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行政審批權(quán)力滋生腐敗現(xiàn)象的剖析思考

行政審批是行政權(quán)力的體現(xiàn)，是政府組織管理經(jīng)濟、社會、文化以及其他國家事務的重要途徑和方式。其在經(jīng)濟和社會發(fā)展中特別是在一些短缺資源的分配方面發(fā)揮著不可替代的作用。但是，現(xiàn)行的行政審批機制存在著暗箱操作等突出問題，不僅阻礙了經(jīng)濟發(fā)展，也為腐敗提供了條件。

一、從權(quán)力腐敗看行政審批的主要特征

特征之一：行政審批在管理經(jīng)濟活動中的作用已經(jīng)發(fā)生了變化。這種變化主要體現(xiàn)在三個階段。改革開放之前，行政審批是政府調(diào)控經(jīng)濟的主要手段，通過層層審批實現(xiàn)對社會資源的計劃配置。這種高度集中的計劃體制，在建國后的一段時間內(nèi)，集中必要財力物力，打破西方一些國家的經(jīng)濟封鎖和壟斷，迅速恢復國民經(jīng)濟，曾發(fā)揮了積極作用。在“雙軌制”時期，計劃經(jīng)濟時期延續(xù)下來的行政審批日益顯露出弊端。一度出現(xiàn)“公章未蓋完，腿先跑斷”的奇怪現(xiàn)象，這種“馬拉松”式蓋公章的現(xiàn)實嚴重地束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，而且還成為滋生腐敗提供了溫床。實行市場經(jīng)濟以來，改革行政審批制度成為發(fā)展市場經(jīng)濟的必然趨勢。計劃體制改革取得重大進展，對微觀經(jīng)濟活動的直接干預明顯減少，市場配置資源的基礎性作用逐步增強。

特征之二：當前的行政審批正向宏觀調(diào)控加速過渡。通過縮小行政審批范圍和內(nèi)容，指令性計劃和實物性指標大幅度縮減。在生產(chǎn)領域，全部取消了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的指令性計劃，工業(yè)生產(chǎn)的指令性計劃減少了95％以上。在物資流通領域，由國家負責平衡和分配的物資，由*種減少到目前的4種。在投資領域，當前國家安排的投資資金占全社會固定資產(chǎn)投資的比重已降低為8％左右，而且政府僅審核項目建議書、可行性研究報告和開工報告3道程序。在外貿(mào)外匯領域，國家主要通過匯率、關稅、利率、出口信貸等經(jīng)濟手段和法律手段，調(diào)節(jié)對外貿(mào)易。在價格管理方面，除對極少數(shù)壟斷性的公用事業(yè)和關系國計民生、不適宜競爭的重要商品和服務繼續(xù)由政府定價外，絕大多數(shù)商品和服務價格都由市場形成。繼續(xù)實行國家定價的，僅有藥品、供電、郵政和少數(shù)服務價格等13種。

特征之三：行政審批腐敗的低成本現(xiàn)象，成為滋生腐敗的溫床。清華大學國情研究中心指出，我國當前正處于轉(zhuǎn)軌時期，腐敗的收益遠高于腐敗的成本和風險。官員腐敗受查處的概率更低。*年，我國因腐敗而受查處的官員，被判刑的僅有6.6%。各種腐敗活動因“低風險，高收益”而日益活躍、猖獗。最近，浙江省人大常委會派出6個檢查組分赴11個市，對貫徹建筑法和工程招投標執(zhí)法情況進行了檢查，結(jié)果令人吃驚，違法現(xiàn)象觸目驚心，許多所謂的“政績工程”在建設過程中，以行政命令代替法律，以現(xiàn)場辦公會代替審批，嚴重違法，尤其是招投標領域明招暗定、幕后交易問題突出，已經(jīng)成為滋生腐敗的一個重災區(qū)，而腐敗人為之付出代價的卻寥寥無幾。

特征之四：行政審批與部門收費相互依存的現(xiàn)象較為明顯。從行政審批的歷史來看，行政審批是政府管理經(jīng)濟的一種主流手段，很多建設基金、事業(yè)經(jīng)費仍然是依靠行政審批來收取的，成了個別部門的生財之道。從行政審批的現(xiàn)實來看，許多行政審批權(quán)力，從設置的那天起就帶來了一批收費項目，形成了“權(quán)力支持收費，收費養(yǎng)育權(quán)力”的怪圈。從行政審批的發(fā)展來看，行政審批的事項必將越來越少，但是行政審批部門仍然打著“拓展職能”的幌子與民爭利。這種權(quán)費相互依存的關聯(lián)傾向，值得各級領導關注，也是從源頭治理腐敗不可忽視的內(nèi)容。

二、行政審批權(quán)力滋生腐敗的主要表現(xiàn)及原因分析

由于體制缺陷，監(jiān)權(quán)不力，利益驅(qū)動等因素，導致行政審批領域大量公權(quán)被私用，成為滋生腐敗的溫床，其主要表現(xiàn)為：

