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對權力的制約歷來是廉政建設要解決的根本問題之一。作為權力主體屬于人民群眾的社會主義國家，對權力的制約有三個基本要素：一是受人民委托行使權力的人的世界觀問題；二是國家體制對權力使用過程中的制約問題；三是人民群眾對權力使用過程和結果的監督、制約問題。

本文試圖探討一下在第三個要素中，增加工作的透明度，建立公開辦事制度，逐步實行政務公開，以利于群眾監督的必要性。

所謂政務公開，就是指除了涉及黨和國家規定的保密事項之外的行政事務，社會公共事務等都應在一定范圍內向社會和群眾公開，以接受人民群眾的監督。既屬于民主政治的思想范疇，又是政府行為有關約束機制的一個系列。

所謂公開辦事制度，是政務公開的具體化，指各黨、政職能機構根據各自工作的特點，將有關的工作事項和規定用各種形式公諸于眾的制度。黨政機關與企事業單位有所不同。但其共性有三點，一是對領導干部的規范和制度要公開；二是對掌握人、財、物等權力集中部門的工作制度要公開；三是對關系群眾切身利益的工作制度要公開。

所謂“兩公開、一監督”制度，是指十三大以后，黨中央曾下文要求各地推行“兩公開，一監督”制度(即辦事制度、辦事結果公開，依靠群眾監督)當時提法是糾正行業不正之風。經過多年的實踐，“兩公開、一監督”的內容不斷豐富和深入，對廉政建設起到了重要的促進作用，是公開辦事制度的初型。

公開辦事制度是一項具體的操作措施，但在實行過程中確實存在著思想理論方面的認識問題。因此，在一定意義上說，這是一個認識與實踐相互作用，不斷完善的過程。

一、政務公開的思想是鄧小平理論的一項重要內容。

1．政務公開的思想源于黨一貫倡導的民主政治的方向。

早在延安時期。黨外民主人士黃炎培先生曾向問：中國共產黨在奪取政權之后，如何避免“其興也勃，其亡也忽”的興亡周期率?回答：我們已經找到新路，我們能跳出這個“周期率”。這條新路就是民主，只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。

鄧小平同志1980年在《黨和國家領導制度的改革》中指出：“權力過分集中于個人或少數人手里，多數辦事的人無權決定，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等”。

同志在黨的十五大報告中指出：“我們的權力是人民賦予的，一切干部都是人民的公仆，必須受到人民和法律的監督，要深化改革，完善監督法制，建立健全依法行使權力的制約機制。堅持公正、公平、公開的原則，直接涉及群眾利益的部門要實行公開辦事制度。”

實行公開辦事制度是近些年來隨著反腐敗斗爭的不斷深入的一項較新的工作，但決不是一個新的提法。它是黨全心全意為人民服務的宗旨的體現，是建立社會主義民主政治的必然趨勢。

實行公開辦事制度是讓群眾擁有對領導干部和權力集中部門的權力使用過程、使用結果的知曉權和評判權，從而有效地行使監督權，調動參政議政的積極性。真正把“群眾滿意不滿意，高興不高興，答應不答應”作為我們工作的出發點和落腳點。

2．公開辦事制度是促進社會主義市場經濟健康發展的需要。

社會主義市場經濟必須充分發揮競爭機制的作用，競爭是市場經濟的伴生物。培育市場經濟的一個重要環節是要實現平等競爭，而實現平等競爭的一個要害問題是要排除超經濟的行政權力的不當干涉。

我們的市場經濟不是自由放任的市場經濟，要有政府的宏觀調控體系，還要依法行政，對社會和經濟活動進行行政管理和執法監督。但由于正處于新舊體制轉換過程中，有的行政管理部門、執法監督部門、公用事業單位把本職工作變成了有償服務，有的公職人員濫用手中的權力，行為失范。“權力進入市場，交易進入官場”，給平等競爭造成了嚴重的危害。

比如發生在沿海一城市的“煉乳風波”。幾個執法部門聯合發文，查禁一種煉乳，卻為另一種當地生產的煉乳全面上市開綠燈。被查禁的廠商狀告執法部門后，查禁雖被撤銷，但原告的另幾種商品又被責令停銷。群眾紛紛指責這種貌似公正執法，實則依權違法的行為。

社會主義市場經濟的不斷規范和發展，必然要求行政行為的規范化和透明化，沒有公開就沒有公平和公正。只有讓社會各方知道國家有什么政策，地方有什么規定，辦事有什么程序，自己有什么權益，把尺度亮給群眾，才能有效的規范行為，消除隨意性，保證競爭面前人人平等，為市場經濟的發展，提供良好的氛圍。

