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一、調研活動概況

根據市人大常委會年度工作安排，市人大內務司法委員會今年5月至8月對我市法院行政審判工作情況進行調研，并選擇、長寧和黃浦三區共同進行。此次調研的目的是了解本市法院開展行政審判工作的基本情況，并從側面了解政府有關部門依法行政的情況，發現行政審判工作和政府依法行政中存在的問題，提出有針對性的建議，以提高法院行政審判質量、促進政府依法行政。

為配合搞好這次調研工作，區人大常委會積極準備，作了多項工作。一是成立10人組成的調研小組。區人大常委會副主任喬德華任調研小組組長，區人大常委會內務司法工委主任趙毅鋒任副組長，成員為市人大代表1人，區人大代表5人，區人大機關干部2人。二是制定調研方案。方案明確了調研的目的、內容、調研對象、方式和具體調研時間節點等。三是組織培訓。根據市人大常委會要求，組織全體調研人員參加了市人大組織的行政審判知識培訓，開展了旁聽行政案件庭審的培訓，并組織示范庭現場講解。四是開展調研。共旁聽區法院行政案件庭審6例，聽取區法院關于我區近兩年半來行政審判情況的專題匯報，召開行政法官、政府相關部門人員和律師座談會5個，組織專家閱看行政審判案卷16件。

二、我區行政審判工作的基本情況和基本做法

（一）基本情況

兩年多來，我區行政審判工作穩步發展，行政審判職能得到了較好發揮，保護了公民、法人和其他組織的合法權益，促進了行政機關依法行政。從年至年6月，共受理各類行政案件364件，已經結案359件，其中判決維持行政機關決定61件；判決駁回起訴72件，裁定駁回起訴88件；判決撤銷行政機關具體行政行為25件，判決行政機關履行法定職責5件，判決賠償和判決確認違法各1件；撤訴99件，其中原告主動撤訴90件，被告改變行政行為后原告撤訴8件，視為撤訴1件；移送其它法院7件。

1近幾年來行政審判工作呈現了以下幾個主要特點：（1）行政案件數量逐年上升，從年至年6月，平均每年上升10%左右，反映出群眾法律意識增強、社會處于矛盾凸顯期的特點。（2）受案范圍不斷擴大，案件覆蓋領域越來越廣。從過去的治安、土地等行政管理領域，擴大到企業改制、經濟管理領域和社會管理領域，行政案件的類型已經發展到50多種。（3）新類型案件數量較多。如受理了要求政府信息公開、企業名稱登記、稅務舉報提獎、撤銷公證、行政監察獎勵以及不服退學決定、頒發學位、學歷證書等一系列新類型案件。（4）要求履行法定職責案件數量較多，占行政案件總數的三分之一左右，說明隨著依法治國方略的積極推進，行政相對人運用法律手段維護自身合法權益敢于狀告行政機關的法律意識大大加強。

2審慎審理行政案件，保障了當事人的合法權益，促進了社會穩定。我區法院嚴格按照行政訴訟法的規定，堅持公開、公平、公正原則，依法審理行政案件。對合法的具體行政行為給予維持和確認，對違法不當的具體行政行為判決撤銷或確認違法，對行政機關不履行法定職責的判令履行法定職責。年至今年6月審結的案件中，維持行政機關具體行政行為的共61件，判決撤銷具體行政行為的共25件，判決行政機關履行法定職責的共5件。通過行政審判，妥善化解了大量的行政糾紛，依法維護了公民、法人和其他組織的合法權益，同時，監督和支持了行政機關依法行政，有力促進了社會穩定。

3依法審查非訴行政案件，維護合法具體行政行為的權威。隨著行政機關依法行政力度的加強，非訴行政執行案件審查的數量逐年增加。我區法院通過審查，對合法有效的具體行政行為依法裁定予以執行，對有明顯違法和錯誤的具體行政行為依法裁定不予執行，既有力支持了行政機關依法行政，又在很大程序上避免了違法行政給公民、法人和其他組織權益造成的侵害，取得了較好的法律效果和社會效果。自年來，共審查非訴行政執行案件264件，其中被不予執行或退回的共有13件。

4我區行政庭庭審規范，審判作風良好。從旁聽庭審和召開座談會情況來看，我區行政庭庭審較規范，庭審的每個階段清楚完整；法官能較好控制庭審節奏，不拖沓；法官駕馭庭審能力較強，能夠迅速正確歸納訴訟雙方的爭議焦點，并引導辯論；法官能夠公正對待訴訟雙方，做到耐心聽取雙方的陳述和意見，不偏袒任何一方；法官用語、著裝等都很規范，展現了良好的法官形象。

