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公共服務是一個新概念，目前國內尚無統一認識，大體上指兩個方面，一是政府公共服務，二是社區公共服務。研究探討公共服務，為經濟和社會發展規劃提供依據，是貫徹落實科學發展觀的要求，具有重要意義。

一、公共服務的概念

（一）政府公共服務

政府公共服務就是提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件。

公共產品和公共服務的提供者，除政府外，還包括社會組織、民間協會、志愿團體一類非盈利組織，它們在發達國家起了相當作用，但在我國目前還沒有得到廣泛的發展。在這種情況下，除了努力發展這類非盈利組織，公共產品與服務的供應目前更要依賴于政府。無論從道義上還是從經濟上講，政府應當是公共產品和社會服務的提供主體。政府提供公共產品和服務，是補償這方面市場機制的失靈。同時政府可以通過強制性的稅收及發行公債等，使公共產品與服務的供給成本得到補償。因此政府提供公共產品和服務是責無旁貸的。反之，盈利性、競爭性行業的發展，市場可以承擔，政府可以不必插手。但是目前各級政府，尤其是多數地方政府仍然把自己當作經濟建設的主體，看輕自己作為公共產品和公共服務天然提供者的角色，仍然把發展經濟當作政府的第一職責，把公共服務當作第二職責。不少地方政府直接籌劃和投資競爭性項目，特別熱衷于大搞政績工程，而用于公共服務的資金（如義務教育、公共衛生經費等）卻長期捉襟見肘，基層財政的這種情況更為突出。

（二）社區公共服務的概念

社區公共服務，一般認為“以社區為單位提供的社會公共服務”。國際社會并沒有專門定義的社區服務概念，而是把立足于社區的社會服務，例如社區的鄰居輔導中心，青少年服務中心、婦女避難所等機構的服務稱之為社區服務。

國際通行的社會服務概念一般由福利服務、公共服務和具有社會導向的公民個人服務或稱社會化的私人服務三部分組成。其中，福利服務的內涵一般是指以服務形態提供的社會福利；社會公共服務一般是指依托社會公共設施或公共部門、公共資源的服務；具有社會導向的公民個人服務，是指為滿足公民個人帶有普遍性需求的、且可能以社會化方式提供的服務，例如心理治療、職業咨詢、家務服務、身心保健等。社會福利服務和社會化的私人服務的服務對象都是個人，而公共服務的對象則是有著公共需求或者共同偏好的消費者群體。不過，鑒于“補救說”的社會福利服務的是以社會弱勢群體為對象，而且弱勢群體的生存狀態直接影響著整個社會的公共利益，所以，以社會弱勢群體為對象的社會福利服務常常也可納入非嚴格限定的公共服務內容。至于為全體公民提供的共同福利的“制度說”社會福利服務，其具體內容常常與社會公共服務有交叉，也可以說，這類服務已經構成社會公共服務的一部分。例如社會養老保險、全民健康服務，都是依托社會公共部門的帶有社會公共性質的服務。所以，社會福利服務也可納入非嚴格限定的廣義的社會公共服務，從而使社會服務可重組為公共服務和具有社會導向的個人服務。

社區公共服務是以社區而不是整個社會為單位提供的公共服務。即社區公共服務的本質是公共服務，只不過它的提供方式不同于社會服務。

的確相當一些社會公共服務只能由社會組織而不是社區組織提供，例如城市交通、郵電、通訊、鐵路、航空等服務。不過，也有些公共服務，屬于社會組織和社區組織都可能提供的，如老人福利、醫療保健、信息咨詢、圖書閱覽等。在發達國家，大學、醫院、圖書館、博物館、公園、劇院等公共設施既可由社會辦也可由社區自辦，由社區自辦的社區公共設施還有不斷增加的趨勢。依托這些社區公共設施和社區組織，社會公共服務才得到了廣泛普及。

社區公共服務是以社區為單位提供的社會公共服務，廣義的社區公共服務可以包含社區福利服務。提出社區公共服務的概念首先是為正本清源，將私人性質的小商品服務從社區服務中的分離出去，明確公共服務與私人服務的不同性質、不同的投入機制和運行機制。社區公共服務與其他社會服務一樣，其發展前景是將提供者與生產者分離。政府作為提供者，除承擔社區規劃的責任外，需要著力解決社區公共服務融資和成本補償的政策問題，而將具體的服務生產委托給社區的非營利組織承擔。

二、新疆公共服務現狀和主要問題

（一）公用行業

公用行業包括城鎮供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理、道路、橋梁和綠化等。市政公用設施是城市的基本要素，是社會公眾必需品，是城市生產和生活的基礎，是支撐城市健康運行的命脈。市政公用事業與其他行業相比，市政公用事業有其特殊性，是社會公益事業，它是屬于受政府管制的、非完全競爭的產業，具有規模經濟和自然壟斷性。社會公益性是市政公用事業的本質，自然壟斷性是市政公用事業的特質。

