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獎勵作為一種施政手段由來已久。早在我國兩千多年前的商鞅變法，就有獎勵軍功、耕織、告奸者的規(guī)定。其后，無論朝代更迭，獎勵始終是統(tǒng)治者維護統(tǒng)治、緩和階級矛盾的重要手段。到了近代，晚清政府為了發(fā)展工商業(yè)，曾頒行《獎勵公司章程》和《獎勵商勛章程》；民國初年，又有《航業(yè)獎勵條例》、《造林獎勵條例》、《公海漁業(yè)獎勵條例》等一批獎勵性法規(guī)出臺——近代意義上的行政獎勵登上歷史舞臺。新中國成立后，行政獎勵仍是政府行政管理活動中較為常用的重要施政手段。在計劃經(jīng)濟時代，由于缺乏市場激勵機制，行政獎勵成為政府激發(fā)相對人積極性的主要方式，只是帶有較為濃厚的“自上而下”的權力色彩；在市場經(jīng)濟條件下，強調市場主體的平等性，政府在行政管理活動中越來越尊重相對人的意志和權利，逐步弱化行政行為的強制性，增強民主性與合意性——行政獎勵正契合了此種發(fā)展趨勢，被越來越廣泛地應用于現(xiàn)代行政管理實踐。

但是，透過蓬勃發(fā)展的表象，深入到我國行政管理實踐中行政獎勵的具體運作，我們卻發(fā)現(xiàn)，行政獎勵從觀念層面到制度構建再到具體實施，都存在許多偏差、缺失甚至混亂的狀況，基本游離于法律規(guī)制之外，既與法治的原則相悖，亦影響了行政獎勵應有作用的發(fā)揮。

本課題從行政獎勵的概念、特性、分類等基本問題入手，通過對我國行政獎勵現(xiàn)狀的考察，揭示對行政獎勵進行法律規(guī)制的現(xiàn)實必要性和理論正當性，并對具體路徑作以探索，以期為推動行政獎勵逐步走上法治化軌道有所助益。

一、行政獎勵概述：

（一）概念

雖然行政獎勵在我國有著悠久的歷史，并早在我國行政法學恢復時期，便有學者意識到其獨特價值而納入行政法學體系進行研究，但是由于若干年來我國行政法學發(fā)展的重點不在于此，所以有關研究的深度和廣度與其他行政行為的研究狀況相比較為遜色，至今尚未形成一個相對統(tǒng)一的概念表述。但是，在現(xiàn)有各種不同的概念表述中，也可以總結出一些共識性的東西：（1）大都認為行政獎勵是行政主體在行政活動中實施的一種具體行政行為；（2）大都將行政獎勵的目的界定為激勵先進、鞭策后進，以促進社會進步；（3）相應地，行政獎勵的客體也大都被界定為“為國家和社會做出重要貢獻”或“模范地遵紀守法”等先進行為；（4）大都以精神獎勵和物質獎勵為行政獎勵的主要形式。

但是，這些概念表述大都帶有較深的計劃經(jīng)濟時代的烙印，已落后于日新月異的行政管理實踐，所以有學者認為應當對行政獎勵現(xiàn)有概念進行解構與重構，并提出了一種新的定義：行政獎勵，是指行政主體為實現(xiàn)行政目標，通過賦予物質、精神及其他權益，引導、激勵和支持行政相對人實施一定的符合政府施政意圖行為的非強制行政行為。

筆者以為，這一定義突破了傳統(tǒng)的觀念束縛和范疇界定，更加豐富了行政獎勵的內涵和外延，反映了行政獎勵的觀念變遷與制度變革，較好地概括了行政獎勵的本質屬性：（1）其將行政獎勵的目的定位于引導、激勵和支持相對人實施一定的符合政府施政意圖的行為，以實現(xiàn)行政目標，顯然較“激勵先進、鞭策后進”的目的更加擴展了行政獎勵的適用范圍；（2）相應地，行政獎勵的客體也擴展為一定的符合政府施政意圖的行為，而不僅限于“先進行為”；（3）豐富了行政獎勵的形式，即除精神、物質獎勵外，還包括賦予其他權益，雖然后者最終也是帶來某些精神或物質利益，但與直接的物質或精神獎勵仍存在差別，這是隨著市場經(jīng)濟和現(xiàn)代行政的發(fā)展而產生的新的獎勵形式；（4）明確了行政獎勵的“非強制”屬性。

（二）特性

概念畢竟是精煉和抽象的，要更加深入、全面地研究行政獎勵，還須對該行為本身及其形成的法律關系的特性作以分析：

1、行政獎勵是一種具體行政行為。首先，行政獎勵的主體是行政機關或法律法規(guī)授權的組織；其次，行政獎勵的對象是特定的行政相對人，而非不特定的多人；再次，行政獎勵對行政相對人產生實際的法律上的權利義務效果。

2、行政獎勵的授益性?！胺彩菫樾姓鄬θ藙?chuàng)設、確認權利或法律上利益的決定都是授益性行政行為。”[3]行政獎勵以賦予相對人物質、精神或其他權益為形式特征，確立了相對人的“受獎權”，即“行政相對人根據(jù)法律規(guī)定，對物質獎勵享有某種利益的所有權或使用權，對精神獎勵享有名譽權、榮譽權，對權能獎勵享有某種資格，對信息獎勵享有知悉權，等等”[4]，因而是一種典型的授益性行政行為。“受獎權”作為行政相對人的一種新的權利類型已經(jīng)逐漸得到人們的認可，這也是對行政獎勵進行法律規(guī)制的一個重要基礎。

3、行政獎勵的非強制性。非強制行政行為是隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展而逐漸興起的一種新型而有效的政府治理手段，它改變了傳統(tǒng)行政行為的“命令－服從”模式，更加關注行政相對方在行政過程中的地位和作用，以協(xié)商、服務、自愿履行為基本特征，體現(xiàn)了服務、合作的現(xiàn)代行政法理念，越來越受到人們的關注和歡迎。行政獎勵就是一種非強制行政行為，其“非強制性”主要體現(xiàn)在兩個方面：（1）行政相對人是否實施應受獎行為，取決于自己的意志，行政主體不能強制；（2）行政相對人實施了應受獎勵的行為以后，是否接受行政獎勵，由行政相對人自主決定，行政主體不能強制[5]——這也體現(xiàn)了行政獎勵對相對人的“權利”屬性。需要說明的是，我們所說的“非強制性”是針對行政相對人而言的，對行政主體而言，行政獎勵卻是強制性的，只要行政相對人實施了應受獎行為，行政主體就必須進行獎勵，除非相對人放棄，因為與相對人的“權利”相對應，給予獎勵就成為了行政主體的義務。

