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今天，市政府在年末歲尾、工作繁忙之際專門安排一次市政府領導干部集體學法，說明市政府領導對推進依法行政工作的高度重視，也說明在政府法制基礎建設和提高干部隊伍法制素質方面舍得下功夫。我今天有機會和同志們一起共同學法，非常高興，也非常榮幸。我就依法行政的幾個問題和同志們進行交流，主要圍繞什么是依法行政？為什么要依法行政？怎么樣去依法行政？談一下我個人的看法和想法，不妥之處，請批評指正。

從黨的十五大確定了依法治國基本方略之后，黨中央和國務院又作出了一個重大戰(zhàn)略決策，就是要在全國推進依法行政，近幾年來，特別是在貫徹國務院《全面推進依法行政實施綱要》以來，全國各級政府領導以及各級政府的工作人員依法行政的意識普遍有所提高，依法行政的各項任務也在積極地推進和落實，特別明顯地是依法行政已經得到政府機關和社會各界的普遍認同，可以說發(fā)生了很大的變化，也取得了很大的進步，也一樣，這幾年法制工作取得了很大進步和進展。但是在貫徹《全面推進依法行政實施綱要》五年多以來，我國在推進依法行政工作方面也存在很多問題。存在把依法行政喊在嘴上、寫在文件上，缺乏對依法行政進行深入的思考，因此，表現為認識的不足或認識上的偏差，導致工作上不夠深入，認識的不足或偏差主要有以下幾個方面：一是認為依法行政就是怎么依法管理經濟和社會事務，把依法行政和對自己本身的要求沒有很好地結合起來；二是認為依法行政就是強化行政權力，強化各種行政管理；三是把依法行政的任務簡單的分解、機械地理解，如依法行政就是依法治林、依法治山、依法治水等等；四是認為依法行政是一項業(yè)務工作，是法制機構的事，只要重視法制辦，就是重視依法行政；這些認識都是對依法行政的理解還不夠到位，或不夠準確，如果我能就這幾個問題給大家予以回答，那么，今天報告會的目的就達到了，下面，我先說說什么是依法行政？

首先，談談依法行政的來源，依法行政這個口號或原則，是在西方資產階級民主革命時期，一些政治思想家如洛克、孟德斯鳩、盧梭等人提出來的，是基于“三權分立”的理論提出來的，“三權”即立法權、司法權和行政權。提出的背景是當時西方資產階級民主革命時期，中產階級的歷史地位的上升，民主意識日益覺醒；同時當時的行政管理者的行政權力過大，常常侵犯了公民的合法權益，這也是由行政權力的自身特性造成的，即國家強制性、支配性、執(zhí)行性、公益性，最主要的是擴張性和腐蝕性。在這種情況下，資產階級民主派就提出了依法行政。當時最主要的代表觀點是：“無法即無行政”，即行政權力必須由法律產生，沒有法律的授權就沒有行政權力，把行政權力置于議會的控制之下，目的是為了更好地保護公民的合法權益，保護公共利益。

經過二百多年的發(fā)展，今天的依法行政就是行政法治。法治是與人治相對的，是兩種不同的管理國家的方式，溯及更早的歷史時期，以往還出現過神治的過程，但最主要的還是人治和法治。人治是靠管理集團、靠個人的智慧來管理國家和社會；而法治是靠法律來管理國家和社會事務，究竟是人治好還是法治好？各有所長。但從歷史發(fā)展的趨勢、從人類進步和文明的發(fā)展來看，法治比人治要好得多，小平同志在總結我國建國30多年的發(fā)展經驗說：“還是法治靠得住啊”，依法行政是在行政領域搞法治，而不是搞人治。世界中等和發(fā)達國家普遍采用依法行政這個原則，即使是君主立憲制的國家，也采用這個原則。而我國是有人治傳統的國家，而不是法治傳統的國家。

我國依法行政的提出。1993年，我國在《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制的決定》中，第一次提出依法行政，要求“各級政府都要依法行政、依法辦事”。之所以在這個經濟文件中提出，是因為市場經濟是法制經濟，而不是人治經濟。到了1996年，總書記在中共中央舉辦的省部級以上領導干部座談會上提出“領導干部的依法決策，依法辦事是依法行政工作的基礎，”第一次把依法行政提到了依法治國的戰(zhàn)略高度上。到1997年12月份，又提出一切政府機關都必須依法行政。1999年，國務院又召開了在全國推進依法行政工作會議，同年作出了全面推進依法行政工作的決定。到2004年3月22日，國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，確立了用10年左右的時間建成法治政府的目標，明確了全面推進依法行政工作的指導思想、主要任務、基本原則。黨的十七大對此進行了重申和完善，提出到2020年建設法治政府要取得明顯成效。因此，我國從建立社會主義市場經濟體制初期提出依法行政，到現在目標更加明確。

