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“事業單位”是我國特有的一個概念，它脫胎于計劃經濟體制，具有典型的中國特色。事業單位的管理體制和運行機制，也基本上是在計劃經濟條件下形成的。隨著我國市場經濟體制的日趨完善、經濟體制和行政管理體制改革的不斷深化，事業單位原有的管理體制與其社會化需求的矛盾日益突出，暴露了不少問題：發展缺乏規劃、機構不斷臃仲、人員不斷膨脹、管理機制僵化、自主管理權極小、政事企職責不分、收不抵支、財政不堪重負等問題普遍存在。這些問題的存在，嚴重阻礙著社會事業的發展，導致社會管理秩序不規范、政府“包袱”越背越重，事業單位改革已到了刻不容緩的地步。但事業單位改革是一項復雜的系統工程，隊伍龐大、類別繁多、情況復雜，涉及到政治、經濟、科教、文衛、農林水等各個方面，關系著廣大職工們的切身利益；關系到改革、發展、穩定的大局，必須慎重、穩妥、穩步推進改革。1996年和1997年中央、省、市曾逐級下發了《關于事業單位機構改革若干問題的意見》文件通知。至今事業單位改革仍是進展緩慢，成效不明顯。筆者認為，我們應該回過頭來重新審視現有的事業單位，按照社會主義市場經濟的要求并結合社會事業的個性特征及其生存環境、發展狀況，對它們重新界定，根據不同事業單位的特點進行科學分類，按照類別分別采取不同的措施和辦法進行改革管理。下面就事業單位如何分類改革談談看法：

一、把握事業單位分類改革的指導思想和原則

事業單位分類改革不僅是一門很深奧的科學，所涉及的知識面非常廣，而且考慮的因素很多，政策性也很強。必須堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，用科學發展觀統領全局，以加強黨的執政能力建設，構建社會主義和諧社會為改革目標，按照有利于合理界定事業單位類別，明確不同事業單位的宗旨和業務范圍；有利于提升事業資源綜合效益，減輕國家財政負擔；有利于規范管理，促進各類事業協調、健康、快速發展的要求，對不同類別的事業單位實施相應的改革，逐步建立目標明確、結構合理、運行高效、符合各類事業單位自身發展規律、充滿生機和活力的事業單位管理體制、運行機制和自我約束機制。事業單位分類改革應遵循以下六條原則：一是政事分開、事企分開的原則；二是職能界定、精簡效能原則；三是立足現狀、積極穩妥原則；四是著眼規范、統籌安排原則；五是結合財政狀況、量力而行原則；六是先易后難、分步實施原則。

二、對現行事業單位的分類

（一）如何重新分類

目前，我們對各類事業單位的劃定，仍然是沿用建國初期對事業單位下的定義和管理體制。在現行的管理中和統計上，只單純按照經費渠道將事業單位分成全額撥款、規費開支、差額撥款和自收自支四大類型或按照其專業分為教育、科研、文化、新聞出版、廣播影視、衛生、體育、農林水、交通、環保、測繪、信息咨詢、物資倉儲供銷、房地產服務、城市公用、社會福利、經濟監督事務、機關后勤服務等17大類型。每個大類又分若干中類和小類，可謂門類繁多。隨著改革開放的進展和行政管理體制改革的不斷深化，事業單位正在與市場經濟建設相結合，使得一部分事業單位在職能、服務形式、經費開支渠道、開支辦法和經費狀況等方面發生了一系變化。有些事業單位的職能是行政機關的延伸，行使一部分行政職能（公共管理事務）；有些事業單位正面向社會開展企業化經營服務活動，不但可以少要或不要國家撥款，還可以向國家上繳一定的稅利。對于這樣的單位，如果繼續按原來的事業單位類別進行管理，已是很不切合實際了。因此，為有利于推進事業單位改革，促進事業單位創造出更多的社會效益和經濟效益，很有必要對現有事業單位進行重新分類，改革陳舊的分類管理方式。根據事業單位的職能、社會功能和產業特性，筆者認為將現行事業單位分為四類比較合理，即分為：行政執行類、社會公益類、技術服務類、經營服務類。

（二）各類事業單位基本概念的界定

1．行政執行類事業單位是指依據國家法律、法規授權或政府委托具體承擔行政執法、決策、執行、監督檢查等行政管理以及有關行業管理，由國家舉辦，按照行政機構方式運行，不能由市場配置資源的事業單位。這類事業單位主要包括從事行政管理機構，稽查、監察、執法、監理等監管機構，行業管理機構，等等。

2．社會公益類事業單位是指政府為實現社會公共利益和長遠利益而投資舉辦的，不以盈利為目的，面向社會提供公益服務（公共產品、公共服務、公共福利）以及為政府提供支持保障的事業機構。這類事業單位主要包括：教育、基礎科研、衛生、文化、新聞宣傳、社會福利、水文氣象、城市環衛、園林綠化、市政管理、涉農事務等事業機構。

