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我市規范行政處罰自由裁量權工作自**年12月18日全市統一部署以來，目前已順利進入第三階段，即部門制定行政處罰具體細化量化標準階段。該階段工作不僅是整個規范工作的核心和關鍵環節，還直接關系到我市推動行政處罰自由裁量權工作能否取得實際成效。因此，筆者針對該階段工作中容易發生的有關問題，認真進行了思考并提出了一些膚淺意見，以求達到促進該項工作順利推進并取得實效的目的。

一、第三階段工作特點

自從全市規范行政處罰自由裁量權工作進入第三階段以來，有關部門、單位可能都有這樣一種感覺，這就是：1、工作量顯著增加。該階段內的工作重點就是將所有行政處罰條款規定的行政處罰事項逐一進行細化量化，因此工作量大是不言而喻的。2、專業技術要求提高。在制定部門方案和梳理行政處罰依據階段工作中基本不需要專業技術手段和方法，只要對照市政府實施方案和有關處罰條文抄錄即可。而在第三階段工作中，各部門往往要結合本部門執法實踐，真正找出那些需要細化量化的處罰條款，制定具體的細化量化裁量標準。因此，統計、歸類、分析等專業技術手段是必不可少的。3、工作技巧和方法增多。在制定具體細化量化標準階段工作中需要運用多樣的、多元的的工作技巧和方法。如，在對某一處罰條款進行細化量化時，要充分運用征求執法一線單位或人員意見、廣泛調查研究、集體論證、集體研究等技巧和手段，而不能僅依靠一個科室或某幾個人坐在辦公室閉門造車。

二、第三階段工作需要把握的幾個重點

規范行政處罰自由裁量權第三階段工作是整個系統規范工作中的重中之重，因此要克服畏難情緒，扎實做好基礎性工作，正確把握工作要點，切實保障該項工作的順利完成。

（一）消除懈怠和厭戰情緒，切實把思想統一到該項工作中來

規范行政處罰自由裁量權工作自部署以來時至今日已歷時三個月。在這一時期，大部分部門或單位均能按照市政府統一部署，克服法制機構人手少、勢單力薄等困難，及時開展了各項工作。但仍有少數部門認識不統一，思想深處存在抵觸、馬虎，甚至厭戰情緒，因此有必要加大宣傳教育力度，提高他們對開展此項工作重要性和必要性的認識，積極引導他們自覺地投入到此項工作中來。

1、開展規范處罰自由裁量權工作是國家有關規定的要求。一是，**年頒布的《國務院全面推進依法行政實施綱要》關于“嚴格按照法定程序行使權力、履行職責”一節中指出，行政機關行使自由裁量權的，應當在行政決定中說明理由。二是，20**年7月國務院召開的全國市縣政府依法行政工作會議將規范行政執法自由裁量權作為一項重要工作任務進行試點部署。**年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》指出，要開展和加強對執法機關的行政裁量權細化、量化和規范工作，防止濫用行政裁量權，并將其作為能否堅持依法行政，從源頭上預防和減少行政爭議的一項重要的工作來對待。三是，**年5月12日，國務院了《關于加強市縣政府依法行政的決定》（國發【20**】17號）（以下簡稱《決定》），專門就嚴格行政執法提出了改革行政執法體制、規范行政執法行為等五個方面的目標任務。在規范行政執法行為一節中，明確指出：要抓緊組織行政執法機關對法律、法規、規章規定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進行梳理，根據當地經濟社會發展實際，對行政裁量權予以細化，能夠量化的予以量化，并將細化、量化的行政裁量標準予以公布、執行。

2、開展規范處罰自由裁量權工作是市委開展制度推進年的要求。**年市委將該項工作作為全市反腐倡廉制度建設推進年活動中建立全市預防腐敗體系12項重點制度之一，并明確該項工作由李明市長、萬以學副市長牽頭，法制辦作為責任單位負責具體實施。20**年初，市紀委在確定全市重點制度時，曾向全社會發放問卷調查表萬余份。根據反饋情況看，廣大群眾對包括行政處罰不公、行政處罰自由裁量權限過大在內的有關問題反映較為強烈。因此，市紀委經與法制辦商議，確定將規范行政處罰自由裁量基準制度作為全市預防腐敗體系12項重點制度之一予以推進實施。

