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近年來，人們在對傳統機構編制管理方式深刻總結的基礎上，越來越認識到，要真正實現機構編制管理規范化、科學化，建立機構設置合理、辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制，建設規模適度、布局合理、富有生機活力的事業單位機構編制體系，從而克服機構編制不斷“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，僅僅著眼于審批管理是遠遠不夠的。特別是在當前編制立法嚴重滯后的情況下，編制工作者要認真研究編制部門的職責，拉長管理平臺，拓寬管理范圍，創新管理手段，建立機構編制督查監管機制，把監管與審批結合起來，把審批管理與登記管理統一起來，探索建立管政策、管標準、管總量、管結構、管效能的機構編制管理模式。管政策體現前瞻性，管標準體現科學性，管總量和結構體現協調性，管效能體現目標性。應該說，在過去的管理上，這些方面都不夠，很大程度上依靠管理者的經驗和一時的認識，人為隨意性較大，有些方面甚至根本沒有納入管理視野。這些很需要作深入的研究。這里僅就建立機構編制督查監管機制，通過督查的環節增強機構編制管理力度作一些探討。

第一個問題：為什么要建立機構編制督查監管機制。

督查監管是整個機構編制管理重要的一環，缺少這個環節，整個管理過程就不完整，日常管理的效果就不會好。目前的機構編制管理主要體現在審批審核上，單位來請示，作些調查研究，按一定程序研究，正式批復。至于批復以后落實如何、運行如何，編制部門幾乎就沒怎么管，全靠各個單位的自覺性了。建立督查機制，就是要加長這個管理鏈條，把后續管理跟上來。2**0年市級黨政機構改革，后勤服務管理社會化是一項重要內容，兩個機關大院改組成立了精干的機關事務管理處，分流機關車隊、食堂、衛生清掃等服務性后勤事務組建了服務中心，作為過渡編制只減不增，人員只出不進。這是編制部門的政策，但是具體落實到單位則有對策，根據需要隨意擺弄人員，而不再考慮編辦的定崗定員規定，結果是五年以后雙方感到不平衡才暴露出來。因此，不抓督查監管，審批管理必然會落空。

從機構編制管理現實來看，監管應當比審批更重要，不抓機構編制的監管，編制工作就失去了意義。機構編制工作的主要任務就是管理組織形式和編制配備工作，其本身無法不受社會經濟發展和政府財力的限制，因此，機構編制的審批象其它資源配置一樣是有限的，不可能隨意地搞批發。這10多年來，編制部門改革任務很重，因為從計劃經濟向市場經濟過渡，政府機構的職能要調整適應，從無限政府過渡到有限政府，因此，機構編制要相應地調整精簡。這些任務靠改革才可以實現。但從根本上講，改革只是優化行政資源的手段，而且改革的成本很高，因此按照改革的精神堅持日常的監督管理才是上策。

重審批管理輕監督管理，是當前機構編制工作的突出問題，編制部門必須創新監管機制，才能進一步提高編制工作水平。重審批管理，輕監督管理，極易導致編制工作走向審批權的濫用，長此下去必然造成編制管理的混亂。近十年來，我們開創了事業單位登記管理的新領域，但由于監管乏力，導致人們對登記工作失去信心，如果不從監管上下功夫，事業單位登記將失去其應有的意義。此外，建立監管機制，還會反過來促進審批管理走向規范化、科學化、法制化，維護機構編制工作政策、法規和規定的嚴肅性，優化機構編制工作環境，及時發現問題，糾正問題。

第二個問題：從哪些方面進行督查監管。

編制工作實行統一領導、分級管理的體制，在日常管理中堅持集體研究，一支筆審批。因此，一提到機構編制監督，似乎就是監督領導、監督上級了，從心理上和行動上有些無所適從，無從下手。事實上，廣義的監督可以涉及到決策時的審核監督。如唐代中央政府實行三省制，中書省提出方案，門下省審批駁正、尚書省具體執行，三省互相牽制，以防專權和政策偏頗。狹義的監督就是指執行過程中的監督，相當于古時的御史巡察，以及現在的督查、監察和審計職能。因此，編制部門督查監管工作應當包括以下幾方面的內容。

