導(dǎo)語：淺談基層法律服務(wù)現(xiàn)狀及對(duì)策一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

基層法律服務(wù)制度產(chǎn)生于80年代初我國改革開放初期,定性于立足農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市街道，為保障和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，接受公民企事業(yè)基層政府的委托，由特定的基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)提供一定范圍的法律服務(wù)和幫助活動(dòng)。20年來，我市的基層法律服務(wù)工作始終堅(jiān)持立足基層、貼近群眾的宗旨，在促進(jìn)首都的改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，加強(qiáng)基層的社會(huì)主義民主和法制建設(shè)，維護(hù)首都社會(huì)穩(wěn)定，滿足基層社會(huì)和廣大群眾法律服務(wù)需求等方面發(fā)揮了重要作用。但是我國的基層法律服務(wù)自它產(chǎn)生至今，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)和組織形式缺乏明確統(tǒng)一的規(guī)制,對(duì)其發(fā)展的趨勢(shì)也缺少穩(wěn)定的宏觀發(fā)展思路,從而引起隊(duì)伍不穩(wěn)定、管理不健全、信譽(yù)下降等諸多問題的出現(xiàn)。這是我們當(dāng)前工作中問題的癥結(jié)所在。現(xiàn)就有關(guān)情況作一簡要分析，以供參考：

一、我市基層法律服務(wù)發(fā)展歷程

我市的基層法律服務(wù)工作是從1985年開展起來的,主要是彌補(bǔ)當(dāng)時(shí)律師、公證人員不足，難以滿足日益增長的群眾法律服務(wù)需求。初期成立的法律服務(wù)所依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法科，除開展基層法律服務(wù)業(yè)務(wù)外，還承擔(dān)著基層司法行政的職責(zé)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)人民調(diào)解，進(jìn)行法制宣傳，開展綜合治理等工作。1993年，隨著我市司法行政工作改革的不斷深入，我市基層法律服務(wù)突破了單純依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法科的辦所模式，扶植、發(fā)展了一批不占國家編制、不要國家經(jīng)費(fèi)、自收自支、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的“兩不四自”所，形成了基層法律服務(wù)所多種體制并存、相互競爭的局面。

*年3月31日，司法部59號(hào)、60號(hào)令，即《基層法律服務(wù)所管理辦法》和《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》，對(duì)基層法律服務(wù)工作的組織機(jī)制、建所模式、運(yùn)行機(jī)制、執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入、執(zhí)業(yè)監(jiān)督等做出了有關(guān)規(guī)定。

*年10月，我們根據(jù)國務(wù)院關(guān)于清理整頓經(jīng)濟(jì)鑒證類社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的部署和司法部《關(guān)于基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤改制實(shí)施意見》的通知精神，結(jié)合我市的具體情況，本著積極、慎重、區(qū)別對(duì)待的原則，精心組織實(shí)施街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所與所在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)；有掛靠單位的直管所與所掛靠的單位實(shí)行脫鉤改制工作，對(duì)于尚未實(shí)現(xiàn)自收自支的基層法律服務(wù)所可暫不實(shí)行脫鉤改制，維持原管理運(yùn)作體制。為配合此項(xiàng)工作，對(duì)基層法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者進(jìn)行了重新登記。全市有271家所條件合格，準(zhǔn)予登記，1394名按要求實(shí)行了脫鉤的基層法律服務(wù)工作者經(jīng)申請(qǐng)，審核領(lǐng)取了《基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)證》。

