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為了應對經濟全球化背景下對社會發展帶來的風險，世界銀行在1999年提出了社會保護政策的全新理念——社會風險管理(SocialRiskManagement，縮寫為SRM)，旨在拓展現有的社會保障政策思路，強調運用多種風險控制手段，多種社會風險防范與補償的制度安排，系統、綜合、動態地處置新形勢下各國面臨的日趨嚴峻的社會風險，實現經濟社會的平衡發展和可持續發展。社會管理是現代政府的一項重要職能，作為政府組成部門的審計機關，可以通過有效履行審計監督職責，揭示社會風險信息、預防風險因素的發生、抵制引發社會矛盾的違紀違規行為，進而發揮促進經濟社會健康運行的“免疫系統”功能。

一、社會風險管理是發揮政府審計“免疫系統”功能的本質要求

隨著全球范圍進入高風險社會，處于經濟和社會轉型時期的中國，不可避免地出現了許多新情況、新問題、新矛盾，我國社會的各種不和諧因素也日益具有高風險的性質。風險無處不在，風險無時不有，風險問題已滲透到了我國政治經濟活動的各個領域，直接危及社會的運行安全。黨的十七屆四中全會上，總書記講了三個“世所罕見”：即我們肩負任務的艱巨性和繁重性世所罕見，我們所面臨的矛盾和問題的規模和復雜性世所罕見，我們前進中所面對的困難和風險也世所罕見。在十七屆五中全會上，總書記兩次講話均提到“各類社會矛盾明顯上升”，強調必須增強憂患意識、風險意識。中共中央《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》明確指出，“綜合判斷國際國內形勢，我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，既面臨難得的歷史機遇，也面對諸多可以預見和難以預見的風險挑戰”。

審計本質上是一個國家經濟社會運行的“免疫系統”。審計“免疫系統”功能是審計機關受人民委托，依法、獨立、專門、主動去揭示和查處問題，預防和抵御經濟和社會運行中的障礙、矛盾和風險，促進其他各個系統功能平衡，使國家經濟社會運行安全。這一論斷一開始就明確了審計“免疫系統”功能的發揮不僅是在經濟領域，同時還應包括在社會領域，對社會風險進行管理是國家審計的本質要求。

審計機關要發揮在社會領域的“免疫系統”功能作用，就必須堅持科學發展觀，樹立社會風險管理意識,不斷加強對新形勢下各類社會風險形成規律的研究，在審計實施過程中，關注“三農”安全、環境安全和民生安全，及時發出風險預警，采取措施將各種苗頭性問題和管理漏洞消滅在萌芽狀態，最大限度地保障社會秩序和公共利益，實現社會的正常運轉和可持續發展，保障國家經濟社會健康運行。在審計署近年來組織開展的汶川地震抗震救災款物跟蹤審計和貫徹落實中央擴大內需有關政策措施情況及其效果的審計調查等項目中，審計機關在揭露、防范和化解社會風險方面均做了有益的嘗試，較好地維護了災區社會穩定和人民生命財產安全，服務黨和政府在應對國際金融危機，實現經濟的快速復蘇中預防和化解社會矛盾，在社會風險管理中發揮了積極的作用。

二、社會風險事項與審計職責的關聯性

2011年中國迎來了第十二個五年計劃，“十二五”期間是中國實現全面建設小康社會目標承上啟下的關鍵時期，我們必須對中國經濟發展面臨的機遇與挑戰有清晰的認識，認真識別中國社會存在的各種主要風險并采取有效的風險防范和管理手段。我們認為，從以人為本、建設社會主義和諧社會的要求來說，目前需要給予格外重視的社會風險有“三農”問題、惡化的生態環境、不協調的收入分配機制和不健全的社會保障體系等幾個方面：