4、行政獎勵法律關系的合意性。依照傳統(tǒng)行政法理論，“行政法律關系的產生、變更、消滅，一般由行政主體的單方意志所決定”，如在行政處罰、行政強制等法律關系中，一般均無需考慮相對人的合意，即使行政許可，從形式上看需要相對人的申請，但是否許可仍取決于行政主體的意志，仍具有單方性。而行政獎勵法律關系則不然，如果沒有行政相對人實施受獎行為，則行政獎勵法律關系就難以形成，只有相對人的應受獎行為與行政主體的獎勵意圖形成合意，行政獎勵法律關系才能成立。明確這一點的意義在于，行政獎勵法律關系并不取決于行政主體的單方意志，還必須要有相對方的配合，相對方是否實施受獎行為由其自己決定，而其一旦實施了受獎行為，就與行政主體形成“合意”，進而產生法律上的權利義務關系，對行政主體形成制約。行政獎勵法律關系的這一特性在行政獎勵有明確法律依據(jù)或行政主體有事先承諾的情況下，表現(xiàn)得尤為明顯。而在行政管理實踐中還存在一些裁定的行政獎勵（參見行政獎勵的分類），通常無事先明確的行為法依據(jù)或承諾，而是由行政主體依據(jù)自由裁量權隨機作出的，行政主體具有較大的主動權，“合意性”的表現(xiàn)會弱一些，但也必須是行政相對人的行為與行政主體的意圖相合，才會產生獎勵的可能性，是否獎勵、如何獎勵也并不完全取決于行政主體的意志，還要受到行政獎勵的原則性規(guī)定和程序規(guī)則的制約。

（三）分類

在實踐中，行政獎勵的表現(xiàn)形式具有多樣性，從不同的角度可以進行多種分類：根據(jù)獎勵的形式，可以分為物質獎勵、精神獎勵和其他權能獎勵；根據(jù)受獎行為的形態(tài)，可以分為行為性獎勵和結果性獎勵，如見義勇為獎勵就是典型的行為性獎勵，而科技發(fā)明、創(chuàng)造方面的獎勵通常都是結果性獎勵；根據(jù)獎勵影響特定相對人權益的方式，可以分為賦予權益的獎勵和減免義務的獎勵，前者通常賦予特定相對人某種法定基本權利之外的權益，是比較常見的獎勵方式，而后者則是減輕或免除特定相對人負有的某種義務，如稅收優(yōu)惠就是典型的減免義務的行政獎勵。

但是，筆者以為，上述分類大多著眼于行政獎勵的外在形態(tài)，屬于較為直觀的層面，還有一些更深層次的分類，對于我們研究行政獎勵更有意義，筆者將對此作以詳述。

1、內部獎勵與外部獎勵

這是基于行政獎勵法律關系主體之間的不同地位與關系所作的分類，與內、外部行政行為之分相對應。內部行政獎勵是指行政主體對有隸屬關系的行政機關、公務員或其他工作人員所作的獎勵；外部行政獎勵則是行政主體依法對行政相對人所作的獎勵。但是，也不能單純地從形式上看獎勵主體與對象是否存在隸屬關系就做判斷，還要看獎勵的內容是否存在職務因素，因為在某些情況下，受獎者雖然也是公務員，但其獲獎的事由并非基于職務原因，或者說與其公務員身份無關，而是作為普通的行政相對人，此時就是外部獎勵而非內部獎勵。區(qū)分內、外部行政獎勵的意義還在于，二者在獎勵形式、救濟渠道等方面也存在差異，如在內部行政獎勵中可以“職務晉升”為獎勵形式，但在外部獎勵中則難以適用，而根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，內部行政獎勵是不能提請行政復議或訴訟的，只能通過申訴等內部行政糾紛解決機制尋求救濟，但外部行政獎勵則以復議或訴訟為主要救濟方式。從廣義上講，行政獎勵是應當包括內部獎勵與外部獎勵的，但由于在行政法上，內、外部行政行為適用的是兩套不同的規(guī)則體系，且行政法始終圍繞著行政主體與行政相對人的關系這一核心問題展開，因而必然以外部行政行為為重點調整對象，所以，為了突出重點且論述便宜，本文僅以外部行政獎勵為研究對象。

2、普遍性獎勵與競爭性獎勵

這是以受獎主體的范圍或數(shù)量為標準所作的分類。在普遍性獎勵中，凡符合獎勵條件的行政相對人，行政主體均予以獎勵；而在競爭性獎勵中，行政主體僅對部分符合獎勵條件的相對人給予獎勵，即在符合一般獎勵條件的相對人中，進一步擇優(yōu)確定。由于競爭性獎勵在激勵的基礎上，又引入了競爭機制，因而更能激發(fā)相對人的主動性、創(chuàng)造性，通常被應用于一些比較重大的獎項，如我國的“國家自然科學獎”、“國家技術發(fā)明獎”、“國家科學技術進步獎”等重要獎項，法律都明確規(guī)定了每年的獲獎數(shù)目，因而競爭也較為激烈。需要注意的是，由于競爭性獎勵最終只能獎勵部分相對人，因而此種獎勵依法公開、公平、公正地進行就顯得尤為重要，否則很容易挫傷相對人的積極性，并對行政主體的公信力造成嚴重損害，所以此類獎勵應是法律規(guī)制的重點。

3、法定的行政獎勵、裁定的行政獎勵與承諾的行政獎勵

這是根據(jù)行政獎勵作出的依據(jù)所作的分類。法定的行政獎勵，是指有明確法律依據(jù)的行政獎勵。按照傳統(tǒng)的行政法定原則，行政行為都應有明確的法律依據(jù)，“無法律即無行政”，亦即所謂的“法律全部保留論”。但是，隨著行政實踐的發(fā)展，固守“法律全部保留論”是不現(xiàn)實的，正如有學者所言：“雖然把法律保留僅限于嚴密意義的侵害行為，未免失之狹隘。不過，沒有法律依據(jù)，就不能進行補助獎勵措施、公共設施建設與行政指導，行政無論如何也不能完成其任務，在此意義上可以說，全部保留說缺乏現(xiàn)實性?！彼?，要求所有的行政獎勵都必須有明確的法律依據(jù)是不現(xiàn)實的，因為法律具有“滯后性”，而行政實踐則是千變萬化的，堅持嚴格的法定主義，將使行政獎勵的適用空間大大縮小，也會使其作為一種靈活施政手段的效果大打折扣。所以，在行政實踐中，即使沒有明確的法律規(guī)定，行政主體也可以根據(jù)行政管理的需要在自由裁量權的范圍內作出行政獎勵，我們稱之為裁定的行政獎勵，如20**年9月17日，為了穩(wěn)定豬肉價格，調動地方生豬生產的積極性，中央財政決定對生豬調出大縣進行獎勵，即為此例。需要說明的是，我們這里所說的“法定”與“裁定”只是相對的，法定的獎勵也有裁量的空間，而裁定的獎勵也要受到一般法律原則和程序法的規(guī)制。對行政獎勵進行法律規(guī)制，并不意味著要禁止裁定的獎勵，而是在承認裁定性獎勵存在價值和必要性的基礎上，從一般規(guī)定和程序法上對其進行規(guī)范和制約。