20*年8月，司法部召開全國大中城市社區(qū)法律服務(wù)工作會(huì)議。會(huì)議提出法律服務(wù)工作要從多方面進(jìn)行規(guī)范，以律師工作與大中城市基層法律服務(wù)工作為重點(diǎn)，并提出了“一個(gè)調(diào)整，兩個(gè)加強(qiáng)”的指導(dǎo)方針，作為大中城市社區(qū)法律服務(wù)工作調(diào)整規(guī)范的方向。“一個(gè)調(diào)整”即街道法律服務(wù)所要從訴訟領(lǐng)域逐步調(diào)整出來；“兩個(gè)加強(qiáng)”即加強(qiáng)律師、公證、基層法律服務(wù)和法律援助工作面向基層、面向社區(qū)、面向群眾服務(wù)的功能，加強(qiáng)律師為社區(qū)居民提供訴訟法律服務(wù)的功能。按照會(huì)議精神，我們對(duì)全市基層法律服務(wù)進(jìn)行了調(diào)整規(guī)范。231家基層法律服務(wù)所、1300余名基層法律服務(wù)工作者立足街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)，面向基層社區(qū)群眾開展法律服務(wù)業(yè)務(wù)。

從基層法律服務(wù)工作發(fā)展歷程看，它的產(chǎn)生確與當(dāng)時(shí)律師公證力量不足、法律服務(wù)供求緊張有直接關(guān)系。但它在發(fā)展起來后經(jīng)長期實(shí)踐探索，已逐步形成有別于其他法律服務(wù)工作的職能特色和優(yōu)勢(shì)。一是它的服務(wù)基本履蓋了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)，為農(nóng)村群眾和城市居民處理簡單、小額的法律事務(wù)提供了一種就近便利及時(shí)的法律服務(wù)渠道，特別是在穩(wěn)定和完善農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中發(fā)揮著法律保障作用。其業(yè)務(wù)總量和服務(wù)受眾面逐年增長，與律師業(yè)、公證業(yè)初步形成一種拾遺補(bǔ)缺、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的格局。二是由于它貼近群眾，服務(wù)便捷，且收費(fèi)低廉，在便利滿足城鄉(xiāng)低收入階層和弱勢(shì)群體獲取法律服務(wù)方面發(fā)揮著特殊作用，為他們排憂解難，成為彌補(bǔ)我國法律援助不發(fā)達(dá)的重要舉措。三是它自創(chuàng)立以來，就在協(xié)助基層政權(quán)組織推進(jìn)依法治理、依法行政、開展法制宣傳、整治熱點(diǎn)問題、開展社區(qū)法律服務(wù)等方面扮演了越來越重要的角色，發(fā)揮著參謀助手的作用并成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的得力助手。

二、當(dāng)前狀況及問題

我市目前基層法律服務(wù)所共222家，法律服務(wù)工作者1160人。其中城八區(qū)89家所，556人；郊區(qū)133家所，604人（根據(jù)2005年度執(zhí)業(yè)檢查統(tǒng)計(jì)）。城八區(qū)基層法律服務(wù)工作者中，離退休人員150人左右，其余400多人均為前些年脫鉤改制人員，年齡以40、50歲為絕大多數(shù)，這部分人員文化程度以大專為主，從業(yè)時(shí)間較長，是城區(qū)基層法律服務(wù)的主流力量。從總體情況看，基層法律服務(wù)適應(yīng)了現(xiàn)階段郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。它所起到的為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航、為基層政權(quán)和村民自治組織充當(dāng)參謀助手、為廣大農(nóng)民群眾提供法律服務(wù)的作用是不可替代的。它的特色和優(yōu)勢(shì)隨市場的擴(kuò)大和需求的增長更加顯現(xiàn)無遺。它以其低成本提供方便、及時(shí)的服務(wù)贏得了相當(dāng)?shù)姆?wù)空間，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所落實(shí)普法宣傳、法律咨詢服務(wù)，開展人民調(diào)解，推進(jìn)依法治理等工作，在一定程度上緩解了司法行政基層工作的壓力，從而在實(shí)踐中印證了其現(xiàn)階段存在的合理性。在城區(qū)由于律師服務(wù)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)，基層法律服務(wù)作為“簡易和初級(jí)”的法律服務(wù)雖然仍有一定的服務(wù)市場但總的講已較難參與服務(wù)市場的競爭，加上人員構(gòu)成復(fù)雜、兼職人員過多過濫，現(xiàn)行的行政管理手段也難以實(shí)施有效的管理，以至產(chǎn)生了跨街道跨地區(qū)亂設(shè)分支機(jī)構(gòu)和接待站點(diǎn)、單純追求經(jīng)濟(jì)效益違規(guī)開展有償服務(wù)、冒稱律師名義誤導(dǎo)群眾或以不正當(dāng)手段與律師爭攬業(yè)務(wù)甚至惡性競爭的現(xiàn)象。在這種情況下不僅難保服務(wù)質(zhì)量，違反執(zhí)業(yè)紀(jì)律、侵害當(dāng)事人權(quán)益的問題也時(shí)有發(fā)生。在相當(dāng)程度上沖擊和擾亂了法律服務(wù)市場秩序，也損害了法律服務(wù)隊(duì)伍的整體形象。這些情況的出現(xiàn)給我們的管理工作提出了新的課題，迫切需要我們研究新思路、考慮新對(duì)策，采取切實(shí)可行的新方法，進(jìn)一步歸納問題分析原因予以引導(dǎo)和規(guī)范。對(duì)于問題可歸納為：

