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是全省農村新階段扶開發工作的重點地區之一。新階段扶貧開發中，在著力解決貧困地區基礎設施建設和社會公益事業落后狀況的同時，逐漸加大產業結構調整力度，依靠產業化經營推動貧困鄉、村的經濟發展，取得了階段性的成果。但由于歷史和自然等各方面矛盾長期積累，形成農業農村問題特別是貧困地區生產、生活條件的落后，扶貧開發工作仍然任重道遠，新階段扶貧開發工作面臨的形勢依然嚴峻。

一、扶貧開發現狀及存在問題分析

㈠“十五”扶貧基本情況

市是省地域最廣、人口最多的地區。2005年，全市年末人口725萬人，實現國內生產總值402.32億元，人均國內生產總值5545元，絕對貧困人口（農民人均純收入668元以下）由2000年的37.19萬人下降至31.35萬人，低收入人口（668元924元之間）由67.39萬人下降到56.42萬人，五年脫貧16.81萬人。

“十五”期間，我市中央財政扶貧資金投入35448.54萬元（含省部分），省財政配套投入2097.1萬元，中央信貸資金投入26115萬元，以工代賑資金投入29780.8萬元，省級配套投入2071萬元。中央財政扶貧及省財政配套資金37161.04萬元共實施項目5230個，其中投入種植業資金4655.18萬元，投入養殖業資金6770.8萬元，水利設施建設投入資金8495.38萬元，人畜飲水投入資金1994.32萬元，交通基礎設施建設投入資金8042.05萬元。以工代賑資金（含易地扶貧搬遷資金）29780.8萬元中，以工代賑項目資金21658.2萬元，共實施以工代賑項目1073個，其中縣鄉村道路建設資金10634萬元，小微型農田水利建設資金4321萬元，人畜飲水建設資金1457萬元，基本農田建設資金2742萬元，小流域治理資金982萬元；易地扶貧搬遷資金8122.8萬元，計劃搬遷20514人／4714戶，已完成18195人／4201戶的搬遷。社會幫扶和集團幫扶資金4599.24萬元（其中大連對口幫扶資金2180萬元，項目129個）；金融部門投入信貸扶貧資金中小額扶貧到戶資金14782萬元；這些項目資金的注入和各級各部門及廣大貧困群眾的努力，使我市14個縣、區（市）的貧困鄉鎮、村農民的生產、生活條件得到改善，科技、文化、教育、衛生等落后狀況有所改觀，產業結構有新的調整。

㈡貧困現狀及貧困原因分析

市自八十年代中期起，已經開始了有計劃、有組織、大規模地開展扶貧開發工作，特別是實施“八七扶貧”攻堅計劃以來，貧困地區基礎設施建設得到加強，絕對貧困人口大幅度下降，貧困現象得到緩解。但由于受特殊的歷史、地理、人文和經濟條件等因素的影響，區域經濟發展不平衡，農村面臨的貧困問題依然十分突出：一是全市仍有31.35萬尚未解決溫飽的絕對貧困人口，其中仍有近4萬失去生存條件的人口需要進行易地扶貧搬遷；二是相當一部分暫時脫離貧困，初步解決溫飽的人口由于生產、生活條件尚未得到根本改善，因災返貧、因病返貧現象比較普遍；三是低收入人口多，分布區域廣，2005年全市農民人均純收入在668～924元的低收入人口占農村人口總數的比例仍然高達9.16%。

造成貧困的主要原因：

1、自然條件惡劣。導致我市貧困地區貧窮落后的自然因素包括氣候、地形地貌、地理位置等諸多方面。重點沿一線分布，主要集中在及、縣等縣市邊遠、高寒的區、區和少數民族聚居區，呈現出“小集中、大分散、插花型”的特征。這些地區山高坡陡，水土流失嚴重，干旱、洪澇、倒春寒、泥石流等災害頻繁發生，喀斯特地形地表水滲漏嚴重。除自然條件外，都較為偏僻，遠離經濟中心地區，交通受阻，部分地區屬于人類不適合生存的環境。

