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發票管理是稅收征管的重要環節，是稅務部門監控稅源的基礎性工作和有效措施。但長期以來，發票管理一直存在著一些相對相對薄弱的環節和比較突出的問題，有些問題已經成為管理中的頑疾，禁而不止，打而不絕，不僅削弱了以票控稅的功效，形成稅收漏洞，造成了稅款流失，也嚴重擾亂了正常稅收秩序，造成了不良社會影響。因此進一步強化發票管理，打擊發票違法行為，已成為當前一項比較重要和緊迫的工作。

一、發票管理中存在的問題

一是在發票印制上，種類過多，防偽水平較低。當前，我省地稅部門管理的發票有60余種，其中統印發票46種，冠名發票至少16種，種類過多，不利于管理。同時，發票防偽方式單一，技術水平較低，容易為不法分子仿制。

二是在發票領購上，不法行為時有發生。有的納稅人買假發票、倒賣發票，嚴重違反發票管理辦法;部分納稅人互相串用發票現象突出，嚴重擾亂發票管理；有的納稅人應該使用發票而自行印制收據代替發票；還有的納稅人將已開具的發票收回重復使用。

三是在發票開具使用上，存在許多不規范行為。有的經營者以發票剛用完、不要發票打折或贈送禮品等手段不開或少開發票，或開具作廢發票甚至以白條收據代替發票，而消費者往往圖小利或方便而不要發票;一些納稅人為了少繳稅款，開具沒有實際經營活動的貨運發票抵扣稅款，達到偷逃稅款的目的;部分納稅人不按規定填開發票,特別是經營項目填寫不全、品目混亂，違反規定跨區域開具等行為直接影響了發票的日常管理；有的納稅人將一些無法列支的招待費等，超范圍轉開為原材料發票入帳，而經營者為了招攬生意存在按消費者的要求開具發票的現象;一些不經常發生納稅義務的事業單位、社會團體以及其他組織出于自身利益而不使用發票，用事業收據或白條收取款項，削弱了發票的法律憑據地位。

四是發票的保管不到位。部分納稅人不按規定保管存根聯和記帳聯，給發票核查和檢查造成一定的難度。

五是發票的繳銷不徹底。有的納稅人以發票丟失為由不按照規定繳銷舊版發票而繼續開具;由于缺乏嚴密的約束機制，走失逃亡戶發票回收難度較大，未收回的發票流失在社會上為造成稅款流失。

二、存在問題的原因

1、發票管理立法相對滯后。現行的《中華人民共和國發票管理辦法》是1993年12月12日國務院的，在市場經濟快速發展的形勢下，已經相對滯后于發票管理的實際需要，在與征管法的銜接、強化發票檢查、規范處罰尺度、提高科學管理水平等方面的都需要完善。

2、發票管理制度不完善且落實不到位。《發票管理辦法》雖然對發票的印制、領購、開具、取得、保管等做了相應的規定，但在實際工作中，具體到發票管理的各環節還需要有更加細化的、操作性強的發票管理辦法和實際措施，特別是有的發票管理制度得不到有效落實，如繳銷制度、填開制度、登記備查制度等。

3、對發票管理的重視程度不夠。當前地稅發票管理中的制假販假、使用假發票、不開或少開發票、白條代替發票等問題越來越突出，但我們在這方面投入的人力不足，不能滿足強化發票管理的需要，特別是在深入打擊發票違法行為方面力不從心。在日常征管工作中，一部分稅務人員對發票管理重視不夠，導致發票的日常管理不深、不透。

4、發票管理的科技水平不高。當前，對地稅發票的管理措施相對滯后，不論是防偽水平，還是檢驗系統，都有很大差距，沒有建立有效的發票真偽查詢系統，對普通發票缺乏有效的稽核手段，管理監控手段落后，仍使用原始手工審核，為發票違法行為留下了較大空間。

5、發票的檢查力度不大。在基層稅務機關中沒有設立專業的發票管理機構，不能開展經常性的發票專項檢查。在稅收管理工作中，仍相對側重于涉稅檢查，而對發票檢查不夠重視，造成稅務機關對發票違法行為的檢查力度不夠，沒有形成有效的震懾作用。

6、發票違章處罰裁量空間過大。《發票管理辦法》規定對發票違法行為可以處10000元以下罰款，自由裁量權過大，沒有規定具體的處罰標準，執法人員在實施處罰時缺乏具體的定性、定量標準，不好把握，畸輕畸重現象時有發生。