（一）組織形式定位不明，開展訴訟服務(wù)缺乏法律依據(jù)，對(duì)未來發(fā)展的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。關(guān)于基層法律服務(wù)所的組織形式司法部頒布的兩個(gè)管理辦法中規(guī)定對(duì)“基層法律服務(wù)所按照事業(yè)法人體制進(jìn)行管理和運(yùn)作”，在當(dāng)前法制不斷健全，依法行政的要求不斷提高的形勢(shì)下，這種摸棱兩可的說法顯然已不符合法律的要求，在實(shí)際操作中也帶來了一定的混亂。任何一個(gè)社會(huì)組織都必須經(jīng)法定程序登記設(shè)立，基層法律服務(wù)所在進(jìn)行機(jī)構(gòu)法人代碼登記和納稅申報(bào)時(shí)就面臨了對(duì)其組織形式界定不明的情況，給我們的管理工作造成了很大困難；在服務(wù)方面，基層法律服務(wù)所承擔(dān)訴訟服務(wù)在法律上沒有依據(jù)。我國的訴訟法律制度由三大訴訟法規(guī)定，刑事訴訟法規(guī)定，只有律師、單位推薦的人及監(jiān)護(hù)人、親友才能接受委托，擔(dān)任辯護(hù)人；民事訴訟法和行政訴訟法的規(guī)定與刑事訴訟法基本一致，只是范圍上稍有擴(kuò)大，即經(jīng)法院許可的其他公民可以受委托擔(dān)任訴訟人。這里所謂其他公民，是在法院許可的情況下一種臨時(shí)性的、個(gè)人性的不收取費(fèi)用的活動(dòng)，不是專門的職業(yè)性活動(dòng)。顯然，三大訴訟法都沒有賦予基層法律服務(wù)所以自己的名義訴訟的資格；三是管理機(jī)關(guān)內(nèi)部認(rèn)識(shí)不一。鑒于外部環(huán)境壓力，在我系統(tǒng)內(nèi)部，對(duì)基層法律服務(wù)長期存在著不同看法及較大爭議。有的認(rèn)為它是特定時(shí)期的產(chǎn)物，是彌補(bǔ)律師不足的權(quán)宜之計(jì)，在律師業(yè)壯大后應(yīng)逐步萎縮消亡；有的則堅(jiān)持它作為律師制度的有益補(bǔ)充，同時(shí)是基層法治的重要輔助力量，應(yīng)促其規(guī)范，長期穩(wěn)定發(fā)展；還有的認(rèn)為它是一種過渡形態(tài)，基于目前國情和律師業(yè)現(xiàn)狀，它可以在農(nóng)村保留發(fā)展，但應(yīng)先從城市退出，并創(chuàng)造條件逐步向律師業(yè)并軌。這種認(rèn)識(shí)上的分歧不僅造成對(duì)其發(fā)展模式、走向等重大問題長期形不成共識(shí)，而且導(dǎo)致相關(guān)政策不時(shí)處于搖擺、步調(diào)不一和不確定狀態(tài)。這些年外部的法律、政策環(huán)境也不時(shí)對(duì)基層法律服務(wù)的發(fā)展造成沖擊和影響，特別是在全國大中城市社區(qū)法律服務(wù)工作會(huì)議之后對(duì)我市基層法律服務(wù)的影響不小，同時(shí)又缺乏明晰的規(guī)范政策和措施使管理中的一些問題一時(shí)難以解決。