（一）“三農”問題是影響我國社會穩定的基礎性風險。

隨著我國工業化和城市化進程地加快，人多地少的矛盾更加突出，大量耕地被征用，農民失去賴以生存和發展的生產生活資料，失地農民進城后得不到與城市居民同等的待遇，由于缺乏一定的技術和專長，他們難以在城市中找到穩定的工作。因征地拆遷、移民安置產生的社會矛盾不斷累積，形成社會穩定的巨大隱患。受我國城鄉發展不平衡的影響，農業基礎薄弱，農村發展滯后，農民增收困難的問題長期得不到有效解決，農村青壯年勞動力大規模流向城市，一方面造成“農民工”子弟學校、“城中村”在一些大城市悄然“興起”，給城市管理帶來了巨大隱患，另一方面導致農村的老齡化問題更加嚴峻，據第五次人口普查的數據表明，我國鄉村年齡在65歲及以上人口的比例達到8.1%，遠遠高于城市6.7%的老齡化比率，這也使得農村的社會保障體系建設任務顯得比城市更加艱巨和迫切。如果不能有效地管理“三農”風險，由此引發的社會問題將會非常嚴重。

審計機關應牢固樹立民本審計的理念，加大對各項涉農專項資金的審計監督力度，促進國家惠農政策落到實處，為社會主義新農村建設服務。近年來，審計署組織對土地出讓金和土地開發整理資金、農村種糧直補、飲水安全等專項資金的審計，查處了拖欠農民征地補償款、違規擠占挪用國家專項資金等坑農損農問題，如哈爾濱特派辦在吉林省土地資源專項資金審計調查中，揭露了一系列侵害失地農民利益的重大問題，敦促長春市政府兌現了拖欠的征地補償費4.9億元（2010年10月11日《中國審計報》1665期）；同時根據我國農村社會保障體系還處于“低水平、廣覆蓋”的摸索試點階段的實際，組織開展了對新型農村合作醫療基金和新型農村養老保險基金的審計調查，提出制度運行中的缺陷和基金管理中的漏洞，有效地防范和化解“三農”問題引發的社會風險。

（二）惡化的生態環境是影響我國社會穩定的隱性風險。

長期以來，我國經濟的增長是以資源的大量消耗和環境的過度破壞為代價的，我國因工業化所引起的環境污染速度已大大超出工業化自身的速度。各種嚴重污染事件的發生，造成的不僅僅是經濟損失逐年上升，而且已嚴重影響到人民群眾正常的生產生活秩序和生命健康安全，甚至引發群體性事件。如2005年11月，中石油吉林石化公司雙苯廠發生爆炸，約100噸苯類污染物流入松花江水體致使其被嚴重污染，導致哈爾濱市緊急停水，沿江1000多萬居民的生產、生活受到影響。生態惡化的問題再不引起高度重視并得到有效解決，必然引發嚴重的能源危機和環境危機，我國經濟的可持續發展前景堪憂。

審計機關必須按照科學發展觀的要求，加大對各地落實國家節能減排任務情況的審計監督力度，重點查處地方政府違反國家規定制定地方保護政策，違規減免各類水污染防治資金；環保部門在環保執法中以罰代糾、大量違法排污行為未得到有效制止，甚至成為了企業違法排污的“保護傘”；國家新增信貸資金投向“兩高一資”（高耗能、高污染、資源型）、產能過剩行業等問題。近年來，審計署開展了對環渤海13城市水污染防治資金、“三河三湖”水污染防治績效、長江上游水污染防治及資金管理使用情況、重點行業節能減排等專項審計調查項目，揭露了一批污染環境，損害群眾健康，引發社會矛盾的典型案例，在建設資源節約型、環境友好型社會中起到了重要作用。

（三）不協調的收入分配機制和不健全的社會保障體系是影響我國社會穩定的顯性風險。

在十一屆全國人大三次會議作政府工作報告時，總理強調：“要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴”，國家發展最終目的是為了滿足人民群眾日益增長的物質文化需求，“幼有所教、老有所養、病有所醫、勞有所得、住有所居”，在這些涉及人民的尊嚴的問題上我們還做得遠遠不夠，在社會財富分配、社會保障體系建設上還任重道遠。長期以來，我國的居民收入增長滯后于GDP的增長，居民收入在國民收入比重中偏低，勞動報酬在初次分配中比重偏低，城鄉居民收入差距和行業收入差距懸殊導致貧富差距進一步擴大，已成為我們不可忽視的社會風險。同時，由于教育資源和醫療資源相對匱乏且分布不均，看病貴、擇校難在短期內難以有效解決，高房價下的“蝸居”生活還較為普遍。伴隨著我國人口老齡化“白發浪潮”的到來，龐大的老齡人口將給社會保障體系帶來了巨大的壓力和沖擊。如果我們不能有效改善民生，不能促進社會公平正義，那民眾將會對改革產生抵觸心理，從而激化社會矛盾，引發社會風險。