（二）基本做法

1堅持“維護”與“監督”并舉，“支持”和“制約”并重的指導思想。我區法院在貫徹執行行政訴訟法中注意體現和把握行政訴訟的特點，按照行政訴訟法規定的特有原則和審判程序規范訴訟行為。在具體實施中，堅持“維護”與“監督”并舉，“支持”和“制約”并重的指導思想，堅持合法性審查原則和被告舉證原則，明確原告行為的違法不等于被告的行為合法，原告不能舉證被告行為違法，不等于可以免除被告應有的舉證責任。

2采取多種措施，有效提升行政審判質量和效率。推行“精案精審”，選擇一些典型的法律適用上有一定難度的案件，進行相關訴訟事宜并撰寫案例分析，發揮典型案例的示范作用。試行“簡案簡審”，積極探索行政訴訟案件審理的簡便程序，提高審判效率。完善對當事人的庭前訴訟指導，規范行政案件的流程管理。強化庭審功能。改革裁判文書，強化判決書中的論證說理以提高判決書的說服力。這些措施有效地提升了行政審判質量和效率，年以來，經二審被改判的案件數為6件，只占結案數的1.67%。

3抓好重點和新類型案件的審判，注重法律效果和社會效果的統一。依法受理公民、法人和其他組織要求行政機關履行法定職責的案件，并依法大力維護當事人的合法權益。認真、用心審理房屋動拆遷和有關規劃案件，努力追求法律效果和社會效果的有機統一，推動城市建設工作的順利開展。針對新類型案件適用法律難、處理爭議大、社會關注多的特點，做到“四個精心”，即精心準備，精心開庭，精心合議，精心制作法律文書，都取得了良好的效果。

4加強與行政機關的交流和溝通。我區法院注意處理好與行政機關訴訟內和訴訟外的關系。在訴訟中，法院對行政機關和其他當事人一視同仁，公正地處理好行政爭議。在訴訟外，法院加強與行政機關交流溝通，以促進依法行政。一是法院與政府法制部門每年召開兩次行政訴訟情況溝通會議，分管院長與行政審判庭全體同志參加，法院就行政機關在行政執法中存在的問題和不足作專題通報。區政府每年舉行的行政復議、行政訴訟應訴培訓班或典型案例剖析主動邀請行政庭法官參加。二是經常舉辦研討會。近幾年來我區法院行政審判庭與區政府法制辦、區房管局、區環保局以及市規劃局、市工商局等多個行政機關對一些難題進行專題研討，共同提高對相關法律問題的認識。三是法院參與和配合有關部門開展房屋動拆遷法律咨詢。兩年多來，行政庭法官利用休息時間參與動拆遷法律咨詢20余次，促進了動拆遷工作的依法進行。

5區人大、區政府重視和支持行政審判工作。近幾年來，區人大、區政府從依法治區、建設法治政府的目標出發，非常重視和支持區法院的行政審判工作。2002年區人大對區法院貫徹執行行政訴訟法的情況進行了專題審議，年對行政審判庭庭長進行了述職評議，2004年對法院執行難問題進行了詢問。區政府2004年制定了區《行政機關領導干部行政訴訟應訴工作規定》，要求行政機關法定代表人必須出庭應訴本機關當年發生的第一件行政訴訟案件，以增強依法辦事和接受司法監督的意識。目前已有區房屋土地管理局、區環保局、區衛生局的正職負責人和區司法局的副職負責人參加了行政訴訟的一、二審的開庭審理。區人大區政府的重視和支持，為我區行政審判工作創造了良好的司法環境。

區法院也非常重視行政審判隊伍的建設。目前行政庭7名工作人員學歷均為本科以上，平均年齡35歲，審判人員的平均審判實踐經歷達到14年。同時，法院堅持開展嚴格的業務培訓，如提高庭審駕馭能力、裁判文書制作能力、法律適用能力的進修和審判長培訓、高級法官培訓、WTO知識培訓等，大大提高了法官的業務素質，為保證行政審判質量提供了堅實的基礎。

三、法院行政審判工作和行政機關依法行政中存在的主要問題

（一）法院行政審判工作中存在的主要問題

1裁定駁回起訴案件的比例較高。兩年半來裁定駁回起訴案件數為88件，占結案數的24.51%。駁回起訴的主要理由是不屬法院受案范圍、原告無訴訟主體資格、被告的行政行為與原告無法律上的利害關系等。主要原因是當事人對行政訴訟的特點不夠了解，現行的案件立審分離機制、立案審查控制不嚴以及吃不準案件先予受理的指導思想也是一個重要原因。

2部分案件較難處理。一是房屋動拆遷案件開庭難，司法權威受到挑戰。這類案件不僅開庭時間長，而且參加旁聽的人員常常哄鬧法庭，個別的甚至還辱罵法官和行政機關應訴人員，嚴重破壞了庭審秩序等。二是有些案件根據實際情況法院無法處理。如部分居民起訴要求拆除我區東安新村、江南新村成套改造房的案件，這類案件錯綜復雜，案件的處理涉及規劃和業主的切身利益等，法院判決行政機關履行法定職責最終也難以執行。三是個別有嚴重瑕疵的動拆遷許可和上訪處罰行政案件，因關系到社會穩定大局，只能維持，但法律效果欠佳。