（二）當(dāng)前可依據(jù)的相關(guān)政策文件和監(jiān)管力量已經(jīng)不適合新時(shí)期基層法律服務(wù)管理的需求。我們對(duì)基層法律服務(wù)的監(jiān)督管理依據(jù)主要是司法部于*年3月31日以59號(hào)、60號(hào)令的《基層法律服務(wù)所管理辦法》和《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》兩個(gè)辦法對(duì)基層法律服務(wù)工作的組織機(jī)構(gòu)、建所模式、運(yùn)行機(jī)制、執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入、執(zhí)業(yè)監(jiān)督等做了原則性規(guī)定。北京市司法局根據(jù)兩個(gè)辦法配套出臺(tái)了《北京市基層法律服務(wù)所登記和年檢管理辦法（試行）》和《北京市基層法律服務(wù)工作者管理辦法（試行）》，并就基層法律服務(wù)所的輔助人員管理、業(yè)務(wù)檔案管理、執(zhí)業(yè)廣告管理等提出了規(guī)范性要求。但從實(shí)際管理角度看，部頒兩個(gè)管理辦法雖然對(duì)基層法律服務(wù)的基本構(gòu)架、人員要求、執(zhí)業(yè)條件、內(nèi)部制度等做了相應(yīng)規(guī)定，但存在過于原則、可操作性差的問題，況且部頒規(guī)章的法律效力較低，難以全面規(guī)范作為法律服務(wù)業(yè)中一個(gè)類別的基層法律服務(wù)，國家行政許可法的實(shí)施更對(duì)其產(chǎn)生諸多限制。尤其是現(xiàn)階段我們執(zhí)行的有資格但不能在城區(qū)執(zhí)業(yè)、城八區(qū)嚴(yán)格控制不能轉(zhuǎn)入從業(yè)人員、停辦兼職人員執(zhí)業(yè)以及停批設(shè)立新所等具體限制措施都是根據(jù)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)講話精神和指示而行，缺少相關(guān)的法律或政策文件依據(jù)。這是我們規(guī)范管理工作中最關(guān)鍵的問題，也是我們工作的軟肋。

從監(jiān)督管理的組織機(jī)構(gòu)看，司法部作為全國基層法律服務(wù)的最高管理機(jī)關(guān)，原由基層工作司基層法律服務(wù)指導(dǎo)處負(fù)責(zé)，不過兩三個(gè)工作人員。現(xiàn)交由公證律師司負(fù)責(zé)，一個(gè)工作人員。北京市由市局基層工作處基層法律服務(wù)科負(fù)責(zé)，工作人員兩名。作為具體實(shí)施監(jiān)督管理的區(qū)縣司法局，承擔(dān)此項(xiàng)工作的基層工作科由于負(fù)責(zé)的工作項(xiàng)目多、涉及面廣、人員編制有限，能有一個(gè)人兼職負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作已屬不易，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)基層法律服務(wù)的監(jiān)督管理職能，只能是有了文件發(fā)一發(fā)，年檢注冊(cè)蓋個(gè)章，遇到投訴應(yīng)付應(yīng)付息事寧人而已。而且現(xiàn)有的監(jiān)督管理手段也多為事后監(jiān)督，在實(shí)施上既缺乏法律依據(jù)，又沒有組織保證，多流于形式上的走過場。