2、資源缺乏，基礎設施薄弱。

水資源短缺。貧困地區大多缺水嚴重，到2005年，全市尚有375.07萬人存在飲水安全問題，其中飲水水質不達標的有176.35萬人，水量、用水方便程度、水源保證率不達標的有198.72萬人。全市現有各類水利工程26869處，其中蓄水工程9431處，引水工程13941處，提水工程3497處。水庫、山塘總計7492座，總庫容28.92億m3。農田有效灌溉面積少，人均保灌面積僅0.39畝。普遍存在水利設施老化，病險水庫多。全市89座小㈠型水庫，“十五”期間治理12座，還有病險水庫25座，占28.09%，361座小㈡型水庫中病險水庫183座，占50.69%；灌溉渠道普遍滲漏嚴重，再加上配套設施跟不上，導致工程難以發揮效益。由于灌溉條件差，許多地方抗御自然災害能力低下，農業生產仍未擺脫靠天吃飯的局面。

用電水平低。盡管通過農網改造工程的實施使全市大部分自然村和貧困地區實現通電的目標，但貧困地區的人均用電水平很低，一是農網改造后戶表率只有87%，仍有13%的農戶不能實現同網同價；二是仍有150個自然村寨不通電，15516個20戶以上的自然村未通廣播電視；三是電價、油價持續上升導致農戶無力承擔不愿使用農機具和生活用電。

交通不便。通過“十五”期間縣際公路、通鄉公路的建設，全市實現了縣縣通油路、鄉鄉通公路的目標，交通基礎設施得到極大改善，全市公路通車里程19946公里，公路列養里程占39.86%。但仍有780個村不通公路，加上現有公路技術等級低，路況差，通達深度不夠，相當部分鄉村公路晴通雨阻現象嚴重。交通設施落后仍然是制約貧困地區經濟發展的瓶頸。

山地多，中低產田土比例大。全市15～25度坡耕地占總耕地面積的37.8%，25度以上坡耕地占總耕地面積的14.3%。

3、教育、衛生等基本社會服務水平低

與經濟落后、增長緩慢相反，貧困地區是人口增長速度最快的區域。由于人地矛盾突出，基本生存條件惡化，無法保證正常的營養供給，貧困地區群眾的身體素質呈下降趨勢。

文化教育落后。全市初中在校學生40.35萬人，適齡兒童入學率、初中階段毛入學率等指標“十五”期間均有大幅度提高，但教育發展不平衡，教育結構不合理，各類學校教育基本資源配置不均，辦學條件、辦學水平、辦學效益差異大，貧困地區學校英語、信息技術、音樂、美術、體育等學科專業教師緊缺，鞏固“兩基”攻堅成果任務仍然十分艱巨。

衛生保健水平低。全市初級衛生保健合格率僅為14%，每千人口病床數1.42張，新型農村合作醫療地區覆蓋率83%，村級衛生人員7113人，平均每村衛生室人員1.6人；全市重點扶持村中有1911個村無衛生室。衛生資源配置不合理，區域衛生發展不平衡，城市衛生資源過剩與農村衛生資源不足并存，衛生服務的公平性和可及性亟待完善。1990年以來，綜合醫院的門診費用大約上漲了11倍，住院費用上漲約9倍，而同期全市城鄉居民的收入僅上漲4.3倍和2.4倍（全國漲幅約為6倍和4倍多）。造成農民小病不醫、大病無法治的窘境，因病致貧、因災返貧已成為造成貧困的重要原因。。

4、財政收入水平低，公共投入嚴重不足?？h鄉財政絕大部分屬于吃飯財政，由于長期處于赤字狀態，無力增加投入以改善貧困地區的基礎設施和公共設施、基礎社會服務的低水平狀態，貧困農戶溫飽尚未完全解決，更加無力增加投入、改善生產條件、擴大再生產，形成惡性循環。

5、貧困面大，貧困程度深。全市有116個扶貧重點鄉鎮，占全省扶貧開發鄉鎮總數的12.42%；有2398個扶貧重點村，占全省扶貧重點村總數的17.16%。由于我市地域廣，區位差異大，農業人口眾多，傳統農業面大，人均總量較低，帶動貧困地區發展難度較大。

6、產業結構單一，經濟基礎脆弱。貧困地區產業主要以傳統種養業為主，二、三產業發展滯后，支柱產業單一，農戶增收渠道少，自我積累、自我發展能力弱。

7、人口素質較低。由于整體經濟發展水平不高，農民受教育的程度低，觀念落后，接受新事物能力低，大多采用傳統種養方式和技術，廣種薄收、零星養殖，導致收入低下，生活艱難，無力讓子女接受教育的惡性循環。

