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國有企業領導人員管理改革是深化干部人事制度改革的重要內容之一。黨的十六屆三中全會以后，國有資產管理體制改革進入到了一個全新的關鍵時期，國有企業領導人員管理也必須進行與之相適應的改革。幾年來，我市對國有資產管理體制有過幾次調整和改革，但還不適應社會主義市場經濟體制的要求，國有企業領導人員管理也面臨著深化改革的壓力。在這個背景下，我們從職能工作出發，走訪了市府辦、市發計委、市經貿委、市體改委、市財政局、市人事局、市統計局、市工商局等單位，與部分熟悉國有資產管理的同志進行了座談交流，對有關問題進行了初步分析和探討。現將調研情況報告如下：

一、市本級國有企業和企業領導人員管理概況。

據市統計局統計，我市本級國有企業5*家，國有資本約69億。其中國有獨資企業365家，國有絕對控股企業59家，國有相對控股企業26家，國有參股企業51家，國有資本與非國有資本7:1，國有資本占企業總資本的87.7%。本級國有企業中屬一般競爭性的企業較多，基礎產業、社會公共性企業52家，占總數的16.6%（見附表1）。

市本級國有企業歸口政府部門管理的數量比較多，反映了我市國有資產管理體制仍保留著傳統分權制的管理模式。市經貿委、市交通局、市糧食局、市外經貿局、市市政園林局等都管理著一定數量的國有企業（見附表2）,這些企業的領導人員也全部由各所屬政府部門任免。

附表2

目前，市本級國有企業中，市直屬企業15家，其中國有資產管理公司3家、工業企業4家、交通企業3家、外貿企業2家、金融企業2家、建筑企業1家（見附表3）。市直屬國有企業領導人員的管理權限如下：董事長、行長、黨委書記，不設董事會企業的總經理（廠長、礦長）由市委直接管理，市委常委會研究，市委發文；副董事長、董事、副行長，黨委副書記、紀委書記，不設董事會企業的副總經理，由市委授權市委組織部討論后報市委分管干部工作的副書記簽批，市委發文；市直屬企業的黨委委員，設立董事會的市直屬企業總經理、副經理、監事會主席、副主席、監事、黨委委員，由市委授權市委組織部討論決定，市委組織部發文；部分市直屬企業副職、黨委委員由其主管的政府部門研究討論決定并發文（見附表3）。

二、國有企業及其領導人員管理存在的主要問題。

從總體上講，我市在國有企業人事制度改革方面研究探索相對滯后。當前，我市國有企業及其領導人員管理主要存在以下幾個方面的問題。

1、國有資產管理存在缺位錯位問題。一是機構缺失。我市機構改革前有過國資局，與市財政局合署辦公，后取消了國資局，在財政局內設立了國資綜合管理處、國資統計評價處等負責其資產管理職能，對外不能充分獨立地行使國有資產管理職權，國有企業“內部人控制”問題比較突出。二是多頭管理。目前，市本級5*家國有企業，有320家企業歸屬市政府部門管理，占總數的63.9%，其中189家歸屬市經貿委、市交通局等8個政府部門管理，占總數的37.7%。國有企業歸屬多個政府部門分別管理，有些企業領導人員的管理權限劃分得過于復雜，類別層次不清，管理部門都擁有對國有資產和企業領導人員管理上的某些權力，造成國有資產出資人身份不明確，權力界限不清楚。一方面，有的政府部門對企業的經營活動干擾過多，影響了企業的正常運作。另一方面，政企分開流于形式，有些政府部門從局部利益出發，導致對所屬的國有資產和國有企業監控不力，影響全局發展。

2、市直屬企業范圍的確定沒有體現經濟體制改革的要求。目前市直屬的15家企業，除了4家是近兩年剛組建或剛調整列入外，大多數企業是一般競爭性的企業，是以前計劃經濟時代管理模式的結果。從宏觀上講，我市對國有企業及其領導的管理重點不夠突出，對關系國計民生的重要骨干企業，或國有資產規模較大的企業及其領導班子的情況難以得到及時、全面的掌握。這既不符合十六屆三中全會關于“中央和地方黨委要加強和改進對國有重要骨干企業領導班子的管理”的精神，同時也不利于市委加強對經濟工作的宏觀指導。同時，對一些非重要骨干企業的管理，分散了市委對經濟工作的管理重點。

