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近年來，隨著*經濟的發展和城市化進程的加快，特別是隨著大橋經濟的到來，外來人口不斷增多，已經成為促進*經濟建設不可缺少的重要力量。外來人口的大量涌入，在服務當地經濟建設和社會發展的同時，也給地方政府城市管理帶來巨大挑戰，如何使外來人口的服務和管理更趨于合理，日益成為各級政府必須研究的重要課題。2008年11月6日-12日，根據統一安排，我們先后到城東街道、冊子鄉進行了實地調研，走訪了區人勞局、區外口辦、區公安分局、區計生局等相關部門，就定海區外來人口發展趨勢及管理服務工作進行了專題調研，現將調研結果匯報如下：

一、我區外來人口發展趨勢及特點分析

（一）總量持續上升，增速逐年加快。平均年增長13.4%，至9月底，全區登記在冊外來人口為90077人，其中集中在城區城郊一帶約有54548人，占總數的60.56%，外來人口居住處所主要集中在租賃房屋、單位內部和工地現場，分別占67.97%、16.71%和9.53%，三類合計占94.21%，一些懸水小島和出海船舶也有一定數量的外來人員。

（二）自然構成不平衡，綜合素質不高。外來人口中男女比例不平衡，為1.7:1，16至30周歲的占38.9%，31至50周歲的占54.2%，50周歲以上的占6.9%。受教育程度不高，80%以上的外來人口為初中以下文化程度，其中6%左右是文盲，具有普通技能專長的僅占25%左右。

（三）滯留時間短，流動性大。據抽樣調查，一年以上相對固定居住的僅為15%左右，滯留時間半年以下的占到了40%以上，其中三個月以下的超過20%。外來人口的服務處所依次分布在服務業、建筑業、廠礦企業、經商、務農等行業，其中務工、經商、服務三個行業所占的比例超過90%。

（四）來源地比較集中，犯罪比例逐漸攀高。據統計，本省內和市內跨鄉鎮流動的外來人口占外來人口總量近30%；從省外流入的超過70%。省外流出地主要集中在安徽、河南和四川，合計占65%左右，其中安徽占40.8%。外來人口違法犯罪問題仍十分突出。從近年來全區查獲刑事案件的情況分析，外來人口作案比例基本保持在40%左右，局部地區甚至更高。從2007年發生的150起“兩搶”案件情況看，破案后查獲的犯罪嫌疑人員中有65.4%系外來人口。今年1-9月，全區共抓獲外來人口刑事案件作案人員420名,占全部作案人員總數的58.74%，比去年同期上升9.09%。同時外來人口結伙作案、參與涉黑涉惡團伙組織的現象日趨突出，給我區社會治安帶來極大的威脅。

（五）文明素質差異，影響城市管理。外來人口在思想意識、道德觀念、價值取向等方面，與城市主流文化存在著明顯差異和沖突，與城市居民難以溝通、融合，導致外來人口與城區居民不斷地產生矛盾和沖突，再加上與城市居民實際生活水平客觀上存在著巨大反差，給外來人口心理上留下了陰影，加劇了他們與城市居民和社會管理者之間的對立情緒和逆反心理，其中一些甚至形成了強烈的反社會傾向和報復心理。