一是政策執行的監督。黨和國家機構編制工作的方針、政策的執行情況，各種組織法、編制條例、編制標準的執行情況，“三定”方案以及其他編制規定的執行情況，這些都屬于政策監督的范疇。目前編制工作的編制標準、條例不多，但隨著機構編制管理的不斷規范，各類機構的編制標準和管理規定會逐步建立和完善起來。《事業單位登記管理條例》的頒布，使事業單位法律地位和權益有了保障，但執行起來不能完全到位，不具法人條件的事業單位大量存在，事業單位不登記或者不按時年審年檢的也不在少數，出現這些問題雖然有條例本身缺陷的客觀原因，但是從主觀上分析，編制部門執行條例規定，履行、監督檢查職責是很不夠的。

二是職能運行的監督。設機構的目的是什么？就是為了完成一項任務、實現一個管理目標。十年以前編制工作不搞“三定”，對新的機構的職能職責沒有做明確的規定，現在機構改革和新設機構都要做界定職能的工作，對機構的職能職責予以明確，這是一個進步。但這還不夠，還要跟蹤監督新定的職能是否轉變到位、落實到位。因此職能運行的監督是個大問題，一要抓改革，二要抓督查監管。改革就是要調整確定好職能，督查監管就是要檢查政府職能是不是有缺位、錯位和越位現象，如果有則必須通過執法將其糾正過來。

三是機構設置的監督。行政機構設置有限額規定，內設機構設置有數量規定，同時，還有規格上的要求。事業單位的設置也有精簡、統一、效能的要求。在審批管理上，機構的設置還有分級審批的規定。但從實踐來看，超限額或變相超限額設機構的情況時有發生。任意提高機構規格的作法也隨時看得到。有的機構按規定要報上一級，考慮到不會審批就作些變通處理，把行政機構作為事業機構來設置（這不同于原來是行政機構，作為改革過渡，改為事業機構，仍按行政機構對待的處理）。有的上級有明文規定不能搞，迫于某種壓力，任由他掛牌，并任命干部。如“鄉鎮政協聯工委”就是這樣一種情況，十一個縣（市、區）都沒有批文，但到處掛牌，還任命了一個主任。這些年，我們以機構改革督查和全市副科以上機構登記備案的方式開展了幾次較大的整改活動，收到了較好的效果。實踐證明，機構編制監督工作非抓不可。

四是編制配備的監督。行政機構使用行政編制，政法部門（機關）使用專項編制，事業單位使用事業編制，這是非常清楚的。事業單位編制配備有些行業有編制標準，沒有標準的也有政策規定。如中小學有了全省統一標準，水管單位有了全市統一標準。其他事業單位編制也明確規定全額差額撥款編制嚴格控制，不再增長，自收自支編制適應放寬，具有行政職能的事業編制要逐步減少。最近省編辦要求鄉鎮編制實行總量控制，五年不變，人員只減不增。這些規定在執行中有好有壞。特別是近年來行政機關又出現了新的編制混用，變相增加行政編制的情況（這不同于過去行政科室因編制不夠設成了事業站所，改革中作為過渡先納入行政范圍，編制逐減的做法）。在一些部門編制混用、人員混崗的現象非常嚴重。特別是人事部門對部分事業單位實現參照公務員管理，擴大公務員管理范圍以后，以公務員身份混合上崗就更加突出了。編制就是法規，編制就是經費。編制如果失去了監督和控制，那么改革成果就會付諸東流。

五是人員結構的監督。物質有物質結構，單位講人員結構。結構好，整體就優。編制部門講人員結構，主要是指崗位構成方式，而不指年齡結構，性別結構或文化結構。行政機關人員結構有三個部分：領導職數（含中層職數）、工勤人員數和其他干部數。領導多了，官多兵少，無人做具體事，而且決策難以集中，效率低。工勤人員多了也不行。因此，要按比例來配備。事業單位人員結構也有三部分：行政人員、專業人員、后勤人員。專業人員是關鍵，必須在70%以上，尤其是后勤社會化服務改革以后，這個比例要高于80%以上才合理。近年來，編制部門在這方面作了很大努力，每次定編都會定崗位結構。剩下的關鍵就是實際配備人員時要嚴格遵守規定。據我們了解，有的縣直部門的行政編制全被正副局長（包括非領導職務）占用了，成了典型的倒金字塔，由一兩個“兵”來對應五、六個“官”。原**市城管行政支隊（包括大隊）定編160名，實有干部82人，工人82人，執法的人員只有一半，怎么提高執法水平呢？有的事業單位專業技術人員比例很低。這些情況說明，人員結構的監管很重要，難度也非常大。