3新的法律法規大量涌現以及有的法律法規之間規定相互沖突給行政審判帶來不利。隨著社會的發展、改革的深化，行政管理領域也不斷拓寬，新的法律法規也隨之增多，這一方面為行政審判提供了裁判依據，同時又因為新的法律法規配套解釋沒有及時出臺，加上對某些條款的理解不統一，導致基層法官對這些法律法規的適用不知所措。如《中華人民共和國律師法》規定申請律師執照的法定條件只有三項：具有律師資格、實習滿一年、品行良好。但司法部頒發的《兼職從事律師職業人員管理辦法》對申請兼職律師執照卻還增設了其他條件，如須在法學院校（系）、法學研究單位從事教學、研究工作的人員、所在單位允許以及與律師事務所簽訂聘用協議等。

4行政法官隊伍建設還需加強。在庭審駕馭能力、適用法律能力和制作判決書能力方面，法官的水平不夠平衡，特別是在應付復雜庭審時，有的法官的應對能力較弱。有的法官庭審準備工作顯得不足，對案情不太熟悉，詢問不連貫。個別法官發問的聲音較輕顯得不夠精神。個別法官庭審時使用帶有鈴鐺的卡通筆，記錄時發出聲音使法庭不夠嚴肅。個別案件行政機關適用法律依據錯誤導致二審時被改判。當庭宣判缺乏，這次調研旁聽的6個行政案件，沒有一件當庭宣判。個別案件因當事人遲到而導致開庭不夠準時，最長的推遲了6分鐘。

（二）行政機關依法行政中存在的主要問題

1對程序合法性的關注不夠。一些執法人員因忽視工作程序而導致具體行政行為無效。如執法人員不聽取不記錄被處罰人的申辯；在行政處罰決定書中將認定違法行為的法規條款錯填在處罰依據欄內；有的案件提交的證據內容與認定的事實互相矛盾；個別行政機關未經任何內部程序的審查和審批，直接做出具體行政行為的書面決定送達給當事人。

2部分行政執法人員能力不強，執法觀念有待提高。有的執法人員運用法律不熟練不準確，在案件的事實認定、文書制作等方面也存在不足，反映了部分執法人員執法能力不強。有的執法人員因為擔心行政訴訟而不作為，如對公民的申請不予答復，甚至在訴訟期間也未予答復，這種情況公安派出所相對較多。

3部分行政機關對行政訴訟重視不夠，應訴能力有待提高。一是在法定期限內（收到應訴通知書10天內）不向法院遞交做出行政行為的證據和法律依據，很少提交答辯狀，開庭不帶原件。二是訴訟準備不足，開庭前沒有認真仔細研究案情，對案情不熟悉，有的臨時隨意找法律根據，庭審中處于被動；提交證據不能一一對應行政行為認定的事實；提交證據的同時不提交適用的法律規范。三是個別行政機關應訴人員應訴能力不強，與經過精心準備的原告或其人在法庭上交鋒時顯得較為緊張被動。四是部分行政機關不派本行政機關人員出庭應訴，過度依賴律師的作用，由于律師對做出的具體行政行為過程往往了解不夠準確深入，影響了應訴質量。五是部分行政機關領導沒有認真執行區政府制定的《行政機關領導干部行政訴訟應訴工作規定》，未按照要求出庭應訴“本機關當年發生的第一件訴訟案件”。六是個別應訴人員肢體動作太多，形象不夠莊重嚴肅。

四、相關建議

（一）提高行政審判水平的建議

1加強對行政案件訴訟有關規定的宣傳，不斷增強公民的維權能力。隨著社會主義法制建設的不斷發展，公民的法制意識和維護自身權益的意識大大增強，公民敢于告“官”，敢于與行政機關對簿公堂，這對促進行政機關改進和提高工作水平，促進行政機關依法行政都有深遠意義。但從裁定駁回起訴數（占結案數24.51%）來看，不少公民對行政案件的受理范圍、訴訟主體資格、行政訴訟的要求等還不了解不掌握。建議法院要采取有效辦法加大對行政訴訟有關規定的宣傳，增強公民這方面的知識，增強他們維權的能力，從而更好地維護自己的合法權益。

