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農業增效、農民增收、農村繁榮的“三農”問題，依然是我國改革發展和實現全面小康的難點所在，是全黨面臨的一項重大的政治任務。當初的農村改革為城市改革創造了重要依據，農村的發展撐起了共和國的大廈；今天當整個經濟社會發展了，我們決不能忘掉農村!只有農村生產力的再次大發展，才能為整個國民經濟又好又快發展奠定更加堅實的基礎。要實現全面小康，要構建和諧社會，農民小康、農村和諧則是關鍵所在。

一、“三農”問題的難點

第一，農業同時受“兩個規律”制約，既是受自然規律制約的經濟生產，又是受經濟規律制約的自然生產，長期缺乏資金、技術投入和裝備，又缺乏科學的指導和管理，由最弱勢的群體經營著天下第一難的產業，再加上價值規律背離，效益幾乎回報無幾。

第二，家庭聯產承包責任制所形成的千家萬戶小生產，面對著千變萬化的大市場，由于農民的組織化程度很低，又缺乏市場中介，農村商品流通渠道不暢。再加之有本事、有知識、有體力的青壯年農民大都進了城務工從商，留守的多是“*”部隊(婦女、兒童、老年人)，農業“現代化”進程步履維艱。

第三，農村長期投入不足，交通落后、信息相對閉塞，農業科技嚴重缺乏；農村金融發展滯后，社會化服務缺失，農業產業化路途漫漫；農民“盼的是致富，缺的是技術，苦的是沒有門路，最需要的是服務”，然而，村里“腿短”、縣里太遠、鄉鎮無權。

“三農”堪謂“三難”，“三難”難在“三弱”，最需要的是加大投入、強化指導、搞好服務；更由于它是共和國的根基，因而被列為全黨工作的重中之重。十六大以來，中央又連續出臺了幾個“一號文件”，提出“把增加農民收入作為全黨工作的重中之重”、“提高農業綜合生產能力”、“健全農業社會化服務體系”、“發展現代農業”等等，都是非常英明和正確的。但是，如何實現、怎樣落實呢？“橋”和“船”在哪里？客觀現實的突出問題是：農村經濟盡管在緩慢增長，然而農業的經營成本也在不斷加大，城鄉居民之間已經很懸殊的收入差距仍在持續拉大!

要建設社會主義新農村，“生產發展”則是一切美好愿景的重要前提和基礎。與當初“第一步”農村改革相比，究竟進一步促進農村發展繁榮的活力何在、動力何來呢？如果說農村“第一步”改革是“放”，“第二步”改革是“免”，“第三步”改革是“建”的話，那么建什么、怎么建？這才是問題的根本。

二、體制存在大障礙

《地方各級人民政府組織法》明確規定，鄉鎮一級政府與縣級政府有著幾乎同樣的經濟社會管理職能，然而這個與“三農”問題密切相關的體制問題，在一些地方卻長期沒能得到解決。具體表現為：

第一，“”改為鄉鎮人民政府，只是換了牌子、刻了章子，一切還是過去的老樣子。鄉鎮只有“三個鎮長、三個兵”，“有大腦、缺四肢，有任務、沒手段，有責任、無權力，許多事情想得很好，但實現不了”。鄉鎮政府形同虛設。

第二，鄉鎮雖然設有“七站、八所”，機構部門不少(據調查鄉28個、鎮33個)，但通通都是縣直部門的“派出機構”，就像設在鄉鎮的一個個“大使館”，“鄉鎮看得見、但管不著；縣上管得著、卻看不見”。這種條塊分割的行政管理體制，形成了一個工作“怪圈”：部門扯皮——鄉鎮告狀——縣級領導出面協調。看似大家很忙，“扯皮”才顯“水平”。

第三，鄉鎮財政普遍未建立，仍然吃的是縣級財政的“大鍋飯”，再加上自然經濟條件的差異，對鄉鎮的許多工作無從考量。鄉鎮作為我國最基層一級政權，權責不統一，工作既無壓力、又無動力，更乏活力。有人說我們的鄉鎮工作，基本上是“扯皮”工作、是“估計”經濟。鄉鎮的同志說：“我們的工作只能是一靠感情、二靠典型，要振興一方經濟談何容易!”