審計機關要以人民利益作為工作的“行動指南”，牢記“全心全意為人民服務”的宗旨，時刻將維護人民群眾最直接最現實的利益，改善民生、促進社會和諧穩定作為審計工作的出發點和落腳點，以“關注民生、服務民生、保障民生”作為審計工作的“最大政績”，要在群眾“最盼”、“最難”、“最煩”、“最怨”上下功夫，有重點、有針對性地開展對民生問題和民生資金的審計，切實抓好對社保、醫療衛生、教育、民政、救災、保障性住房等社會保障資金的審計監督，促進社會的公平正義。要通過有效的監督檢查，確保民生資金安全，發揮其最大效益，真正把好事辦好、實事辦實。

三、審計機關在政治經濟社會中的特定地位使其能夠在社會風險管理中發揮積極作用

（一）防范和化解社會風險是憲法賦予審計機關的重要職責。

根據憲法的規定，審計機關是國家唯一的專司經濟監督的部門，這就要求審計機關在工作中能主動預防、揭示和抵御經濟運行中的各類障礙、矛盾和風險，加強社會風險管理、維護社會公平正義。相對于國家的立法、司法和其他行政機關而言，審計監督更多地體現為服務，既通過審計行為促進其他社會主體有效利用國家和社會資源，有效防范和化解各類社會風險，維護國家經濟社會安全。憲法賦予審計機關的特殊地位使得審計機關能夠有效地整合各類資源，跨部門、跨地區開展工作。根據審計法的規定，審計機關履行審計監督職責時可以提請公安、監察、財政、稅務、海關、價格、工商行政管理等機關予以協助。在2008年審計署組織了6個特派辦對環渤海經濟圈的天津、河北、遼寧、山東4省（市）的13座城市以及國家海洋局北海分局、海洋環境監測中心進行了跨地區、跨部門的調查，促進國家相關部門和地方各級人民政府建立了渤海環境保護協調機制，完善了渤海環境保護規劃，落實了海洋環境保護責任制。

（二）法律授權的廣泛性使參與社會風險管理成為審計機關義不容辭的責任。

審計法規定：審計機關可以對國有金融機構、國有企業、國家的事業組織和使用財政資金的其他事業組織、政府投資和以政府投資為主的建設項目、政府部門管理的和其他單位受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金、國際組織和外國政府援助、貸款項目以及國家機關和依法屬于審計機關審計監督對象的其他單位的主要負責人經濟責任的履行情況進行審計監督；有權對與國家財政收支有關的特定事項，向有關地方、部門、單位進行專項審計調查。總理在十一屆全國人民代表大會第二次會議所作的《政府工作報告》中要求“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”，使得審計的范圍得到了進一步的延伸，已覆蓋了社會經濟的各個領域。正是法律授予審計機關職責的廣泛性，使得審計監督能夠貫穿于整個社會經濟運行的全過程，使得審計機關能夠主動出擊，及時發現各種社會風險。

（三）審計機關暢通的溝通渠道能夠確保各類社會風險和風險隱患及時得到妥善處理和解決。

各級審計機關在本級人民政府行政首長的領導下負責本行政區域內的審計工作，審計過程中發現的重大社會風險或者隱患能夠及時反饋給政府主要領導，能夠促進、協調各部門及時防范和化解社會風險。目前，審計機關通過多種形式的審計信息將審計中發現的一些重大社會風險或隱患直接向有關領導機關上報，起到預警作用，能夠引起領導人的重視，有利于及時控制和解決各類風險，促進社會和諧。