7、消費者和經營者使用發票意識不強。增強消費者索票意識是發票管理的基礎，雖然近幾年不斷加強宣傳，取得了一定效果，但宣傳的廣度、深度不夠，經營者自覺納稅意識不強，往往為了自身利益而想方設法不開或少發票。而消費者維護國家稅收利益的責任意識和保護自身權益的觀念不強，索票積極性不高。據初步估算，白山市餐飲業索票率不足80%，小規模飯店比率更低，洗浴業索票率不足20%，娛樂業索票率不足10%，應采取有效措施提高索票率。

三、加強發票管理的建議

1、提升發票管理的法律級次。應加強普通發票立法，將“辦法”上升到“法律”，盡快制定《發票管理法》，把近幾年來稅務機關探索形成的行之有效的成功經驗，以法律的形式確立下來，強化發票的管理。

2、完善和落實發票管理制度。將發票管理與征管質量考核和目標責任制考核相結合，實行嚴格的考核和獎罰制度;嚴格落實發票日常管理制度，按照“誰管理誰負責”的原則，做好發票的日常管理、檢查和監督輔導工作，把發票違法現象遏制在萌芽狀態;完善發票管理責任制，明確各個環節的崗位責任，按照“誰負責誰受罰”的原則進行責任追究，防止責任心不強或權利濫用現象的發生;健全用票單位和個人的發票管理制度，如發票管理員制度、發票領購制度、發票填開制度、發票保管制度、發票繳銷制度等，并嚴格執行，確保發票管理的各個環節銜接暢通和良性循環。

3、加大發票管理的檢查力度。一是加強發票管理力量。基層稅務機關的征管科要有專人管理發票。二是強化發票日常管理。充分發揮稅收管理員管理發票的主導作用，輔導納稅人正確領購、取得、保管、開具、使用發票，定期對納稅人使用發票進行全程跟蹤巡查。三是加大發票檢查力度。明確檢點，確保檢查質量，把查處重點放在集中打擊假發票和不按規定開具發票上;應結合日常征管工作，把發票的日常檢查列入重要工作日程，做到經常化;結合整頓經濟稅收秩序，定期開展大規模的發票打假活動。

4、細化發票管理的處罰尺度。增強發票處罰的科學性，對處罰標準加以細化，進一步規范處罰尺度。細化標準時應堅持以下幾個原則，一是過罰相當原則，即處罰額度應與違法行為造成的后果相適應，防止偏高偏低；二是結合實際原則，即處罰額度的上限應適當提高并充分考慮相對人的經營規模和承受能力，不能一概而論。如對大規模企業罰款10000元也未必有很大壓力，而對小個體戶罰款500元就可能產生很大震懾。三是減少自由裁量空間原則，即在綜合考慮行業、經營規模、經濟性質、違法性質及后果等各種因素的基礎上，規定合理的處罰標準，且要盡可能縮小幅度區間。

5、加強發票管理的協調配合。一是發票管理部門要與征管、稽查等部門積極配合，互通情況，及時將發票管理規定傳達到基層，及時發現發票使用中的新情況、新問題。二是與財政、審計、監察等部門密切配合，力促所有單位在進行消費時依法索取發票，對本單位取得的票據嚴格審查，嚴格控制違規票據入帳。三是與司法機關搞好協作，借助公安機關的執法力量，聯合出擊，共同查處發票違法大案、要案，嚴厲打擊發票違法違章行為，凈化稅收環境，整頓稅收秩序。

6、增強經營者和消費者使用發票意識。加大發票管理法規的宣傳，增強全社會對發票重要性的認識，形成人人關心發票，個個維護稅收的全民聯動態勢;進一步做好案件的查處和對舉報人的獎勵；逐步擴大有獎發票使用范圍，加大獎勵資金投入，提高中獎率和中獎面，增強消費者索要發票的積極性。對誠實經營、依法用票、誠信納稅的企業和個人進行表彰鼓勵；對利用各種手段和借口不給消費者開具發票、非法使用發票和使用假、廢發票的違法戶依法查處，嚴厲處罰、公開曝光，營造強大的輿論聲勢，從源頭上遏制發票違章行為。

7、強化對發票的科學化管理。一是推廣應用稅控裝置。白山市在規模較大的賓館、餐飲、服務業使用稅控裝置后，營業收入得到真實反映，發票違章行為大減少，稅收收入大幅增長。二是將普通發票納入計算機稽核系統。要在減并發票種類的基礎上，利用并改進現有的信息技術和網絡資源，使之同時具備開具普通發票功能，將普通發票管理逐步納入信息化管理軌道，實現對發票的印制、領購、保管、繳銷、查詢、稽核各環節的微機化管理，使發票管理工作準確及時、標準規范、查詢迅速，實現發票管理工作的科學化、系統化、規范化。三是建立發票真偽查詢系統，充分利用現有12366納稅服務熱線、稅務機關網站及短信平臺，建立發票管理和查詢系統，為納稅人和消費者提供辨別發票真偽的服務。