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鄉鎮機構編制工作是鞏固黨的執政地位和加強國家政權建設的基礎性工作，為進一步深化對鄉鎮機構編制重要性認識，構建與社會主義和諧社會相適應的鄉鎮行政管理體制，現就鄉鎮機構編制、鄉鎮職能定位、縣鄉關系、事權劃分、財政運轉等情況等問題進行一些粗淺探討。

全市共有鄉鎮250個。轄區面積200平方公里以上的鄉鎮1個，100-200平方公里的鄉鎮46個，30-100平方公里的鄉鎮186個，10-30平方公里的鄉鎮13個，面積不足10平方公里的鄉鎮4個，面積最小的鄉鎮面積僅5.3平方公里。轄區人口3萬以上的鄉鎮23個，2-3萬人口的鄉鎮52個，1萬-2萬人口的鄉鎮110個，1萬人口以下的鄉鎮65個，轄區人口最少的僅1549人。2006年鄉鎮財政決算收入1000萬元以上的鄉鎮14個，100-999萬元的鄉鎮155個，100萬元以下的鄉鎮81個，其中鄉鎮財政決算收入不足10萬元的鄉鎮有5個，財政收入最少的只有1萬元。

一、鄉鎮機構編制面臨的問題

1、權責不清，鄉鎮職能難界定。

按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）規定，鄉鎮人民政府在管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作方面，與縣級以上地方各級政府具有基本相同的職能。從以上規定可以看出，鄉鎮的職能重心是管理本行政區域的事務。但實際工作中，鄉鎮政府的上述職能大部分被區縣職能部門所行使，職權上收，責任下移。現行的鄉鎮管理體制和運行機制主要是任務驅動型。上級政府和部門將各項工作任務分解到鄉鎮，通過簽訂目標責任狀，實行獎懲掛鉤，或采取一票否決制，鄉鎮一級管的事情越來越多，政治、經濟、文化、計劃生育、社會治安、財政收入、稅收、招商引資、安全生產等無所不包。由于事關鄉鎮經濟利益和領導干部的個人升遷，因此，鄉鎮的職能重心主要放在辦理上級交辦的事項方面，而本轄區的管理不僅被放到了次要位置，甚至要服從于辦理上級交辦的工作，導致鄉鎮政府在履行職能過程中的功利性和隨意性，做了許多不該由鄉鎮承擔的工作。另一方面，在人民群眾心目中，鄉鎮政府是一個全能的政府，無論鄉鎮政府有無職能都要找鄉鎮解決。而法律法規賦予鄉鎮的相應權利卻很小，我國現行行政法規體系中基本上沒有明確鄉鎮政府具有執法權，幾乎所有的行政執法權都授予了縣級以上人民政府及其工作部門。當前，鄉鎮涉農事項主要集中在計劃生育、民政救濟、宅基地審批、勞務輸出、戶籍證件辦理等領域，其審批管理機關為縣級有關職能部門，鄉鎮沒有管理權和審批權。但鄉鎮政府為了社會穩定，又不能推卸責任，不得不管。導致鄉鎮政府法律地位與現實地位不相一致，有限權力，無限責任。因此，在這種管理體制和運行機制下，鄉鎮究竟應該履行什么樣的職能，行使什么樣的權力，對轄區內的各項事務哪些應該管，哪些不應該管、應該如何管，管到什么程度，是個難以界定的問題。