二、我區外來人口管理服務的一些主要做法

（一）注重工作基礎，推行社會化管理08年上半年區政府成立了區外來人口工作辦公室，承擔對全區外來人口的服務管理工作，建立“政府牽頭、多方參與、齊抓共管、綜合治理”的工作機制。目前，我區外來人口管理主要有三種模式：一是依靠房屋出租人，落實“以房管人”。根據房東的職責落實情況及暫住人口的居住期限、現實表現等，將租賃房屋分三個層次進行管理，用黑、藍、紅“三色張貼法”進行標識，提高了對流動人口管理工作的針對性和主動性。二是依靠用工單位，落實“以企管人”。在流動人口相對集中的企業推行企業自主管理模式，企業確定一名分管領導，并落實專（兼）職管理人員，明確各自的工作職責和任務。企業定期向社區警務室申報暫住登記，對于符合做證條件的，由企業自行（或委托警務室）到中心辦理暫住證。派出所和鄉鎮（街道）流動人口管理辦公室組織對企業自主管理的培訓、指導和監督，并加大對違反用工規定企業的查處力度。三是依靠自主管理，落實“以外管外”。在外來人口集中的社區（村）中積極推行以“自我管理、自我服務、自我約束、自我教育”為原則的外來人口“居民式”管理模式，在政府領導下成立"新居民委員會"，在外來人口中招收工作人員，并按照有關的章程和制度，完善新居民委員會管理和服務功能，開展法制教育、安全防范、糾紛調解、權益維護等工作。

（二）注重服務保障，改善工作生活環境優化工作措施，提高服務力度。依托社區新居民服務管理中心，通過完善各項服務措施，改善外來務工人員的工作和生活環境，切實增強新居民的歸屬感和自信心。一是搭建組織平臺。在新居民中尋找黨團員，成立黨團組織，開展形式多樣的組織生活，促使他們在和諧社區建設中發揮先進性模范帶頭作用。二是搭建參與平臺。選擇新居民中的黨團員和治安工作積極分子充實到社區的群防群治、糾紛矛盾調處、信息傳達等管理工作中，大力推進外來職工與本地職工政治上、權益上平等。2007年，11名外來職工被選為區工會第十次代表大會代表，6名外來職工被選為市工會第五次代表大會代表，多名外來職工被評為市、區勞動模范。全區已有9名外來職工當選企業工會主席，40多個企業由外來職工擔任工會委員。三是搭建救助平臺。通過民政救濟和慈善救助渠道，對新居民在助困、助學、助醫三個方面開展救助。在環南街道曉峰社區建立了全市首家“愛心超市”，外來務工人員中困難群體可憑著一張街道統一發放的愛心卡在超市挑選自己所需的物品，每年受助人員超過2000余人次。開展節日慰問，逢年過節，街道、社區干部都要上門走訪慰問外來務工人員，送上慰問品和慰問金，幫助他們渡過生活難關。四是搭建維權平臺。積極拓寬外來務工人員法律援助申請渠道，通過法律援助與“12348”法律服務一體化，實行咨詢、接訪、求助、指派配套服務，健全“綠色通道”，及時快速為外來務工人員提供法律咨詢和援助。截至10月底，全區共受理外來人員法律援助案件200余件，同比增長約50%，幫助外來務工人員挽回經濟損失300多萬元。勞動保障部門大力推廣外來人員勞動合同制度，加強勞動爭議調解、仲裁工作，嚴查侵犯外來人員合法權益違法行為。去年至今，共辦理外來人口工傷案件16起，追回工傷賠償258萬元，追回拖欠工資275萬元。五是搭建計生平臺。按照“屬地化管理”的原則，為外來人口提供與戶籍人口同等的免費服務，今年以來，全區共開展流動人口培訓班15次，免費發放避孕藥具1萬余人，為流動已婚育齡婦女提供環孕情服務30595人次，婦女病普查19000人次，生殖保健咨詢服務8900人次，報銷引流產、放取環等手術費17178元。六是搭建就業平臺。為新居民免費提供求職登記、就業信息、政策咨詢、職業介紹、房屋出租信息等服務，多層次、多形式的開展職業技能培訓和安全教育培訓，全區已建立100余所農民工學校，1-9月舉辦各類培訓班400余期。七是搭建就學平臺。為解決新居民子女讀書問題，定海區在教育資源緊缺的情況下，按照“以公辦學校為主，以流入地政府管理為主”的精神，鼓勵公辦學校吸納符合就學條件的新居民子女入學，鼓勵創辦民工子弟學校，提升教學水平，促進外來兒童健康成長。至今年3月，全區共有流動兒童5017人，在公辦學校就讀的民工子女達到2354人，在我區育才、明珠、藍天三所民工子女學校就讀的達2643人，流動兒童入學率達99.6%，與我區義務教育階段適齡兒童少年入學率水平基本持平。