另外，還有一類比較特殊的獎勵類型，通常是行政主體為了實現(xiàn)特定目的，事先主動作出獎勵承諾，在相對人達到行政主體要求時予以兌現(xiàn)，我們稱之為承諾的行政獎勵，最常見的就是公安機關為偵破某一案件而做的懸賞。在廣義上，此類獎勵也是由行政主體依據(jù)自由裁量權作出，應屬裁定性獎勵的范疇，但是與其他裁定性獎勵相比，此類獎勵又有其特殊性，在形式上類似于民法上的要約，因而也有人認為由此形成的法律關系應屬行政合同的范疇，但是筆者以為，此類行為實質上仍是運用的行政激勵機制，與行政機關為完成某項工作而與相對人簽訂的合同存在本質差別，仍應屬于行政獎勵的范疇。由于在此類獎勵中自由裁量的色彩更為濃厚，并與政府的公信力直接相關，所以應作為法律規(guī)制的重點。

二、對行政獎勵進行法律規(guī)制的現(xiàn)實基礎

行政獎勵的現(xiàn)實狀況，就是對行政獎勵進行法律規(guī)制的現(xiàn)實基礎。具言之，筆者將通過對我國行政獎勵現(xiàn)狀的考察，來揭示對行政獎勵進行法律規(guī)制的現(xiàn)實必要性。

應該說，在我國的行政管理實踐中，一直以來是比較重視運用行政獎勵引導相對人積極參與行政管理活動的。在計劃經(jīng)濟時代，由于缺乏市場激勵機制，行政獎勵成為行政機關激發(fā)相對人積極性的主要方式，被廣泛應用于行政管理活動中，但是與計劃經(jīng)濟的管理體制相對應，這些行政獎勵的權力色彩比較濃厚，獎與不獎、獎多獎少、如何獎勵等問題都由行政機關自行決定，帶有很大的隨意性，而相對人基本處于被動地位。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，行政管理體制發(fā)生了根本轉變，政府的施政理念和手段也有很大變革，但是筆者通過對我國行政獎勵現(xiàn)狀的考察，卻發(fā)現(xiàn)有關行政獎勵的觀念與制度遠遠落后于行政管理實踐的發(fā)展，具體表現(xiàn)在以下方面：

（一）觀念上的偏差

受傳統(tǒng)文化和計劃經(jīng)濟體制的影響，在我國的行政管理實踐中，一直以來存在著行政獎勵是行政主體的“恩賜”的觀念，雖然隨著行政法治的發(fā)展，這種觀念有所改變，但影響依然存在，行政主體仍處于一種強勢地位，而相對人一方則較為弱勢，恣意行政在行政獎勵領域仍屢見不鮮，行政獎勵是行政相對人的權利的觀念和意識還未深入人心。

有學者曾對我國改革開放以來公民權利觀念和意識的演進作過總結，其中有以下兩點：

1、財產權利意識強于政治權利和人身權利意識。人們在權利方面，最重視的是財產權，即特別關心自己的經(jīng)濟利益，當涉及經(jīng)濟利益時，人們敢于較真。

2、被動性。公民已經(jīng)在法律上享有政治、經(jīng)濟、社會和文化教育的各種權利和自由。但是對于這些法定權利，公民缺乏一種認知。當權利受到侵犯時，公民缺乏尋求救濟的主動性。公民始終沒有形成不斷提出新的權利要求的習慣。

在我國行政獎勵權利觀念和意識的演進中也存在類似的問題，即人們對物質獎勵一般比較重視，敢于較真，但對單純的精神獎勵往往不太在乎；公民對“受獎權”這一新型權利的認知程度仍有待提高，從認知到普遍接受再到主動行使，仍需一個漸進的過程。所以，在一定意義上可以說，觀念上的偏差是我國當前行政獎勵法治化程度不高的主要原因，因為“我們的觀念就是我們的眼睛”，觀念對制度的構建和實施具有導向性的影響。

（二）法律上的缺失

雖然行政獎勵在我國行政管理實踐中的運用由來已久，但有關行政獎勵的法律規(guī)定卻很不健全，且十分散亂、不成體系，主要表現(xiàn)在以下方面：

1、缺乏對行政獎勵的一般的原則性規(guī)定。我國《憲法》中直接涉及行政獎勵的條款只有兩條，即第二十條：“國家發(fā)展自然科學和社會科學事業(yè)，普及科學和技術知識，獎勵科學研究成果和技術發(fā)明創(chuàng)造”、第四十二條：“······國家提倡社會主義勞動競賽，獎勵勞動模范和先進工作者······”。但是，這兩條都是針對具體事項的獎勵，而有關行政獎勵的原則、權限、程序、救濟等一般性規(guī)定并未涉及。另據(jù)有關統(tǒng)計，我國有70多部法律、300余件行政法規(guī)都規(guī)定有行政獎勵[10]，但這些規(guī)定也都是針對某些具體事項或某個專門領域的，而沒有對行政獎勵的統(tǒng)一的原則性規(guī)定。

2、行政獎勵法律規(guī)范本身存在諸多問題。在對已有的行政獎勵法律規(guī)范進行梳理的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)這些規(guī)范大多是些宣傳式、號召式的條文，有的甚至缺乏法律規(guī)范的基本構成要件。比如，許多法律規(guī)范對行政獎勵的主體規(guī)定得十分含糊，最常見的就是概括性地規(guī)定由國家或者政府給予獎勵，如《農業(yè)法》第8條：“國家對發(fā)展農業(yè)和農村經(jīng)濟有顯著成績的單位和個人，給予獎勵”，有的甚至根本沒有規(guī)定主體，如《消防法》第七條：“對在消防工作中有突出貢獻的單位和個人，應當予以獎勵”；對行政獎勵的條件規(guī)定得也較為籠統(tǒng)，大多使用一些無法量化、彈性較大的詞語，如“顯著成績”、“突出貢獻”等，使行政主體自由裁量的空間過大，也表明現(xiàn)有行政獎勵仍然局限在獎勵先進、激勵后進的價值定位上，顯然已不適應實踐發(fā)展的需要；另外，在現(xiàn)有的行政獎勵法律規(guī)范中，鮮見程序性規(guī)定，行政獎勵幾乎無程序可循，即使有部分法律規(guī)范涉及程序性規(guī)定，但也主要是關于某一具體獎項的評定、授獎等步驟的操作性規(guī)定，而缺乏真正程序法意義上的規(guī)范······這些法律規(guī)范本身的缺失，必然對實踐產生不利影響。

