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《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱監督法)于2006年8月27日由十屆全國人大常委會第二十三次會議通過，國家主席已于同日簽署第53號主席令予以公布，將于明年1月1日起施行。

立法和監督是憲法賦予人大的兩項重要職權。這兩項職權的行使，都需要有相應的法律使之規范化、程序化。對立法權的行使，立法法已經作了規定。對監督權的行使，這些年各級人大常委會進行了積極的探索和實踐，積累了有益的經驗，但長時間里還缺乏統一的法律規范。因此，各級人大代表、常委會組成人員、廣大人民群眾久已期盼監督法早日出臺。

我國已進入改革發展的關鍵時期，深刻變化的國際環境，艱巨繁重的改革發展任務，復雜多樣的社會矛盾和問題，都對發展社會主義民主政治、建設社會主義法治國家提出了新的要求。加強人大監督和各方面的監督，是發展社會主義民主政治、實施依法治國基本方略的必然要求，也是做好改革發展穩定各項工作、維護人民群眾利益、構建社會主義和諧社會的必然要求。在新的形勢下，監督法的頒布實施，對于各級人大常委會依法行使監督職權，健全監督機制，加強和改進監督工作，更好地發揮人民代表大會制度的特點和優勢，推進社會主義民主法制建設，推進改革發展穩定的大好局面，維護最廣大人民的根本利益，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

一、人大監督是黨和國家監督體系的重要組成部分

早在1945年7月，抗戰勝利前夕，愛國民主人士黃炎培先生到延安訪問，當時他已經清楚地看出中國共產黨領導的革命必將取得勝利，于是就向同志提出了中國共產黨執政后如何跳出歷朝歷代興衰更替的“周期率”這樣一個重大問題。同志回答說：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民起來監督政府，政府才不敢懈怠。只有人人起來負責，才不會人亡政息?！边@個回答非常嚴肅、深刻，人們至今仍然記憶猶新。28年前，黨的十一屆三中全會實現了戰略轉折，在我們黨的歷史上具有里程碑的意義。鄧小平同志深刻總結了我國歷史的與現實的、正面的與反面的經驗，特別是十年內亂的沉痛教訓，并研究了國外的經驗，在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》這篇實際上是黨的十一屆三中全會主題報告的講話中指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”。他是把這個問題提到關系黨和國家前途命運的高度來闡述的。2002年11月，黨的十六大繼承并在新形勢下發展了思想和鄧小平理論，鄭重地把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略。同志在向大會所作的重要報告中指出：“我們黨歷經革命、建設和改革，已經從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民掌握全國政權并長期執政的黨；已經從受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨，成為對外開放和發展社會主義市場經濟條件下領導國家建設的黨?！边@樣兩個轉變，既為我們黨執政提供了廣闊的舞臺，又對我們黨提出了嚴峻的挑戰和考驗。針對黨的這種歷史方位和面臨的復雜形勢、嚴峻考驗，這次大會嚴肅地把“改革和完善黨的領導方式和執政方式”作為政治建設和政治體制改革的一項重大任務，提到了全黨同志面前。以同志為總書記的黨中央高度重視黨的執政能力建設，黨的十六屆四中全會專門就這個重大戰略課題作出了決定。由于我們黨是執政黨，黨的執政地位是通過黨對國家政權機關的領導來實現的，加強黨的執政能力建設同時也是加強國家政權建設，核心問題是要提高領導水平和執政水平、提高拒腐防變和抵御風險的能力。要做到這一點，教育是基礎，制度是保證，監督是關鍵。為了更有效地保證國家機關及其工作人員把人民通過法定程序賦予的權力用來為人民謀利益，正確行使權力，防止濫用權力，必須把對權力運行的制約和監督納入制度化、法律化的軌道。

經過多年努力，我們已經建立并在逐步完善黨內監督制度，以解決黨紀問題；已經建立并在逐步完善行政監督制度，以解決政紀問題；已經建立并在逐步完善司法監督制度，以解決法紀問題。此外，還有民主監督、群眾監督、輿論監督，等等。這些監督制度，同人大監督制度一起，共同構成了黨和國家監督體系。這個監督體系是全方位、多層次的，實踐證明是符合我國的國情和實際、行之有效的。在黨的統一領導下，把各方面的監督結合起來，形成監督合力，充分發揮黨和國家監督體系的整體功能，才能提高監督實效。