第四，鄉鎮人大幾乎成了“聾子耳朵”，監督作用普遍難以發揮。鄉鎮政府一無財政、二無部門，很難作《工作報告》；看上去鄉鎮的機構多多、人員冗冗，但實際上卻是“一盤散沙”，基本形不成工作合力。于是，組織農民實施產業化經營難，協調服務民營經濟發展難，建立農業社會化服務體系難，推進農村城鎮化進程難……“難”在鄉鎮很難發揮其綜合服務作用。

三、找準鄉鎮管理體制改革著力點

一是完善鄉鎮職能。在一個縣域之內，各鄉鎮的情況差異是很大的。將縣直部門設在鄉鎮的機構盡可能地下放給鄉鎮管理，使鄉鎮政府“生出四肢”來，不僅可以健全和強化鄉鎮管理服務“三農”的職能，而且還能有效精簡縣級機構臃腫問題。實行“分類指導、分層決策”，這是用科學發展觀解決“三農”問題的需要，更是實現鄉域經濟社會又好又快發展的客觀要求。重視、關心、支持“三農”，最有益的方法莫過于直接服務“三農”；統籌城鄉發展，更在于加快解決“三農”難題。否則就可能成為文件“三農”、會議“三農”和口號“三農”。行政機構改革一直是一個難題：一方面是有人無事做，一方面是有事無人做。通過鄉鎮機構管理體制改革，將“人、財、物”三權下放，可以“精簡上層、充實基層”，達到“放權給鄉鎮、服務到農村”的目的。

二是建立鄉鎮財政。如果說縣級是處在城鄉的“結合部”，那么鄉鎮則完全是面向“三農”的。必須清醒地看到目前鄉鎮一級之所以難以發揮作用的根源和實質所在，正是由于權責不相一致，財權事權不統一。既然大家知道“權力就是責任”，為什么不給其權力，卻希望它擔當責任呢?“有一級政權，就應當有一級財政”。因此鄉鎮職能作用的發揮，僅僅下放人權、事權還是不夠的，還必須將財權也一起放下去，使之名副其實。鄉鎮財政的建立，破掉了吃縣級財政的“大鍋飯”，變壓力為動力，不僅能有效推動鄉域經濟發展，而且對考核鄉鎮工作實績非常必要，可以形成一種競爭和激勵機制，促使其全力以赴服務“三農”。在山東、廣東，這種體制的作用已非常明顯。

三是適度改鄉設鎮。農村城鎮化是我們的發展目標，我國人口眾多，都擁進城市很不現實，何況農業也要現代化。到山東、廣東，我們不難發現那里的鎮比鄉多、市比縣多，這是現代化進程的一個標志。農村經濟不夠繁榮與鄉多鎮少不無關系，而現在的鎮大都是計劃經濟歷史上遺留下來的。隨著農村市場經濟的發展，特別是交通條件的大幅度改善，原來的經濟和市場格局已經開始發生新的變化。縣域面積一般都在幾百、上千平方公里，在這樣大的范圍內，以縣城為半徑來服務“三農”，是很難看到我們所希望的農村經濟的繁榮景象的，還必須形成市場的網絡格局。因此，在條件和時機成熟的地方改鄉設鎮非常必要，有利于增強輻射、帶動和服務“三農”的功能。

“三農”問題直接關系到2/3的人民群眾的生活，撼動著共和國的根基，影響著整個國民經濟發展，決不是個小問題，也不是一般經濟問題，而是個嚴肅的政治問題。“中央政策是原則，地方貫徹講結合”，科學的本義就在于要充分認識現實、運用規律，“制天命而用之”。統籌城鄉、以城帶鄉、以工補農等，都是扶助“三農”的有效之策。醫治體弱患者，創造良好的外部生存環境或“打針輸液吃補藥”都是十分必要的，但是一定要與提高自身機能、增強內在活力結合起來，標本兼治，方能見其成效。