3、部分行政獎勵法律規(guī)范的缺位。前已述及，我國現(xiàn)行立法中已有大量的行政獎勵法律規(guī)范存在，但是仍有一些亟待立法肯定和規(guī)范的獎勵事項，如見義勇為獎勵，卻遲遲未能在國家法律的層面確立，以致英雄流血又流淚的事件時有發(fā)生。需要注意的是，行政獎勵法律規(guī)范的缺位，不僅會使行政獎勵無法可依，同時也使政府的價值導向和施政意圖難以明示，無法對相對人的行為形成確定的指引，必然影響到行政獎勵的激勵、引導功能的發(fā)揮。

（三）實施中的混亂

觀念上的偏差與法律上的缺失直接導致了行政獎勵在實施中的混亂，以致有學者呼吁：“獎勵的無原則、無規(guī)則、無標準、無是非，已到了非治不可的時候了。”

行政獎勵實施中的混亂，主要表現(xiàn)在以下方面：

1、行政獎勵的隨意性較大。在實踐中，許多行政主體認為行政獎勵屬于其自由裁量的范疇，加之行政獎勵的法律規(guī)范很不健全，在實踐中，除了該獎而不獎、該多獎而少獎等情況的存在，行政主體任意設獎、隨意授獎的現(xiàn)象也十分普遍，如**島市政府對航天英雄**父母的獎勵，就曾引發(fā)公眾的質疑。

20**年，“神五”飛天成功，中國“太空第一人”**成為家喻戶曉的“航天英雄”，贏得了無數(shù)鮮花、掌聲和榮譽；不僅如此，他的家鄉(xiāng)遼寧**島市政府更是決定，對培養(yǎng)“航天英雄”有功的**父母，獎勵一套位于龍灣新區(qū)的別墅。消息傳出，在網(wǎng)絡上引發(fā)眾議。許多網(wǎng)友認為：英雄應該獎勵、應該學習，但他身邊的人值不值得如此炒作？這到底是愛英雄還是害英雄？

從法律的角度，我們不禁還要追問：**島市政府的獎勵是否于法有據(jù)？**的父母是否適格的受獎主體？政府獎勵的資金從何而來？如果是財政資金，是否經(jīng)過了必要的程序？政府是否可以想獎勵誰就獎勵誰，想如何獎勵就如何獎勵？與此相類似的，還有一些地方政府每年對“高考狀元”的重獎[13]，也是倍受爭議。這些都表明，當前許多行政主體在實施行政獎勵時隨意性過大、功利主義、機會主義色彩過濃、自由裁量的空間過大，而其根源就在于行政獎勵法律制度的缺失，由此更加凸顯出對行政獎勵進行法律規(guī)制的必要性。

2、獎勵不當，破壞社會公平。行政主體在作出行政獎勵決定時，未能平衡、兼顧各方利益，顧此失彼，對社會公平造成損害。以下就是一則典型事例：

20**年3月，福建**市委、市政府出臺《關于全面推進民營經(jīng)濟的若干意見》，規(guī)定民營企業(yè)家子女在高中階段招生錄取時，可享受20分的優(yōu)惠政策，此外，還為50家企業(yè)辦理公務車輛通行證，兩年內可以在該市各收費站免費通行。據(jù)此，**市教育局20**年的招生政策規(guī)定，凡是經(jīng)市政府辦審核公布的20**年度**市民營企業(yè)前100名的納稅大戶，“其控股企業(yè)主的子女中考均可享受20分的照顧。外商子女也參照執(zhí)行?！?/p>

應該說，民營企業(yè)家和外商為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展作出了貢獻，給予適當?shù)莫剟畋緹o可厚非，但是不能以獎勵設立特權，不能突破社會公平的底線。這樣的事例在實踐中仍時有發(fā)生，又如《法制日報》20**年9月23日的一則報道：

河北邯鄲市委、市政府將冀DQ0001至冀DQ00××的50個車牌授予全市的50強企業(yè)，并頒發(fā)了特別通行證。凡使用這些車牌照的車輛，在市域范圍內可以享有以下便利：免查進入市委、市政府及市內黨政機關；除高速公路外，其他各類收費站免受通行費；各停車場（點）免收停車費；非嚴重違章行駛，不罰款、不扣車、不扣執(zhí)照；不經(jīng)批準，不得封車、吊銷專用車牌照；免費審驗車，隨到隨審等。

邯鄲的這一舉措也可視為對50強企業(yè)的一種獎勵，其初衷可能是好的，希望以此激發(fā)這些企業(yè)的積極性，進一步推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。但是，這一舉措以破壞社會公平為代價，其結果可能適得其反，將這些企業(yè)推上了“風口浪尖”，正如該則新聞配發(fā)的評論文章所指出的：“法治不允許為特定相對人設定特權”——這也是行政獎勵應當恪守的“底線”。

3、缺乏事后監(jiān)督。當前很多行政主體在實施行政獎勵時，往往一獎了之，只負責授獎，而缺乏后續(xù)監(jiān)督，以致我們經(jīng)常會在新聞報道中看到一些被查處的商家卻掛有“誠信企業(yè)”等榮譽牌匾、身受各種榮譽的相對人卻違法亂紀等現(xiàn)象，使行政獎勵的可信度和權威性受到嚴重損害。以下便是一則相關案例：

河南**消費者**于20**年先后四次在**市質監(jiān)局認定的某“購物放心商場”購買了標示為吉林省某制藥股份有限公司生產的“男士膠囊”、青海省某制藥廠生產的“藏汴寶”、“刻除根”、“藏雄鷹膠囊”，后發(fā)現(xiàn)有問題，向**市藥品監(jiān)督管理局作了舉報。經(jīng)鑒定，**購買的上述藥品均系假藥，其中“藏雄鷹膠囊”的生產廠家根本就不存在。20**年11月7日，**向**市質監(jiān)局遞交書面申請，要求該局責令該商場退還其購貨款并承擔法律責任，同時要求該局收回或取消頒發(fā)給該商場的“購物放心商場”榮譽稱號。

筆者以為，在此類案例中，受到損害的不僅是消費者的利益、商家的信譽，更重要的還有政府的公信力。所以，行政主體在實施行政獎勵時既要嚴把“授獎”關，也要把好“授后”關，在受獎主體的資格發(fā)生變化時應當及時予以糾正。