新疆城市市政公用設施的現狀：截止**年末，全疆城市供水總量為76572萬立方米；城市用水普及率96.95%；全疆城市污水處理能力21931.08萬立方米，城市污水處理率達56.73%；城市道路長度3467.89公里，城市人均道路面積達10.44平方米；城市用氣人口434.06萬人，城市燃氣普及率88.42%；城市蒸汽供熱能力達1276噸/小時，熱水供熱能力達8825兆瓦；全疆擁有公共交通車輛6300臺，出租汽車23422臺；每萬人擁有公共交通車輛12.83標臺；城市道路清掃保潔面積4742.4萬平方米；其中機械化清掃面積達924.4萬平方米。城市園林綠化和生態環境建設成效顯著。

截止**年末，全疆城市綠化覆蓋面積達17152.2公頃，建成區綠化覆蓋率為31.9%。全疆城市擁有公共綠地面積3092.61公頃，人均公共綠地面積達6.5平方米；有“六市、六縣、一區”創建成為自治區級園林城市。與此同時，自治區經濟適用房建設和房地產經營開發快速發展；城鎮居民的住房條件得到了根本改善。

2、文化衛生體育事業：截止**年，新疆有藝術表演團89個，文藝表演場所26個，文化館91個，公共圖書館82個，博物館24個，檔案館135個。開展了建設“絲綢之路邊疆文化長廊”，創建“文化先進縣（市、區）”和實施“知識工程”三大重點文化工程，有10個地州市被自治區命名為文化先進縣（市、區），其中有12個跨入全國先進縣行列。全疆有12家圖書、音像和電子出版社，用維吾爾、漢、哈薩克、蒙古、柯爾克孜和錫伯6種文字及語言出版各類圖書、音像缺口和電子出版物；每年出版3000多種圖書，其中少數民族文字占60%；用6種文字出版87種報紙和165種社會科學和自然科學期刊。**年出版報紙3.74億份、雜志1200萬冊、圖書7420萬冊，其中少數民族文字分別占總數的38%、35%和40%。現有印刷企業800多家，實現了維吾爾、漢、哈薩克、蒙古、柯爾克孜5種文字微機排版膠印；擁有102家縣以上新華書店和140家書刊批發單位，以及遍布城鄉的圖書發行網點，年發行書刊2.30億冊。新疆是全國八大文物省區之一。已查明的文物點4000余處，已建立重點保護單位2344個，其中國家級41個，自治區級303個，縣級2000個。

截止**年，全疆有衛生機構9434個，其中醫院、衛生院1471個；衛生技術人員9.58萬人，其中醫生4.04萬人；擁有病床7.28萬張，其中醫院、衛生院6.98萬張；平均每萬人擁有醫生21人，每萬人擁有醫院、衛生院病床38張。縣、鄉、村三級衛生保健網進一步健全，城市社區衛生服務覆蓋面不斷擴大。已有疾病預防控制中心（防疫站）226所，加快傳染醫院（區）建設，建立和完善了應急醫療救治體系。開展農牧區新型合作醫療制度試點，**年底，五個試點縣共有39萬人參加了新型農牧合作醫療，平均覆蓋率67.8%；城鎮醫療衛生體制改革進一步深化，各級醫療機構推行和完善了病人選擇醫生、住院費用清單及藥品價格查詢和醫療服務信息公示制度，突出了以人為本的服務理念。新疆各族群眾的健康水平有了明顯提高，傳染病死亡率大幅度下降，以自治區、縣（市）、鄉（鎮）為單位計劃免疫接種率達到85%，嬰兒死亡率由1990年的69‰下降到**年的38.56‰，孕產婦死亡率由270/10萬下降到63/10萬，5歲以下兒童死亡率由96‰下降到44.38‰。目前，新疆人口平均預期壽命為67.41歲。

自治區建設了體育中心，各地州和縣市的體育硬件設施也得到了較大改善，群眾性體育運動得到廣泛開展。到**年末，在56個縣（市）實施了全民健身工程（站、點）200多個，體育場館5個，建設了32個青少年體育俱樂部，對近萬名各族群眾進行了體質測定。全民健身意識不斷增強，體育人口不斷增加。但由于受經濟等各種因素制約，新疆體育事業的發展與全國發達省區相比還有較大差距。還有的地州，至今還沒有綜合性的體育場館，相當部分縣至今還沒有一個像樣的體育設施，有些縣的體育設施已非常陳舊。農村牧區體育設施大部分是空白。