（四）審計機關的獨立性有利于審計機關更加及時地發現、更加客觀公正地處理各類矛盾，化解社會風險。

審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。審計人員與被審計單位不存在利害關系，不參與被審計單位的行政或經營管理活動，審計機關的獨立性保證了審計工作能夠維護各方當事人的權益，客觀公正地還原事實真相，保證了國家審計成果的有用性和權威性。近年來，各級審計機關切實解決群眾關心和關注的焦點、熱點問題，解決群眾的切身利益問題，審計機關從嚴要求、客觀公正、清正為民、秉公執法的廉政形象贏得了人民群眾的信任，他們愿意和審計人員“拉家常”，主動向審計機關反映問題和矛盾，便于審計機關及時發現、處理各類社會風險，避免社會矛盾的激化。

四、審計機關在社會風險管理中發揮作用的主要途徑

（一）在選擇審計項目、制訂審計計劃時，要評估項目涉及的社會風險程度并將其作為重要的參考指標。

要緊緊圍繞我國保增長、保穩定、保民生的大局，緊扣國家的宏觀調控目標，把人民群眾的根本利益放在首位，加強對關系國計民生的重點領域的風險審計，尤其要加強“三農”領域風險審計，服務新農村建設；加強環境領域風險審計，提高應對突發公共事件處理能力；加強社會保障領域風險審計，完善社會保障體系。在社會風險管理中，要加大對重點領域、重點部門、重點資金和重大投資項目的審計力度，為保持經濟社會平穩較快發展服務。如2008年的國際金融危機，導致我國外貿萎縮、訂單減少、工廠關閉、職工失業，社會不穩定因素增加，風險凸現。國家為應對這場危機，出臺了包括四萬億元投資計劃、十大產業振興規劃在內的一系列“擴內需、保增長、調結構、惠民生”措施。審計機關也及時調整審計計劃，以維護國家經濟安全和社會穩定為最高目標，緊緊圍繞應對國際金融危機、保持經濟平穩較快發展這條主線，陸續開展了國際金融危機對我國實體經濟、商業銀行和中小企業的影響，境外投資風險以及保障性住房建設情況等一系列審計和專項審計調查，充分發揮審計作為國家經濟社會運行的“免疫系統”功能，為我國平穩度過這場危機發揮了重要作用。

（二）在確定審計的重點內容時，要樹立社會風險管理意識，將誘發社會風險的各類因素作為重點審計內容。

一是要將國家相關政策措施執行落實情況作為審計的重點內容，促進國家相關政策目標的實現，防止“有令不行，有禁不止”，確保政令暢通。如對農村醫療救助資金的審計，應關注救助對象是否都及時、足額的領取到救助資金，醫療救助后困難群眾承擔的醫療費用是否合理，是否實現解決困難群眾“看病貴”的政策目標。

二是要將現行政策制度本身的合理性、科學性作為審計的重點內容，促進相關政策制度不斷健全完整。隨著經濟社會日新月異的發展，一些實行了多年甚至打著科學旗號的制度，并不一定就是合理、科學的，而且制度的失誤，所造成的危害是長期的和廣泛的，引發的社會風險也將更加嚴重。如2004年底發生在四川省某地的大規模群體性事件，根源就在于實施多年的大中型水庫補償標準已不適應社會經濟發展的要求，補償標準偏低致使移民的基本利益無法得到保障，群眾訴求無門由此引發大規模的社會動蕩。因此，審計中要高度關注各類政策、制度本身的合理性、科學性以及與經濟社會發展水平的適應性，及早提出修改完善制度的意見建議，防范和杜絕社會風險的發生。

三是要將政策制定和執行的公平性、公正性作為審計的重點，促進社會的公平正義。如汶川地震后，災區各地紛紛出臺遇難人員撫恤金標準，造成各地撫恤金標準不統一，一度引發了災區社會矛盾。又如國家規定對因災無房可住、無生產資料、無收入來源的“三無”人員進行救助，但在“三無”人員認定上，各地在政策理解和把關上都不一致，造成同一縣（市）的不同鄉鎮執行政策不一致，個別鄉鎮群眾為此多次集體上訪，甚至打傷鄉鎮干部。因此，審計中要高度關注政策、制度本身可能存在的缺陷和潛在危害，及時修正不公平、不公正的政策因素，化解社會風險。