二、推進我市新農村建設必須加大新階段扶貧開發

對當前我市扶貧形勢的判斷，可用兩句話來概括：取得很大成績，任務依然十分艱巨。當前，我市扶貧開發工作進入解決溫飽和鞏固溫飽并重階段，任務依然十分艱巨。第一，新階段扶貧投入的邊際效應降低，扶貧投入的成本提高了。相對容易解決的一些貧困人群往往先脫貧，現在留下來的貧困人群分布在生產、生活條件更差的地方，自身的素質也更低，解決起來的難度更大，投入成本會更高。以坡改梯為例，“九五”期間每畝補助標準150元，進入新階段扶貧開發階段補助標準提高到300元／畝，目前已不能滿足需要。又如易地扶貧搬遷試點工程人均補助標準5000元，“十五”期間已將有一定技能、文化、勞動力的貧困農戶進行搬遷，而剩余的極貧農戶既無文化，遷入新居住地適應能力又差，完全沒有自籌能力，按照人均5000元的標準是難以搬遷出來的；第二，減貧速度減緩，返貧問題已成為我市鞏固溫飽過程中遇到的一個嚴重障礙。比如2002年，全市有10萬貧困人口越過了溫飽線，卻又有9.15萬人返貧，造成當年凈越溫人口僅0.85萬人；第三，目前需要扶持的貧困人口規模還不小，沒有解決溫飽和低收入人口仍有87.77萬人，解決溫飽和鞏固溫飽的任務仍很重。

全面建設小康社會，重點和難點都在農村，這是我們的基本國情決定的。我國仍處于社會主義初級階段，初級階段就是不發達階段，農村尤其不發達，全市人口的絕大多數在農村，農村能否完成建設小康社會的各項任務，對全市來說舉足輕重。從總體上看，目前農村的生產力水平不高，農民生活水平比較低，農村社會事業的發展長期滯后，教育文化和醫療衛生條件亟待改善，城鄉和地區發展不平衡，城鄉差距和地區差距仍有擴大的趨勢。改變農村的落后面貌，推進農村的小康建設，任務艱巨，難度很大。

“十一五”期間扶貧工作的目標是著力解決農村貧困人口的溫飽問題，并逐步增加他們的收入；按照建設社會主義新農村的要求，著力完善2398個貧困村的整村推進扶貧規劃，努力實現人均0.5畝以上旱澇保收基本農田；每個貧困戶有1個以上勞動力接受勞務輸出技能或農業實用技術培訓，并有一項穩定的增收項目；基本實現行政村通廣播電視，自然村通電，具備條件的建制村通公路；繼續解決人畜飲水困難，努力提高飲水安全水平；基本實現行政村有衛生室；進一步鞏固“兩基”攻堅成果。

消除貧困是新農村建設的最繁重任務，必須采取開發式扶貧、易地扶貧搬遷等多種手段，集中力量，加大投入，群策群力，再經過5年的努力，占全市行政村總數51％的2398個貧困村基本擺脫了貧困，就解決了新農村建設中最困難的問題，全市新農村建設就邁出了非常重要的一步。

三、“十一五”扶貧開發工作的重點

1、以整村推進為抓手，全力推進扶貧開發三項重點工作

整村推進、農村勞動力轉移培訓、產業化扶貧是黨中央、國務院確定的今后扶貧開發的“三項重點”工作。我市“十一五”期間的扶貧開發工作要緊緊圍繞“三項重點”工作，著力在干部幫扶、班子建設、資金整合和典型示范上下功夫，確保社會扶貧、農民實用技術培訓、科技扶貧等資金項目，優先向整村推進的貧困村傾斜，加大貧困勞動力轉移培訓力度，使培訓與改善生產生活條件、發展基礎產業相配套。結合“四在農家”創建活動，以引導農民增收致富為前提，以一家一戶得實惠為根本，繼續深入開展創建活動，豐富“四在農家”內涵，進一步加大資金投入力度，使更多的農戶受益。

“四在農家”創建活動是建設社會主義新農村的有益探索，也是新階段扶貧開發工作有力的促進手段，新階段扶貧開發工作要以社會主義新農村建設20字方針為指導，進一步解放思想，拓寬思路，找到扶貧開發與新農村建設、“四在農家”創建活動的結合點，構建文明和諧的新。

2、繼續開展“集團幫扶”，實現貧困鄉鎮的跨越式發展

“十五”期間，市委政府分別對縣桃源鄉、縣蕉壩鄉、石朝鄉、縣雙龍鄉、縣碧豐鄉、班竹鄉、湄潭縣西河鄉、縣松林鎮等進行“集團幫扶”，由鄉鎮提出亟需解決的主要問題，各部門安排項目資金，市委政府定期督查，使這些鄉鎮在短時間內農村基礎設施得到有效改善，農民生產生活條件得到提高，產業結構得以調整，文化、衛生、教育、計劃生育等落后狀況有所改觀，效果十分明顯。