3、開展規范處罰自由裁量權工作是規范行政處罰行為的現實需要。張夢生副市長在全市規范行政處罰自由裁量權工作動員大會做動員報告時，曾一一例舉了我市在行政處罰自由裁量權行使過程中的存在的問題，歸納起來主要有：執法不公、重罰輕管、執法不廉等不良現象。這些現象引發的行政爭議也日益突出，這一點在我們日常辦理行政復議案件過程中體會尤其明顯。例如，我們在辦理勞動教養案件中，發現一個團伙作案的慣偷集團在被公安機關抓住后，勞動教養管理部門對部分人員作出勞動教養決定，對其他人員僅以行政拘留處理結案。這里面就反映了行政處罰有失公平、公正的嫌疑。因此，張市長在動員報告中行政處罰自由裁量權的濫用進行了嚴厲批評，認為：“上述現象的存在損害了政府的公信力，敗壞了社會風氣，遲滯了我市法治公平環境進程，必須采取有力措施對我市行政執法部門行使的行政處罰自由裁量權予以規范。

（二）明確幾個基本概念，把基礎工作做細做實

規范處罰自由裁量權工作是規范行政執法系統工程中的一項創新工作，涉及到的許多內容以及問題都是前所未遇的。因此在具體細化量化工作之前，有必要明確幾個基本概念，把基礎工作做扎實。

1、搞清楚行政處罰的概念。行政處罰是指行政機關及其他法定組織依法對違反行政法律規范尚未構成犯罪的公民、法人或其他組織實施制裁的行為。行政處罰就其性質而言是一種具體行政行為，它是對行政違法行為的一種制裁，具有可訴性。在實際工作中，要正確把握行政處罰和其他幾個相近概念的區分。

(1)行政處罰與行政處分的區別

行政處分是指國家行政機關對其系統內部違法失職的公務員實施的一種懲戒措施。行政處罰與行政處分雖然都是國家行政機關作出的制裁行為，但有較大區別：

①作出決定的主體范圍不同。行政處罰是由享有行政處罰權的行政主體作出的，這些行政主體具有對外管理職能，其行政處罰權已為法律、法規明確規定。而行政處分是由受處分的公務員所在機關，或上級機關，或行政監察機關作出的。也就是說，一般的行政機關都享有對其工作人員的行政處分權。

②所制裁的對象不同。行政處罰制裁的對象是違反行政法規范的公民、法人或其他組織；而行政處分的對象僅限于行政機關系統內部的公務員。

③采取的形式不同。行政處罰的形式、種類很多，有警告、罰款、行政拘留、吊銷許可證執照、責令停產停業、沒收財物等；而行政處分的形式只有警告、記過、記大過、降級、撤職和開除等六種形式。

④行為的性質不同，行政處罰屬于外部行政行為，以行政管轄關系為基礎；而行政處分屬于內部行政行為，以行政隸屬關系為前提。

⑤所依據的法律、法規不同。行政處罰所依據的是有關行政管理的法律規范，而行政處分則由有關行政機關工作人員或公務員的法律規范調整。

⑥兩者的救濟途徑不同。對行政處罰不服的，除法律、法規另有規定外，相對方可申請復議或提起行政訴訟，通過復議與行政訴訟獲得救濟；而對行政處分不服的，被處分的公務員只能向作出處分決定的機關的上一級機關或行政監察部門申訴。

（2）行政處罰與行政強制執行、執行罰等概念的區分

行政強制執行是指國家行政主體為了保證行政管理活動的正常進行，對不履行國家行政機關或法律、法規授權的組織作出的行政處理決定或科以行政義務的相對方依法采取各種強制手段，以迫使其執行行政處理決定或履行行政義務的行為。具體執法實踐中，主要分為對財產的行政強制執行和對人身的行政強制執行兩類。對財產的行政強制執行，包括強制劃撥、強制扣繳、強行退還、強行拆除。對人身的行政強制執行，包括強制拘留、強制傳喚、強制履行、遣送出境。

執行罰是間接強制措施的一種方法，它是以處罰的形式促使當事人履行義務。執法實踐中的“滯納金”就屬于執行罰。

2、要正確把握“裁量階次”和“行為階次”的涵義。在市政府印發的實施方案中關于開展此項工作的實施步驟一節中曾提出了2個專門術語，即裁量階次和行為階次。對于這2個專門術語，目前還未查到非常全面、完整的解釋。這2個專門術語對于正確理解和把握此項工作意義十分重大。筆者結合自己的理解，對這2個術語做如下解釋。

所謂裁量階次，就是在法律規定的處罰行為、種類和幅度范圍內，將對違法情形的處理制裁區分成不予處罰、從輕處罰、適中處罰、從重處罰以及特殊處理等情形。這五種情形在法制辦印發的補充通知的附件3中已列明。具體工作中，不要求每一種情形都填列，由各部門結合執法實際處理。

所謂行為階次，就是在法律規定的處罰行為、種類和幅度范圍內，將違法行為再細分成特別輕微違法行為、輕微違法行為、一般違法行為、嚴重違法行為以及特殊違法行為等情形。這里就要求各單位根據各自執法實踐對違法行為視情節、實際危害程度等進行詳細分析歸類。