3．技術服務類事業單位是指依靠自身的技術、知識優勢，有一定的營利性質或以營利為目的為社會提供技術、咨詢、培訓等服務和為經濟建設、為社會提供中介事務服務的事業機構。這類事業單位主要包括：科學研究、勘察設計和技術培訓、推廣、服務機構，公證和仲裁機構，檢驗、認證機構，信息咨詢機構，交易服務機構，人才、勞務服務和職業介紹機構等事業機構。

4．經營服務類事業單位是指以盈利為目的，主要從事生產、經營、流通業務，經過相應調整可以實現由市場配置資源的，現仍做為事業單位進行管理的單位。這類事業單位主要包括：政府機關舉辦的招待所、賓館、工程隊、房地產開發機構，各類場圃（如林場、農場、果場、良種場、苗圃等）、廣播影視經營服務單位，等等。

三、對各類事業單位如何改革

各類事業單位改革，要以“精簡、優化、改制、減負、高效”為目標。精簡，就是通過撤并事業單位大力精簡機構，壓縮人員編制，改變事業單位機構臃腫、人浮于事的狀況。優化，就是通過對事業單位職能進行調整界定（該強化的要強化，該弱化的就弱化，該取消的則取消），使事業單位布局和職能配置實現資源優化重組，適應社會主義市場經濟的要求。改制，就是對可以改制的事業單位，如經營服務事業單位，積極實施轉企改制，推進產權制度改革；對不宜改制的單位則要轉換機制，深化人事、分配制度改革，擴大自主管理權，增強事業單位活力。減負，就是通過對財政撥款單位撤、并、轉、精簡機構編制，核減事業經費，大力壓縮財政供養人員，減輕政府財政負擔。高效，就是通過深化事業單位改革，提高事業單位的社會效益、經濟效益，提高事業單位人員的市場意識、競爭意識、憂患意識，進而提高事業單位的工作效率，使事業單位真正成為適應市場經濟要求的法人實體。事業單位分類改革的基本內容是，要進行大力調整布局結構，撤并、重組、優化現有事業單位，合理配置資源；依據法律、法規和國家有關規定，合理界定事業單位的職能范圍，通過調整、剝離、轉移等方式，使其承擔的任務與所確定的單位類別相一致。下面就各類事業單位分別談談改革的措施和辦法：

（一）行政執行類事業單位

這類事業單位改革要結合行政管理體制和綜合執法改革通盤考慮。

1．對行政執行類的事業單位的職能配置要嚴格按照有關法律、法規授權或有關機關批準委的內容確定，未經授權或批準，行政機關一律不得將行政管理職能轉移給事業單位承擔。對有些原已擅自轉移的職能（如無法律、法規授權的政策制定、審查審批職能）要收歸行政機關。執法與服務不分的要進行剝離，技術檢驗、鑒定機構不再承擔行政執法職能。在此基礎上按照政事分開和行政授權法定原則，遵循行政決策、行政執行、行政監督相協調以及行政審批職能與具體行政職能相對分開、監督處罰職能與技術檢驗職能相對分開的改革發展趨向，依法界定好行政執行類事業單位的職能任務。

2．要精簡整合行政執行類事業單位的機構編制。對完全承擔行政職能的事業單位，要結合深化政府機構改革，逐步轉為行政機構，“還政于政”；承擔部分行政職能的事業單位，要按照政事分開的原則，將其行政職能與有關單位的職能進行整合；職能相近交叉重復或職能單一、設置分散的，要予以歸并重組；一個行政部門或一個系統設置幾個行政執法機構的，要合并為一個機構，實行綜合行政執法；對承擔行政管理職能依據不足的單位要予以撤消；對主要承擔公益性、技術性等服務職責，同時兼有部分行政管理職能的單位，要作適當調整，不列入行政執行類事業單位范圍，其行政管理職能屬法律、法規授權的可繼續履行，屬行政機關委托的應予以剝離，劃歸行政機關。事業單位承擔的行政職能收歸行政機關后，要相應收回編制，人員采取只出不進的辦法過渡。屬技術性、服務性職能的，其人員編制轉到相近事業單位。

3．對行政執行類事業單位要嚴格規范管理。行政執行類事業單位人員實行參照國家公務員制度管理，經費實行財政供給，收取的行政事業費納入財政預算或“收支兩條線”管理。今后，凡新成立行政執行類事業單位要從嚴從緊控制，依法設立。

4．行政執行類事業單位的人員編制要按照精簡、效能和便于執法、加強監督的原則，并根據職能調整、剝離情況，予以合理調整，從緊從嚴重新核定。同時要規范機構名稱，行政執行類事業單位一般稱局、辦、處、隊、所、站等。機構規格也要根據規模、任務、作用和管理幅度等相應予以重新確定，并從嚴核定領導職數。科級以上行政執行類事業單位的內設機構根據工作需要，可參照行政機關設置。

