導語：從干部任用機制的改革看黨內民主制度建設的發展趨向一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

黨的十六大之后，各地對黨內民主制度建設進行了有益的探索，其內容一般集中于兩個層面：一是強化集體領導，通過議事規則、票決制等體現常委會或全委會內部的多數人決策精神，從而加強黨代會閉幕期間全委會的作用；二是在某些重大問題上，特別是選拔任用干部問題上，擴大黨員、群眾的參與度。在這些民主制度建設中，吉林白城市實施的以全程“民意否決”為特色的民主選拔干部機制引起了廣泛的注意。

所謂全程“民意否決”是指在干部的選拔、試用、管理、離任的全過程中，群眾意見起主要作用。其中，最有特色的是在干部選拔過程中推行“三票制”，即民主推薦票、民意測評票(又稱民意否決票)和市委表決票(常委會或全委會表決票)。“三票制”的關鍵在于前兩票，只有在前兩票中獲取50%以上群眾同意才能進入考察、談話、征求意見、常委會或全委會票決等一系列程序。在充分尊重民意的基礎上，市委常委會嚴格按規則票決，在三次大批討論干部中，有兩次出現了棄權票，這在過去以口頭表決或舉手表決時是不可能出現的情況。領導層面的民主氛圍大為增強。從2001年起至目前為止，白城把“民意否決”的范圍已經從縣(局)級副職擴大到正職，從等額推選發展為差額推選。干部試用期滿正式任職時，沒有2/3以上群眾滿意率不能正式任職；正常管理年度考核時，沒有60%以上的稱職率不繼續留任。干部能上能下問題以“民意否決”的方式得到了解決。

如果說，上述改革中的“民意”大多是機關群眾的話，那么，在基層，在村級黨組織選舉中則出現了群眾廣泛介入的“三推(黨組織推薦、群眾推薦、個人自薦)雙考(考核黨的知識和市場經濟知識)”的新形式。村級黨組織領導職務的產生，競爭形式更為激烈，群眾介入更為直接。這一形式有效地解決了村委會直選后對黨支部領導地位合法性的質疑。

當然，民主選拔干部問題僅僅是黨內民主制度的一部分，白城在實踐中產生的這套做法也不能說是十分完備的。但是，干部選拔任用機制關系到選舉、公開、監督等多方面的內容，是黨內民主狀況的綜合反映，因此從白城的干部任用機制改革，我們至少可以看到黨內民主制度建設的未來走向，引起一些新的思考。

(一)形成以黨內民主制度為基本內容的完備的自我更新的機制

在中國共產黨長期執政、黨在全國范圍內處于領導核心地位的情況下，黨靠什么來保持自己的活力、生命力?出路就在于建立一整套完備的自我更新自我調節機制，這一機制由選舉制度(以及與此相關的任期制、責任制、罷免制)、信息公開制度、黨內監督制度等相互連接、相互作用的要素構成，而這些要素歸根結底是黨內民主制度建設問題。

建立自我更新機制對于中國共產黨之重要，是由中國的特殊國情所決定的。在西方民主政體國家，多黨制和分權的政治體制使執政黨受到多方面的制約，各政黨的政策調整、內部的整合、防錯糾錯等事宜，在很大程度上依賴于外界的推動和制約。中國則有所不同。中國社會制度的合法性與中國共產黨執政的合法性是緊密相連的，中國政治體制的核心是中國共產黨的領導，政府人大政協都受到黨的領導，在這種情況下，黨能否長期執政、長期發展在很大程度上依賴于自我更新。雖然這種自我更新與黨的領袖的個人魄力、能力有很大關系，但更多地需要一種能夠長期起作用的良性運轉的更新機制。

建立一個黨內的自我更新機制，本質上是依靠民主制度特有的調節作用推動黨自身前進，保持自己的先進性，真正做到立黨為公、執政為民。從自我更新的視角來看，民主制度的最大功效有二：一是在黨內成分日趨多樣化的情況下，保持黨內政治生活的大致穩定、均衡。中國共產黨是一個擁有6600多萬黨員的大黨，隨著市場經濟的發展，社會新興階層的崛起，黨內社會成分已經是、并將繼續是多樣的，黨員個人及其在社會生活中所歸屬的群體利益并非完全一致，其思想、意見必定會產生很大差異。作為一個有嚴格紀律的政黨，整合黨內意志就是必要的。這種整合以最大多數黨員的意見、意志為基礎，可以最大限度地維持政治生活的大致穩定和均衡發展。這種整合的方式只能是民主的方式而不是別的方式。二是形成一種促進新陳代謝的推動力量。這一觀點來自于列寧。列寧談到公開性、選舉制度時，指出這些制度“可以造成一種能起生物學上所謂‘適者生存’的作用的自動機構。完全的公開性、選舉制和普遍監督的‘自然選擇’作用，使每個活動家最后都能‘適得其所’，擔負最適合于他的能力的工作，親身嘗到自己的錯誤的一切后果，并在大家面前證明自己能夠認識錯誤和避免錯誤”(《列寧選集》第一卷，人民出版社1975年版，第347—348頁)。而這種“自動機構”、“自然選擇”，用今天的語言來講就是自我更新自我調節的機制。黨的十六大說黨內民主是黨的生命，但只有當一系列民主制度最終形成為黨的自我更新、自我完善機制時，才能成為維護黨的生命的制度保障，才能體現出黨內民主是黨的生命的真實含義。