四是要將揭示現有風險作為審計的重點，認真分析風險形成的原因，促使風險在較短的時間內得到妥善解決。對審計過程中發現的集體上訪、群體性事件形成的社會風險，審計機關應在職責權限范圍內協調各部門共同研究，認真分析風險產生的原因，提出切實可行的審計建議，妥善解決存在的問題和矛盾，維護社會穩定。

（三）高度重視群眾信訪工作，將信訪舉報作為參與社會風險管理，轉化為審計成果的重要手段。

近年來，隨著“審計風暴”的掀起，審計機關的知名度不斷提高，審計機關受理的各類信訪和舉報案件也越來越多，群眾在信訪舉報中反映的問題，大部分都是涉及到群眾切身利益的問題，是涉及社會穩定的風險問題。各級審計機關按照《信訪工作條例》的要求，根據“化解信訪矛盾、維護社會穩定、構建和諧社會”的工作思路，不斷健全制度和充實組織機構，改進和創新工作方法。通過設立舉報電話、郵箱、領導開門接訪等方式，有效搭建了密切聯系D群眾的“橋梁”，保障了信訪渠道的快捷與暢通，切實解決了群眾合理訴求，有效地維護了社會穩定。信訪工作真正成為了審計機關化解人民內部矛盾的“減壓閥”，理順群眾情緒的“調節器”和密切群眾關系的“連心橋”。各級審計機關還結合自身實際，問計于民、問審于民，促進群眾的信訪舉報線索轉化為審計成果，如成都特派辦就群眾多次集體來訪反映“當地水利樞紐工程克扣水庫移民補償款”的問題，主動安排專項審計調查，及時查清了問題，化解了矛盾，維護了社會穩定。

（四）對審計中發現的重大問題及時向政府報告，促使相關部門協調解決存在的社會風險和隱患。

一是要報告政策性障礙和體制機制漏洞造成的具有傾向性和普遍性的社會風險隱患，揭示其成因和造成的危害，促使政府和相關部門出臺政策、完善制度、規范管理，防患于未然。

二是要報告影響人民生命財產安全和社會穩定的具有典型性、群體性的社會風險隱患，促使政府和相關部門妥善解決問題，及時化解矛盾，消除社會風險。如在汶川地震救災款物跟蹤審計中，審計關于“三無”困難群眾認定、遇難人員撫恤金標準等政策執行的公平性以及災區活動板房、帳篷的消防安全、次生災害造成的安全隱患等問題均引起有關部門的重視，使相關風險得到及時妥善解決。

三是要報告相關部門履職不到位以及體制不順、多頭管理造成的職責不明、統籌協調差、相互扯皮推諉，對社會風險隱患處理不力，致使風險和隱患長期得不到有效解決的問題，促使相關部門認真履行職責，積極協調解決存在的風險和隱患。

四是要報告各地在社會風險防范、治理和化解方面好的經驗和做法，促使政府和相關部門進行推廣并將其固化為制度，推動建立預防、化解各類社會風險的長效機制。

五是通過審計公告引導正確的社會輿論導向，消除公眾疑慮，控制社會風險。

對國家重大政策執行情況、重大工程項目建設情況以及突發性公共事件審計情況可以通過向社會及時公告的方式澄清事實，打消公眾疑慮，維護社會穩定。如汶川地震發生后，黨中央、國務院號召舉全國之力支援抗震救災，全國上下愛心連動，物資、善款源源不斷運抵災區。能否管好、用好抗震救災資金物資，直接關系到災區群眾的基本生活和恢復生產、重建家園的順利進行，直接關系到廣大人民及國際社會的關心關愛能否落實在受災群眾身上，直接關系到黨和政府在人民群眾中的公信力、凝聚力，是對我們黨領導水平和執政能力的重要考驗，具有高度的政治敏感性。在此情況下，審計署緊急成立了抗震救災款物審計領導小組，四川災區在短時間內便聚集了由成都、昆明、重慶3個特派辦和四川省審計廳近2000名審計人員組成的聯合審計組，經過近5個月的艱苦工作，審計署共4次向社會公告抗震救災款物審計情況，切實促進了救災物資的合理、合法使用，維護了災民的利益，伸張了愛心人事的善舉，消除了社會公眾對救災款物被違法違規使用的顧慮，使大災面前國家的凝聚力空前高漲。