（三）注重基層創新，促進新老居民和諧相處全區各鄉鎮（街道）積極探索建立旨在創新外來人口服務管理方式、促進新老居民溝通互動，營造融洽人際環境的新機制。冊子鄉連續二年舉辦新老居民文化藝術節，組建新老居民志愿者隊伍，開展社企結對、新老居民代表結對，在去年推出文化一卡通基礎上，今年又推出了新居民“社會服一卡通”，將服務領域擴展到社會的方方面面。新居民憑卡可免費享受鄉、社區提供的各類文化資源；免費參加鄉、社區組織的各類培訓；免費提供法律援助；在鄉衛生院就醫優惠門診費10%；子女在鄉中心小學、幼兒園讀書，享受本地學生同等待遇；對生活窘迫對象，可享受民政救助。城東街道以洋岙社區為試點成立“新居民管理委員會”，公開選拔外來人口參與社區事務管理，負責外來人口的登記、維權、糾紛調解等工作，探索實踐外來人口“居民式”管理模式，取得較好成效。還首創設立“暫住人口服務登記點”，將外來人口服務點延伸到小店商鋪，請小店老板兼職擔任信息服務員，將外來人口信息搜集起來，提供給轄區派出所，使外來人員的信息服務管理，更為快捷便利。鹽倉街道興舟社區成立了新居民管理服務中心，積極探索“以外管外、內外結合”的外來人口服務管理模式，構建了黨群服務、社會援助、計生服務、法律維權、未成年人教育“五位一體”的綜合服務平臺，有效解決了外來人口集聚所帶來的一系列問題，為外來人口營造了溫馨和諧的人居環境。解放街道曉峰社區成立了新居民黨小組，按居住地域劃分建立了黨員工作責任區，并吸收優秀新居民充實到暫口協管員隊伍和平安中隊，社區還以豐富多彩的活動為載體，拉近新老居民之間的關系，培育“大鄰里”意識，促進溝通互動，引導外來人口積極參與社區建設管理。干覽鎮于今年7月1日起實施《干覽鎮新居民服務管理辦法（試行）》，在全市鄉鎮一級較早地正式提出外來人口服務管理工作由政府牽頭、公安為主、有關部門參與的新思路，改變了過去單一由公安部門管理的模式，在政府牽頭下做到各項服務措施適應外來人口的需要，《辦法》的出臺，從政策層面做到有據可依，把政府提供的服務覆蓋到在當地工作的新居民。

三、我區外來人口管理服務面臨的主要問題及原因分析

（一）外來人口管理理念和基本指導思想存在認識上的不一致。對外來人口管理，到底是以控制為主，管理為主，還是服務為主，不同的部門認識不一致，甚至差別很大。第一層面是在對外來人口的基本看法和指導外來人口工作的基本思想上，政策導向開始由控制和管理為主向以管理和服務為主轉變是很明確的，但是政策的實施存在著不同程度的滯后；第二層面，是在不同部門的分工協作問題上，由于每個部門工作的對象不同，工作性質不同，工作重點不同，因此在控制、管理、服務三個方面，每個部門的側重點也不一樣，哪個部門遇到什么具體的問題，從自己角度出發處理事情，相互之間不能進行很好的分工和協作。

（二）外來人口服務管理機制還不夠健全，缺乏經費保障。目前，外來人口管理工作已成為政府的重要工作，但是定海區外來人口工作辦公室成立不久，各方面關系尚未理順，沒有形成一個統一的管理組織體系，很多鄉鎮還未建立相應的外口辦及外口管理領導小組，尚未形成常規性、全局性的合力，職能部門間尚未形成快捷、準確、共享的信息平臺。部門、鄉鎮（街道）普遍反映管理經費不足。