(二)建設有群眾參與的黨內初選制度

選舉制度是黨內自我更新、自我調節機制中首要的一環，是當前民主制度建設中的改革程度較大的領域。民主的選舉制度從根本上改變了領導者和普通黨員的關系，它構成了黨的領導合法性的支持系統，是對黨內的各個層次領導的支持，為黨內輸入了鮮活的生命力。同時，選舉又是對權力行使者的強有力制約，迫使權力行使者更多地對人民群眾負責，迫使政策的制定者更多地關注大多數人的利益。這一制度的意義已經被人們普遍認識到，因此，近幾年來，黨已逐步加大黨政干部任用機制的改革，干部任用程序越來越趨于健全。但是，怎樣進入這些程序?提名權掌握在誰的手里，就成為問題的關鍵。吉林白城的改革恰恰就是解決提名權問題。

我們不必經過仔細分析就可以看到，在白城，無論是“三票制”，還是基層黨支部書記的“三推雙考”，都是在推薦過程中把黨外群眾的意志引入了黨內的選舉。在其他省份，某些村級黨組織選舉甚至鄉鎮選舉，也在推薦過程中引入了群眾的選舉。這一運作方式本質上是黨內民主與黨外民主銜接，形成了有群眾參與的黨內初選制度。經過這樣的過程，解決了提名權的問題。

問題在于，黨外群眾參與到黨內的初選過程中是否合適?這種疑問在2001和2002年討論某地鄉鎮直選時，就已有人提出了。

一般說來，一個團體內部的事物應由該團體內部決定，一個政黨的候選人可由該黨自己決定。但在今天的中國，群眾參加黨內初選有其歷史的合理性。一是為了應對黨所承擔的領導一切的責任和群眾的利益。中國共產黨不同于一般政黨，黨在全國范圍內起領導核心作用，黨在國家政治生活中，在很多領域中對重大問題起著第一決策力量的作用，各級黨組織負責人對本地、本村的發展負有極大責任。在現行領導體制不變的情況下，一個領導者的去留、能力強弱都會影響到當地的發展速度和群眾生活水平的變化。在這種特定的歷史條件下，群眾有權力對自己的領導者進行選擇。作為政黨內部的人選，其最后的決定可由常委會或全委會票決，但作為確定候選人的初選，由群眾參與，不但是理所當然的，也是可行的。二是為了應對黨執政合法性的考驗。社會主義市場經濟和民主政治的發展，極大地提升了人們的民主意識，特別是基層村民自治、社區自治的實踐，使人們對所謂“合法性”(此處所說的合法性指人民群眾的認可)有了更深刻的理解。倒回到90年代初期，合法性問題還停留在某些學者的著述中，一般群眾并不知合法性為何意。但隨著村民自治的發展，在一些地方，村民自發地提出黨支部領導的合法性問題，其理由就在于村委會經過了群眾直選，而黨支部是否經過了大家的選舉認可。這是對黨在基層領導地位的嚴峻考驗。在這種背景下，群眾參與黨內初選就是勢之所迫，情之所至。并且，群眾的一票，其意義不只是對某個候選人的個人支持，更重要的是對黨的支持，對共產黨的領導地位和執政地位的認可。這一運作方式，完全是在人民民主發展的強勁勢頭下，以黨內提名過程的改革來順應時代潮流的產物。三是由于政治經濟文化發展不平衡，各地群眾的參與度并不一樣，有的地方群眾參與熱情甚高，競爭程度也高。但有的地方群眾并不愿意參與到選舉中來，可謂“政治冷漠”。但是，如果群眾長期不愿參與，并不是好事，恰恰說明群眾對黨的認同感下降。吸收群眾參與到黨的初選中來，是有序地擴大群眾政治參與的有效形式，有利于提高群眾對黨的認同感。