六是運行績效的監督。行政機關運轉協調、廉潔高效是機構改革的目標，也是監督的出發點和歸宿。這方面的監督目前有督查室、紀檢監察等專門機構。編制部門的任務，主要體現在職能職責監督方面，這里不再重復。事業單位同企業一樣，存在投入產出的效益問題。對事業單位的管理，除機構編制的審批，人員編制的審核外，還有職責任務、運行情況的登記管理。從編辦內部來看，三個方面的管理尚未形成合力，從外部來看，事業單位仍然沒有擺脫機關附屬的地位，導致相當一批事業單位沒有按照審批的要求去運行，耕了機關的田，荒了自己的地。更有一些事業單位只種機關的田，沒有自己的地。所以，登記局的同志一再抱怨，《事業單位登記管理條例》對事業單位沒有約束力。有的地方曾經嘗試對法人代表進行離任審計，這個思路可行，但做法不對。法人代表離任評價，是組織人事部門的管理職責，所以有超越編辦職權的嫌疑。可行的做法應當對事業單位的運行情況進行審核評估，對職責任務完成情況與編制配備、財政投入進行數量上的比照，對那些效益不好的事業單位發出黃牌警告，采取編制制約措施，對那些無效益的單位，責令撤并改組，不能好轉的予以注銷。因此，這可以列入監督檢查的重要內容，與登記管理配合進行。

第三個問題：怎樣開展機構編制督查監管工作。

編制部門進行監督管理的手段主要有審核、統計和督查三種，可以采取的措施也包括行政、經濟、法律措施三個方面。

先談監督手段：

審核。這是編制部門經常采用的對機構編制進行動態監管的方式。對編制的配備、人員結構的到位情況，都可以通過審核進行監督。審核具有動態的特性，適宜于日常監管。同時具有事前性，可以預防出現問題。因此，審核是監督檢查的經常性工具。審核要做到機構編制臺帳、人員花名冊和單位的機構編制管理手冊一一相符，一一對應，做到編制到崗、編制到人。

統計。這是編制部門傳統采用的就某一個時間點對機構編制數量進行監控的方式。其目的在于掌握情況、發現問題。統計的內容主要是機構、編制、人員和經費形式以及行業布局。它具有時段性和事后性，監管的效果要靠后來的管理來彌補。近年來實行微機聯網，出現了重數字統計，輕分析管理的傾向，這就失去了統計監督的本來作用。統計要真實、準確，切不可編造數據。

督查。這是編制部門針對一些工作、一些政策或一些苗頭有意識地組織進行的綜合性的專門性的監管方式。具有靈活性。也可以制訂目標管理辦法，把督查和考核結合起來。最近省編辦把鄉鎮機構編制管理納入對縣級領導的考核范圍，就是把考核與督查相結合的好辦法。督查要有針對性，要有處理意見，切不可走過場，只打雷不下雨。

最后，我們探討監督的措施。

監督管理是一件開創性的工作，沒有現成的路子，做起來非常困難，根本的就是缺乏過硬的措施。這次到7個縣，普遍反映的就是編制沒有立法，手中沒有制約措施，管理難到位。近年來，我們一再提出要轉變機構編制傳統單一的行政管理模式，探索建立利用行政的、法律的、經濟的手段進行綜合管理的新途徑。遺憾的是編制立法滯后，缺乏法律手段，經濟措施也很有限，特別與預算管理結合不十分緊密。這里，從行政、經濟、法律三個方面作些探討。

行政監督措施有五種：1、實行目標管理，對機構編制的管理事項通過數值量化，進行考核監督；2、實行凍結停辦，發現了存在的問題，為防止繼續發展，采取凍結機構編制事項的辦法。3、通過行政復議或上報備案，由上級出面糾正或阻止；4、通過通報，責令整改；5、直接撤銷機構，取消編制；6、實施行政處分。

經濟監督措施有三種：1、建立編制與財政預算相銜接制度，把機構編制和事業單位的績效列入預算的考慮因素；2、征收超編財政調節金。超編必然增加財政和社會負擔，征收調節金有合理性。管理的目的在于控編，控制編制增長和征收調節金的價值取向不矛盾，不會出現靠超編創收的不利后果，只能提高控編的積極性，因此也是可行的。但要防止編內收取調節金。3、審計制度。通過審計來規范事業單位財務運行，杜絕人員混崗，杜絕吃空餉，提高事業單位的社會效益和經濟效益。

法律監督措施：1、制定編制管理辦法，增加編制管理的公開透明度，擴大監管基礎；2、依法注銷。對不按《條例》進行登記和年檢的事業單位予以注銷，一旦注銷，編制部門自動收回配給的編制，財政部門停止財政供給。這樣可以促使事業單位依法辦事。