3、對國企領導人員缺乏有效的激勵和約束機制。目前，我市對國有企業領導人員的激勵與約束不到位，經營管理者的權利與責任、風險與利益不相一致。國有企業沒有經營目標責任制，也沒有業績考核辦法。企業領導人員的收入分配與企業的規模、效益沒有必然聯系，有的企業領導人員自己確定自己的收入分配辦法，收入沒有以資產經營和企業效益的考核為依據，出現了行業之間、行業內部差距過大和企業內部分配不公的現象，甚至出現了敢拿的多拿、不敢拿的少拿、虧損的不比盈利的少拿的現象，企業領導人員的收入分配管理處于基本失控狀態。由于出資人缺位或多頭管理，使企業的制約機制沒有從根本上建立起來，導致國有資產運營的安全性很差。從目前的狀況看，企業董事長、黨委書記、紀委書記、監事會主席、總經理等都是“企業內部人”，他們容易形成一個利益共同體，實際上沒有來自企業外部的作為出資人代表或機構對國有資產進行有效監管，容易造成國有資產流失。

三、外地省市對國有企業及其領導人員管理的改革經驗

1、省直屬國有企業管理體制改革情況。機構上，建立省國資委，主任由省長兼任；國資委下設辦公室，辦公室主任由財政廳廳長擔任，成員有省委組織部、人事廳、勞動廳、體改委等。職能上，行使出資人權利，有組織重大決策、投資收益、選擇經營者等三項職權。省國資委管理巨化、杭鋼、輕紡、機械、石化、商業、物資、能源、出版、交通等24家省直屬國有企業集團，原各經濟廳局的直屬企業按改制后的企業集團歸口管理，實行授權經營。企業集團公司重大投資項目要報國資委備案，但國資委不干預企業的日常活動。制度上，國資委與省直屬國有企業集團簽訂國有資產保值增值經濟目標責任書，平時經常派人查帳審計，年底組織年度考核。經考核，如果完成經濟目標的，企業集團領導人員的年薪可以拿到職工平均收入的4倍；如果超額完成的，則可以拿到7倍；特別優秀的，則可以拿到10倍。領導班子正職、副職及中層管理人員之間通過不同的獎勵系數，計算出不同的獎金。目前，已建立層層下指標，層層考核的運作機制。人員構成上，國有企業集團及其下屬企業均有黨委會、董事會、監事會，黨委會、董事會、經理班子正職“三職一人挑”居多，干部任免程序上與改制前基本相近。

2、深圳市國有企業管理體制改革情況。深圳市自1994年后逐步構建了“國資委或國資辦——國有資產經營公司——國有企業”三層次的國有資產管理運營模式，把市屬國有企業按規模、利潤等指標分成三類九級進行管理，其中歸市委直接管理的有16家國有企業。目前，深圳也正在組織調研，，下一步計劃成立國有資產監督管理局，取消3個市級資產經營公司，增加市能源集團有限公司、市水務（集團）有限公司、市燃氣集團有限公司、市公共交通（集團）有限公司、市糧食集團有限公司、市國有免稅商品（集團）有限公司等6家具有壟斷性質的基礎設施產業和公用事業企業，列入市政府直接授權經營，形成市委直接監管19家重要國有企業領導班子和市國資局黨委監管其他市屬國有企業領導班子的基本框架。同時，對企業領導班子和內設機構實行精簡，黨委主要負責人、董事會主要負責人和經營班子負責人，能夠兼職的要兼職，企業內設機構要按照同類歸并的方法，實行合并。

3、改革的主要經驗和啟示。一是管理體制改革是一個不斷深化的過程。無論是領導班子建設，還是確定相應的管理幅度、管理層次，都需要逐步推進、逐步完善，具有過渡性、調整性的特點。二是管理體制改革的重點逐步明確。作為深化經濟體制改革的重大任務和戰略部署，十六大報告和十六屆三中全會《決定》對國有資產管理提出了新的思路，新的體制和新的舉措，各地正在實踐和探索的動向也表明，目前國有資產管理體制改革的重點，應轉到機構設置、人員構成、職能界定和制度安排上來。國有資產管理機構是政府統一管理國有資產的法定機構，是代表政府專門履行出資人職責，以資本為紐帶、理順出資關系，進行產權（股權）管理的職能部門。三是管理體制改革必須依靠制度創新。在實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式中，要區別對待國有資本絕對控股企業和相對控股企業、國有資本授權經營企業和直接經營企業，建立和完善現代國有企業選人用人制度、目標管理制度、薪酬管理制度、監督制度和機構管理制度，努力提高國有資產管理體制規程化程度。四是始終堅持黨管干部原則。在選聘企業干部上，可以通過制定法定化的程序和標準，按市場原則，實行競爭性選拔、法定性任免的工作機制。