一、依法行政的含義

簡單地說，就是依法行使行政權力，具體指國家機關特別是行政機關及其工作人員行使管理國家和社會事務的職權或對國家政治、經濟、文化和社會事務的管理，必須有明確的法律授權和法律依據。這個“授權”有三層含義：一是行政權必須依法取得，西方國家的著名論斷“無法即無行政”指的就是這個意義；二是行政權必須依法運用，必須按照法律規(guī)定的范圍方式，程度實施行政管理；三是行政機關履行職責，行使權力，違法的必須承擔責任。實際上就是將行政權力置于法律的約束和控制之下，而不是要強化行政權力，強化行政管理。在這里，我講一下行政權力的來源，在奴隸社會以前，人們認為權由神授；在封建社會是皇權，家天下，皇帝把立法權、司法權和行政權集于一身；到資產階級民主革命時期，提出了天賦人權、主權在民的思想。認為人在出生后，即具有許多權利，如生命權、姓名權、勞動權、工作權等，行政機關行使的是公民讓度給國家的權力。我國實行的是人民代表大會制，人民行使國家的權力。人民推選代表，代表制定法律，法律授權行政機關行使人民賦予的權力，因此我們提出“要全心全意為人民服務”的觀點，因為我們的權力來自于人民。有的人錯誤地認為，“官”是領導封的，權力來自于領導，因此“感謝”領導。這是人治的觀念，是錯誤的認識。實際上權利來自于人民，是法律授予的，應該對法律負責。同時，行使權力要注意權力的邊界，不要超越界限行使權力。前幾年，延安出現了夫妻看黃碟事件，就是權力的行使超越了范圍和界限。

依法行政的內容包括兩個方面；一方面是立法。小平同志講“有法可依、有法必依”，國外也稱“無法即無行政”。指的是立法工作。要搞好行政，首先要搞好立法，行政立法就是對行政權力進行規(guī)范，為依法行政提供準確的依據。立法是依法行政的主要領域，依法行政的效果與立法有很大的關聯，目前很多法律質量不是很高，有的職權相互交叉；有的有部門利益化的傾向；有的脫離實際，很難操作，解決不了實際問題，需要在依法行政中逐步予以完善。另一方面是行政執(zhí)法，是指行政機關的法定任務。我國組織法規(guī)定，人民政府是各級人民代表大會的執(zhí)行機關。行政執(zhí)法包括四個方面：一是權限要合法。（權限在縱向和橫向都有合理分配）；二是內容要合法；三是程序要合法，即按照法定的權限和程序行使行政權力。四是權責一致，行使多大的權力，承擔多大的責任。下面談談依法行政的本質：

依法行政本質是依法規(guī)范約束行政權力。有些國家叫控制行政權力或限制行政權力。具體來說：依法行政不是行政機關依法來治別人，而是依法治自己；不是依法治“民”而是依法治“官”，不是依法治“事”而是依法治“權”。因為首先行政權在本質上是不平等的，是一種超越于個人之上的力量，公民個人權力無法與之抗衡，加之行政權力的擴張性、腐蝕性，因此必須對行政權力進行規(guī)范約束和控制。其次，行政權是非人格化的權力，但在行使過程中，往往參雜了行使權力人的個人利益和個性，為了防止公共權力為個人謀私利，必須進行約束和控制；三是從歷史上和世界各國來看，只有用制度即法律來規(guī)范和約束行政權力的行使，才能防止行政權力的利益化傾向，才能確保行政權力的正確運行。

二、為什么要依法行政

要依法行政的大道理很多，如依法行政能更好地貫徹落實科學發(fā)展觀。科學發(fā)展觀要求按客觀規(guī)律辦事，按照人類歷史發(fā)展的規(guī)律辦事，而法律體現了客觀規(guī)律，是歷史發(fā)展的必然，是歷史發(fā)展到特定階段的產物，符合歷史發(fā)展的客觀規(guī)律。法律是規(guī)范、引導、促進、保障經濟發(fā)展的。近幾年經濟發(fā)展快了，法制也得到了很大發(fā)展，反之，法律也促進了經濟的加快發(fā)展。浙江近幾年發(fā)展得很快，民營經濟占80%的比重，經過調查，得到了一個重要結論，近幾年來，浙江省委省政府著力營造了民營經濟發(fā)展的法制環(huán)境，說明搞法制也能促進經濟發(fā)展。另外據世界銀行的調查結果，一個國家的富裕程度，60%依賴于規(guī)范化的制度建設。說明法律制度是無形財富中的最大一塊財富。