（二）社會公益類事業單位

對社會公益類事業單位改革要求是，要根據財力情況和適應社會公益事業需要適度發展；對職能萎縮、服務對象、服務內容減少的社會公益類事業單位要采取撤并等辦法調整布局結構，優化資源配置；對能夠通過市場運作方式實現產業化的社會公益事業予以放開，鼓勵社會力量在國家許可的社會事業領域興辦社會公益事業，減輕財政壓力。

1．要科學設置機構。對公益事業單位要按照“區域覆蓋”和就近服務的原則，統籌規劃、合理調整布局、科學設置機構。對職能任務相同、相近或在一個區域內重疊重復設置的，要打破部門、條塊界限進行聯合重組；對設置過于零散、規模過小、服務對象單一的，要予以合并；任務不足、長期不出成果、效益差的，要予以撤銷。

2．合理界定職責任務。社會公益類事業單位在做好機構歸并、重組、調整的基礎上，應按照政事分開的原則，充分反映社會公益事業單位的特點，明確界定其承擔的主要職責任務和服務范圍。對社會公益事業單位承擔的經營服務業務要予以剝離，交給企業或經整合組建新的經濟實體；對少數公益事業單位承擔的行政管理職能，要通過清理，收歸行政機關。

3．嚴格規范機構名稱及規格。機構名稱要名符其實，科學規范，準確反映機構的隸屬關系、行政區域和主要職責任務。公益事業單位一般稱院、校、所、臺、站、社、團、中心等，不要再使用公司、學會、協會、基金會等名稱，也不再使用行政機關名稱。社會公益事業單位規格，要根據事業單位的性質、規模、地位、作用、社會和經濟效益等綜合指標，研究建立既體現事業單位特點，又不同于行政機構級別的事業單位等級規格體系，并實行動態管理，淡化并逐步取消事業單位的行政級別，實行職員制。但在國家新的事業單位等級規格體系出臺前，現有事業單位已明確相當于行政級別的機構規格可暫作過渡保留。

4．從嚴核定事業編制。公益類事業單位人員編制及領導職數，要依據單位規模大小、任務輕重、業務特點、服務對象及范圍，以及在國民經濟中所占比重的大小來確定。上級有編制標準的，嚴格按標準測算核定；沒有標準的，在保證正常工作需要的前提下從緊掌握核定人員編制，并且要科學核定人員編制結構，保證專業技術人員的合理比例。

5．確定經費渠道。社會公益類事業單位經費一般應列入財政全額或定額預算管理。鼓勵有條件的單位利用自身的場所、技術設備等開展有償服務，積極組織創收，逐年核減事業經費，逐步過渡到自收自支；鼓勵探索產權制度改革，實行產業化運作，增強競爭能力和發展后勁。對公益事業單位興辦的各類實體和后勤服務機構，要把經營服務業務連同從業人員一起從主辦單位中剝離出來，使其成為自主經營、自負盈虧的經濟實體。

（三）技術服務類事業單位

技術服務類事業單位改革的基本要求是：

1．鼓勵技術服務類事業單位充分利用自身技術能力、知識優勢和服務設施條件，調整專業結構，走向市場，在競爭中求發展，在發展中改善服務，走自我積累、自我完善和自我發展的路子。

2．技術服務類事業單位的人員編制要根據實際工作任務和經費收支狀況從緊把握核定，而且要注意合理調整人員結構比例，尤其是要提高專業技術人員的比例，除緊缺專業人員外，其他人員要嚴格控制進編。

3．技術服務類事業單位經費一般不列入財政預算撥款，盡量實行自收自支，自負盈虧。

4．要進一步貫徹落實國務院關于科研機構、工程勘察設計單位、經營類文化事業單位改革和經濟鑒證類社會中介機構脫鉤改制的決定以及關于城市市政公用事業改革的精神。對技術性服務和工程勘察設計單位、經營性文化事業單位以及其它符合條件的單位，要積極組織他們創造條件，逐步實行企業化改制；經濟鑒證類社會中介機構要與政府部門徹底脫鉤，改制成為合伙制或有限責任制性質的組織。其他中介服務事業單位也要努力實行企業化管理，積極推進產權制度改革，有條件的可逐步向企業過渡或改制為民辦非企業單位。

（四）經營服務類事業單位

經營服務類事業單位要按照“政事脫鉤、職能分離、打破部門所有、實行機構法人化、服務社會化、管理企業化”的方向改革，全面改制轉為企業，按照企業機制運作。要逐步實現多元化舉辦，政府要加大對社會力量興辦這類事業單位的政策支持。可通過個人買斷、收購兼并、出售改制、租賃股份結合等多種形式，轉為企業并實施重組。促使其推向市場，實行社會化、企業化管理，依法進行工商企業或民辦非企業單位注冊登記，真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的市場競爭主體。