“十一五”期間開展“集團幫扶”工作應注重與規劃的銜接，一是與所在縣的國民經濟和社會發展總體規劃相銜接，規劃發展的產業和項目要符合國家的產業政策和資金投向；二是要與各專項規劃相銜接，申報項目納入了專項規劃，通過“集團幫扶”可以確定在規劃期內先行實施，達到事半功倍的效果；三是加強項目庫的建設，把貧困鄉鎮需爭取國家資金進行建設的重點項目，通過與行業主管部門配合，按照項目庫建設要求編制項目建議書、可行性研究報告等資料，納入該行業項目庫。逐步把貧困鄉鎮是否編制好發展規劃、鄉鎮黨委政府領導班子是否能帶領干部群眾實施好項目作為確定“集團幫扶”對象的先決條件，針對那些既不是一類鄉鎮，但基礎設施落后，農民生產生活條件差，因各種原因長期發展滯后的鄉鎮，有序納入“集團幫扶”對象，使他們通過“集團幫扶”實現跨越式發展。

3、繼續實施易地扶貧搬遷

易地扶貧搬遷是黨中央、國務院為加快西部開發進程，把居住在生態環境惡劣、一方水土養不活一方人、國家即使加大扶持力度也不易脫貧的貧困農戶進行易地安置，把他們搬遷到通水、電、路、廣播電視，基礎設施配套較齊全，居住環境條件較好的地方，使這部分群眾能盡快脫貧致富。

“十五”期間全市易地扶貧共搬遷4201戶/18195人，取得明顯成效。“十一五”期間易地扶貧搬遷重點放在四個新階段扶貧開發工作重點縣，規劃搬遷3325戶／13300人，其中重點縣3125戶／12500人，占94%，為全市新農村建設工作創造條件。

4、啟動石漠化綜合治理工程

石漠化與貧困問題密不可分，由于人地矛盾突出，造成植被破壞、水土流失、土地生產能力喪失，形成了“土地石漠化貧困掠奪資源環境愈惡化貧困加劇”的惡性循環關系。全市除赤水市外（無石漠化）的13個縣、區（市）已完成《石漠化綜合防治規劃》及《項目建議書》的編制，并通過省組織專家審查，各縣、區（市）完成規劃審批工作。國家“十一五”規劃中提出“繼續推進水土流失治理、濕地保護和荒漠化石漠化治理等生態工程”，以省為重點的西南地區石漠化綜合治理工程“十一五”期間將會啟動。規劃投資64.63億元，其中爭取中央專項資金49.65億元，通過山、水、田、林、路綜合治理，從根本上改善生態環境、加快貧困地區貧困人口脫貧步伐、提高人民生活質量、實現可持續發展目標。

5、實施“六個一百萬工程”，帶動全市農村經濟快速發展

在“十一五”期間或較長時期實施“六個一百萬工程”，即：種植100萬畝商品辣椒，100萬畝商品蔬菜，新造100萬畝竹林，種植100萬畝中藥材，100萬畝茶園，建設100萬口沼氣池。以“六個一百萬工程”為載體，促進全市農業農村經濟的跨越式發展，推動我市新農村建設和脫貧進程。實施“六個一百萬工程”一是可進一步做大農業農村經濟總量，培育農業農村經濟新的增長點，二是促進生態建設，提高全市森林覆蓋率，三是帶動農業農村相關加工工業的發展，促進農民增收致富，加快脫貧進程。

“六個一百萬工程”共需建設資金80億元左右，采取爭取上級投入、市縣財政投入引導，農民自籌為主的方式。項目區域涉及全市14個縣、區（市），全部項目建成后，通過加工轉化，可實現農業綜合產值近100億元，同時轉移農村勞動力50萬人左右。

6、加大地方財政對扶貧項目的投入和配套

政府不應僅負責城市，工作重心要向農村延伸，建立起城鄉統籌協調的工作機制，形成城鄉統籌的合力?！笆濉逼陂g，全市財政收入保持較快的增長速度，但市級財政每年投入的扶貧資金為數很少。以易地扶貧搬遷試點項目為例，“十五”期間全市共爭取國家專項資金8122.8萬元，省財政配套資金588.8萬元，市財政配套30萬元，僅占國家專項資金的3.69‰。省財政每年專項為易地扶貧搬遷項目配套資金為1200萬元，2005年在國家沒有安排省易地扶貧搬遷項目的情況下仍然保留，為爭取今年國家重新安排省繼續試點起到決定性作用。