今天我主要從政府權力運行的角度講為什么要依法行政？依法行政是依法治國戰(zhàn)略的重要組成部分，依法行政被作為一項戰(zhàn)略決策提出來，是因為它反映了政府機關行政工作運作方式的基本特征。依法行政不是政府諸多工作的一項，不是諸多社會事務中的一項，不可能成為一個業(yè)務部門；也不同于特定的專項治理，也不是那個政府的專屬職權，而是溶于政府各項工作之中，統領政府各項工作，要求各級政府、政府各部門行使職權都要納入法制化的軌道。因此，依法行政反映了不以人的意志為轉移的客觀規(guī)律，勢在必行。而不是權宜之計，也不是人為地要用條條框框限制和約束行政機關，來束縛行政機關的手腳，具體要從以下幾方面來理解：

㈠、依法行政是依法治國的重要內容，推進依法行政是實現依法治國戰(zhàn)略目標的需要。行政機關是國家機器中最龐大的機構，行政機關公務員人數占有比重最大，這個機器運轉得怎么樣，對依法治國有重大影響，只有行政機關公務員依法執(zhí)法，公民依法守法，才能實現依法治國的戰(zhàn)略目標。

㈡、行政機關作為權力機關的執(zhí)行機關，擔負著80%的法律法規(guī)的實施。推進法律法規(guī)的貫徹落實是實施依法治國戰(zhàn)略的重要內容，如果80%的法律法規(guī)得不到很好的貫徹落實，那么實施依法治國戰(zhàn)略將是一句空話，因此，行政機關擔負的行政執(zhí)法的任務，對法律法規(guī)執(zhí)行的效果直接影響著依法治國戰(zhàn)略的實施。

㈢、從行政機關的特點來看，行政機關擔負著國家政治、經濟、文化和社會事業(yè)的各項任務，在整個國家管理中具有舉足輕重的作用。政府行政機關的各項管理工作具有廣泛性、強制性、直接性的特征，直接干預社會生活，直接對公民、法人和其他組織的各項權益產生重要影響，因此，行政權的行使直接關系到群眾的切身利益，直接影響著中國特色社會主義事業(yè)的興衰成敗，我們必須推進依法行政，從根本上保護廣大群眾的合法權益，保護人民群眾當家作主，實現其民主政治權利，調動廣大群眾參與社會主義現代化建設的積極性。

三、如何做到依法行政

要推進依法行政，方法很多，如法律培訓、領導干部帶頭學法、改變文化環(huán)境等，我主要從堅持法制的原則方面講，有助于我們從實際工作中理解依法行政。

㈠、堅持職權法定原則，也叫法律授予原則。是指行政主體在行使行政權力時，必須要有法律的授權，即“無法律即無行政”。行政機關只能行使法律授予的權力，超越法律授權行使權力無效。這是各國在依法行政中都堅持的一條最重要的原則。我國各級政府、各部門行使的職權都由我國法律作出了明確的規(guī)定，超越職權行使權力都要自食其果；同時行政機關也不能給自己設定特定的權力，因此，各級法制機構要對政府的紅頭文件進行審核把關，要求逢文必審。行政權利和公民權利是不同的，行政權力遵循“法無明文授權無行政”；公民權利遵循“法無禁止即自由”。因此，行政機關權力是有限的，不是無限的，政府是有限政府。但是法律規(guī)定行政機關行使的權力，行政機關必須行使，不行使該權力也是違法，是行政不作為。

㈡、堅持法律優(yōu)先原則，也叫法律優(yōu)位原則或法律保留原則。法律在效力上是有位階的，在我國按照以下層次排列，憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章。憲法是母法，位于最高效力，任何法律、法規(guī)、規(guī)章都不能和憲法相抵觸；法規(guī)和規(guī)章都不得與憲法和法律相抵觸。下位法必須服從上位法。規(guī)章包括國家部委規(guī)章和地方政府規(guī)章，一旦相抵觸，由共同上級機構國務院予以裁決。法律保留原則，即凡是由法律規(guī)定的事項，其它法規(guī)、規(guī)章不得予以規(guī)定，例如涉及國家權力、公民的基本權利等事項，必須由法律作出明確的規(guī)定。法律保留分為絕對保留和相對保留。