3、郵政通信：

**年，新疆郵電業務總量114.28億元，比上年增長20.9%，其中電信業務總量22.1%，郵政業務總量增長5.8%。新疆郵政系統現有從業人員1.35萬人，下轄16個地州市郵政局、1544個郵政服務網點。資產總額26.60億元，干線郵路127條，郵路總長13.4萬公里。郵運實物傳遞網絡四能八達，輻射全疆，聯通世界，與全國城鄉及國際200多個國家和地區實現聯網。郵政是社會公共服務的主要行業之一，它以低廉的資費、普遍性的服務，代表政府為全社會提供基本的普遍的郵政通信服務。由于特殊的區情，新疆的郵政承擔繁重的普遍服務義務，新疆面積大，人口少且居住分散，運營成本較高。

1999年，已郵電分營、移動剝離為標志，新疆電信業進入了新的發展時期。**年，電信業務總量107.28億元，電信業務收入66.68億元，年均分別增長38.7%和23.3%。

目前，新疆所有的鄉鎮都已開通電話并進入長途自動網，70%的行政村通了電話，GSM網、CDMA網覆蓋了所有市縣和95%以上的鄉鎮團場。電話普及率由1989年的0.54部/百人上升到**年的22.6部/百人，其中移動電話普及率22.1部/百人，均居西部省區首位；農村電話普及率達7.3部/百人。電信寬帶ADSL業務快速發展，“網絡快車”等業務逐步進入了百姓家中。新疆電信市場現有新疆電信、新疆聯通、新疆通信、新疆鐵通、新疆衛通等6家基礎電信業務運營商、8家無線尋呼臺，7家信息臺及100多家其他電信服務及設備銷售企業，電信市場多元化競爭格局已經初步形成。

截止2004年1月，新疆上網用戶數達117.8萬戶，占全國網民總數的1.5%，占新疆總人口的6.1%。新疆cn下注冊域名已達2579個，占全國域名注冊總數的0.8%；新疆www站點數3056個，占全國站點總數的0.5%，其中少數民族語言文字站點200個。

4、廣播電視：

新疆廣播電視已有一定基礎。到**年，基本完成了由行政村村村通廣播電視的“村村通工程”。實施廣播電視“西新工程”以來，新疆廣播電視基礎設施建設大大加強，規模和質量達到一個新的水平。現有廣播電臺6座，電視臺16座，廣播和電視人口覆蓋率達到92.8%和92.5%，有線電視用戶達130.27萬戶。擁有各類電影放映單位98個，全年譯制少數民族股市片70部。但由于投入欠缺，廣播電視基礎設施較為薄弱。

新疆城市市政公用事業仍存在著一些不足和問題；主要表現在：從城市化綜合質量上看，新疆除城市園林綠化、城鎮供排水、城鎮集中供熱較高，其他行業相對較差；從城鄉發展速度上看，很不平衡，設市城市快于縣城；縣城快于城鎮，農村相對嚴重滯后；從投資體制上看，城市基礎設施項目主要依靠國債進行建設，社會化、多元化、市場化投融資體制尚未建立，渠道單一，后繼乏力；從市政公用事業自身的情況看，對公用事業，我們歷來采取的都是政府直接管控的體制，即在管理體制上是高度的政企合一。在投資體制上是單一的政府投資，在經營機制上是嚴格的壟斷經營；在價格形成機制上是嚴格的計劃控制。由于政府單一投資；公用產品和服務滿足不了人民群眾需求，壟斷經營，使企業沒有活力。政府補貼負擔越來越重。

三、以科學發展觀和“五個統籌”為指導，改革和創新公共服務制度，進一步提高公共服務水平

（一）樹立科學的發展觀，充分認識公共服務的重要性，把公共服務擺在重要地位，推進政府由“管制型”向“服務型”轉變。

建設公共服務型政府，不僅在于政府應當為經濟發展提供良好的市場環境，更重要的在于政府要為經濟和社會協調發展提供基本而有保障的公共產品和有效的公共服務。各級政府要切實轉變政府職能，大力推進公共服務創新，在繼續搞好經濟調節、市場監管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能，更加重視公共衛生、環境保護、社會保障和社會救助等方面工作，更加重視政府應對公共危機的能力建設，建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的公共服務體系。

（二）明確公共服務制度改革和創新的兩項任務

堅持改革國有事業機構與發展民營事業法人同步推進。我們既要注重改革現存的、大量的和龐大的國有事業機構。改革政府對公共服務事業機構的管理方式，打破公共服務的條塊分割；按照區域覆蓋和就近服務的原則設定公共服務管理體制；又要大力發展和培育各種適宜民辦的公共服務事業，滿足人們各種個性化的公共服務需要。