3．公開辦事制度是反腐倡廉的需要。

腐敗的基本形式是權力與財富的交換，腐敗現象大都表現為掌握實權的領導干部或權力集中部門的公職人員不依法行政，濫用權力，謀取私利。

反腐倡廉要綜合治理，貫徹立足教育、重在防范的方針。“防為上，救次之，戒為下”。尤其當前處理違紀問題，大多處于“民不告官不究”的狀態，舉報問題的有的是腐敗行為的直接受害者，也有的屬于內部利益不均者，真正敢于舉起黨性、正義之劍向腐敗挑戰者，需要極大的勇氣。有的舉報者屢遭迫害，有的所舉報的情況被大事化小，小事化了，使對腐敗的懲處非常艱難。僅靠被動的救火，不能適應反腐斗爭的需要，不能滿足人民群眾對黨

和政府形象的期望。

何況面對著一批批干部，有些曾經是很優秀的干部倒在腐敗的泥坑中，不能不痛恨，也不能不惋惜。我們講“關口前移”就是要把問題解決在萌芽狀態，制約在前，堵塞漏洞，不要等干部犯了錯誤，問題成了堆，再去查處，這才是對干部真正的愛護。

建立一系列對權力的制約機制，提高政務工作的透明度，一方面使公職人員減少隨意性，減少了違規操作、投機鉆營的機會，增加了應辦什么，怎么辦的規范性；另一方面，使群眾有了知情權，對有關辦事制度一目了然，心中有數，便于事前知情，事中監督，事后查對。減少了由于情況不明，誤認為不送禮、不托人辦不成事，以訛傳訛的不良風氣。政務公開有利于消除腐敗產生的溫床，是化被動為主動的有效途徑。

4．公開辦事制度有利于強化執法監督部門的內部制約，提高管理水平。

基層執法監督部門大多是政府派出機構，業務比較單一，權力比較集中，其權力行為具有一定隱蔽性。目前一些法規條文比較原則，執法人員的自由裁定量彈性很大，有的處罰從幾萬元到幾百元，伸縮性過大，變通辦法也較多。而且直接面對社會和群眾，與群眾切身利益密切相關，是“掌實權，說了算，求之者眾”的熱點部門，對政府形象有著舉足輕重的作用。

由于權力在一定條件下的異變性，越是握有實權的部門和崗位，產生腐敗的機會也就越多，制約也就越重要，這是成正比的。

對這些部門的權力制約，首先最有效的應是權力對權力的制約，以政府部門組織制約為重點，同時也要充分發揮群眾監督，包括輿論監督的威懾力和廣泛性，政務公開則是使群眾監督到位的前提條件和保證。

這些部門的群眾監督包括兩個含義，一是單位內部的職工群眾的監督，二是社會群眾的監督。實際上，內部職工群眾要比社會群眾對本部門所執法規的內容更清楚，業務更熟悉，對執法尺度的掌握，工作中可能存在的彈性和薄弱環節，領導干部、執法人員的水平，更知根知底，更有發言權。

因此，公開辦事制度不能忽視增強單位內部行政事務工作的透明度。一個單位事務公開的透明程度，對其管理水平的高低，有著直接的關系。職工群眾對領導干部示范作用的滿意度，對自身價值、地位得到尊重的滿意度，影響著他們參政議政民主管理的積極性，能使各項規章制度的制定和貫徹更有群眾基礎，有生命力；也會減少或消除由于對領導不滿、對分配不公等，從工作上找補，導致違規違紀的心理因素。內部的管理機制不斷健全，職工隊伍的素質就會提高，單位的工作效率就會增強。有的基層單位領導提出“兩個服務”的觀點，“領導班子為單位職工服好務，職工為社會群眾服好務”，這是一個相輔相成、互相促進的良性循環過程。

我們東城區衛生防疫站自一九八八年開始實行“兩公開、一監督”制度以來，已陸續形成了一套對內“一培訓、二輪換、三明確、三分開、六不準”等制度(監督員統一培訓后上崗；管片兩年一換；工作職責權限范圍明確；審批、辦證、監督三分開；不準吃、拿、卡、要等六不準)和對外“八公開”(執法依據、辦事制度、辦事程度、辦事時限、收費標準、處罰標準、管片和證章牌號、舉報電話公開等)一系列便于社會群眾監督的措施。對強化內部衛生監督隊伍的管理和接受群眾監督，起到了促進作用。幾年來，區、局行風辦向社會調查對我站衛生執法工作的評價，滿意度均在95％以上，保證了我區衛生防病工作的優質水平。

二、進一步推行公開辦事制度需要關注的幾個問題

1．首先是個思想觀念問題。

公開辦事制度已實行多年，發展不太平衡。有的地方被群眾贊為“陽光行動”，效果比較明顯，而在有的地方和單位形式化東西多一些，比較膚淺。究其原因，首先是個思想觀念問題，是領導干部和權力集中部門的公職人員的思想認識問題。

有的是滿足習慣于原有的工作機制，等待上級的布置，探索精神不足；有的是公仆意識、被監督意識較弱，認為公開辦事制度是“自找麻煩”，喜歡個人說了算，不情愿受約束；有的熱衷于權力的隱蔽性，并從中搞一些灰色行為，致使公開辦事制度難以推行。