（一）先批條子后批項目——領導權(quán)力干預審批是腐敗現(xiàn)象高發(fā)惡化的主要原因。審批領域許多大要案的發(fā)生發(fā)展，多數(shù)是從領導干部批條子，打招呼開始演變而成的，表現(xiàn)為“先批條子后批項目”。原寧波市委書記許運鴻，一次一次的通過批條子，打招呼，書記現(xiàn)場辦公會等形式，施加壓力，指示寧波日報社購買港商鐘圣宏投資興建的寧波華宏國際中心大樓，還要求金融機構(gòu)和有關單位給寧波五洲有限公司提供資金支持，結(jié)果造成數(shù)億元資產(chǎn)損失。從胡長清到成克杰，從湛江走私案的150億，到廈門遠華案的530億，不難看出，權(quán)力腐敗出現(xiàn)了惡化的趨勢和高官高發(fā)的態(tài)勢。從眾多涉及領導干部腐敗案例的剖析看，無不是領導干部批條子、打招呼開始演化成權(quán)力干預插足所致。如原廣西自治區(qū)主席成克杰收受大量賄賂后，通過權(quán)力干涉正常的招投標活動，直接下指令，指定某房地產(chǎn)開發(fā)商成為一塊黃金地段的開發(fā)商。

（二）馬拉松式蓋公章——行政不作為現(xiàn)象是腐敗蔓延的催化劑。現(xiàn)行的行政審效率十分低下，有的可以不由政府來管的事政府要審批，可以只由一個或幾個部門審批的事卻需要許多部門層層審批，可以在一天內(nèi)辦完的事，卻拖著不辦或無限期地拖著，以致誘發(fā)索賄受賄。行政不作為最典型的現(xiàn)象就是“門難進，臉難看，事難辦”的老三難問題。前些年媒體上披露了不少某某項目費時數(shù)年、蓋了數(shù)百個公章的新聞，引起社會各界的強烈震動，一時“馬拉松式的蓋公章”成了政府部門在老百姓中的形象代表。許多地方部門和企業(yè)仍然要一趟一趟往北京跑，一些省級政府部門實際承擔的審批事項仍然多達2000多項。一個建設項目從立項到開工，要經(jīng)過一、二十個部門審批，蓋上幾十個、上百個公章，一年半載辦不下來，成了花錢的“無底洞”。

（三）個人說了算——體制缺陷、權(quán)力失控是腐敗現(xiàn)象難以遏制的源頭。中科院有關專家指出，九十年代的腐敗高峰期的原因歸咎于“家長制”的復活。而“家長制”的復活意味著“權(quán)力過分集中”，就是意味著權(quán)力的絕對化。這在廣西玉林市原市委書記李乘龍陳，山東泰安市原市委書記胡建學的陳述中可以得到印證。從理論上講，制度可以制約腐敗。但是，現(xiàn)實中“有形的制度”往往敵不過“無形的家長制”，嚴密的制度和嚴厲的黨紀國法，遇到有“絕對的權(quán)力”的“第一把手”，都變成了虛設，成了空文。通過對這種現(xiàn)象的深入剖析發(fā)現(xiàn)，設置權(quán)力者在認識上存在一些誤區(qū)，認為下放權(quán)力就是上級管的事放給下級，結(jié)果把本應放給市場的權(quán)力下放給了部門。放權(quán)不是放給部門，而是應該放給市場，放給企業(yè)，充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎性作用。體制缺陷和權(quán)力失控已經(jīng)逐步成為人們反思腐敗教訓的共識。

（四）一切為了錢——個人和局部利益是誘發(fā)腐敗的直接驅(qū)動因素。近幾年，大大小小的腐敗案例都與“錢”字有關，“明”錢易究，“暗”錢難查。只要獲得審批權(quán)就等于拿到了收費的通行證，有的領導也為這些審批權(quán)，將大量時間和精力耗費在具體繁瑣的事務當中。由于存在行政審批與部門收費相互依存的特征，在現(xiàn)實生活中的隱蔽處，存在收費對權(quán)力的諸多誘惑。權(quán)力能產(chǎn)生收費，收費能給部門帶來實惠，這種直接的利益因素始終誘發(fā)著腐敗問題的產(chǎn)生。成克杰面對1000萬元“好處費”的誘惑，便同意南寧西園飯店門口的一塊土地由廣西銀興實業(yè)發(fā)展公司開發(fā)。隨后，成克杰指示南寧市政府將該工程85畝用地的出讓價格，從評估價每畝96萬余元壓到55萬元。由此，廣西銀興實業(yè)發(fā)展公司負責人周坤給成克杰、李平的“好處費”增加到1600萬元。由此可見，“錢”成了誘發(fā)腐敗最直接的因素。

三、從源頭上遏制行政審批權(quán)力腐敗的對策思考

政府管理經(jīng)濟依賴于行政審批，行政審批滋生了腐敗現(xiàn)象，腐敗讓經(jīng)濟付出了沉重的代價。許多經(jīng)濟增長點不能有效培育和發(fā)展，非國有經(jīng)濟投資不旺的局面仍無明顯改觀，根本上是源于行政審批和收費提高了進入市場的門檻和風險。這種形勢告訴我們，改革行政審批制度已是當務之急。