（三）落實(shí)街道基層法律服務(wù)所退出訴訟領(lǐng)域的難度較大。根據(jù)司法部全國大中城市社區(qū)法律服務(wù)會(huì)議和2005年3月下發(fā)的《進(jìn)一步規(guī)范基層法律服務(wù)工作的意見》（征求意見稿）精神，街道基層法律服務(wù)所要調(diào)整出訴訟領(lǐng)域，向公益性社區(qū)法律服務(wù)組織過渡和轉(zhuǎn)型。對(duì)此，我們認(rèn)為目前在我市全面落實(shí)此項(xiàng)工作有很大難度。

1、城區(qū)街道法律服務(wù)所要逐步退出訴訟領(lǐng)域的可操作性不大、不實(shí)際。僅靠司法行政機(jī)關(guān)的力量“退出”環(huán)節(jié)操作十分困難，首先，我們沒有撤消基層法律服務(wù)所的權(quán)力，如果原組建單位不配合，我們將難有作為。其次，假如城區(qū)基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)或基層法律服務(wù)工作者私下接案做，我們無法及時(shí)了解，也不能保證“退出”的有效落實(shí)。在法院認(rèn)可基層法律服務(wù)工作者可以作訴訟的現(xiàn)狀下，我們不能完全杜絕上述這種違規(guī)操作。

2、根據(jù)部發(fā)關(guān)于《基層法律服務(wù)所管理辦法》（修訂草案）及相關(guān)說明中提到的“明確基層法律服務(wù)所按事業(yè)單位進(jìn)行管理的模式…….”。就北京市的情況來看，長久以來基層法律服務(wù)所的性質(zhì)一直沒有統(tǒng)一的界定。如果現(xiàn)在統(tǒng)一改為行政事業(yè)單位進(jìn)行管理，其編制、經(jīng)費(fèi)等具體問題都無法得到落實(shí)，必然影響今后基層法律服務(wù)管理工作的開展。

3、如果執(zhí)行城區(qū)街道法律服務(wù)工作者退出訴訟領(lǐng)域的意見，我市基層法律服務(wù)工作者的安置問題難以解決。這些人由于年齡和現(xiàn)有素質(zhì)、學(xué)歷等條件的制約，極少能夠具有申辦律師事務(wù)所或轉(zhuǎn)為從業(yè)律師的資格。他們?cè)谕顺鲈V訟領(lǐng)域后必將面臨主要生計(jì)斷絕、生活難以為繼的困難局面。如此則不免引發(fā)上訪、信訪或其他過激行為，勢(shì)必對(duì)首都的社會(huì)政治穩(wěn)定、生活安定造成不利影響。

三、對(duì)策及建議

以上這些問題和可能出現(xiàn)的情況，我們已反饋給司法部有關(guān)部門，并請(qǐng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)能夠進(jìn)一步提出具體、穩(wěn)妥的指導(dǎo)意見，分階段、有步驟地解決基層法律服務(wù)的規(guī)范和發(fā)展問題。針對(duì)上述問題，我們從現(xiàn)階段加強(qiáng)基層法律服務(wù)管理的角度出發(fā)提幾點(diǎn)建議：

第一、應(yīng)該承認(rèn)基層法律服務(wù)目前仍有存在的必要。不論在城區(qū)還是在郊區(qū)縣律師法律服務(wù)仍有缺口，基層法律服務(wù)以其自身的特點(diǎn)可以拾遺補(bǔ)缺，滿足民眾低層次的法律需求。尤其是在當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)、社會(huì)主義新農(nóng)村的大形勢(shì)下基層法律服務(wù)可以其自身的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出顯著的作用。

