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一、國有企業公司制改革中面臨的問題

我國的國有企業改革，僅從1979年算起，也已經二十年以上了。但除極少數以外，從總體上看，至今仍沒有擺脫活力不強、效益不高的局面。同志在黨的十五大報告中明確指出：建立現代企業制度是國有企業改革的方向。推進的重要方法：一是要采用多種形式，調整完善所有制結構；一是對國有大中型企業，要進行規范的公司制改組。這奠定了我國國有企業改革的重要理論基礎。

建立現代企業制度是我國國有企業改革的方向，而公司制是現代企業制度的核心。規范的公司制，能夠有效地實現出資者所有權與法人財產權的分離、明晰產權關系；使組織管理體制科學合理、權責分明、相互制衡，既能夠有力地保障投資者的權益，又能夠賦予經營者充分的自主權，從產權關系和財產組織方式上實現政企分開，解除國家對企業承擔的無限責任，最終促使企業提高經營管理水平，實現國有資產的保值和增值。

然而，同西方國家所不同的是，中國國有企業在建立現代企業制度過程中，并沒有經過業主制、合伙制的發展道路，而是在高度集中的計劃經濟體制下，肩負擺脫國企困境的歷史重責直接跨越公司改造。事實上，盡管不少國有企業已轉為公司制，但由于法人治理結構不健全，致使現代企業制度未能達到其預期目標。“當前，面臨著國有企業效益繼續滑坡的現狀，對國有大中型企業實行規范的公司制改革，使其形成各負其責、協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構是企業轉制過程中一個必須解決的核心問題。”[1]

國有企業公司制改革中暴露出的一系列問題，表明在相當一部分國有企業中，現代公司權力機構、決策機構及執行機構之間的制衡關系失控，國有企業并未真正建立起激勵和制約相結合的現代公司法人治理結構，其存在的問題主要表現在以下幾個方面：

1、國有資本投資主體缺位

國有企業的產權結構以國家股和法人股為主體，難以形成多元化投資主體，致使產權不能明晰，股東未能真正到位。國有企業在改組為股份制企業以后，一般是按照兩種方式治理：一是行政干預的公司治理結構，這種企業制度是由政府委任董事長、總經理直接經營，法人的治理結構處于“政府控制”的治理方式；二是國家在實際上并沒有對試點企業行使股東的權力，即使是政府作為主要股東也未能到位行使股東的權力，企業內部的國有股代表僅是形式或干脆由董事長、經理擔任，企業處于“無所有者控制”的治理方式。由于國有資本的所有者難以真正到位，造成所有者與經營者的責任、權限和利益不明確，結果只能是把政府“外部人監控”這種國有企業的原有弊端植入改制后的公司組織中，使得在公司法人治理機構中，股東和董事之間的委托信任制衡關系形同虛設。

2、董事會的決策職能模糊理想的董事會人選是企業和金融機構的高層管理人員，以及法律、財會和教育方面的專家。但《公司法》中對董事的任職資格規定粗糙，而且在我國國有企業改制過程中，公司董事會的董事多是黨政干部或者上級主管部門的人員。《公司法》第68條第2款規定：“公司董事會成員為三人至九人，由國家授權投資的機構或國家授權的部門按照董事會的任期委派或更換。”董事會組成的不規范性造成了董事會的作用不是決策中心，而是管理委員會，董事長由上級主管部門委派，企業的決策機構帶有濃厚的執行色彩。另外，由于國有資產管理體制缺乏規范性，政府對企業自主權的干預仍保持較強大的慣性。改制后的相當一部分國有企業的董事會決議仍然需要報主管部門審批，政府習慣以管理計劃經濟的審批方式干預公司的自主經營。這造成在公司法人治理機構中，“外部人監控”的現象不能被克服，董事會的決策職能被削弱。

3、公司法人治理機構不能充分發揮應有的制衡作用，內部人控制問題嚴重

“內部人控制”是指“國有企業的經理或工人在企業公司化的過程中獲得相當大一部分控制權的現象”[2]“國有股(包括國家股和國有法人股)在公司中所占比例越大，公司的內部控制就越強”。我國國有企業中國有資本投資主體的缺位，更加加劇了內部人控制所帶來的問題的嚴重性。由于缺乏來自外部的有效控制，執行機構的執行效率低下，甚至會損害投資者的利益。在企業轉制過程中，由于國有資本投資主體的不確定性，所有權主體被肢解，分散到各個不同的行政機關手中，使得政府對企業的控制即表現為行政上的超強控制，又表現出產權上的超弱控制。這就造成了一部分國有企業的經理利用政府產權上的超弱控制形成事實上的內部人控制狀況，企業行為的短期化，追求高收入和高消費，同時又利用政府行政上的超強控制推脫責任，轉嫁風險，損害國有投資者的利益。