在黨和國家監督體系中，人大監督的地位與作用是什么？回答這個問題，首先需要明確人大的性質與職權。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的根本途徑和最高實現形式。人大作為國家權力機關對政府和法院、檢察院進行的監督，是黨和國家監督體系的重要組成部分，是憲法賦予人大的一項重要職權，是代表國家和人民進行的監督，是具有法律效力的監督，是最高層次的監督。監督什么？按照1990年黨的十三屆六中全會決定提出的“建議全國人大常委會擬定實行工作監督和法律監督的監督法”的要求，依據憲法有關規定，各級人大常委會作為同級人大的常設機關，它所進行的監督概括起來有兩種，一是工作監督，一是法律監督。所謂工作監督，主要是通過聽取和審議政府和法院、檢察院的專項工作報告、組織執法檢查等形式，促進依法行政、公正司法。所謂法律監督，就是不論下一級人大及其常委會，還是同級政府，如果他們在法定權限內制定的法規、規章和作出的決議、決定或者的決定、命令是違法的或者不當的，人大常委會通過對規范性文件的審查，有權力、有責任予以撤銷，以維護社會主義法制的統一和尊嚴。人大及其常委會行使國家權力的特點是只作決定，而其自身并不執行。誰執行？政府是國家權力機關的執行機關，要依法行政。法院、檢察院是司法機關，依照法律規定獨立行使審判權、檢察權，要公正司法。人大常委會通過對政府和法院、檢察院的監督，確保憲法和法律得到正確實施，確保行政權、審判權、檢察權得到正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權益得到尊重和維護。按照依法治國的要求，在我們的國家，絕不允許有法不依、執法不嚴、違法不究，絕不允許濫用職權、失職瀆職、徇私枉法。人大常委會如果不把工作監督和法律監督搞好，就會失職；如果具體辦理依法應由政府和法院、檢察院辦理的事情，就會越權。人大常委會對政府和法院、檢察院進行監督，既不能失職，又不能越權。人大常委會對其職權范圍內的重大問題，能不能管？當然能管。人大常委會依照憲法和法律的規定，有權提出質詢案，必要時可以組織關于特定問題的調查委員會，還有權提出撤職案。監督法對人大常委會行使這些職權的程序都作了相應的規定。人大常委會受不受監督？當然要受監督。按照監督法的規定，各級人大常委會行使監督職權的情況應當向本級人大報告工作，接受監督；同時，還要向社會公開，接受群眾監督。這就是我們的國家體制。

二、人大監督工作遵循的基本原則

制定監督法的工作，從80年代中期開始醞釀到現在出臺，經過七屆、八屆、九屆、十屆全國人大，前后20年，這在我國立法史上是罕見的，來之不易。歷時這么長，主要是因為這部法律的政治性很強，涉及我國的政治制度和國家體制，涉及如何處理好加強人大監督與堅持黨的領導的關系，如何處理好加強人大監督與支持政府和法院、檢察院依法履行職責的關系，如何正確地按照民主集中制的原則行使監督職權，需要通過“實踐、認識、再實踐、再認識”這樣一個過程，積累經驗，統一認識。

堅持正確的立法原則，是提高立法質量的重要保證，也是統一認識的前提條件。制定監督法總的原則是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，貫徹黨的十六大和十六屆三中、四中、五中、六中全會精神，以憲法為依據，堅持走中國特色社會主義政治發展道路，把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。堅持從我國國情和實際出發，區別不同情況作出規定：實踐經驗比較成熟的，加以深化、細化，作出具體規定；實踐經驗尚不成熟，又需要作規定的，作出原則規定，為進一步改革留下空間；缺乏實踐經驗，各方面的意見不完全一致的，暫不作規定，待條件成熟時再作補充完善。

監督法從推動黨和國家事業發展、維護最廣大人民的根本利益、實現國家長治久安出發，把各級人大常委會行使憲法和法律賦予的監督職權納入了規范化、程序化的軌道。各級人大常委會依法做好監督工作，最重要、最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，人民代表大會制度是把三者有機統一起來的重要制度載體。監督法從堅持走中國特色社會主義政治發展道路的高度，明確地規定了人大常委會行使監督職權所必須遵循的基本原則，主要的是三條：