從世界政黨政治的操作層面來看，黨外群眾參與到黨的選舉中來，也是一個不容忽視的發展動向。這種運作方式最早出現于美國，因而被稱為“美國方式”。但近些年來這種方式有蔓延的趨勢。這主要是由于西方社會隨著社會結構的不斷變化，政黨的發展遇到了很多新問題，如很多黨員感到難以決定黨內事務，對黨的長遠目標不感興趣，對黨務活動消極，積極參加黨內政治生活的黨員不斷減少等等。對此，許多政黨也在擴大黨內民主，進行改革。如德國社民黨的改革內容之一，就是全民選舉政黨的總理、市長等候選人，而不是由黨代表選舉候選人；甚至計劃把黨外人士列入黨的競選名單。這種改革本質上也是通過民眾的參與來為黨內輸入活力，喚起黨員的積極性，贏得民眾的支持、擁護。當然，這種改革在德國社民黨內部也有爭議。中國共產黨有自己的國情黨情，不必以西方之是非斷言中國之是非。但是，我們不能不注意到，基層的干部群眾并不了解、甚至從未聽說過所謂“美國方式”，卻根據自己的條件創造出中國特色的有群眾參與的黨內初選形式。這說明：第一，政黨政治有自己的操作規律，這些規律在不同歷史條件下可以有不同的表現形式。但是，如果隨著生產力的發展，在特定階段的社會結構、社會生活、利益和價值觀多元化方面出現了相似的趨向，那么在政黨問題上也就會展示出某些相似的操作規律。第二，民主制度的功效在各國、各政黨都是一樣的，民主的階級性只是體現在誰是享有民主權利的主體方面，而不是體現在具體制度層面上。中國共產黨作為一個具有先進性的政黨，在民主制度建設方面也應當根據中國的實際，與時俱進，創造性地建設符合絕大多數人意志的黨內民主制度，最大限度地發揮民主制度的功效。

(三)建立規范黨內競爭與整合的科學的操作規則

黨內民主的發展，特別是選舉制度的推行，必然會帶來競爭，甚至產生群眾通常說的拉票行為。在白城，組織部門和紀檢部門對拉票行為嚴加防范，一旦發現苗頭便采取措施批評、制止，其意在維護選舉的平等、公正。

但是，一般說來，凡存在選舉的地方，只要提名權不掌握在少數人手中，就必然存在競爭，形形色色的拉票行為是不可避免的。對于隱藏在背后的拉票，在小范圍內，在一個單位內部是可以防止的，但在大范圍內，在參與人數較多的情況下，是很難防范的，單純的堵并不起太大的作用。最好的出路乃是公開化。這就牽涉到另一民主制度，公開或透明的問題。這也是自我更新機制的重要問題。

需要指出，筆者所說的公開，并非單指結果公開，而是指權力運作過程公開。從選舉的角度來說，是指選舉過程公開，參與競爭者的背景材料、所取得的成績與錯誤等等，都應向群眾公開，而不僅僅是一個簡單的履歷介紹。并且，在群眾參與階段，選舉的規則、程序亦應在事前就征得群眾的同意。

這里，問題的焦點在于能否使某種意義上的競爭公開。在某些地方的選舉中，雖然沒有公開的競爭行為，但變相的競爭，即拉票，是確實存在的。背后的變相的競爭，最大的問題就是帶來了不公正因素，使原本正當的競爭變為沒有規則保護和制約的競爭。既然背后的競爭不能制止，不妨使之公開從而納入有序的規范之中。當然公開并不能完全防止背后的做“工作”，但至少可以使更多的問題納入組織和群眾的監督之中。有同志認為，公開會使黨內分裂，出現拉幫結派現象。這是一個確實值得警惕值得研究的問題。解決這一問題的關鍵在于制定科學有效的規則，使選舉中的競爭受到積極引導、規范。民主制度，公開化的制度，如果設置科學就可以起到正面的作用：一是有利于整合黨員的意志，有利于黨組織在尊重群眾大多數人意志的基礎上形成傾向性意見，有利于選舉的正常進行而不是使選舉無序；二是可以改變信息不對稱局面，有利于群眾監督，可以防止由此產生的賄選行為；三是在背后競爭的情況下，候選人是否會拉票主要依靠于個人素質的制約，但在制度化的規定下，拉票反而會受到規則的制約，如果違反了規則就會受到懲罰；四是通過特定規則的制定可以防止過度競爭，制止不正當競爭，對拉幫結派行為予以組織紀律的嚴格處分。這里的關鍵就在于如何制定規則。事實上，某些政黨，如英國保守黨，并不鼓勵過分的競爭，黨的內部通過對于選舉的各種規定，妥善解決黨的競爭和分歧，對外保持高度整合的形象，這對于我們是有參考價值的。

當然，筆者并不認為在現在就可以使競爭公開化，因為黨外群眾參與黨內選舉并沒有在大范圍內、在各個層次上推開。但是，作為政治生活中的公開、透明，權力運作公開，卻是可以而且必須做到的。正如列寧說過的，沒有公開性談民主是很可笑的。

