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近段時間以來，審計署在全國審計機關開展了一場聲勢頗大的審計法律法規執行情況檢查和調研工作，其根本目的是通過檢查和調研，了解全國各地審計機關審計法律法規的貫徹落實情況，增強各級審計機關提高審計質量和防范審計風險的意識，推進審計工作規范化和法制化。筆者有幸隨省審計廳檢查組對部分市、州、縣審計機關執行審計法律法規的情況進行了檢查，對其執法環境以及執法過程中遇到的困難和問題進行了調研，現就此次檢查工作發現的問題及原因、對策作粗淺探討。

一、存在的主要問題

基層審計機關由于編制人員有限、審計任務日益繁重，署、省、市定的同步審計項目相對集中，突擊性強，審計項目通常交叉進行，審計人員忙于應付面上工作，使得審計準備不夠充分，審計方案“復制粘貼”，存在邊審計、邊準備、邊熟悉政策法規、邊確定審計重點等現象，“腳踩西瓜皮，審到那里算哪里”屢見不鮮。從而影響了審計質量，同時增加了審計風險。主要表現在以下幾個方面：

一是審計機關的規范化水平有待進一步加強。

在審計方案方面，主要表現在對被審計單位的內控制度缺乏深入了解和測試，可操作性不強，審計重點不突出。有些審計分工中未涵蓋所有審計事項，有些人員無分工，有些審計方案簽字不全。大部分審計方案中確認的事項，沒有編制工作底稿。大部分單位還固守著以前的工作模式，沒有按照審計通知書、調查了解記錄、審計方案的順序開展工作。

在審計證據和底稿方面，比較普遍的問題就是大部分審計證據的充分性和相關性不夠，重要的證據后面沒有附相關原始復印件。此外，由于部分審計人員不細致，致使審計證據間不相匹配。如審計證據反應問題的數量和附在后面的原始記錄數量不相符，審計底稿和審計證據反應違規問題的數量不一致。還有的底稿沒有相應的證據作支撐,沒有按審計工作底稿在前，審計證據在后的要求裝訂。有的底稿無簽名，有的簽名是打印上去的，不是手簽的。有的審計組長對底稿的復核不細致，簽名太過簡單（屬實），無具體意見。有的底稿中審計人員和復核人員均為一人。

在審計報告等文書方面。一個突出的問題是財政收支和財務收支未區分清楚，帶來后面的定性、處理處罰以及救濟途徑錯誤。還有的報告寫了兩種救濟途徑。審計決定中有的無定性依據，有的無處理處罰依據。有的審計通知書的依據和審計報告的依據不一致。有的審計報告反映的審計結果與審計工作底稿不一致。一方面是審計報告中反映的內容缺乏審計工作底稿和審計證據的支持。另一方面是審計工作底稿記錄的審計事項，審計報告卻不加以反映，且從審計檔案中看不到某些違紀問題被拿下來的軌跡，各級責任劃分不清。

審計程序方面。主要是少數通知書沒有提前三天送達。被審單位對審計報告的意見未蓋公章且意見超過10天。有的缺少審計組會議紀要。有的審理意見書是空白，未發表任何觀念，僅打印簽名。有的無審理意見書及審理意見采納情況說明書。有的審計組會議紀要缺少全體審計組人員簽字。有的審計業務會議紀要無領導簽字。有的審計報告征求意見書未蓋公章。有的征求意見稿無審計組長手工簽名。有的審計決定執行結果回單太簡單（已執行決定），無被審單位調賬、繳庫的原始證明憑證。有的檔案中干脆缺少執行結果回單。有的審計文書送達回證內容不完整，使用不規范。如：對審計公文送達記載不全，有的只記錄了審計通知書的送達情況，而對審計報告征求意見書、審計決定或審計報告等重要文書無送達記載；有的只有送達人簽名，未見收件人簽名；有的未填寫送達日期。