㈢、堅持正當程序原則。正當程序來源于英國的自然公正原則，自然公正原則后來成為美國的行政程序法的基石。要做到合理行政，必須要堅持正當程序，即作出行政處理決定，辦理行政案件必須按照法律規(guī)定的具體程序進行。有幾層含義：首先堅持平等原則。即公民、法人或其他組織在行政管理中與行政機關的地位是平等的，行政相對人有表達和陳述的權利；行政機關有舉行聽證、協商、溝通、公開征求意見的權利。要保障公民平等地參與公共事務，但在行政實踐中往往并非如此。我國還沒有一部統一的行政程序法典，行政管理的程序一般散見于各個行政法規(guī)范中。制定一部統一的行政程序法，是我國立法工作的一項迫切的工作任務。貫徹平等原則應該具有以下幾個環(huán)節(jié)：一是告知制度，要告知執(zhí)法人員的身份、目的、相對人違法的事實、違法的條款、違法的責任和結果；二是聽取陳述和申辯制度，要切實保障當事人陳述和申辯的權利；三是聽證制度，廣泛聽取第三人對某項事務或違法行為的意見。目前，我國的聽證制度執(zhí)行的效果不是很好；四是回避制度；五是建立記錄制度，近年來的案卷評查制度，有力地監(jiān)督和促進了記錄制度；六是說明理由制度；七是時效制度，指行政機關辦理行政業(yè)務，必須在法定時間內履行職責，按期辦結。目前行政執(zhí)行能力差，時效制度不健全是重要原因之一。其次堅持公開原則。公開行政行為、行政過程、行政結果、公開行政行為中涉及的有關的文件和資料，是推行陽光行政的基本要求，目前全世界各個國家都在實行行政公開制度。我曾兩次跟隨國務院工作人員去澳洲和加拿大考察行政公開工作，很受啟發(fā)。我國的一些地方政府設立了信息公開機構，取得了一些成果，我國在公開行政職責，公開辦事項目方面做得很好，但在辦事過程和辦事結果方面做得不夠。公開是公民參與政治活動的應有權利，公民有知情權，才能參與和監(jiān)督、才能減少腐敗的滋生。不公開就為暗箱操作打開了方便之門。第三，堅持公正原則。公正原則和平等公開原則是緊密聯系的，是正當程序原則的出發(fā)點和歸宿。行政行為的合理性和行政程序的公正性，是依法行政的兩大支柱，也是防止行政權力違法和濫用的盾牌，即只有做到行政行為的合理和行政程序的公正，才能真正的依法行政。對行政行為來說，要做到公正，最主要地是用好行政自由裁量權。自由裁量權是為了滿足行政機關行政管理的需要而設定的權利，要求行政機關要在一定范圍和幅度內根據管理的需要作出行政行為。但行政自由裁量不是任意裁量，自由裁量必須合理。在法律上把自由裁量的合理利用，叫合理行政。合理行政指法律規(guī)定對某一違法行為有多種行政處罰，行政執(zhí)法人員要選擇一種對管理相對人最合適、損害最小、對社會有最大效益的裁量。否則在法律上稱為行政行為的畸輕畸重，都是不當的行政行為，都必須予以糾正。在國外把不當的裁量稱為權力濫用。

㈣、要堅持誠實信用和信賴保護原則。政府必須做到誠實信用，否則會給社會產生各種不良影響，政府不能朝令夕改，否則公民將無所適從。在推進依法行政中，在建設社會主義市場經濟體制中，政府要帶頭講究誠信，給社會起示范帶頭作用，引導社會成為一個誠信的社會。同時，要加大對不誠信行為的教育和打擊力度，使社會向誠信的良性方向發(fā)展。信賴保護原則是指政府在作出某項行政行為后，行政管理相對人基于對政府行為的充分信賴而實施了某項活動，但是由于時事變遷或者其他原因，政府必須改變已經作出的行政行為，因此給管理相對人帶來的損害，政府應該主動予以補償。這一原則有利于提高政府的公信度，最大限度地保護公民、法人和其他組織的合法權益。

總的來說，如果只是簡單地依照法律條文辦事，不是嚴格意義上的依法行政。依法行政必須要結合實際，結合具體問題，具體情況，按照法律的目的，法律的精神，法律的原則，法制的原則依法行使行政職權。依法行政的幾個原則是世界各國通行的原則，如果堅持貫徹好這幾個原則，就會更好地自覺地做到依法行政。

由于時間關系，報告到此結束，謝謝大家！