4、公司人事部門任免傳統扭曲了執行機構的職能

《公司法》第50條規定：有限責任公司經理對董事會負責，行使權利。董事會有權聘任或者解聘公司經理，根據經理的提名，聘任或者解聘公司副經理、財務負責人，決定其報酬事項。然而事實上，我國國有企業公司化并沒有建立層次分明的人事管理制度。長期以來，根據黨管干部的原則，國有企業的廠長由組織部門任免。《全民所有制工業企業法》明確規定，廠長經理由政府主管部門任免或由職工代表大會選舉，主管部門批準，最終決定權在主管部門。改制中的實際情況是，公司的董事、監事、經理仍由上級組織部門任命。“企業的法人代表在國家工商行政管理總局注冊前，必須得到黨組織部門的任命和證明，甚至在股份有限公司也必須如此。”以對國有企業領導干部管理模式來管理公司的高級管理人員的做法與公司法人治理機構根本不能相容，它打破了經理人員與董事會之間的委托關系，破壞了公司法人的治理機構之間層層產生、層層制衡負責的機制，使得公司執行機構的情況出現了更為復雜的趨勢。一方面，從執行機構的產生方式來看，企業經營人員主要由政府任命，經營者能否獲得政治上的榮譽、能不能升遷，掌握在政府的手中，而不是取決于市場；另一方面，在固定酬金已定的情況下，經理人員會尋找工資以外的其他消費來增加自己的收入，或利用自己權力地位進行權錢交易。執行機構的執行行為不是取決于市場競爭關系，而是以政府主管部門的意志作為價值取向杠桿。

5、未能在法人治理結構中建立起良性的經理層人員成長機制

在公司法人治理結構中，委托人與人各自追求的目標往往是不同的。作為委托人的董事會，要求經理人員盡職盡責，以使股東收取更多的投資回報。而作為人的經理人員，所追求的是自身人力資本的增值和提供人力資本從事經營管理所取得的最大化報酬。事實上，由于市場發育的不完善、運行的不規范以及過多的行政長官色彩，造成了我國國有企業在轉軌過程中，未能在法人治理結構中建立起良性的經理層人員成長機制。經理層人員的選拔機制、激勵機制、約束機制都存在空缺。[3]

二、完善國有企業公司制改革的設想

筆者認為，現有的法律沒有很好地解決企業運行過程中所出現的問題。因此，要建立產權清晰、權責分明、政企分開、管理科學的現代企業制度，從根本上解決國有企業的困境，就必須要克服企業改制過程中法人治理機構失衡的現象，建立權力分立、相互制衡的現代公司法人治理機構。具體而言，要做到以下幾點：

1、明晰國有企業產權制度

國有企業公司制改革需要做到的第一步即企業產權制度的明晰。根據十五屆四中全會的要求和對國有企業職能的定位，我們可以按照以下四種不同分類來確定，即：

（1）、屬于國家需要繼續獨資的企業。主要涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業、提供重要公共產品和服務的行業等三種企業，應仍然由國家獨資經營。

（2）、屬于國家必須堅持控制的企業。支柱產業和高技術產業中的重要骨干企業要繼續由國家控制。因為這類企業一般都是經濟中的基礎設施、基礎產業和先導性的企業，其供應和價格是否穩定，對整個經濟的健康發展有重要的支撐和導向作用。因此，國家一定要能夠控制，但一般不一定要繼續由國家獨資，可以改為國家控股，包括絕對控股或相對控股，既有利于企業的獨立經營，自負盈虧，減少補貼，提高效益，又大大降低了過去用獨資辦法來控制這些企業給國家帶來的高昂成本開支與經濟損失。（3）、屬于國家可以參股的企業。主要指不包括在上述兩大類以外的其他行業中尚有較大發展前景和國家還不愿意很快退出的企業，但也不必繼續由國家獨資或者控股，而可以改為國家參股。

（4）、屬于國家應該退出來的企業。主要指上述三大類以外的其他大量企業，即既不需要國家獨資，也不必由國家控制，而且又不值得國家參股的企業，國家就應該逐步退出來。退出的方法可以有多種，或者破產、倒閉、兼并；或者采用各種方式，有償轉讓為非國有企業，包括集體、外資、私人和個體。退出的時間，宜早不宜晚。退出時，有三個問題必須要妥善處理好：一是不能造成國有資產的損失或流失；二是不能造成職工的生活無保障；三是不能造成對銀行的債務懸置甚至賴帳。

2、建立國有企業現代公司法人治理機制

現代公司法人治理機制的實質是一種相互制衡的制度，它表現為公司權力機構、決策機構、執行機構三者之間的分立制衡關系。股東會、董事會、經理之間的分立制衡就是公司法人治理機制的基本內容。（1）、就股東會而言，有限責任公司的股東會和股份有限公司的股東大會是公司最高決策機關即最高權力機關。因此，要通過股權的多元化理順國有資產管理體制，明確國有股東，形成企業的動力機制和風險約束機制。