二是審計法律法規的執行力度有待進一步加大。主要表現為少數項目在審計執法方面自由裁量權過大，處理處罰過輕。如某檔案中有幾百萬不知去向，最后的審計處理意見為改正。有的被審單位由于政策掌握有誤等原因多發放了國家專項補助資金,處理處罰引用的法規是《財政違法行為處罰處分條例》中追回有關財政資金的條款,但審計意見為今后改正,未追回專項資金。還有的結論下的多，實際收繳少，不能按審計決定執行到位。如多發給個人的獎金福利、單位自行開支的不合規的支出等，如果不是具有“高壓線”性質的資金，一般情況下難以追繳到位。

三是審計人員的執法水平有待進一步提高。主要表現在有的報告過于簡單，問題查得不深不透，審計質量不高。有的審計報告問題表述不夠清楚，對問題定性不準確，處理處罰依據引用不當。個別報告中對問題的表述含糊其辭，似是而非，強調寫實而不敢定性。大部分報告的審計評價照抄照搬被審單位提供的工作總結和述職報告，缺少經過必需的審計檢查、判斷和測試后得出的科學結論。有的審計評價超出審計職責范圍并且前后自相矛盾。如評價中寫了“不斷服務民生，維護了社會公眾利益”和存在的問題“加重百姓負擔”前后矛盾。大部分審計報告中，審計建議過于原則化，籠統化，缺乏可操作性,使被審計單位無法得以落實。

二、產生問題的原因

一是干部思想認識淡化。普遍認為審計法制工作特別是規范化建設，與審計人員少、任務重存在矛盾，對審計準則等法規不必原原本本遵照執行，只片面追求工作效率。個別單位只注重審計處罰，忽視規范審計程序，給審計工作造成很大風險。不少單位事后碰上檢查時才“修補漏洞”，補充有關資料，檢查起來難免顧此失彼。實際工作中，在如何加強基層依法治審的問題上還有一些不同看法，存在著不少模糊或者片面的認識：有的同志擔心，加強基層依法治審會束縛手腳，會影響審計任務完成。有的同志認為審計程序太過繁瑣，對是否有必要進行這些程序設計思想上持疑問和懷疑態度。還有些同志，表面上看起來很明白，但是一遇到具體問題，就采取實用主義的態度，憑老經驗、老做法處理問題。這些問題反映出我們基層審計干部法治觀念上的偏差。

二是審計執法手段弱化。由于我國法制建設尚在不斷完善之中，《審計法》賦予的審計權限，遠遠不能滿足實現審計目的的需要。由于審計機關本身不能采取扣繳、劃轉等強制措施，審計決定只能依靠被審單位配合執行，如果審些部門出現梗阻，審計處理處罰就不能到位。這一情況的客觀存在，致使審計人員在對存在的問題進行處理處罰時，大多采取調賬、改正等措施，對一些硬骨頭，由于追繳困難，程序復雜，則往往繞道走，或輕描淡寫，反而容易執行到位。

三是審計執法程序簡化。執法程度嚴密是保證執法行為有效，體現執法力度的重要前提。但在實際審計工作中，有些單位開展審計項目常常不完全按《審計準則》的規定來執行，審計人員隨意簡化審計程序、尤其簡化主要環節現象普遍存在。如在審計復核環節，復核人員有時礙于面子復核把關不嚴，看見材料只管簽名了事，有時流于形式。而不少基層審計局由于人員編制不足，法制部門、綜合部門和辦公室聯合辦公，審理人員能力的缺失、精力的有限以及更換的頻繁帶來審理工作難以落實到位。再如審計機關應當自審計決定生效之日起3個月內檢查審計決定的執行情況，但實際工作中，審計人員往往是滿足執行審計，忽視后續審計，發了審計決定書則認為審計終結。或由于任務繁重，往往一個項目未完，另一個項目就已經開始了，常會疏忽對前一個項目審計結論落實情況的跟蹤和檢查，使審計執法力度大打折扣，也為屢查屢犯現象埋下了種子。