（三）外來人口各項保障措施不能得到有效落實由于外來人口自身素質形象以及對本地社會管理和治安造成的影響，導致社會普遍存在對外來人口的歧視心理。因此，政府和社會對外來人口的關心程度也不高，重管理、輕服務現象還存在，忽視對外來流動人口合法權益的必要保障，對外來流動人口存在公共服務缺位。一是就業不平等。政府部門主要關心和規劃的是當地常住人口的就業問題，對外來流動人口較少顧及。用人單位在選擇就業人員時，經常有戶籍限制，對流動人口采取職業保留，甚至“同工不同酬”。二是社會保障比較缺乏。以勞動保障為例，流動人口多數處于“臨時工”狀態，工資、獎金、節假日、醫療、撫恤等往往處于無保障狀態。三是合法權益易受損。流動人口在社會的各種場合中往往處以劣勢地位，特別是在勞資雙方的權利和義務分擔中，更是處于不利地位，其合法權益容易受到侵害，再加上自身救濟途徑較為脆弱，政府救濟途徑只是杯水車薪，導致工資拖欠、工傷得不到賠償等現象經常發生。而且外來人口大多從事臟、累、險的工作，居住條件差，勞動安全生產條件十分惡劣，參加社會保險情況也不容樂觀，已經成為企業惡劣勞動環境下重大傷亡事故的主要傷害群體。

（四）外來人口社會管理難度大。目前，我區外來人員基本上以各自租住為主，未實行集宿化管理，個別大的企業即使采用集宿化管理模式在服務管理上也存在著這樣那樣的問題，遠遠不能滿足外口服務管理的實際需求。尤其是金塘、冊子、岑港、小沙、北蟬、城東、鹽倉等鄉鎮（街道）有眾多已經落戶和即將投產的企業，卻沒有一家象樣的外來務工者集中居住點，將大量的外來務工人員推向社會。據統計，全區共有出租房屋近23296家，其中私房2萬余家，租住的外來人口已超過7萬余名，而且外來人口流動性強,我區的行政管理力量與之相比存在較大反差。當前，全區外來人口專管員數量和素質都難以適應這一新的局面，全區外來人口專管員與外來人口的比例僅為1：850，低于全省規定1：500的標準，與本市其它縣區相比也存在著較大差距。

四、加強外來人口服務與管理的對策措施

（一）轉變觀念，創新理念，及早規劃外來人口城市化管理方案。隨著我市連島大橋即將貫通，交通區位條件的改善，社會經濟的快速發展，勢必造成外來人口的持續增長。黨委政府必須對當前外來人口管理和服務工作的艱巨性、復雜性有充分的估計，及時將外來人口管理和服務工作納入黨委、政府的重要工作議程，研究制訂具體的規劃。一是要落實管理和服務的配套預算經費。外來人口的大量涌入，為定海經濟建設做出了貢獻，創造了財富，其積極因素是主要的。外來人口管理作為一項投入性工作，對維護社會穩定、建設“平安定海、和諧定海”有著重要意義。因此黨委政府要按照外來人口在城市人口中的比例情況，科學預算各項經費，制訂出臺配套政策措施。二是要堅持統一管理。在外來人口管理上，應與時俱進，及時調整管理思路，切實增強服務意識，推進外來人口人性化管理。事實證明，外來人口的主體是好的，沒有理由把其整個劃定為一個單獨的群體進行歧視性、限制性管理，一味地強調對其“打擊”、“防范”。社會管理中要強調統一管理，堅持同一標準、同一待遇，決不能厚此薄彼、另眼相看，要通過落實市民化待遇不斷增強新居民的認同感和歸屬感，從而引導廣大新居民同建共享和諧社會。三是要開展外來人口集中居住點建設。要從長遠發展出發，成立外來人口集中居住點建設領導小組，出臺推進外來人口集中居住點建設工作意見。每年安排一定的土地指標用于集居點建設，在工業園區建設過程中，要把集居點建設納入規劃，鼓勵鄉鎮（街道）、社區（村）、企業建造集居點，鼓勵社會資金參與集居點建設管理。通過在有條件鄉鎮（街道）的試點，探索出一條適合我區實際的外口集中居住點建設模式。