三、對行政獎勵進行法律規(guī)制的理論基礎

（一）由行政獎勵的行為特性引發(fā)的疑問

前文對行政獎勵的特性進行了分析，指出行政獎勵是一種非強制性和授益性的行政行為。根據(jù)傳統(tǒng)行政法理論，與強制性、侵益性行政行為不同，對此類行為是無需進行嚴格法律規(guī)制的，這一觀點的理論預設是，非強制行政行為和授益性行政行為一般不會對相對人的權益造成直接、顯著的侵害。但是，行政實踐的發(fā)展，卻使我們看到此類行為也會影響相對人權益，也應納入法律規(guī)制的范疇。正如羅豪才教授所說：“由于行政機關在非強制性行政中也有可能濫用職權、或者違法行使職權，從而違反行政法制原則，因此，現(xiàn)代行政法必須防止非強制行政行為對行政法治原則的背離。”同樣，“授益行政行為作為一種調配利益格局的行政手段，侵入了公民的生活領域，不僅針對直接授益的行政相對人，而且攪動的利益格局需要其他的行政相對人來共同承擔”，即某一行為對其直接相對人可能是授益的，但對其他相對人卻可能是侵益的。所以，對行政主體實施的行為是否需要進行法律規(guī)制，應當取決于該行為是否對相對人的權益產生影響以及在多大程度上產生影響，而不論其是強制行為還是非強制行為、是侵益行為還是授益行為。

（二）權利—權力的博弈與平衡

這要從分析行政獎勵法律關系的內容入手。根據(jù)傳統(tǒng)法學理論，權利義務關系是法律關系的核心內容，并據(jù)此確定法律關系的權利主體和義務主體，通常是相對應的。那么，按此邏輯，在行政獎勵法律關系中，行政主體就是義務主體，而行政相對人則是權利主體，于是有人將此與“命令－服從”模式下的行政行為相對照，認為行政獎勵法律關系的一個顯著特征就是權利義務關系配置上的倒置，這似乎也可以為行政獎勵的法律規(guī)制提供理論基礎，因為行政獎勵既然是行政主體的義務，自然要受到權利的制約。

但是，筆者以為，這種觀點也有值得商榷之處。一個最重要的原因就是，它沒有注意到，行政獎勵仍然是一種公權行為，仍然有“權力”因素的存在，不能簡單地以私法上的“權利－義務”模式來套，而必須要注意到權力因素的存在及其可能對法律關系產生的影響。

某學者對法律關系的重構理論或許可以幫助我們更好地解釋這一問題，該學者認為：法律關系的第一構成要素，也是基本的構成要素，是由法律調整的個人與國家之間的關系，并將這種關系進一步劃分為以權利為主導的權利－權力關系和以權力為主導的權力－權利關系兩個亞種。在以權利為主導的權利－權力關系中，雖然表現(xiàn)為個人行使權利、國家機關履行義務的權利義務關系，但實際上是權利和權力相互作用而形成的關系，這種關系的法律內容是權利－權力，社會內容是個人獲得利益，國家支出或損失利益，從物質內容看歸到底是個人保全或獲得財產，國家支出或損失財產。所以，行政獎勵應歸屬這一法律關系范疇，實質上是權利與權力的博弈，而在此種法律關系中，權利居于主導地位，權力服務于權利，為了保證權利的實現(xiàn)并達致與權力的平衡，必然要從法律和制度設計上對權力加以規(guī)制。

（三）政府公信力與信賴保護

公信力是政府存在和施政的基礎，“民無信不立”，政府亦然，“只有獲得人民的信任，政府才具有合法性，政府才能持續(xù)存在和不斷鞏固”。而政府的公信力又是通過日常的具體行為來體現(xiàn)和確立的，正所謂“小信成則大信立”。行政獎勵作為政府的具體行政行為之一種，與政府公信力有著尤為密切的關系：一方面，行政獎勵的運行機制即以行政相對人對政府的信任為基礎；另一方面，行政獎勵又是樹立政府公信力的有效途徑。兩千年多前的商鞅變法，就曾提出“民信其賞，則事功成”，并以“徙木立信”之策取信于民，最終使變法得以推行。但是，從前文的分析中，我們卻發(fā)現(xiàn)當前很多行政機關并沒有意識到行政獎勵與政府公信力的密切關系，沒有意識到行政獎勵對政府公信力的“雙刃劍”效應——實施得好能夠樹立政府公信力，實施不好卻也最容易破壞政府公信力。所以，基于對政府公信力的維護，必須對行政獎勵進行有效規(guī)制，使之發(fā)揮“加分”而不是“減分”效應。

與政府公信力密切相關的還有行政法上的一項基本原則——信賴保護，該原則“要求行政機關信守自己的諾言，要求行政活動具有真實性、穩(wěn)定性和善良性，不得變化無常，不得溯及既往”。信賴保護最初就是主要適用于授益行政行為的撤銷與廢止的，即“當行政相對人對授益性行政行為形成值得保護的信賴時，行政主體不得隨意撤銷或者廢止該行為，否則必須合理補償行政相對人信賴該行為有效存續(xù)而獲得的利益”。后來，信賴保護逐漸發(fā)展為行政法的一項基本原則。對行政獎勵而言，遵循信賴保護原則最基本的要求就是，行政主體必須以誠信精神進行獎勵，不得朝令夕改，不得隨意撤銷與廢止，即使確因公共利益需要而必須撤銷或廢止時，也應當對無過錯的相對人予以補償。這既是對相對人合理預期利益的保護，也是維護政府公信力的需要。

（四）行政獎勵的局限性

唯物辯證法告訴我們，事物都具有兩面性，都有其無法克服的局限性。行政獎勵雖然是一種有效的行政手段，但與其他手段一樣，行政獎勵也會“失靈”，也有其局限性：首先，行政獎勵的資源來源于國家——物質獎勵來源于公共財政、精神或權能獎勵也是對公共利益的再分配，雖然這一分配的目的是為了實現(xiàn)特定的社會目標，但由于公共財政、利益的有限性，對特定相對人的獎勵也會直接或間接地影響到其他相對人的利益，稍有不慎，即可能造成分配不公，所以在進行行政獎勵時必須綜合平衡各方利益，避免顧此失彼，這就需要遵循一些基本的法律原則和程序規(guī)則；其次，在市場經(jīng)濟條件下，市場機制應該是資源配置的主體，行政獎勵作為一種行政手段應避免過多地介入市場領域，因為行政獎勵畢竟是一種公權行為，“如果公權力介入本應當平等競爭的市場，就會使一些產品獲得特殊的公信力，從而更加容易地被消費者接受，這就會使一些產品獲得不公平的競爭優(yōu)勢”[25]，進而破壞市場競爭環(huán)境，所以，行政獎勵也應當有所為有所不為，其適用的范圍應當受到法律的規(guī)制；再次，由于行政獎勵以利益激勵為其運行機制，受其可能帶來的利益刺激，一些相對人可能會弄虛作假、騙取獎勵，對此也需加以防范。

