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增值稅普通發票與增值稅專用發票有著同等重要的法律效力。隨著增值稅專用發票犯罪率的下降，制假、販假、虛開普通發票成為新時期犯罪分子的又一特點。為保障國家稅收收入，維護市場經濟秩序，服務和促進經濟建設，加強對增值稅普通發票的管理研究成為當前稅務部門的一項重要工作。本文擬就當前增值稅普通發票管理存在的問題和解決對策進行分析。

一、普通發票的管理現狀

現行增值稅普通發票主要有商業銷售發票、農產品銷售（收購）發票、工業發票、機動車銷售發票和修理修配發票等形式，雖然普通發票的種類多種多樣，但其管理遠遠比不上增值稅專用發票，雖然一般納稅人的普通發票已經實行了電子開票，但小規模納稅人仍實行手寫發票，對個體采取的定額發票，手寫發票沒有任何的加密措施。因此，這就給普通發票管理工作帶來了很多的漏洞，普通發票相對于增值稅專用發票更難管理。主要原因：一是普通發票的用戶絕大部分是個人消費者，索票意識不強，用票率很低；二是對普通發票可能造成的社會危害認識不充分。個別地區的稅務部門，個別稅收征管人員有一種錯誤心態，認為抓不抓普通發票工作，對稅收大局影響不大。三是代開發票問題。由于需要臨時使用發票的單位和個人直接向稅務機關申請代開時，稅務機關當場對代開業務的真實性很難進行審核，造成代開發票工作出現了不少問題，一定程度上影響了國稅部門的聲譽。

在現今的經濟生活中，由于對普通發票的管理力度和重視程度還遠遠不夠，弱化了發票管理的整體嚴肅性。從當前的稅收征管情況來看，逃避普通發票管理，或利用普通發票進行偷逃稅的現象還大量存在著。不法經營者為逃避納稅義務，采取不開發票、大頭小尾、單聯填開等違法手段逃避普通發票管理，更有甚者，買假用假、套購倒賣發票，造成稅收的大量流失和管理難度加大。這不僅嚴重違反發票管理辦法和財務管理制度的相關規定，而且還擾亂了增值稅和所得稅據以征稅的稅基。

二、普通發票存在的問題及原因分析

（一）管理上的欠缺。一是重增值稅專用發票輕普通發票。使用增值稅專用發票的納稅人必須事前自己提出申請，必須向稅務機關提供納稅擔保人，稅務機關工作人必須兩人以上到納稅人經營地進行認定，看其是否具備使用增值稅專用發票的資格條件，方能供給增值稅專用發票，而普通發票則是凡取得了工商執照，在辦理稅務登記時，一律同時辦理普通發票購買證，不管其是否具備使用普通發票的條件。二是改版發票不夠慎重。在改版發票上存在盲目性和無計劃性。發票應考慮長期性，而且全國應統一。由于多次改版，管票部門有時考慮為了減少本部門的損失，在即將換版前通知稅務所多賣普通發票，以減少單位的損失，從而忽略了對普通發票的管理，以致造成不良后果。三是稅務機關審核調查困難。由于普通發票銷售量大，給審核和檢查帶來困難。平時的審核檢查多半都是就票審票。對其真實性無從考證，如果納稅人是蓄意要進行偷稅，則早已作好了應付檢查的準備，這就更增加了檢查難度，況且稅務所管理人員不可能對發票逐筆進行內查外調，所以偷稅者大都存有僥幸心理。

（二）納稅人的問題。一是違規開具發票。有的發票聯據實金額開具給對方企業，而存根聯和記賬聯卻按照小金額寫上個人姓名，不但造成偷稅，而且讓稅務機關難以查實是否是大頭小尾；發票的提供方和索要方相互利用，篡改經濟業務內容，把不能報銷列支的支出開成可以報銷列支的項目；有的甚至迎合消費者的需要，隨意增大所開具發票的金額。二是以收據代替發票。普通收據在市場上隨便銷售，一些商店借公民稅收法律知識淡薄之機，收取營業款項時開具普通收據，帳外經營，偷漏稅款。三是不開發票。為了逃避納稅義務，有些商販在消費者不索要發票時就正中下懷，在消費者索要發票時就推三推四，要么講暫時沒有發票，維修可以憑借收據，要么商量不要發票可以便宜一點等，對于零售環節，存在不少采取不開具發票的方式來減少納稅義務。三是違規代開發票。一些業戶，出于企業自身利益考慮，不辦證，沒有固定的經營項目和經營地點，業務多以現金交易，一般不需要發票，稅務部門難以監督管理。只有在需要發票時，才到稅務部門代開發票；也有一些辦證的企業在所得稅申報時，發現應繳所得稅基數較大，便想法設法，到稅務部門代開一部分發票，加大成本，減少應納稅所得額，從而達到少繳稅的目的。

（三）消費者方面的問題。生活中，消費者主動索要發票的意識和自覺性不強。這是一個普遍存在的問題，特別是一些不用報帳的消費者表現的尤為突出。由于不能報帳，許多消費者感到有票無票都無所謂，沒有形成良好的維權意識，當所購商品不合格或消費后受到損害而發生糾紛時，不能憑發票保護自己的合法權益，有的即使索要發票，納稅人給開張白條也能打發了事，這在一定程度上也助長了部分經營者不按規定使用發票。