2、財政緊張，鄉鎮工作運轉困難。

1994年實行分稅制財政體制以來，中央財政收入占全國財政收入的比重逐年提高，中央財政的調控能力得以強化，在中央集中地方財力的情況下，鄉鎮財政成為最弱的一級財政，分稅制的總體趨勢是：財力層層向上集中，基層財力越來越弱。從收入范圍劃分的情況來看，農業稅一般劃作鄉鎮財政收入，尤其是在農業主產鄉鎮，農業稅是鄉鎮財政收入的主要來源，是基層政權的主要財力保障。取消農業稅后，如何保障基層政府的正常運轉、農村公共產品和公共服務的有效供給，就成為一個無法回避的問題。取消農業稅之前三年全國農業稅收入平均為600億元左右，但當時維持農村基層政權運轉和各種公共產品供給需要的資金卻遠不止600億元，其大頭是來自以農業稅為載體的各項附加收費。取消農業稅后，要保證鄉鎮正常運轉和農村各項公共服務的需要，中央、省、市財政須承擔的轉移支付規模遠不止取消的600多億元農業稅，至少應當在1800億元左右。2005年中央財政對這一塊的轉移支付規模是662億元，2006年是782億元，從當前的轉移支付力度來看，許多鄉鎮的總體財力還沒有達到取消農業稅前的水平。鄉鎮工業基礎薄弱，市場化程度不高，難以形成高附加值高稅利的農產品生產加工系列，導致鄉鎮沒有充足的稅源和財源，鄉鎮財政增長乏力，而鄉鎮剛性支出（主要是資金配套和上面開口子下面拿票子的支出）有增無減，收支矛盾不斷加劇，財政運轉困難。2005年，全市鄉鎮財政負債總額11.8億元，赤字鄉鎮達242個，負債鄉鎮占鄉鎮總數的97%；2006年，全市鄉鎮財政收入總額88402萬元，比2005年的89374萬元減少972萬元；2001年財政收入不足100萬元的鄉鎮26個，2005年增加到77個，2006年增加到81個，成逐年遞增態勢，財政收入最少的桂陽縣華山鄉2006年財政收入僅1萬元。2005年靠上級財政補助維持本級運轉的鄉鎮達133個，占全市鄉鎮總數的53%，比2001年增加25個，鄉鎮財政對上級財政的依賴性越來越大。

3、超編嚴重，鄉鎮機關富余人員難消化。

全市250個鄉鎮機關，超編975名，編外人員占核定編制總數的19.4%。如果按照《鄉鎮機構改革試點工作實施意見》進行鄉鎮機構改革，鄉鎮行政編制還需精簡10%，超編人員的比重還將進一步擴大。鄉鎮機關超編的主要原因：一是政策性原因造成的超編。包括歷年大中專畢業生分配，復轉軍人安置等，國家規定允許超編分配和安置。二是經歷了幾次鄉鎮機構改革后，鄉鎮的編制按比例進行了精減，而鄉鎮的職能并沒有減少，為了確保鄉鎮工作的正常開展，不得不超編進人。三是人為因素造成超編。主要是照顧方方面面的關系違規進人。經濟條件好、交通方便、靠近縣城的鄉鎮超編問題更加突出。鄉鎮政府是最基層的一級政府機關，經濟基礎比較薄弱，超編人員多，分流安置渠道窄，消化富余人員的改革成本大，配套保障措施難以到位。因此，分流消化鄉鎮機關超編富余人員是一項周期性長、操作難度大的工作，需要相關職能部門的共同參與。

4、站多事少，事業機構活力不足。

我市鄉鎮直屬事業站所共1713個，平均每個鄉鎮7個，加上上級政府部門派駐的站所，鄉鎮的事業單位平均都要超過10個，俗稱鄉鎮“七站八所”。當前，鄉鎮事業單位存在的問題主要有5個方面：一是機構臃腫，人浮于事。鄉鎮無論大小，“七站八所”一應俱全，上級有什么，鄉鎮就對應什么，數量多、規模小，有些事業單位甚至不符合事業單位登記條件。二是政事不分，以事代政。一些鄉鎮將事業機構當作自己的內設機構，將事業人員當作行政人員使用，忽視了事業單位本身的職能和職責。三是經費不足、運轉困難。當前，鄉鎮事業單位能夠維持正常運轉的大部分是財政全額撥款的事業單位，一些差額撥款、自收自支的事業單位由于經費困難，無法服務農村，基本上是名存實亡。四是量多質低、結構失調。全市鄉鎮直屬事業單位在職6215名，管理人員占33.9%，比重偏大，專業技術人員占58.4%，比重偏小。按照國家人事部《事業單位崗位設置管理試行辦法》的有關規定，以專業技術服務為主的事業單位，應保證專業技術崗位占崗位總量的70%以上。五是職能弱化。如企業辦原本承擔著鄉鎮企業管理服務工作，但目前大部分鄉鎮企業已改制或破產倒閉，企業辦已失去服務的對象；經管站原承擔指導農村合作經濟組織建設、監管農民負擔等職能，隨著撤銷農村合作基金會和取消農業稅后，其職能已大大弱化，現主要負責對村級財務的管理。