四、對行政獎勵進行法律規(guī)制的路徑探索

（一）觀念的變革

“行政法制觀念與行政法律制度之間具有較強的互動性”[26]，觀念變革通常是制度變化的先導和基礎。要對行政獎勵進行法律規(guī)制，必須首先從觀念上端正對行政獎勵的認識。筆者以為，最關鍵的是要明確：行政獎勵雖是行政主體行使行政權的方式之一，但在符合特定條件下的“受獎”是行政相對人的法定權利而不是行政主體的“恩賜”；在行政獎勵法律關系中權利居于主導地位，權力服務于權利。

隨著我國行政法治的發(fā)展，行政相對人的權利意識逐漸覺醒，在實踐中，相對人向行政主體主張行政獎勵權利的案例也越來越多，如有我國“公益訴訟第一人”之稱的福建省龍巖市海平面法律服務所法律工作者邱建東向上杭縣人民政府申請行政獎勵一案就具有一定的代表性。

20**年4月13日，邱建東向上杭縣人民法院提起訴訟，指稱上杭縣郵政局對同城特快專遞收費20元有誤，相關行業(yè)文件規(guī)定同城收費為10元，故要求上杭縣郵政局退還多收取的10元費用。上杭縣郵政局得知此事后，隨即報上級主管部門，并依照規(guī)定將該項費用調整為10元。后經(jīng)調解，丘建東撤訴。

20**年6月27日，邱建東根據(jù)《福建省實施〈消費者權益保護法〉辦法》第39條“縣級以上地方各級人民政府及其行政管理部門應當及時將有關涉及消費者合法權益的信息告知消費者，對維護消費者合法權益成績突出的單位和個人給予表彰和獎勵”的規(guī)定，向上杭縣人民政府發(fā)出《要求人民政府對公益訴訟行為給予行政獎勵的信訪書》，提出三點行政獎勵請求：1、請求政府獎勵給付信訪人275元，用于等值彌補他因公益訴訟向上杭縣人民法院繳納的案件受理費、其他訴訟費；2、請求政府獎勵給付信訪人100元，用于彌補信訪人第二次寄信費、訴狀打印費、交通費等；3、請求政府獎勵給付信訪人100元，以示精神鼓勵。

上杭縣信訪局對邱建東的要求以不符合法律規(guī)定為由駁回。其后，上杭縣政府卻派專人給邱建東送去800元錢，并口頭表示這就是獎勵金，但不撤銷信訪局的批文，也不另出獎勵的紅頭文件。[27]

在這一案例中，作為行政相對人的邱建東敢于就自己的公益訴訟行為依法向縣政府申請行政獎勵，體現(xiàn)出較強的權利意識，是值得肯定的。但上杭縣政府的回應卻表明其對這種行為顯然不太適應，雖然最終給了獎勵，卻是“猶抱琵琶半遮面”般的羞羞答答。同時，我們也要看到，這一案例作為一則新聞而廣受關注，說明其仍具有稀缺性，邱建東畢竟還只是少數(shù)的“另類”，只有當我們大家都能對此習以為常，行政主體也能坦然面對時，才可以說我們的觀念發(fā)生了根本性變革，對行政獎勵的法律規(guī)制也才真正有了觀念層面的強力支撐。

（二）立法的完善

對行政獎勵的法律規(guī)制，最根本的還是要通過立法的完善，包括完善對行政獎勵的一般的原則性規(guī)定，完善有關行政獎勵的實體性規(guī)定，特別是從程序法的角度對行政獎勵進行規(guī)制。

1、完善對行政獎勵的一般的原則性規(guī)定

前已述及，我國現(xiàn)行《憲法》及其他相關法律、法規(guī)都缺乏對行政獎勵的一般的原則性規(guī)定，這也是當前行政獎勵較為混亂和法治化程度不高的重要原因，因為缺乏一般的原則性規(guī)定，就會導致行政獎勵缺乏明確的依據(jù)和統(tǒng)一的標準，往往各行其是。所以，要從根本上改變行政獎勵的混亂狀況，首要的就是通過一般性規(guī)定為行政獎勵設定統(tǒng)一的原則性規(guī)范，包括行政獎勵的原則、主體、范圍、種類、權限劃分、等級體系、救濟方法、法律責任等等，以致有學者建議應該就此制定一部綜合性的《行政獎勵法》[28]。國務院辦公廳曾有過一份《關于進一步加強獎勵表彰工作的意見》的討論稿，但后來并未正式，而且這份文件將所有以行政機關為主體的獎勵行為都籠而統(tǒng)之，將外部獎勵與內部獎勵混在一起，缺乏針對性和可操作性，效力等級也較低。值得期待的是，最近有媒體報道，我國正在抓緊研究政府獎勵制度框架，啟動行政獎勵法的研究論證工作。[29]

筆者以為，在對行政獎勵的一般的原則性規(guī)定中又尤以行政獎勵的基本原則、等級體系、權限劃分等內容為重。關于行政獎勵的基本原則，學界已有較多討論，基本達成共識的包括以下幾項：法治原則、公正原則、效益原則、信賴保護原則、物質獎勵與精神獎勵相結合的原則等，篇幅所限，不再展開論述。而行政獎勵的等級體系與權限劃分是兩個密切相關的問題，其所要解決的是不同層級的法律規(guī)范和行政主體可以設定何種獎勵的問題，以明確行政主體的獎勵權限，避免行政主體任意設獎、隨意授獎，減少行政獎勵的重復設置，使行政獎勵形成清晰的層次、體系，為進行有效的法律規(guī)制奠定體制基礎。

2、完善有關行政獎勵的實體性規(guī)定

現(xiàn)行有關行政獎勵的實體性規(guī)定存在的問題，前文也有提及，主要是法律規(guī)范的構成過于粗糙——集中體現(xiàn)為主體的含糊和條件的模糊，以及部分領域行政獎勵法律規(guī)范的缺位。

首先，主體含糊會導致職責不明，難以確定由誰來行使行政獎勵的職權，就會導致相互推諉、不作為的情況，使相對人無法主張權利。所以，針對具體的獎勵事項，必須明確其獎勵主體，使之具體化到相應的部門，盡量避免類似于“由國家或政府給予獎勵”等概括性規(guī)定。

其次，獎勵條件的模糊會導致行政主體與相對人做出不同的解讀，以致在是否應當獎勵或應當如何獎勵等問題上發(fā)生異議，這也是實踐中最為常見的爭議事由?，F(xiàn)行的行政獎勵規(guī)范大多使用一些諸如“較大成績”、“突出貢獻”等籠統(tǒng)的、無法量化的詞語，使行政主體自由裁量的空間過大。對此，應當進一步細化行政獎勵的條件和標準，使什么樣的行為應獲得何種獎勵一目了然，既可以避免爭議的發(fā)生，也可以對行政主體的自由裁量形成有效規(guī)制。