（二）健全機制，多方聯動，真正形成齊抓共管的良好局面。新居民服務管理是一項系統的社會管理工作，涉及到諸多政府管理部門和社會方方面面，只有堅持黨委領導、政府主導，才能實現統一協調、有序管理，才能充分整合全社會資源為新居民提供優質服務，也才能形成“上下貫通、左右聯動、緊密協作”的全方位、立體式管理服務模式。一是要構建區、鄉鎮（街道）、社區三級管理平臺。在區級層面，區委區政府要成立外來人口工作領導小組，區政府外口辦具體承擔外來人口工作的政策研究、規劃部署、協調指導、考核監督等工作。各鄉鎮（街道）也要建立健全相應的外來人口工作領導小組，設立外口辦，按轄區外來人口500:1的比例配備外口專管員。外來務工人員較多的社區、企業，要設立新居民服務管理站，配備專（兼）職協管員，負責做好外來人口登記發證、出租房屋登記備案、計劃生育、各類矛盾糾紛調處等工作。二是要加強政府職能部門的綜合管理。建立相關職能部門組成的外來人口工作聯席會議制度，定期進行工作交流，做到部門間信息互通、資源共享、配合協作、工作聯動，增強外口服務管理工作的整體合力和水平。

（三）強化管理、注重服務，積極創新管理服務模式盡快實現由以社會控制為主的治安管理向管理服務并重的模式轉變，進一步轉變政府職能，在加強管理的同時，把尊重和保護外來人員合法權益置于工作首位，切實保障和維護外來人員參政議政、行使選舉權和被選舉權、加入黨團組織、勞動安全、同工同酬、足額領取工資、社會保障、子女就學等方面的合法權益，將管理寓于服務之中，在服務中實施有效管理。一是要加快外來人口的權益及社會保障制度建設，積極探索商業保險運行模式。在權益保護方面，重視抓好包括外來務工者在內的企業職工工資收入問題，實行在崗務工者的最低工資制度，為外來勞動力享受最低工資提供制度保障，并針對拖欠外來務工者工資的問題建立健全配套政策措施。重點推行企業職工的勞動合同制度，規范勞資雙方的用工關系，保護雙方的權益，規范企業用工管理，減少勞動者權益被侵害現象。在社會保障方面，要不斷擴大農民工社會保障的內容，并積極探索商業保險運行模式介入外來人口社會保障機制。如：針對建筑行業招用的農民工數量眾多、流動頻繁、難以建立穩定的勞動關系，如果按常規辦法向社保經辦機構按月辦理農民工的參保、中保手續，既不現實也難以操作這一現狀，可以采取以工程項目為參保單位的繳費方式，使農民工在整個工程項目進行中都可享有保障。二是要加強對新居民委員會這一自治組織的培植和監管，完善其有效的運作機制。在調查中我們發現，外來人員更愿意接受自治組織這一形式，外來人口對這一組織形式認可度很高，他們關心新居民委員會干部是否真正為外來人員辦實事，希望新居民委員會多跟他們進行就業求職上的聯系，當遇到困難時，他們也更傾向與向新居民委員會求助。因此政府要加強對新居民委員會的培植和監管。要以開放、積極、肯定的態度來認識外來人口自治在外來人口管理中的作用。要鼓勵自治組織在外來人口管理中積極發揮作用，明確自治組織職能、讓自治組織產生凝聚力。要拿出適當的資金來扶持外來人口自治組織的運轉，給該組織的發展提供必要的資金來源，解決其后顧之憂。要完善監督機制，確保外來人口自治組織自我管理的正常運行。通過對外來人口自治組織自我管理的領導者或者是主要負責人在處理事務上的監督，保證外來人口自治組織的權益，并在監督機制下，逐步提高領導者的辦事和處理問題的能力。三是要強化企業“自我管理，自我服務”的模式，不斷完善外來人口獎懲機制。按照“誰用工、誰管理、誰負責”的原則，制定具體的管理服務措施，注重利益導向，切實可行地把管理責任落實到用工單位。鄉鎮（街道）與企業簽訂責任書的同時，各企業也應該與外包工程隊簽訂《外包企業治安管理責任書》，向違反《責任書》規定的外來從業人員和外包隊收取一定的“違約金”，所有“違約金”存入外口管理帳戶，用于外包隊管理、先進表彰、見義勇為獎勵和幫困救助等等。同時，為有效調動外包工做《暫住證》的積極性和自覺性，企業可以為辦理《暫住證》的外來員工發放一定的伙食補貼和租房補貼，憑《暫住證》領取伙食補貼和租房補貼，既是給外來員工的一種福利、一種服務，更是為企業的外來員工管理工作帶來明顯的成效，使外來人口的服務和管理得到有效的結合。四是要加強出租房屋的落腳點管理，完善管理網絡。轉變管理思路，從注重抓出租房屋及其內部暫住人口登記辦證向全面落實房東管理責任轉變，建立健全房屋出租申報機制。要充分發揮村民自治作用，把出租房管理內容寫入村民自治章程中，對遵紀守法的出租戶依法享受村民自治章程中規定的各項政策，對于違法或知情不報、不履行義務的出租戶取消各種享受。各社區（村）要同出租戶簽訂《房東公約責任書》，采取房主包房客管理模式，建立房主包房客登記制度。針對當前出租房屋管理中出現的居民小區套房出租管理難的情況，可以通過中介機構、物業公司等實行委托式管理。