5、布局分散，鄉鎮規模普遍偏小。

全市250個鄉鎮，轄區面積不足30平方公里的鄉鎮有17個，其中有4個鄉鎮轄區面積不足10平方公里，面積最小的鄉鎮轄區面積僅5.3平方公里。全市農村人口283.3萬人，平均每個鄉鎮不足1.2萬人。轄區人口3萬以上的鄉鎮23個，占9.2%，轄區人口1-3萬人的鄉鎮162個，占64.8%，轄區人口不足1萬人的鄉鎮65個，占26%，人口最少的鄉鎮僅1549人。以上數據看出，**的鄉鎮規模普遍偏小。但“麻雀雖小、五臟俱全”，鄉鎮規模再小，其機構設置、人員配備比大鄉鎮也少不了多少。因此鄉鎮設置越多，帶來的事業單位等附屬機構就越多，造成的重復建設和無效投入就越大。鄉鎮規模小，還會加大財政供養壓力，提高行政管理成本。另一方面小鄉鎮承載能力低，輻射帶動能力弱，不利于城鄉經濟的融合和農村經濟社會發展。

二、關于鄉鎮機構改革的建議

1、依照法律法規，規范鄉鎮職能配置。

黨的十六屆三中全會對政府的職能定位是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。鄉鎮是農村基層政權組織，是黨和國家的各項工作的落腳點，其主要職能應集中在社會管理、公共服務上。尤其是取消農業稅后，鄉鎮干部已從過去的催糧要款中解脫了。因此，在界定鄉鎮職能時，要在社會管理、公共服務的前提下，根據有關法律、法規、政策結合實際，科學合理的界定鄉鎮職能。按照權力、責任、利益相統一的原則，正確劃分市縣與鄉鎮之間的財權事權人權物權，不能權力在上面，責任在下面，尤其在依法治國的大環境下，要逐步規范鄉鎮職能，將不必由鄉鎮政權履行的職能剝離出去。通過依法界定鄉鎮職能，讓鄉鎮政府發揮好服務農業、農村、農民的職能，解決鄉鎮錯位、越位、不到位問題。要保證鄉鎮法定職能履行到位，我們認為要正確處理好四個方面的權責關系：一是縣鄉關系。科學劃定縣、鄉兩級政府的管理職能，明確職責權限。縣級政府部門不能上收權力，下放包袱。要以法律法規為依據，研究切實有效的途徑，放權以鄉鎮，增強鄉鎮的統籌職能。二是條塊關系。在合理劃清事權的基礎上，縣直相關部門不能隨意將部門工作下達鄉鎮，確須進入鄉鎮的部門工作按人隨事走、費隨事轉的原則辦理。對實行雙重管理、以條為主的事業單位的管理要切實尊重鄉鎮黨委政府的意見，賦予鄉鎮一定管理權、協調權，以強化鄉鎮黨委政府的統籌協調能力。三是黨政關系。鄉鎮作為基層管理組織，很多事不可能分得太細。實際工作中要把黨的建設和經濟建設緊緊地結合在一起，提倡黨政交叉任職，形成良好的領導體制和工作機制。同時又不能因為交叉任職而顧此失彼，影響各項工作的開展。四是政事關系。有些技術性不強的公共服務事業可以由鄉鎮政府直接承擔，不必另設事業結構，應從提高實際效能出發，有利于鄉鎮統籌協調管理。

2、合理調整財政與事權劃分，加大對鄉鎮財政轉移支付力度。

1994年實行分稅制財政體制以來，實現了“提高兩個比重”（財政收入占GDP比重和中央財政占全國財政收入比重）的改革初衷，強化了中央財政的調控能力，但鄉鎮財政困難也確實說明了鄉鎮財政實際可支配財力與其所要履行的事權不對等的問題，改革現行財稅體制已經成為化解鄉鎮財政困難不可逾越的一道鴻溝。要調整中央與地方共享稅分配比例，增加稅收返還基數，理順各級政府間的財政分配關系，使每一級政府所擁有的財權與事權相對稱、支出與責任相統一，實現政府間事權劃分原則的法制化。加大中央、省級財政在義務教育、農村基礎設施建設和社會保障等方面的事權責任和財力承擔份額，使鄉鎮政府只承擔本級財力所能履行的職責。在主體稅種分享比例短期內不能做較大調整的情況下，中央和省級財政必須進一步加大對鄉鎮財政的轉移支付力度。中央、省在加大對鄉鎮的轉移支付過程中，建立和完善促進鄉鎮增收節支激勵機制，調動鄉鎮發展和培植財源、自求平衡的積極性，鼓勵鄉鎮把精力集中在加快發展、加強財政和人員編制管理、加快推進各項改革上。要確定轉移支付資金在中央財政收入增量中的比例與增長速度，并制定一個中長期的增長目標和資金來源擴展計劃，使轉移支付制度在保證鄉鎮正常運轉和農村公益事業發展方面發揮應有的作用。