從上述對2個專門術語的解釋可以看出，每一個行為階次都對應著相應的裁量階次。如特別輕微違法行為對應不予處罰，輕微違法行為對應從輕處罰等，以此類推。

（三）摸索工作規律，牢牢把握細化量化工作要點

規范行政處罰自由裁量權不是創設新的處罰標準，而是對處罰標準的階梯化、細化，使行政處罰更具操作性，其核心內容是對行政處罰條款進行細化量化。那么，如何進行細化量化呢？或者說，這項工作從哪里入手呢？筆者結合自己的體會和總結，認為從事具體細化量化工作時應把握以下工作要點。

第一，牢牢把握“關鍵詞”。所謂關鍵詞，就是指行政處罰條款中載明的可引起不利法律后果和法律責任的違法情形和情節。例如，《勞動保障監察條例》第二十五條規定，“用人單位違反勞動保障法律、法規或者規章延長勞動者工作時間的，由勞動保障行政部門給予警告，責令限期改正，并可以按照受侵害的勞動者每人100元以上500元以下的標準計算，處以罰款”。這一條款的“關鍵詞”就是“違法延長勞動時間”。確立了關鍵詞后，緊接著的一系列具體細化量化標準均是圍繞這一關鍵詞展開。

第二、對違法行為進行分級，細分成幾個層次，明確違法行為的各種分類情形及其特征。如上例，結合國家其他法律法規對于勞動時間的規定，針對“違法延長勞動時間”這一違法情形，可以設定“每日超過1小時不超過3小時，每月累計延長工作時間不超過36小時”為特別輕微違法行為、“每日超過3小時不超過4小時，每月累計延長工作時間不超過36小時”為輕微違法行為，再以此類推設定一般違法行為、嚴重違法行為、特殊違法行為等具體情形及特征。

第三，根據不同的違法情形對行政處罰方式的選擇做出規定。如上例，針對特別輕微的違法行為可以采取“不予處罰”的處理措施，對輕微違法行為可以細化制定處以“1O0元以上2O0元以下罰款”的處理措施。同樣因此類推，對一般違法行為、嚴重違法行為、特殊違法行為分別設定相應的處罰標準和幅度。

第四，將情節輕重不同的違法情形歸類到相應的處罰情形內。這里的違法情形（細化之后的不同層次的違法情形）以及處罰標準、幅度與制裁處理措施（裁量階次）是一一對應的關系。

三、第三階段工作建議

通過觀察和總結其他地市開展此項工作的做法，筆者建議各單位在具體工作中可以嘗試以下做法：

（1）法律、法規、規章規定可以選擇行政處罰種類的，行政執法部門可以明確適用不同種類的具體條件。

（2）法律、法規、規章規定可以選擇行政行為幅度的，可以根據實際情節劃分出明確、具體的不同等級。一般最好不少于輕（低）、中、重（高）三個等級。

（3）上一級行政執法部門對同一行政處罰行為制定了自由裁量標準的，建議下一級行政執法部門直接引用；其他地市已有規范標準的，可結合實際參照使用。

（4）行政處罰實施部門實施行政處罰自由裁量行為時,應當平等對待被處罰人,可以采用其他方式實現行政管理目的的,應當避免采用損害被處罰人權益的方式。（如有些法律雖規定了禁止行為，卻沒有規定處罰措施的，具體操作過程中應當注意把握）

（5）細化自由裁量權標準，不得突破或違反和增設上位法的規定。在具體工作中，要遵循“既方便操作執行，又能有效防止違法行為再次發生”的原則，注意聯合運用多個“關鍵詞”進行細化量化，如既考慮違法數額，又適當考慮危害后果。

（6）各部門要注意研究行政執法實踐中的具體執法案例，及時總結、歸納，并將有關結論充分運用到本部門細化量化工作中來。

（7）要注意相關法律、法規之間的銜接和相互對應。如本文中提及的例子，《勞動保障監察條例》雖規定了違法延長勞動者勞動時間的行為應當予以處罰，但沒有規定具體勞動時間的長短。關于勞動時間的規定，在《中華人民共和國勞動法》、《國務院關于修改<國務院關于職工工作時間的規定>的決定》等相關法律法規中才明確。

（8）要注意掌握上級有關部門政策和解釋的變動，及時對本部門的細化量化標準進行修正、完善。

（9）要充分運用綜合手段和方法。規范行政處罰自由裁量權工作不能紙上談兵，各部門在制定具體細化量化標準時，不能閉門造車。要引導執法一線的人員積極參與，通過運用廣泛調研、會商論證、集體研究的辦法，這樣才能使制定出的行政處罰標準更科學、更符合實際。