（一）加大行政審批制度改革力度，積極推進投融資體制改革進程。要堅定不移地引入招標、拍賣等市場機制參與行政審批，必須進行合理分解行政審批權(quán)力，遏制以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的行為。必須堅持不懈地營建“企業(yè)自主決策、銀行獨立審貸、政府宏觀調(diào)控”的新模式。“企業(yè)自主決策”，就是要通過深化改革，把應由企業(yè)決策的投資決策權(quán)交給企業(yè)，使企業(yè)按照市場經(jīng)濟規(guī)律從事投融資活動，成為法人實體和市場主體。“銀行獨立審貸”，就是根據(jù)信貸原則獨立評審項目，銀行自主決定貸款的投向。任何機構(gòu)和個人，都不能以任何理由、任何形式干預銀行的獨立審貸。“政府宏觀調(diào)控”，就是政府按照國家的發(fā)展規(guī)劃，制定產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策以及相關的投資政策，制定有關投融資的法律、法規(guī)，綜合運用經(jīng)濟、法律和必要的行政手段，對全社會投融資活動實施以間接方式為主的宏觀調(diào)控。

（二）加強配套制度建設，積極推行法定審批流程工作制。這是防止腐敗現(xiàn)象滋生的根本途徑和有效辦法。第一，合理設置權(quán)力。對于審批權(quán)的設定必須進行科學的論證，要加強權(quán)力源頭的治理力度，確保權(quán)力的源頭是科學合理。分解審批權(quán)力，建立制約機制，使審批行為規(guī)范透明。賦予行政相對人一定的權(quán)利救濟手段。對于某些重大事項的審批，應當建立聽證會制度。第二，加強經(jīng)濟立法。為了使行政審批行為有法可依，要不斷加強地方經(jīng)濟立法工作，以法律的形式明確行政審批部門的審批權(quán)限、審批程序。從法律上杜絕政府部門利用行政審批權(quán)干預企業(yè)經(jīng)濟活動，建議盡快出臺《投融資法》。第三，推行稽察制度和復議制度。實行重大行政審批項目稽察制度和行政審批責任追究制度，對稽察出的違規(guī)違法審批問題，堅決進入法律處理程序。推行行政審批復議制，拓展行政復議承辦渠道，切實保障行政審批相對人的合法權(quán)益。第四，加強內(nèi)部程序監(jiān)管。各級領導在考察調(diào)研等活動中，對審批事項一律不得自行承諾。堅持會簽制和辦公審批制，防止權(quán)力過于集中。

（三）提高公務員的工資待遇，實現(xiàn)“以薪奉職”。目前許多級別較低的領導干部存在相當多的不廉潔行為，一個不容回避的原因是，在低薪制下艱難地維持著正常生活的需要。特別是近年來，供給式的實物分配日益減少，公務員享有的許多福利待遇被逐步取消后，隨著住房消費、醫(yī)療、子女上學等支出的增加，公務員的低薪越來越難以應付必要的生活支出，勞動報酬嚴重背離了按勞分配的原則。人類的活動逃脫不了利益指導。人類主動性、目的性的活動，無不與物質(zhì)利益相關聯(lián)。在任何歷史活動的背后，皆有深刻的物質(zhì)動因。我們現(xiàn)行的公職低薪制嚴重脫離了發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的實際，造成勞動報酬分配的嚴重不公。據(jù)國家計委社會發(fā)展司調(diào)查，目前公務員工資制度改革尚未完全到位，公務員工資水平明顯偏低，收入差距在擴大，對黨政機關公務員的心理造成了一定沖擊。

（四）完善相關法規(guī)制度，搞好全方位監(jiān)督。掌握審批大權(quán)的領導干部屢屢違規(guī)審批，從中收受巨額賄賂，固然有制度不完善、權(quán)力被濫用的原因，領導干部手中的權(quán)力得不到制約不容忽視，再完備嚴密的制度法規(guī)也擋不住“成主席”、“胡省長”的一個條子、一次電話。對權(quán)力的全方位監(jiān)督是遏制腐敗的重要法寶。一是自覺接受人大、政協(xié)監(jiān)督。行政審批部門要積極承辦人大議案、代表建議和政協(xié)委員的提案，人大、政協(xié)要加大督辦的力度。二是虛心聽取社會各方面意見。對一些事關群眾利益、社會廣為關注的價格審批，采取價格聽證制度。確保定價方式維護消費者的知情權(quán)，有利于防止腐敗。三是充分發(fā)揮專家作用。在一些行政審批中，采取向社會公告和組織專家委員會咨詢的辦法，將是非常有效可行的，有利于防止人情關系對項目決策的干擾。四是建立政府信息披露制度。政府的各項政策、重大經(jīng)濟活動要在群眾容易獲得信息的渠道中及時披露，減少暗箱操作。

按照WTO的框架，要求政府管制尤其是對經(jīng)濟和貿(mào)易領域的管制應當規(guī)范、公開、透明，我國現(xiàn)行的行政審批制度顯然與這一要求有較大距離。從源頭上遏制行政審批領域中的腐敗，改革現(xiàn)行行政審批體制已勢在必行。