四、我市國有企業領導人員管理改革建議

為全面貫徹落實黨的十六屆三中全會關于深化國有資產管理體制改革精神和中央《深化干部人事制度改革綱要》要求，完善國有企業人事制度和監督制度，實現市委、市政府關于加快我市國有企業改革的戰略部署，必須認真學習借鑒外地的成功經驗，在實現政企分開，建立企業經營管理責任體系，實施目標管理，規范薪酬制度，加強監督防范等方面進行大膽探索。

1、管理改革的基本原則、目標和主要任務。

改革的基本原則：（1）貫徹十六屆三中全會關于“中央和地方黨委要加強和改進對國有重要骨干企業領導班子的管理”的精神，有利于市委加強對經濟工作的宏觀指導；（2）堅持國有經濟“有進有退、有所為有所不為”的戰略方針，國有企業領導人員的管理服從于國有資產管理體制改革；（3）堅持管資產和管人、管事相結合，保證權利、義務和責任相統一。

改革的主要目標：建立起以首席產權代表為管理紐帶，以分層分類為基本方法，以人才競爭選拔為激勵手段，以目標管理為標準體系，以出資人為監督主體，以程序控制為基本保障的責權統一的國有資產監管運作新機制。

改革的基本任務：建立以企業首席產權代表作為責任鏈條的責任體系；建立按市場原則競爭擇優的國有企業選人用人制度；建立充分體現出資人戰略意圖，行之有效的國有企業目標管理制度；建立公開、規范的國有企業薪酬管理制度；建立以外派監事為主線、出資人監督為主體，以防范為重心的國有企業監督制度。

2、對國有企業及其領導人員實行分類分層管理。

要在堅持黨管干部原則的前提下，努力探索管人與管資產相結合路子。調整市屬國有企業領導人員管理關系，實現分類分層管理，形成市委直接監管部分重要國有企業領導班子和市國資局黨委監管其他市屬國有企業領導班子的基本構架。

（1）成立市國有資產監督管理局

國有資產監督管理局，作為政府法定機構，代行國有資產所有者權利。行使三項職能：資產收益、重大決策和選拔管理者。通過與國有資產經營公司、國有企業集團簽訂生產經營目標責任書，建立考核管理制度和激勵約束制度，對授權監管的國有資本依法履行出資人職責，維護所有者權益，防止國有資產流失，實現國有資產保值增值。

國資局可以與市財政局或市經貿委合署辦公，或者把國有資產管理職能從市財政局和市經貿委等單位分離出來，組建新的機構獨立的國資局。國資局與國有企業存在產權關系，國資局行使股東權利，主要通過對國有企業的人事控制實現管理。

（2）調整市委管理國有企業的范圍

根據黨的十六屆三中全會精神和我市國有企業實際，調整市委直接管理的范圍。調整時要考慮以下三方面的要求：

①行業要求。

對關系我市國計民生、在我市經濟社會發展中具有重要地位、發揮重要作用的基礎設施產業、公用事業的重點骨干企業，應劃歸市委直接管理。如礦業、鐵路、城市公共交通、供水、電力、煤氣、金融等行業的國有控股企業，如果其領導班子原是由政府部門歸口管理的，改為由市委直接管理。

②企業性質要求。

對于具有壟斷性質的基礎設施產業和公用事業企業，或者兼負其他職能的特殊企業，其領導班子由市委直接管理，對于從事一般競爭性經營的國有企業，不再列入市委管理范圍，劃由市國資局管理，或由資產管理公司管理，一些企業可以通過兼并、破產、資產重組等方式逐步退出市場。

③企業規模要求。

市直屬企業應是大中型企業或者是本市相關行業中的龍頭骨干企業。參照國家經貿委、計委、財政部、統計局的《中小企業標準暫行規定》，根據我市國有企業發展的實際情況，市直屬企業的資產總額在2.5億元以上，凈資產在1億元以上。