一是堅持黨的領導，處理好加強人大監督與維護黨的領導的關系。要把中國的事情辦好，從根本上講，取決于我們黨，取決于黨的執政能力和領導水平，取決于黨的先進性和戰斗力。我國的憲法第一條就開宗明義地明確規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家?！惫と穗A級的領導是通過它的政黨實現的。中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是執政黨。堅持黨的領導是歷史的結論、人民的選擇，是國家發展、民族振興、中國人民為人類文明作出更大貢獻的根本保證。鄧小平同志指出：“從根本上說，沒有黨的領導，就沒有現代中國的一切?！蓖局赋觯骸凹訌婞h的領導與發揮國家權力機關的作用是一致的”，“只有在黨的領導下，才能充分發揮人民代表大會制度的作用；而人民代表大會制度的加強和完善，可以更好地實現黨的領導。”人大監督工作堅持黨的領導，最重要、最根本的是堅持黨的基本理論、基本路線、基本綱領、基本經驗，堅持黨的方針、政策，保證黨的重大決策在人大監督工作中得到貫徹落實。監督法明確規定：各級人大常委會行使監督職權，“應當圍繞國家工作大局，以經濟建設為中心，堅持中國共產黨的領導，堅持馬克思列寧主義、思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放?！眻猿趾途S護黨的領導，是人大常委會監督工作必須始終不渝遵循的政治原則。

二是堅持依法行使職權，處理好加強人大監督與支持政府和法院、檢察院依法行使職權的關系。前面講過，依法治國、建設社會主義法治國家，是我們黨在新的歷史時期領導全國人民治理國家的基本方略，已經載入憲法。按照人民代表大會制度，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人大產生，對它負責，受它監督。這一點同西方國家實行的“三權鼎立”政體是有本質區別的。人大及其常委會的職權是審議、決定國家全局的、長遠的、重大的問題。它并不代替依照法律規定分別屬于政府和法院、檢察院的職權。依據憲法規定，在人大統一行使國家權力的前提下，對國家的行政權、審判權、檢察權又有明確劃分。監督法規定，人大常委會對政府和法院、檢察院的工作實施監督，目的是“促進依法行政、公正司法”。人大常委會對政府和法院、檢察院的工作，既有制約、監督，又有支持、促進，是寓支持、促進于制約、監督之中的。國家權力機關和國家行政機關、審判機關、檢察機關雖然職責分工不同，但目標是完全一致的，都是在黨的統一領導下依法獨立負責地履行職責、分工合作、協調一致地開展工作。我國的這種政體有利于各個國家機關各司其職，既能充分發揚民主，避免權力過分集中，使國家的政治生活充滿活力；又能使國家的各項工作有序進行，提高工作效率，集中力量辦大事。監督法明確規定：各級人大常委會“依據憲法和有關法律的規定，行使監督職權”，其“行使監督職權的程序，適用本法；本法沒有規定的，適用有關法律的規定”。依照法律規定的權限和程序行使監督職權，是人大常委會監督工作必須遵循的法制原則。

三是堅持民主集中制，在充分發揚民主的基礎上集體行使權力，把群眾關心的難點熱點問題作為人大監督工作的重點。各級人大是由人民通過民主選舉產生的國家權力機關，是代表人民行使國家權力的，它的根基在人民、血脈在人民、力量在人民，正如吳邦國委員長指出的：“人大的最大優勢是密切聯系群眾，最大危險是脫離人民群眾。人民群眾的根本利益和共同意志，是人大一切工作的出發點和歸宿?！币虼?，堅持民主集中制，集體行使職權，集體決定問題，是人大常委會的全部活動、包括監督工作的特點。從廣義上說，人大常委會在監督工作中貫徹民主集中制的原則，必須堅持群眾路線，充分發揚民主，廣泛聽取意見，把開展監督活動、作出相關決議建立在傾聽群眾呼聲、反映群眾意愿、集中群眾智慧的基礎之上。從狹義上說，人大常委會在監督工作中貫徹民主集中制的原則，必須堅持集體行使權力，對列入議程的議題，在民主評論、充分協商的基礎上需要作決議時，每個組成人員都享有平等的表決權，一人一票，少數服從多數。總書記指出：人大監督應該堅持民主集中制，依照憲法和法律規定，把關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的問題作為監督重點，綜合運用聽取和審議工作報告、執法檢查等形式，切實加強對帶有普遍性、傾向性的問題的監督，進一步增強監督工作的針對性和實效性。這就要求人大常委會在監督工作中更加關注人民群眾切身利益的問題，把群眾關心的難點熱點問題作為監督工作的重點，認真抓、反復抓，一抓到底，直至問題得到切實解決。這樣，人大常委會的監督工作才不致流于形式，才不會辜負人民群眾的期望。監督法明確規定：各級人大常委會“按照民主集中制的原則，集體行使職權”。這是人大常委會監督工作必須遵循的組織原則。