再次，針對部分行政獎勵法律規(guī)范缺位的情況，應當盡快予以完善。“法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范”，通過立法的肯定，既可使相關獎勵有法可依，亦可使相對人形成明確的行為預期，進而使行政主體所倡導的事項逐漸成為全社會共同的價值和行為取向，推動行政主體施政目標的實現(xiàn)。但是，對缺位的行政獎勵法律規(guī)范的完善，不等同于多設獎勵，不能走向另一個極端，還必須堅持有所為有所不為的原則，對確需以行政獎勵方式引導、激勵的事項，要通過立法肯定下來，而對可以市場機制引導、激勵的事項，應當交由市場以其自身的方式解決，盡量避免公權力對市場競爭的過多干預，保證公平合理的市場競爭環(huán)境。

3、完善行政獎勵的程序法規(guī)范

“用實體——程序控權模式來取代單一的實體控權模式，或者說以正當程序模式的行政法彌補嚴格規(guī)則模式行政法之不足，已成為當代行政法發(fā)展的潮流。”[31]但是，從我國現(xiàn)有的行政獎勵法律規(guī)范來看，卻鮮見程序性規(guī)定，即使有少數(shù)的程序規(guī)定，也是很不完備的。而程序規(guī)制對行政獎勵卻具有特殊重要的意義，因為行政獎勵中的重要類型——裁定性獎勵和承諾性獎勵，往往是在沒有明確行為法依據(jù)的情況下由行政主體依自由裁量權作出的，對這些行政獎勵除了通過一般的原則性規(guī)定進行規(guī)制外，更需要以程序法進行規(guī)范，即使法定的行政獎勵，也必須遵循相應的程序性規(guī)定，才能保證其規(guī)范實施，這也是為什么我們現(xiàn)在的一些行政獎勵雖然有實體法依據(jù)，但在實施中仍出現(xiàn)這樣那樣的問題，原因就是缺乏必要的程序法規(guī)制。

對行政獎勵而言，以下程序法制度尤為重要：

（1）行政公開制度?！罢x，不僅應該得以進行，而且還必須能夠明確看到其得以進行而不存在任何懷疑的余地?！盵32]行政獎勵也必須公開、公正地進行，而公開又是公正的前提和基礎，只有公開，相對人才能參與其中，才能實現(xiàn)其參與權、知情權和監(jiān)督權，才能與行政權進行博弈，從而保證行政獎勵的公正實施。實踐中，很多行政獎勵的爭議就是因為行政主體“一言堂”或暗箱操作，使行政相對人處于“不知情”的被動地位，其權利也自然無法得到有效保障。行政獎勵的公開，就是要求行政主體將行政獎勵的依據(jù)、標準、條件、過程、結果等向相對人公開，以保證行政獎勵的過程民主、結果公正?！墩畔⒐_條例》即將于20**年5月1日起施行，這也為行政獎勵的公開提供了法律基礎。

（2）聽證制度。聽證是一項重要的現(xiàn)代民主程序，其目的是為相對人提供“陳情”的機會，使行政主體在作出某項行政決定時，能夠充分聽取并考量利害相關人的意見，以避免行政的偏私或失當。聽證程序對行政獎勵具有雙重意義：其一，為相對人與行政主體提供一個博弈的機會和平臺，使相對人能夠充分發(fā)表意見，以維護自身的權利；其二，前文述及，由于公共資源的有限性以及行政獎勵可能使特定相對人獲得某種特殊公信力等原因，行政獎勵也可能對受獎者之外的第三人權益產生影響，所以，聽證程序可以為利害相關人提供“陳情”機會，盡量避免行政獎勵可能產生的負面影響。當然，考慮到行政效率和聽證的成本，并不能要求所有的行政獎勵都要進行聽證，還要根據(jù)獎勵的重要程度及其社會影響的大小等因素來決定是否聽證，并賦予相對人和利害相關人申請聽證的權利。同時，還需明確聽證的法律效力，使之對行政主體形成制約，避免“聽而不證”的現(xiàn)象發(fā)生。

（3）說明理由制度。“最能證實法治和確保行政爭議公正解決的······是堅持一個行政決定應由有關該決定的事實和基于理由的陳述所支持?！睂W界的普遍觀點認為，說明理由是為了確保相對人權益不受損害，因此主要適用于對行政相對人權益產生不利影響的行政行為，對有利于行政相對人的行為則不必說明理由。據(jù)此，在行政獎勵中，行政主體在作出給予行政獎勵的決定時，因為對相對人是有利的，似乎不必嚴格要求其說明理由，但是在競爭性獎勵或者可能對第三人權益造成影響的獎勵中，還是應當要求行政主體說明理由，以消除其他利害關系人的疑慮；而如果行政主體作出不予獎勵等對相對人不利的決定時，則必須說明理由，使相對人“心服口服”。所以，在一定意義上，說明理由制度不失為避免行政主體在“恩賜”觀念支配下恣意行政的有效方式。

（4）事后監(jiān)督制度。行政獎勵的授予通常是一次性的行為，但由此產生的影響卻可能是持續(xù)性的，所以有必要確立對行政獎勵的事后監(jiān)督制度，以防止受獎主體在獎勵“光環(huán)”的“庇蔭”下或放松了要求、或故意實施一些不法行為，避免出現(xiàn)“盛名之下、其實難副”的情況并使政府公信力隨之受損——這既是行政主體的職權，更是其義務所在。

另外，針對實踐中一些相對人可能會在利益刺激下弄虛作假、騙取獎勵的情況，筆者以為，一方面，在設定獎勵時不宜過重，應當與行為的公益價值相適，獎當其行，避免相對人為重獎鋌而走險；另一方面，要加強授獎時的審查力度，并通過事后監(jiān)督制度對弄虛作假的情況及時發(fā)現(xiàn)、及時糾正。

當然，行政獎勵還應當受到其他程序制度的規(guī)制，如回避制度、時效制度等，篇幅所限，茲不贅述。

（三）救濟體系的健全

從廣義上講，救濟體系的健全也屬于立法完善的一個方面，但是由于其對行政獎勵的法律規(guī)制具有特殊重要的意義，所以有必要單獨進行論述。

西方法諺有云：“無救濟即無權利。”救濟是實現(xiàn)權利、防止侵害或補償侵害的方法。前文我們已經(jīng)明確了“受獎權”是行政相對人的一項新型權利，權力需要制約、權利需要保護、損害必須救濟是現(xiàn)代行政法治的基本要求，因而必須通過健全的救濟體系來實現(xiàn)和保障相對人的權利，并對行政主體的權力形成制約。