(四)民主制度建設需有科學化的規則作支撐

民主制度也不是萬能的，因為民主制度是以大多數人的意見和意志為基礎形成的，而群眾往往是以利益為導向的，所以，民主制度必須與科學性連接在一起才能成為黨內生命的保障。

鑒于選舉制度在黨內自我更新自我調節中起重要作用，因此應當重視幾個問題：

首先，確定民主選舉的邊界。這里包含了三個層面的邊界。一是選舉的適用范圍是有邊界的，并不是所有的崗位都適宜于選舉。民主是在黨的組織、在國家政治體系中運用的，但即使在國家系統內，在代表大會和政府系統也是有所不同的。如行政序列中某些技術性專業性較強的職位需要經驗和知識的積累，而這些經驗和知識并不是選舉就可以解決的。在黨內、在國家政治體系內部通行的民主的操作規則，不能機械地運用于不同領域，但也不可因在某些行業不能濫用民主而倒推出民主會影響效率的結論。如果不界定清楚哪些職位需要選舉、哪些不需要選舉，把該選舉產生的職位拿出來任命或把不該選舉產生的職位反而拿出來選舉，只能給人以錯位的感覺，現在的很多非議正是由此而引發的。二是民主選舉制度的功效是有邊界的。這個邊界一方面以利益為制約，在不同群體利益爭端很大的情況下，選舉結果未必公正；另一方面受到規則的制約，即規則是否具有科學性。沒有科學的規則，民主選舉也可以產生較大的負面作用，使民主制度本應具有的功能不能轉化為實際效力。三是民主權利的實現程度受到社會政治經濟文化等因素的制約，選舉也同樣如此。當民主的權利完全徹底地實現時，按照列寧的判斷，那就是國家消亡時，同時也就是民主的形式消亡時。因此，在現階段，鑒于各地政治經濟文化發展不平衡，應允許民主選舉干部制度因時因地不同而有不同的具體形式、差異，但某些大的問題，如群眾參與，應當是共同的發展方向。

其次，黨管干部的內容應與時俱進。在社會主義市場經濟和社會主義民主政治不斷發展，社會自治已初露鋒芒的情況下，所謂黨管干部，應是指在選舉中的引導、對干部的日常教育、監督。黨管干部的做法需要有新內容。一是以黨內民主和人民民主的理念為基礎，在選舉中發揮引導作用。但這種作用以黨內提名過程的公開化民主化為基礎，并非是用權力或上級的意志就可以干預的。一般說來，政黨特有的功能之一就是引導選舉，因為群眾的選舉是以利益為導向的，如果沒有很好的整合就有可能選多輪也選不出結果，所以引導是必要的。在多黨制國家中，各政黨在外部的選舉中都做工作，力圖獲勝，因此有人把這種現象稱之為競選中的“排他性”。但是，我們不能不注意到，這種對外的排他性是以對內的民主為前提的。在內部經過激烈的競爭，推薦出大多數人認可的候選人，然后全黨全力以赴支持被推薦者和其他政黨競爭。中國共產黨雖然沒有外部競爭的壓力，但不可把對外的“排他性”運用于黨內和人民群眾之中。二是由黨代表大會科學地規定各級領導班子的權限、責任，按照權力與責任相對應的原則，實行真正的責任制，在必要的時候可以啟動罷免程序。三是領導班子成員的配備也要科學化，防止單純以票取人。一個領導班子是由人數不等的成員組成的，同樣都是選舉產生的，但由于各個體素質的差異，未必能夠精誠合作。為了解決這一問題，吉林白城在堅持“三票制”的基礎上，由常委會或全委會按照干部的德才能績來配備領導班子，使民主選拔任用干部機制合理化科學化。

第三，正確處理工作業績與大多數人公認的關系。提出這一問題，是因為在選拔干部中突出強調工作業績的時候，業績就成為一種導向，過度追求業績便帶來了“業績工程”、“形象工程”等等問題；而民主選拔干部剛剛起步，少數地方便有為追求選票而不敢堅持原則，怕得罪人，甚至為保持一團和氣而犧牲原則的現象。這些不良現象的存在，從另一方面反襯出干部制度改革難度之大。事實上，在干部選拔任用對群眾收入、生活水平有很大影響的地方，群眾的選舉往往能夠把干部的業績與群眾關系自覺地聯系在一起。白城在實行全程“民意否決”之初，也曾擔心會出現能干事的干部得罪人而選不上的現象，但兩年多來未出現一起這樣的例子。究其原因，是由于當地群眾認為，如果選上一個能力弱、不會干事的人，就會影響本地發展，不可能帶領自己致富。當然，這在一定程度上還是依賴于群眾的識別能力。但如果作為一種制度安排，則必須注意到二者的結合，予以制度化的規定。