四是審計人員法律法規的學習粗化。近幾來年，隨著經濟形勢的發展，對審計人員從業素質提出了越來越高的要求。審計人員往往要從年頭忙到年尾，抽不出專門的時間來進行學習。對審計財經等法律法規的學習領會不深刻，相對滯后，文字表達能力差。表現情形有兩點：第一，對與被審計單位相關的法律法規掌握不全面，只知其一，不知其二，甚至斷章取義；第二，對相關的行業規章和政策規定平時不注重收集和學習，待遇到審計處理問題時，有的回避疑點，避重就輕；有的臨時抱佛腳，現學現用。導致引用法律法規不準，處罰不當，影響了審計項目質量。

三、對策與建議

一是提高思想認識，增強法制觀念。思想是行動的先導，是抓好基層審計執法基礎建設各項工作基礎和前提。因此必須采取各種措施和多種渠道在基層審計干部中樹立符合審計法治要求的思維方式和正確的觀念。從實踐中看，執法不公正、隨意性大是群眾反映最強烈的問題，也是審計風險的控制點。規范基層審計執法已經刻不容緩。廣大基層審計干部必須深刻認識到，治審先治權，治人先治己，只有堅持內外并舉、重在治內、以內促外的指導方針，從實際出發，緊緊抓住規范執法這個關鍵，重點突破，分步實施，有序推進，才能不失時機地推動基層審計執法基礎建設上臺階。

二是強化執法手段，提高執法效果。加大執法力度，強化執法手段至關重要。一是建立健全審計通報制度，在一定范圍內公開審計結果，利用審計成果的輻射作用，起到審計一個，震動一片的目的。二是加大對違紀問題直接責任人的處理處罰力度。特別在領導干部經濟責任審計中，對負有重大責任的領導干部本人，應給予必要的經濟處罰，同時建議有關部門給予黨政紀處分，改變過去只處理單位不處理個人問題。三是積極與人大、政府、紀委等部門溝通，以聯合開展執法情況檢查和專項資金審計等形式，借力發力，借勢發力，督促地方政府加大對審計工作的支持力度，加強政府各部門執行審計決定的力度，為基層審計創造良好工作環境，保證基層審計機關依法獨立行使審計監督權。

三是規范審計程序，改善執法條件。要教育審計人員嚴格按《審計法實施條例》及《審計準則》的要求，從基礎工作抓起，從每個環節做起，圍繞審計質量這條生命線，規范審計程序，確保每個審計程序執行到位。同時，省廳可根據審計工作實際需要對現行的法律法規進行清理，適時印發相關政策法規手冊，可以避免引用法規五花八門。對同一個違法問題，全省引用統一的法規。既減少了用失效法規帶來的風險，又保證了審計工作規范性的要求。還可充分利用計算機信息技術，建立“審計法制”窗口，通過互聯網等方式及時傳播審計法制信息和法律法規知識以及審計工作案例，為一線審計人員提供學法用法的便利條件。

四是強化執法措施，提高執法能力。高質量的審計項目呼喚高素質的審計人才。只有提高審計人員的業務和政治素質，才能促進審計質量的提高。要提高審計人員的素質，應做好以下幾個方面的工作：一要正確處理好工作與學習的關系，加大培訓力度。審計工作不能疲于奔命，而應合理、科學地把審計與學習培訓結合起來，要有計劃地安排審計人員進行業務培訓，通過培訓促進審計人員更新知識，開闊視野，掌握先進的審計技術和手段，尤其要掌握計算機審計技術，提高業務能力。二要不斷充實審計法制干部力量，借公開選拔和內部竟爭上崗等形式，將德才兼備的法制干部選配到法制部門，強化審計法制機構，同時賦予法制人員必要的權限。三要實現人力資源優化配置，最大限度發揮現有人員的作用。審計工作人少事多的矛盾以及復合型人才的缺乏在各級審計機關都存在。因此，要對現有資源進行合理調配，打破科室界限，優化分工組合，不拘一格用人才，整合審計人力資源，更好地發揮現有人員的作用，不斷提高審計干部的執法能力和水平。