基于我國行政救濟法的現(xiàn)狀，筆者以為，應從以下方面健全對行政獎勵的法律救濟：

1、行政復議與行政訴訟。復議和訴訟是最常見的行政救濟方式，對行政獎勵的法律救濟也將以此為主。我國現(xiàn)行《行政復議法》和《行政訴訟法》在受案范圍上，均采用列舉加概括的規(guī)定方式，如《行政復議法》第六條的前十項列舉了可以申請復議的具體行政行為，又在第十一項規(guī)定“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”，以一種概括性的規(guī)定為擴大行政復議的受案范圍留下余地——《行政訴訟法》的第十一條也是類似模式。但是，從《行政復議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定來看，均未明確將行政獎勵列入可復議或可訴訟的范圍，但也未明確將行政獎勵排除在受案范圍之外，而從實踐的情況來看，近年來行政相對人因行政獎勵而申請復議或提起訴訟的案件，基本上都得到了受理，而且最高人民法院曾在20**年下發(fā)一份《關于規(guī)范行政案件案由的通知》，其中明確將行政獎勵作為構成行政案件案由的具體行政行為之一加以規(guī)定，可見，隨著行政法治實踐的發(fā)展，行政獎勵的可復議和可訴性已基本不存在理念上的障礙，只是一個立法完善的時間問題。

2、關于公益訴訟。行政公益訴訟是近年來行政法學界討論較多的一個熱點問題，特別是在此次行政訴訟法的修訂中，要求建立行政公益訴訟制度的呼聲很高。所謂行政公益訴訟，是指公民、法人或者其他組織針對損害公共利益的行政行為所提起的行政訴訟，它打破了傳統(tǒng)行政訴訟以直接利害關系確定訴訟資格的原則，使行政權力受到更廣泛的監(jiān)督和制約?！皬氖澜绶秶鷣砜?，從單一的主觀之訴（即保護個人利益之訴）到主觀之訴與客觀之訴（即維護社會公共利益之訴）并重已經(jīng)成為各國行政訴訟制度發(fā)展的一大趨勢，日本的民眾訴訟、美國的納稅人訴訟都是行政公益訴訟的典型代表?！?/p>

具體到行政獎勵的法律救濟，確定公益訴訟主要是因為行政獎勵作為一種公權行為，也有可能對公共利益造成影響，對此前文已有論述，而實踐中也確有相關案例發(fā)生，如前述**消費者**在“放心購物商場”買到假藥一案，后來就發(fā)展為一場公益訴訟。

**在收到**市質監(jiān)局拒絕取消相關榮譽稱號的書面回復后，向**市中原區(qū)人民法院提起訴訟，訴稱被告在法定期限內沒有履行取消或收回其頒發(fā)給某商場的“購物放心商場”榮譽稱號的職責，也沒有作出責令該商場改正其違法行為的處理決定，更沒有處理原告的投訴申請事項，因此要求法院判令被告取消或收回頒發(fā)給該商場的“購物放心商場”榮譽稱號。

**市中原區(qū)人民法院裁定駁回原告的訴訟請求。其認為，被告**市質監(jiān)局授予某商場“購物放心商場”榮譽證書及牌匾，其行為是對該商場一段工作的評價，該評價直接指向的是該商場，對消費者而言只是一種對消費的引導，不具有行政強制力，消費者并不因被告頒發(fā)牌匾及證書而必然到該商場購物，也不會因沒有到該商場購物將承擔相應的行政責任。被告**市質監(jiān)局授予該商場“購物放心商場”榮譽證書及牌匾的行為并不影響原告的權利和義務，原告在該商場購買到假冒偽劣商品的問題，可通過民事訴訟解決。因此被告頒發(fā)牌匾的行為屬不具有強制力的行政指導行為，不直接侵犯原告的財產和人身權，不屬于行政訴訟受案范圍。

本案發(fā)展至此，有兩點值得探討：其一，**市質監(jiān)局授予某商場榮譽稱號的行為性質，是如中原區(qū)法院判定的行政指導還是行政獎勵？筆者以為，對此應作具體分析，因為該行為可能因指向的不同而具有不同的性質和法律意義。首先，該行為的直接指向是某商場，授予其榮譽稱號完全符合行政獎勵的基本特征；其次，當該行為間接地指向消費者時，可能會形成一定的“引導”，對此可以有兩種解釋，一是行政獎勵的客觀效果，二是行政主體以行政獎勵的方式實施的行政指導，二者的區(qū)別在于前者是行政獎勵的“副產品”，是客觀形成的，而后者則具有明顯的指導意圖。中原區(qū)法院顯然是采取了后一種解釋，雖然其沒有確認質監(jiān)局頒發(fā)牌匾是行政獎勵，而只認為是一種“工作評價”（但顯然已經(jīng)超出了一般評價的范疇），但其顯然注意到了該行為對不同對象的不同意義，并從消費者的角度認為是行政指導，因而判定不屬于行政訴訟的受案范圍。但是筆者以為，從消費者的角度，認定為行政獎勵的客觀影響更為適宜，理由有二：一是消費者并非授予榮譽稱號行為的直接對象，該行為直接指向的是某商場；二是如果**市質監(jiān)局真有明顯的指導意圖的話，反倒有干預市場競爭之嫌。那么，消費者是否可以就這一僅對自己產生間接影響的行為尋求救濟呢？這便引出了第二個問題。

其二，**是否有權要求**市質監(jiān)局撤銷某商場的榮譽稱號，并在其不作為時提起訴訟。答案應當是肯定的。但是，在我國現(xiàn)有的行政法律救濟體系框架內卻是無法實現(xiàn)的，因為**市質監(jiān)局的行政獎勵行為與**的權益受損之間似乎并不存在直接的因果關系，按照傳統(tǒng)行政救濟的直接利害關系原則是不能獲得救濟的。但經(jīng)過仔細分析，我們又會發(fā)現(xiàn)**的消費行為在一定程度上包含了對質監(jiān)局行政獎勵行為的信任，而且還會有更多的消費者可能基于此種信任繼續(xù)到該商場消費，即存在公共利益受損的風險。作為一個負責任的行政主體本應主動消除這種風險，而如果行政主體不作為，就應當賦予相對人尋求救濟的權利和途徑，這正是行政公益訴訟的功能和價值所在。所以，確立行政公益訴訟制度，將會大大加強行政相對人對行政主體依法行政的監(jiān)督制約力度，也自然會對包括行政獎勵在內的行政主體的行為形成強有力的法律規(guī)制。

行政獎勵作為一種柔性、靈活的施政方式，正好契合于這一要求，體現(xiàn)了激勵、平等、合作、共贏的人文精神和時念?？梢灶A見，隨著市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展，行政獎勵在我國行政管理活動中的地位必將越來越重要。

同時，在行政法治的大背景下，行政獎勵不能再游離于法律規(guī)制之外，也必須納入法治的軌道，受到法律的規(guī)范和制約，本課題對此作以初步探索，希望能對行政獎勵法治化的理論與實踐有所助益。