（四）以人為本，以文化人，有效提高外來人口的文明素質。新居民來自五湖四海，難免會因文化背景、生活習俗而導致素質參差不齊，而外來人口的素質不提高，城市的整體文明程度必然會受到影響。因此，我們要在第一時間主動對新居民進行宣傳教育，努力用良好的氛圍影響新居民、改造新居民，使他們順利融入第二故鄉。一是要加強教育引導，逐步提高外來人員的綜合素質。要把外來人員的教育納入教育事業的整體規劃，充分利用社會資源、創辦各種形式的民工學校、職工學校和補習班、培訓班，開展文化知識、法律常識，交通知識，文明禮儀等各方面教育，以及上崗培訓、勞動技能，安全生產等內容學習。要吸納外來人員共同參與社區（企業）道德評議活動，以促進外來人員養成良好的文明習慣，實現自我教育、自我監督和自我管理。二是要加強典型宣傳，進一步營造全社會關注、關愛外來人口的良好氛圍。借助報紙、電視、電臺等各類宣傳媒介，加大對新居民中各類先進典型的宣傳，積極宣傳新居民通過講文明、學文化、守法律等方面來提高素質的典型事例及創業創新事跡，大力評選表彰各類新居民中的先進典型，用身邊的人和事感染新居民，以點帶面，營造一種濃厚的新居民爭當“四有”公民的社會氛圍。三是要設計形式多樣的文化活動，大力豐富新居民的業余文化生活。要根據小型分散、簡便易行的原則，組織和開展形式多樣的地方文化和民間文化活動。考慮到外來人員的實際消費能力，多提供免費或廉價的運動場、棋牌室或其它娛樂項目，多組織一些“露天電影”、“納涼晚會”、“廣場演出”等群眾文化活動。多設計一些類似“新老居民文化節”、“外來建設者趣味運動會”等適合外來人員參與的文化體育活動。多出臺一些諸如“文化一卡通”、“社會服務一卡通”、“免費開放場館”等豐富外來人員精神文化生活的優惠政策。根據外來人員來自五湖四海的特點，多開展讓外來民工演家鄉戲、唱家鄉歌、話家鄉情等活動，為外來人員提供展現自我的機會，進一步促進新老居民和諧相處，激發新居民建設第二故鄉的熱情。