三、完善普通發票的管理對策

對普通發票的管理，各級各部門始終沒有放松管理，也采取了不少的措施，比如一年一度的發票專項清理活動，但成效甚微。筆者認為應從以下幾個方面加強管理。

（一）加強部門聯動，加大事前對發票的宣傳教育力度。發票應用廣泛，涉及人們社會生活中的方方面面。提升發票的管理水平和喚起公民在發票方面的維權意識不僅有利于加強稅收征管，促進稅收收入的穩定增長，而且對推進整個社會稅收法制化建設起到積極的作用。但是，稅法宣傳非一朝一夕之功，我們必須建立長效機制。首先，要注重聯合地稅、財政等有關部門，制定長期的宣傳方案，在人力、物力、財力上給予足夠支持；其次，要通過廣播、電視、報紙等新聞媒體，以及印發宣傳手冊，明白紙等靈活多樣的宣傳形式，擴大宣傳面，把稅收政策和發票管理辦法送到千家萬戶，力求家喻戶曉，人人皆知；再次，在發票教育方面，可以對新辦登記的納稅人建立稅法及發票培訓制度，進行普通發票的開具、使用及日常保管等方面的培訓，提高其稅法的遵從度。

（二）加快推行稅控收款機開具發票。一是在大型超市、商場推行稅控收款機專用發票。在統一核算的大型商場、超市,全面推行使用符合國家統一標準的稅控收款機開具發票。二是在小規模納稅人和個體業戶比較集中的綜合性市場、專業市場和商業街,推廣應用“一機多戶”計算機開票系統或“一機多戶”稅控收款機。國稅部門應積極與市場管理部門搞好密切配合,由市場管理部門協助國稅部門搞好市場稅收和普通發票的管理工作,準確地反映業戶經營情況,為稅務機關提供科學合理的征稅依據。

（三）采取多種措施加強發票管理。目前全國普通發票的管理措施主要有以下五種，一是實行剪貼式發票；二是推行定額發票；三是實行背涂干式復寫一次性脫落發票；四是推行“刮刮獎”和抽獎發票；五是推行稅控收款機，使用卷筒式發票。就我市而言，除了上面提到的推行稅控收款機，在發票的管理上，應在即開即獎的基礎上，在所有開具的普通發票中開展搖獎活動。通過公開搖獎和提高獎金金額的方法來刺激消費者索要發票的主動性和積極性，從而擴大發票的使用面，同時可以最大限度掌握業戶的真實經營情況。同時，對普通發票違法違章行為實行舉報獎勵。對拒絕開具普通發票、虛開普通發票、開具假普通發票等違法違章行為,任何單位和個人有權舉報,我市應適當提高舉報獎金，刺激舉報的積極性,并對違法違章者按規定予以處罰。

（四）探索實行憑票退稅制度，提高消費者索要發票積極性。增值稅的最終負擔者是消費者，從增值稅的設計理論和實踐看，消費者購貨所支付的增值稅是沒有扣除的，所以，發票對消費者來說并不重要，索不索取發票，與自己的切身利益無關，這就為納稅人逃避稅收成為可能。現在不少地方實行發票抽獎等鼓勵消費者索要發票的辦法，消費者索要發票的積極性被提了起來，發票使用量倍增，增加了稅收。但這畢竟是部分地區的部分辦法，要提高消費者索要發票的積極性，很有必要在全國實行憑票退稅制度。即消費者購買商品時，只要取得發票，即可憑發票到財政部門申請按比例退稅，這樣，必將極大地提高消費者在購買商品時索要發票的積極性，使消費者和納稅人之間建立了相互制約的監控機制，將有效地防止納稅人在零售環節不開具發票逃避稅收的現象，還可培養我國公民購買商品索要發票的習慣。對于憑票申請退稅的期間、時限、條件及退稅比例，管理退稅部門進行可行性調查研究。按照目前刺激消費的經濟現狀，退稅也是增加消費者消費能力的一種方法。憑票退稅制度，在一些國家已經實行，我們可以學習、借鑒。

（五）盡快將增值稅普通發票納入計算機稽核系統。增值稅專用發票實行計算機稽核后，有效地控制了納稅人利用增值稅專用發票偷逃國家稅款的行為，并取得了很多好的經驗和辦法。下一步應該利用現有的信息技術和網絡資源，將所有的增值稅普通發票一并納入，由于現在的“金稅工程”，無論從設備還是技術來講，都是可以滿足需要的，無需投入巨額資金。對于消費者所取得的增值稅普通發票的信息采集問題，可以同憑票退稅制度相結合，在消費者申請退稅時，將其發票的有關信息進行采集，納入計算機系統，進行交叉稽核。對于發票的信息量過大影響計算機存貯容量、運行速度問題，可以比照增值稅專用發票的分級比對辦法，進行稽核比對。

（六）對發票的管理做到“寬放、嚴管、勤查、重罰”。加強發票管理的目的就是為了增加稅收，限制發票的供應雖然能減少業戶使用發票的違規、違法問題，但同時也減少了發票開具數量，在一定程度上造成稅款流失，同時也違反了《征管法》第41條稅務人員不準利用職務之便故意刁難用票單位和個人的有關規定。因此，我們應該實行“寬放、嚴管、勤查、重罰”八字管理方針。辦稅服務廳在售票環節實行寬放，管理員在日常管理中對普通發票要進行嚴管，而稽查部門則要勤查普通發票,將專項檢查與日常檢查相結合,分類檢查與劃片檢查相結合,把普通發票檢查常規化、制度化。要嚴格按照《征管法》和《發票管理辦法》的有關規定，加大對制假、販假發票的行為打擊力度，對觸犯刑律的，堅決移交司法機關查處，凈化稅收環境進而營造良好的普通發票管理氛圍。要聯合政府有關部門，對發票違法行為采取嚴厲的懲罰措施，利用警告、罰款直至停業、取消營業資格等，對普通發票處罰結果要通過報紙等媒介進行公告，震懾其他潛在的違法行為，給納稅人形成一種必須填開發票的壓力，迫使其必須按規定填開發票。