要從社會主義國家的權力主體是人民群眾，黨的根本宗旨是為人民服務；公開辦事制度是促進市場經濟發展，是反腐敗的需要，是政治體制改革的必然途徑等方面，對領導干部、公職人員和廣大群眾進行宣傳教育，為公開辦事制度的全面推行做好思想認識和社會輿論方面的準備。

2．公開辦事制度的生命力在于深化改革。

鄧小平同志曾指出“物質是基礎，人民的物質生活好起來，文化水平提高了，精神面貌會有大變化。翻兩番、把經濟搞上去才是真正治本的途徑。”前些年，買生活必需品要憑票供應，走后門之風盛行。改革初期實行“雙軌制”，“官倒”風行一時。現在，體制改革逐步深入，物質基礎大大豐富，有些相關的腐敗現象就沒有市場了。當然低層次的問題解決了，還會在較高層次上產生新的問題。但歷史的進步證明了：根本的出路在于改革。

一定的政治現象都是在一定的經濟基礎上產生的，其出現和消失同當時社會發展狀況有著密不可分的聯系。公開辦事制度作為制約權力，遏制腐敗的一項措施，本身就是改革的產物，也只有在改革的不斷深化中，才能逐步完善和發展。

另外，目前一些法規本身還不夠嚴謹，自由裁定權限過寬；一些執法監督部門體制不順，執法主體雖是行政部門，執法隊伍卻在事業單位，其工資和獎金還要靠有償服務來解決，這種“雙軌制”使一些業務技術人員不得不分心去搞經濟效益。這些情況都不利于公開辦事制度的實行和效果，也不是基層執法監督部門自己可以解決的，需要一系列配套的改革。

3．公開辦事制度需要統一領導，統一規范，形成機制。

有關行政執法部門大都實行了公開辦事制度，目前存在著形式不統一，內容不規范，程度不一致，監督不到位等狀況。有的制度上了墻，有的鎖在桌子里，有的很細致，有的很籠統，形式五花八門。特別是對這一方面的工作究竟由哪里牽頭來抓?業務上級只管業務，行政上級只管任務，紀監部門統計報表時，只要有了公開制度這一項就算合格了，至于到底對內對外公開哪些具體內容?公開到什么程度?由哪里來檢查落實?公開的效果如何?群眾反映怎樣?應如何改進等等過于模糊，以至造成公開辦事制度落實難，成效不明顯。

應有一個統籌負責的主管部門，理順各系統，各口的條塊關系。各系統應分層次，自上而下的，由粗到細的，規定出在一定時期，應公開制度的內容和程度，并有部署，有檢查，有監督，有指導。防止政出多門，各取所需，認為對己有利的就公開，不利的就不公開等隱患，建立一套便于操作，便于監督的公開辦事制度的機制。

4．提高執法監督隊伍的素質是根本。

制度雖然是規范行為，約束權力的關鍵，但僅有制度是不夠的，制度的生命力，是靠人的基本素質來支撐的，再好的制度，沒有人去執行和完善，也是難以發揮作用的。

改革以來，隨著經濟體制的轉變，各項配套法規陸續出臺，執法監督人員的隊伍也不斷壯大，他們為維護法規的尊嚴，為保證行政部門對社會的有序管理，做出了巨大的貢獻。同時，也要看到，執法監督人員隊伍的成長時間并不太長，其思想素質、業務素質、文化素質等參差不齊。由于歷史原因，不可能大幅度的重新調配，存在著一進了這個門，就一直干下去的狀況。有的單位定有輪換制度，也只是所管轄區域地段的輪換，約束力并不大，在一定程度上，反而使一些自律意識差的監督員的違規行為有空子可鉆。

應加強對執法監督人員的管理，從人員調配的政治標準、業務標準上把好關，重視監督人員自身的法規學習和培訓，做到知法、守法、依法、執法，培訓合格者方可上崗；有考核、獎懲、監督措施，不單是籠統的提出“幾個不準”，還應有如何檢查，如何處理等具體方法。通過綜合管理，提高整體素質，使監督人員樹立為人民服務的權力觀，以高度的責任感把執法與服務相統一。在經濟分配政策上也應有相應的政策，避免把其自身利益與收費高低掛鉤，讓他們以更專注的精力，去提高執法水平，提高業務能力，通過自身的形象，樹立政府的良好形象。

公開辦事制度，是政治體制改革，實行政務公開的一系列具體措施，在實施中已顯示了有利于廉政、行風建設，有利于加強黨和政府同人民群眾的聯系等多種功能。但也要從實際出發，不能過分夸大其作用。尤其是要著眼于社會主義初級階段的國情，只有適應國家整個經濟體制改革的進程，與各項政策制度相配套，公開辦事制度才能不斷成熟，這是一個相當長的進程，需要我們不懈的努力。