2要進一步發揮司法監督功能，促進提高行政機關依法行政的水平。近幾年來，我區行政機關特別是有行政執法職能的機關依法行政的意識和水平不斷提高，建設責任政府，法治政府也逐漸深入人心，但由于種種原因，在法院審理的行政案件中仍有8.4%的案件被判決撤銷和裁定履行行政行為，因此，建議法院要堅持在過去與行政機關保持溝通和交流這一有效做法的基礎上，要進一步加強指導，特別是對在行政審判過程中發現的問題要及時告知相關行政機關，對某類案件的共性問題要及時向區政府法制辦通報，對明顯的或嚴重違法行為要采用司法建議書的形式，督促行政機關整改。

3把行政法官隊伍建設放在重要位置。這幾年我區法院受理的行政案件一直居于全市法院系統的前列，而行政法官人數少，人均辦案數高，法官壓力較大，對此法院領導要繼續予以重視和關心，行政法官的輪崗要適當，以保證行政審判人員的相對穩定。隨著行政審判領域的不斷擴大、新情況新類型案件的增多，新的法律法規不斷產生，要進一步組織行政法官參加培訓和學習，提高他們的綜合水平。行政法官要進一步增強提高審判能力的緊迫感，要認真總結研究復雜疑難和新類型案件的經驗及教訓，進一步規范庭審活動，提高行政庭整體審判水平。

（二）改進行政機關依法行政的建議

1加快行政程序建設、深入推進流程再造工作。區各行政機關要認真貫徹國務院《全面推進依法行政實施綱要》精神，根據合法、合理、效率、保障相對人合法權益和持續改善的原則，進一步梳理和完善本部門對外公共管理事務的依據程序，進一步建立健全依法行政的各項制度，切實提高依法行政的水平。

2認真執行領導干部出庭應訴的規定。目前只有極少數部門行政領導按照本區《行政機關領導干部行政訴訟應訴工作規定》出庭應訴，但不少行政機關仍不夠重視。因此，建議行政機關的領導要進一步增強法制意識和規范意識，轉變觀念，認真執行本區《行政機關領導干部行政訴訟應訴工作規定》，切實出庭應訴，具體了解本部門行政執法情況，發現問題，總結教訓，從而提高依法行政的水平。與此同時，行政機關應注意培養本部門的應訴人員，不要過度依賴律師，特別是行政訴訟相對較多的部門應考慮建立專門的法制科（室）或有專人從事應訴工作。

3街道（鎮）要重視行政訴訟。街道辦事處是區政府的派出機構，行政事務不少，特別是計劃生育和社會救助兩方面的工作，會引發一些行政訴訟。街道（鎮）應當重視此項工作，要了解、掌握行政應訴、行政復議等方面的規定和要求，一旦發生行政訴訟要按照規定進行應訴。

4加強與上級行政主管部門的溝通聯系。區行政機關在2004年的4起敗訴案件中，有2件與市級主管部門的操作口徑規定和業務指導不當有直接關系，對此應引起重視。作為區級行政機關，一方面要尊重、認真執行上級主管部門的工作要求和業務指導，另一方面對在執行過程中產生的問題、矛盾，也要及時如實反映，并提出意見，避免在行政訴訟中再度出現不應有的被動局面。

最后，關于完善相關法律法規，推進行政審判工作的全面發展的建議。

1對當事人權利保護的范圍應逐漸擴大。行政訴訟法規定只有人身權、財產權受到行政行為侵害的當事人才具有起訴權。隨著我國經濟的高度發展、人民民主意識的強化以及依法治國方略的確立，人民群眾享有的權利范圍越來越大。因此應當適當擴大權利保護范圍，把人身權、財產權以外的其他一些社會權利也納入行政訴訟范圍，如公民的受教育權、知情權等。目前實施的《政府信息公開規定》就把公民的知情權也納入了行政訴訟救濟范圍，但在實施中卻缺少行政訴訟法的支持。

2對處罰以外的具體行政行為的合理性加強司法監督。行政訴訟法規定處罰顯失公正的，可以通過行政審判進行撤銷，但對一般行政行為的合理性沒有規定監督權。實踐中有些行政行為滿足了合法性要求，但卻不合理。這樣的行政行為一旦判決強制執行，會在社會上造成不良影響。目前在實踐中，法院提倡對一般行政行為的合理性加以關注，但仍然缺乏行政訴訟法的支持。

3對審判實踐中遇到需要明確的各種概念、互相矛盾的法條等，有關機關應及時進行有效解釋，進行統一，以促進行政審判工作的順利開展。如對“法律上的利害關系”應及早進行明確解釋，以便法院確定受案范圍。在實踐操作中，行政訴訟法規定當事人一般認為具體行政行為與其有法律上利害關系即可起訴，但對利害關系究竟多廣，有間接利害關系的能否起訴的問題沒有明確規定。一般來講，當事人認為只要該行政行為與其有關系，無論直接還是間接的，都可以行使起訴權。這種理解與目前法院實際掌握的利害關系僅限于直接利害關系的理解不同，導致一旦不予立案，當事人就會認為法院拒不保護其合法權利，影響了司法權威的樹立。