三、切實把監督法貫徹好執行好

法律的生命力在于實施。監督法規范的，不僅包括各級人大常委會如何行使監督職權，還包括政府和法院、檢察院如何履行接受同級人大常委會監督的義務，涉及監督者與被監督者的關系。因此，監督法頒布實施后，各級人大常委會都要依法加強對同級政府和法院、檢察院的監督。政府和法院、檢察院都要忠實履行憲法和法律賦予的職責，自覺接受同級人大常委會的監督，不斷提高依法行政、公正司法水平。各級人大常委會都要自覺地在黨的領導下依法履行監督職責。各級人大常委會黨組要自覺地接受同級黨委的領導，遇到重大問題要及時向黨委請示報告。按照黨中央的要求，各級黨委都要支持和保證人大常委會依法開展監督工作。為了把監督法貫徹好、實施好，按照吳邦國委員長在十屆全國人大常委會第二十三次會議閉幕會上的重要講話中提出的要求，當前需要抓緊做好以下四項工作：

一要認真學習黨中央關于加強人大監督工作的一系列重要精神，從堅持走中國特色社會主義政治發展道路的高度，深入領會監督法的精神實質。各級人大常委會組成人員和機關工作人員，都要結合工作實際，認真學習監督法，深入領會監督法的精神實質，把思想統一到監督法上來，進一步加深對我國政治制度和國家體制的特點和優越性的認識，切實增強堅持和完善人民代表大會制度的堅定性和自覺性，切實增強堅持走中國特色社會主義政治發展道路的堅定性和自覺性，為監督法的實施打下堅實的思想基礎。

二要搞好規范和過渡工作，確保監督法得到全面、正確的實施。監督法明確了各級人大常委會監督工作的重點、應當遵循的基本原則以及監督工作的形式和程序等，規范了地方各級人大常委會最為關注、最希望規范的問題，具有很強的針對性和可操作性。多年來各地方為加強和改進人大監督工作進行了積極的探索和實踐，有的地方還制定了人大監督方面的地方性法規。正是大家的積極探索，為制定監督法提供了實踐經驗。這一點應當給予充分肯定?，F在監督法已經制定出來，過去各地方的一些做法與監督法規定不一致的，需要按照監督法的規定進行調整和規范。各地方要利用監督法正式實施前的這段時間，在認真學習監督法的基礎上，對原來的有關地方性法規和工作文件等進行全面梳理，對符合監督法規定的，要加以深化、細化；對與監督法的規定和精神不一致的，要及時做出調整，認真加以規范，實現平穩過渡，為實施監督法做好充分準備，確保監督法得到全面、正確的實施。

三要以貫徹實施監督法為契機，進一步加強和改進人大監督工作。長期以來，各級人大常委會在行使監督職權方面做了大量工作。本屆全國人大常委會高度重視監督工作，從一開始就確定了圍繞中心、突出重點、增強實效的工作思路，綜合運用聽取和審議專項工作報告、執法檢查和跟蹤檢查等形式，不斷加強監督工作，取得了明顯的成效。人大監督工作的實踐充分證明，貫徹實施好監督法，關鍵的一條是要把監督工作的重點放在關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題上。只有這樣，才能更好地行使監督權，使監督工作更有深度、更具實效。事實證明，這樣做，各級人大常委會的工作量不是減少了，而是增加了；對各級人大常委會工作的要求不是降低了，而是提高了；各級人大常委會加強監督工作的責任不是輕了，而是重了。各級人大常委會都要以貫徹實施監督法為契機，結合實際，切實加強對帶有普遍性、傾向性的問題的監督，努力增強監督工作的針對性和實效性。

四要加強各級人大常委會機關建設，為常委會實施監督法發揮參謀助手作用。人大常委會的辦事機構、工作機構是常委會的集體參謀班子和服務班子。在常委會的領導下，常委會機關全體干部提高自身素質，做好本職工作，對于常委會提高依法開展監督工作的質量和效率，增強監督實效，具有重要作用。因此，人大常委會機關全體干部都要認真學習、準確理解監督法，按照監督法的規定和各自的職責分工，制定具體的工作方案，為常委會全面、正確地實施監督法切實負起責任，當好參謀助手，做好服務工作。