（2）、就董事會而言，一方面，要克服股東干預董事行為而使董事職權受到削弱或流于形式的現象。股東出于信任，通過股東會或股東大會，選舉董事，組成董事會；股東會或股東大會委托董事會，由董事會行使公司重大經營決策權。二者之間是權限的分工和協作，而不是領導與被領導的關系；另一方面，從制度上分立董事長依現有立法獲取的過于集中的權力，將董事或董事會置于股東或股東大會的約束之下。要建立和規范可以追究董事責任的董事會議事規則和決策程序，強化董事會集體代表公司責任制，允許公司通過章程授權某一董事對外代表公司，禁止董事長和總經理的兩職兼任，徹底分開決策權和經營管理權，經理通過董事會的授權而擁有對企業的經營管理權，董事會和經理之間是決策和執行的關系，董事長與經理之間不存在領導與被領導的關系，總經理必須對董事會負責并報告工作，而不是對董事長個人負責。（3）、要真正發揮監事會的作用。就當前而言，要理順董事會、監事會和黨委會三者之間的關系。從職能上看，董事會擁有決策指揮權，監事會是監督企業的正常合法的經營，而黨委會則是保證監督國有企業貫徹執行黨的路線、方針、政策，三者的分工有顯著區別。因此，在國有企業公司法人治理機構中，要堅決杜絕多個決策中心的出現。此外，除監事的產生程序要通過公司法嚴格規范外，對監事的任職資格也要進行規范，確保監事會對董事、經理執行公司職務時違反法律、法規或者公司章程的行為進行監督。另外，在國有獨資公司中，除“國家授權投資的機構或者國家授權的部門依照法律、行政法規的規定，對國有獨資公司的國有資產實施監督管理”外，還應增設公司的內部監事會機制，在現有的監事權限的基礎上擴張檢察權的同時，進一步規范對監事成員忠實和善管義務的約束機制。[4]

3、國有企業經營管理中的個人責任制

首先，我們要盡快建立形成一個比較完善的經營者市場。

經營者特別是優秀的經營者，即一般所說的企業家，在我國是一種很稀缺的資源。在市場經濟條件下，資源配置包括經營者資源的配置，都有必須堅持以市場為基礎。因此，要搞好國有企業經營者制度的創新，首先必須培育和建立起一個有利于經營者優化配置的市場。綜觀一些發達國家和經濟發展比較好的發展中國家，他們對企業經營者的激勵標準，無論是年薪也好、獎勵也好，還是期股、期權等，一般都有不是在上崗以后才定的，而是在市場選聘時通過談判確定的。對經營者的約束最主要的也不是在上崗或者經營不好以后的事后約束，而是在選聘過程中的市場約束。因為，一個經營者只要過去的經營業績好，其市場信譽就高，在市場上就有人或單位愿意以更好的職位和更優厚的待遇去聘請他，反之就可能做個一般成員也沒有人要。這正如國外包括我們在香港的國企中一些非內地調去的優秀經營者所說的：我為什么要兢兢業業、一絲不茍地力爭把工作做得更好，既不是為了政治抱負，也不是為了忘我奉獻，而是一種經營者的自我價值觀，也就是在市場競爭中如何得到更高的報酬在迫使我這樣干。這就足以說明，盡快培育建立一個經營者市場，是必不可少的基礎和前提。沒有這個基礎和前提，要實現國有企業經營者的制度創新和建立起一套對經營者的有效激勵與約束機制，是很困難的。

其次，我們要建立起對經理層人員激勵與約束相結合的機制。

我們必須根據經理層人員的經營管理績效，建立一套行之有效的激勵機制，包括實行基本工資、年度獎金、長期激勵(如股票期權)相結合的薪金報酬制度。徹底改變舊的用人機制，從根本上打破舊的“干部任免”式的傳統。實踐表明，國家通過控制公司人事權，并沒有有效地防止董事經理的腐化失職行為和國有資產的流失。同時還要建立良性的總經理為首的一元領導體制。在公司法人治理機構中，作為人的經理層人員和個人負責制與作為公司決策機構的董事會集體負責制有著重要區別。在公司執行機構中，為了增強公司內部凝聚力和外部競爭力，必須建立以總經理為首的一元化領導體系，這是防止改制后的公司陷入無人負責與內耗之中的有效手段。基于經理層人員擁有的巨大權力，在現有國有資產管理體制尚不健全的現狀下，必須通過公司法和其他相關法律，將經理層人員行為置于規范的法人治理機構中，通過股東的訴權、董事會的決策權及監理會的監察權，約束經理層人員在執行過程的行為無序狀態。

最后，我們要建立和加強對人的監督機制。

我們應建立經營業績評價體系及考核制度，即規定國有資本經營管理人員的任期制度、定期考核制度，以其任職期間的業績作為其是否繼續任職的標準，業績不佳者必須撤換或解聘，觸犯法律的應予嚴懲。此外，還應實行瀆職追究制度。董事、經理盡管正常履行職務，但在經營管理中因重大失誤給國有資產造成損失，還應追究其經營管理中的個人責任，包括行政處罰、經濟賠償及刑事責任。