3、合理調整鄉鎮行政區劃、規范鄉鎮行政機構設置。

鄉鎮承擔著基層社會管理、公共服務、推動發展的重要職能，合理調整鄉鎮行政區劃有利于減輕財政壓力、集中力量辦大事。市場經濟的發展方向是規模經濟和集約經濟，鄉鎮規模越大，集約化程度越高，越有利于增強經濟實力，越有利于發展社會事業、提高農村城市化水平和改善人民群眾生活條件，越有利于交通、水利等基礎設施的統一布局和土地資源的有效開發利用，越有利于農業生產區域化、基地化的形成和農村各類生產要素的聚集，同時，農村交通條件的改善和信息通訊的發展，也為鄉鎮延長管轄半徑提供了有利條件。因此，在充分考慮水系、電網、道路交通、歷史沿革、風土人情和傳統習慣的基礎上，合理、適度、穩妥地調整鄉鎮行政區劃，符合農村未來經濟發展趨勢，有利于促進區域經濟的發展。在合理調整鄉鎮行政區劃的基礎上，根據鄉鎮轄區面積、人口、財政收入重新劃分鄉鎮類別，規范鄉鎮機構設置。根據鄉鎮類別重新核定行政編制，從緊設置鄉鎮內設機構，不搞上下對應、左右平衡。鄉鎮領導職數的配備：一、二類鄉鎮不超過9名，三、四類鄉鎮不超過7名。在法律和有關政策規定允許的范圍內，鄉鎮領導班子實行交叉任職。因鄉鎮合并或鄉鎮領導職數減少等組織原因，不能繼續擔任鄉鎮領導職務的干部，可保留原職級待遇。法院、公安、司法、工商、稅務等職能部門，可在鄉鎮派駐法庭、公安派出所、司法所、工商所、稅務所，并盡可能實行區域設置。鄉鎮財政所按鄉鎮設置，實行縣鄉共管，以縣管為主。除此以外，其他職能部門均不得在鄉鎮設立派駐機構。除國家和省有明確規定的以外，派駐鄉鎮的機構，其黨的組織關系實行屬地管理，人事任免等重要事項必須征得當地黨委同意。

4、科學分類，穩步推進鄉鎮事業單位改革。

（1）合理劃分鄉鎮事業站所職能。區分鄉鎮事業站所公益性和經營性職能，實行分類管理。公益性的，要強化服務功能，經費由財政保障；經營性的，要強化自我發展能力，走向市場。鄉鎮不設自收自支的事業單位。

（2）綜合設置鄉鎮事業站所。按照公益性和經營性職能分開的要求，因地制宜綜合設置公益性事業站所，對鄉鎮事業單位設置實行限額管理，根據鄉鎮規模，控制在4-6個范圍內。從鄉鎮事業站所分離出去的經營性職能，可由原從事經營服務工作的人員組成自主經營、自負盈虧的企業或中介服務機構，并依法辦理企業或社團登記，與鄉鎮機關事業單位完全脫鉤，走市場化發展路子。

（3）精簡鄉鎮事業站所人員編制。鄉鎮從事公益性事業的人員編制總量，原則上與鄉鎮行政編制的比例不得高于1.2:1。完善事業單位人事管理制度。全面推行以人員聘用制和崗位管理為核心的事業單位人事制度改革，建立以人員聘用制、新進人員公開招聘制為主要內容的新型用人制度，逐步實現事業單位用人由身份管理向崗位管理轉變，固定用人向合同用人轉變。

5、有情操作，妥善安置分流人員。

（1）徹底清理清退非在編人員。鄉鎮機關事業單位的臨雇人員、借用人員、掛靠人員等，都必須清退。

（2）分流人員要與機關事業單位完全脫鉤。在全面清退非在編人員、重新核定編制的基礎上，按照“公開、公正、公平”的原則，采取考試和考評相結合的辦法，實行全員競爭上崗，在競爭中落崗的人員要確保分流到位，并嚴格程序，完備法律手續，解除分流人員與機關事業單位的關系。

（3）積極為分流人員創造條件。結合農村稅費改革的新形勢、新要求，制定人員分流的具體政策，采取多種途徑積極穩妥分流富余人員。對于整體分流從事經營服務、經辦實體的，還要在稅收、辦證等方面給予優惠。

結語：鄉鎮是國家政權的基礎，基礎不牢，地動山搖。加強對鄉鎮機構編制問題研究，可以為加強鄉鎮政權組織建設，構建與社會主義和諧社會相適應的鄉鎮行政管理體制提供理論上的探索，本文只是起個拋磚引玉的作用。