第二、建立健全有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章，使管理工作有法可依。現(xiàn)階段基層法律服務(wù)監(jiān)督管理的基礎(chǔ)法律依據(jù)的欠缺是管理環(huán)節(jié)薄弱的致命傷，沒有一套法律效力高、操作性強(qiáng)、完備、規(guī)范的制度，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)基層法律服務(wù)有效的管理。

首先，基層法律服務(wù)作為現(xiàn)階段社會(huì)法律服務(wù)體系的組成部分，應(yīng)有其相應(yīng)的法律地位，這也是一個(gè)法治社會(huì)必然的要求。現(xiàn)在的基層法律服務(wù)上位依據(jù)只有兩個(gè)部頒規(guī)章，不論是對(duì)其訴訟地位還是其社會(huì)法律服務(wù)職能的體現(xiàn)都沒有一個(gè)明確的法律界定。

其次，基層法律服務(wù)管理涉及的范圍較廣，既有機(jī)構(gòu)的又有人員的；既有內(nèi)部的又有對(duì)外的；既有業(yè)務(wù)管理又有行政管理。對(duì)任何一項(xiàng)內(nèi)容的管理都需要一個(gè)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，只靠兩個(gè)管理辦法是根本達(dá)不到的，需制定不同范圍、不同級(jí)階、不同效力的一整套科學(xué)完備的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度。特別是對(duì)現(xiàn)行的一些限制性政策規(guī)定，迫切需要按照有關(guān)部頒規(guī)章明確實(shí)施依據(jù)，保障有章可循，措施有據(jù)，管理到位。

第三、明確我市基層法律服務(wù)城、郊區(qū)不同的發(fā)展思路。如果城區(qū)不再發(fā)展已是既定方針的話，就需要考慮如何引導(dǎo)現(xiàn)有城區(qū)從業(yè)人員向郊區(qū)農(nóng)村過渡，除去利用行政的還應(yīng)運(yùn)用市場的經(jīng)濟(jì)的方式或手段引導(dǎo)并在一段時(shí)間內(nèi)維持城區(qū)機(jī)構(gòu)、人員和業(yè)務(wù)范圍的現(xiàn)狀，以滿足現(xiàn)階段城區(qū)低層的法律服務(wù)市場需求。在不斷加強(qiáng)日常監(jiān)督管理和嚴(yán)格控制不增加從業(yè)人員的基礎(chǔ)上待其自變。同時(shí)著重做好政策依據(jù)方面的工作，以備因申請(qǐng)執(zhí)業(yè)、轉(zhuǎn)所等問題引發(fā)的詢問和質(zhì)疑。對(duì)于八城區(qū)以外的郊區(qū)縣應(yīng)形成宏觀的發(fā)展思路，制定配套規(guī)章制度，促進(jìn)基層法律服務(wù)的健康發(fā)展。

第四、努力探索新的管理體制。按照依法行政的要求，司法行政機(jī)關(guān)任何行政職能的體現(xiàn)都必須嚴(yán)格依據(jù)法律進(jìn)行，特別是在行政許可法實(shí)施后，對(duì)我們的監(jiān)督管理職能提出了更高的要求，需要我們努力探索、創(chuàng)新新的管理模式和方法。例如探索和嘗試行業(yè)管理，組織成立行業(yè)協(xié)會(huì)，把一部分管理職能交由協(xié)會(huì)實(shí)施，形成政策引導(dǎo)、政府監(jiān)督下的行業(yè)自律性管理機(jī)制。

綜上所述，我們認(rèn)為對(duì)基層法律服務(wù)的監(jiān)督管理，應(yīng)該投入相應(yīng)的力量進(jìn)行論證、研究，盡快制定發(fā)展決策，明確工作依據(jù)，從根本上解決問題。事物的存在和發(fā)展有其必然性，只有實(shí)事求是、因勢(shì)利導(dǎo)、循序漸進(jìn)才能使其順利健康發(fā)展，基層法律服務(wù)的監(jiān)督管理亦然。