堅持獨立性、公益性和社會性，完善公共服務機構的治理結構和管理體制。為了更好地滿足人們對公共服務的數量和質量要求；避免公共事業機構利用其壟斷地位為自身和部門謀取不當利益，亟需建立一整套科學的監管體制。第一要保證公共服務機構的獨立性，堅持政事分開，減少政府對公共服務具體業務的干預，給公共服務機構獨立經營的條件和權利。第二要堅持政資分開；監督國有公共服務機構的資產運行。第三要強化政府監管，政府部門要對公共服務產品的公益性和社會性負責，切實監督各類公共服務產品的數量、質量和價格，切實保證人民群眾對公共服務的選擇權和知情權。

（三）要創建服務型政府，實施公共服務創新

一要體現公共服務“群眾利益無小事”和“執政為民”的思想，政府部門要履行好公共服務的職能，公眾要監督公共服務措施落實的程度。要特別保護各類非政府組織進行公共服務領域改革和創新的積極性，及時總結和推廣各地改革的成功經驗。

二是要推進行政公開化，開通公民了解政府信息的綠色通道，提高行政透明度；二是要推行大辦公室制和窗口服務制；三是要從方便群眾出發設計行政業務流程，逐步地減少和徹底地消除服務對象的不便性，盡量較少辦事環節，改革和簡化辦事流程，實行行政事項的重組；四是要大力開發行政信息資源，政府可以將各種信息匯集成冊供群眾閱覽，便于群眾了解政府的運作狀況和參與城市管理；五是要倡導親切服務，政府公務員不僅要提高行政效率，而且對群眾要有親切的態度；六是要提供全方位的便利服務，政府部門和市政公用行業（公共服務行業）應盡力消除服務對象的不便性。實施電子政務，提高行政效率。廣泛推行便民服務，增加服務設施投入，在群眾所到之處都應當做好細致周到的服務。

三要建立和完善公共服務的投資體制。要劃分公共服務職權和責任，按照權利和責任對稱的原則，確立公共服務的職責。如，市政公用事業投資大，收效期長，一個人是絕對辦不成的。政府應當加大對市政公用事業的資金投入和政策支持。企業應當加強經營管理，走向市場，面向群眾，提高產品和服務水平。尤其是公交優先戰略的實施，其根本目的是要解決好群眾的出行問題。政府要加大資金投入；給予政策扶持。又如，在農村義務教育的經費來源方面，現在的矛盾就比較突出。目前，新疆農村義務教育的提供主體主要是鄉和縣兩級政府，而相當多的鄉和縣兩級政府的財政是以養人為主的。在這樣的背景下，新疆的人均教育經費還很低，九年制義務教育的目標也還沒有完全實現。所以，在公共服務制度的改革和創新中，既要明確政府的權利和責任；又要廣開社會融資渠道，認真做好公共服務預算安排，減輕農民等弱勢群體的公共服務負擔。

四要研究和設計公共服務制度改革與創新的有效途徑，要走市場化發展的新路子。市政公用事業要發展，就必須走向市場，改變過去那種依靠政府、舉債建設、效率低下。產品和服務水平差的現狀。為了加快市政公用設施建設，實現投資主體多元化；優化市政公用產品和服務，國家推進了市政公用行業市場化改革；推行特許經營制度是市政公用事業市場化的主要形式。特許經營就是由政府通過特定程序；將市政公用事業的投資、建設和經營權賦予特許經營者，特許期內，特許經營者按照特許協議的約定向群眾、用戶提供持續、安全、高效、優質的服務。目前，國家已經出臺了《市政公用事業特許經營管理辦法》，自治區人大也已將特許經營條例納入今年的立法計劃準備出臺，通過法規和地方立法規范市政公用事業特許經營，保障公眾利益不受損害，是公共服務改革和創新規范化、法制化的發展之路。

政府公共服務的水平無法脫離當地經濟和社會，尤其是經濟發展水平。政府所能提供的公共服務的水平和范圍是與經濟發展水平相一致的。由于財政能力的限制，政府完全“公平”地向社會提供同等的公共服務，在現實條件下是不可能的。在財政能力有限的情況下，給予必要的資金投入，集中力量解決區域性的重大問題，并在政策上給予相應傾斜，以保障最大多數人民群眾的切身利益。為此，政府應協調各部門，做好統一規劃，統籌安排。隨著經濟水平的不斷提高，通過必要的財政投入，為城市居民和鄉村居民提供統一水平的公共服務，使城鄉居民最終能平等地享受到公共服務的成果。在稅收等方面對承擔公共服務的行業、企業適當進行優惠，以經濟手段極力和支持其提高公共服務水平。逐步建立和健全共用服務法律體系。從法律上保障全社會的共用服務水平，使企業、行業在市場經濟中處理好社會效益和經濟效益的關系。