根據以上要求，建議市直屬企業調整如下：

浙江珊溪經濟發展有限公司、溫州水務集團公司、溫州發展有限責任公司、浙江東方集團公司（國有）、浙江東日股份有限公司（本部）、溫州菜籃子集團有限公司、金可達集團有限公司、溫州電力開發公司、溫州港務集團有限公司、溫州公交集團有限公司、溫州礬礦、溫州煤氣總公司、香港雁蕩有限公司、溫州商業銀行、溫州開發投資公司、工業資產管理公司、商業資產管理公司、物資資產管理公司

同時，將市直屬國有企業干部管理權限調整如下：

3、推進國有企業領導人員選聘改革。

將《黨政干部選拔任用工作條例》的基本精神、方法與我市國有企業的實際結合起來，完善國有企業領導人員的選人用人制度。實行制度化和程序化的競爭選拔，推選公開招聘、競爭上崗和差額選拔。在選拔工作中，堅持黨管理干部原則，堅持任人唯賢、群眾公認，堅持公開、競爭、擇優，理順工作制度，完善工作程序。選拔必須按競爭程序進行，任用必須按法定程序進行。出資方決定董事會和監事會成員，董事會選擇經營管理者，經營管理者行使用人權。依照競爭選拔程序產生擬任人選后，由董事會或經營者依照法律規定的權限和程序實施提名、聘任、委任、推薦或選舉。董事會和經營者認為擬任人選不理想的，可以按程序重新進行競爭性選拔。

國有企業領導人員選拔任用要與人才市場、評價推薦機構的完善和發展結合起來。積極推動經理人才市場的發育和經理人才評價、推薦、培訓手段的完善，為國有企業經理人才的公開招聘和職業企業家隊伍的形成營造良好的社會環境。

4、建立和完善企業領導人員考核機制。

實行國有企業領導人員任期制和聘任制，實施任期目標管理責任制。要建立以首席產權代表為責任紐帶的企業經營目標管理體制，將現行的企業自定目標，流于形式的年度經營責任管理轉變為出資人依據市政府的戰略意圖定任務、定目標，企業遵照執行的任期目標管理。改進現行經營目標指標體系，采用簡明的指標實施目標管理，重點控制利潤、虧損、發展和退出四類指標。實行經營目標契約化管理，由出資人與企業首席產權代表簽訂任期契約，并分解成年度目標，運用規范、科學、現代化的經營業績評價手段，實行年度考核和任期考核。

5、建立對國有企業領導人員有效的激勵機制。

將與經濟效益聯系不緊密、透明度差的企業領導人員薪酬管理轉變為公開評估、有效控制的薪酬管理。推行事前評估、事后報告的薪酬管理辦法，遏制隱性收入分配。企業內部分配制度改革，要經有關部門審核批準和職工大會或代表大會審議通過。加強對企業領導人員收入分配的宏觀指導，形成相應的指導意見。堅持責、權、利相統一，獎罰并舉。要穩步推進企業經營管理者年薪制，年薪水平要與企業資產、經營規模、行業特點以及企業領導人員的崗位責任、經營風險、工作業績和國有資產保值增值狀況相聯系，使經營管理者的收入水平逐步與市場價格并軌。堅持把物質激勵與精神激勵、事業激勵緊密結合起來，對優秀經營管理者逐步形成比較規范的獎勵制度。堅持優質資產優先讓優秀經營管理者經營，提高優秀企業經營管理者的經營層次。在建立有效的利益風險機制的同時，給優秀經營管理者以更大的事業空間。

6、健全國有企業領導人員監督約束機制。

用制度創新的方法改進和完善對國有企業領導人員的監督工作，將以同級為主的監督轉變為出資人為主的監督，將犯罪監督為主的事后監督轉變為以預防監督為主的過程監督。嚴格按照《公司法》等有關規定，完善公司的議事和決策程序，建立權責明確、行為規范、決策有序的議事規則，保證公司章程的落實，保證權力運作合法、公開、透明。要加強企業重大決策的程序約束，對包括用人、投資、融資、信貸、擔保、財務、采購在內的各類重大決策，實行集體議事和表決，防止企業高層管理人員濫用職權對國有資產造成損害。要發揮政府有關部門的監督作用，形成國資、財政、稅務、統計、審計、監察、工商等部門組成的政府監督工作網絡，建立定期和專項審計制度，加強日常監控。要發揮監事會在考核中的作用，對董事長和經理的考核要聽取監事會的監督評價意見。