“十一五”期間應建立支農資金、扶貧資金與財政收入同步增長機制，在保證財政資金向農村大規模傾斜的同時，加大財政扶貧資金投入力度，為爭取國家、省的扶貧項目和資金創造條件。

四、抓好新階段扶貧開發的建議

㈠加大宣傳力度，努力造就全社會都來關心和支持扶貧開發工作的良好氛圍

新階段扶貧開發工作是我國順利完成“八七”扶貧攻堅計劃、邁入新世紀后繼續加大扶貧開發工作力度的一項重要舉措，是加快全面建設小康社會和社會主義新農村建設進程，解決全面建設小康社會中的重點和難點問題，實現社會主義新農村建設宏偉目標的關鍵所在，不是一個或幾個部門就能完成的單純的工作任務，需要各級政府創造工作開展的良好條件。全社會都有扶貧濟困和幫扶的責任和義務，通過廣播、電視、報刊等各種媒體，加大宣傳力度，使全社會都來關心扶貧開發工作，使扶貧開發工作涉及到的各行各業能夠主動為其開“綠燈”，收費項目不收費或少收費，把有限的扶貧資金都用在項目建設上。

㈡將新階段扶貧開發工作與社會主義新農村建設、全面建設小康社會有機結合。

當前，全國各地、各行業都在廣泛深入地開展社會主義新農村建設，市廣泛開展了以“四在農家”為載體的創建活動，“十一五”期間要使全市80%的農戶受益的新農村建設，盡管與扶貧開發工作不盡相同，但不能采取回避的態度，扶貧開發和新農村建設、全面建設小康社會都是解決“三農”問題的具體舉措，應該可以找到結合點，通過充分的調研后明確哪些可為，哪些不可為，用以指導具體的操作。扶貧資金渠道眾多，如果作為單一的項目，其發揮的效益也是單方面的，通過新農村建設這個結合點，將各類項目有機組合，能發揮出整體和綜合效益，從根本上改變貧困地區的落后面貌，為貧困農戶脫貧致富創造良好的外部環境和條件。

㈢多渠道、多形式籌措建設資金，確保項目順利實施

新時期扶貧開發工作涉及范圍廣、建設內容多。為此，在國家扶貧開發資金補助有限的情況下，一是要管好、用好國家扶貧開發資金、省級配套資金，提高資金使用效益，確保資金用于項目建設，促進規劃項目實施和完成；二是要充分調動有關部門和農民群眾的積極性，采取多部門匹配，地方和群眾自籌和積極參加投工投勞等形式，多渠道、多形式籌措建設資金；三是加強協調配合，發揮整體效益。對重點工程，要發揮扶貧資金的聚集效應，將各類資金捆綁使用，突出綜合措施、綜合手段的運用，確保工程順利實施。

㈣強化管理，提高項目建設的質量和效益

一是認真貫徹《國家扶貧資金管理辦法》和《省財政扶貧資金報賬制管理實施細則（試行）》。規范扶貧開發項目管理，提高資金使用效率。二是建立和完善質量監督體系，強化質量管理，把好質量關。對扶貧開發項目，要積極引入項目建設的競爭機制，改變過去參照基本建設程序為遵循基本建設程序加強管理，使項目前期工作、管理、建設、竣工驗收等逐步走上正軌。強化質量監督工作，堅持按技術標準設計組織施工，杜絕偷工減料現象和豆腐渣工程，提高項目建設的質量和效益。三是嚴格執行省財政扶貧資金管理監測系統的要求，保證項目資金及時、足額用在工程上。

㈤加強人才隊伍建設，為新階段扶貧開發工作順利開展提供高素質人才隊伍

加強人才隊伍建設，提高扶貧開發人員素質是搞好新時期扶貧開發工作的重要前提。一是進一步健全扶貧開發工作機構，落實重點鄉鎮干部各種優惠政策，對省委“在扶貧開發重點鄉鎮工作的干部向上浮動一檔工資，并每月進行適當補助”的政策要落實資金來源，使他們全身心的投入扶貧開發工作。二是加強對扶貧開發人員隊伍的培訓，培訓中注重理論性、實踐性、知識性和應用性的結合。內容涉及扶貧開發戰略、農業和農村經濟、項目前期工作、財政扶貧資金管理監測系統運用等方面。三是采取“走出去與請進來”相結合，借鑒外地特別是省內其他地區的成功經驗，開拓視野，創造性的開展新階段扶貧開發工作。