導語：如何才能寫好一篇礦產資源法實施細則，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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1·1礦業權的概念我國法律未對礦業權作出明確定義,有學者認為,所謂礦業權,是指“自然人、法人或其他組織依法享有的,在特定的區域和期限內對礦產資源進行勘查、開采,并排除他人干涉的權利”。一般的理解認為,礦業權包括探礦權和采礦權,我國立法也采用了這一觀點。《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第三條規定:“探礦權、采礦權為財產權,統稱為礦業權。”《中華人民共和國礦產資源法實施細則》第六條進一步對探礦權和采礦權分別給予了定義,根據該條的規定,探礦權是指在依法取得的勘查許可證規定的范圍內,勘查礦產資源的權利;采礦權是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內,開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。因此,我國法律對礦業權的定義更側重對相關權利的范圍和內容進行界定,并沒有全面揭示礦業權的本質特征。如果要完整理解礦業權的法律意義,需要對整個礦業權法律體系有全面準確的把握,這是由立法技術本身的特點所決定的。與法律定義相對的是,學者的定義全面闡述了礦業權的特征,比較而言更具概括性。

1·2礦業權是物權物權,是指權利人在法定的范圍內直接支配一定的物,并享有排斥他人干涉的權利。礦業權具備物權的3個基本特點。(1)礦業權的客體為特定的“物”。有學者認為,礦業權的客體是地下構成物,崔建遠教授即認為,“礦業權的客體,是一定的礦區或者工作區內的地下土壤和其中所賦存的礦產資源”。本文亦贊同這一觀點。(2)對于作為礦業權客體的礦產資源,礦業權人在法定的范圍內擁有直接管理和支配的權利。(3)對于作為礦業權客體的礦產資源,礦業權人擁有排他的權利。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第九條明確規定,“禁止任何單位和個人進入他人依法取得探礦權的勘查作業區內進行勘查或者采礦活動。”《中華人民共和國礦產資源法》第十九條規定,“禁止任何單位和個人進入他人依法設立的國有礦山企業和其他礦山企業礦區范圍內采礦。”綜上所述,基于以上3個特點,一般的觀點認為礦業權屬于物權。

1·3礦業權是用益物權物權分為所有權和他物權,他物權則包括用益物權和擔保物權。我國法律規定,國家擁有礦產資源的所有權,因此,礦業權不是所有權。所謂用益物權,是在他人之物上形成的,以占有、使用和收益為內容的他物權;所謂擔保物權,是以確保債務的清償為目的,于債務人或第三人所有的物或者權利上所設定,以取得擔保作用的一種定限物權。大多數學者認為,礦業權屬于用益物權,因為礦業權人依法擁有占有、使用和收益的權利,具備用益物權的明顯特征。2007年開始實施的《物權法》從立法上進一步明確了礦業權的用益物權性質。

2我國礦業權的行政法保護體系

雖然礦業權作為用益物權屬于私權范疇,但其在取得方式、履行義務、保護措施等方面具有較強的公法特征,使礦業權具有明顯的公法色彩。因此,礦業法較多地體現出對礦業權及礦業權人的管理。但另一方面,礦業法也體現出對相關利益的調整及對礦業權和礦業權人的保護。我國礦業權的行政法保護體系,是以礦業法的行政管理規定為主體,其它行政法相關規定為補充的整套法律保護制度。行政法保護制度與其它法律保護制度相輔相成,共同維護礦業權人的合法權益。雖然行政法保護不是礦業權保護的主要內容,但它有具有其它法律保護無法替代的作用,礦業權的保護離不開行政法。行政法調整的是行政機關及行政相對人的關系,礦業權人在行政法關系中的地位是行政相對人。行政法對礦業權的保護分為積極保護和消極保護兩個方面。積極保護,是指行政機關履行相應的行政職責才能實現的保護;消極保護,是指行政機關履行不作為的義務,不侵犯礦業權人的合法權益。

2·1行政法對礦業權的積極保護(1)礦業權人享有受行政機關保護的權利。我國法律明確規定,礦業權不受侵害。《中華人民共和國礦產資源法》第三條規定:“國家保護探礦權和采礦權不受侵犯,保障礦區和勘查作業區的生產秩序、工作秩序不受影響和破壞。”對侵害礦業權人合法權益的違法行為,行政機關有義務予以制止,以保護受害人的合法權益。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第九條和《中華人民共和國礦產資源法》第十九條分別對探礦權和采礦權不受侵犯進一步做出了具體規定。(2)礦業權人的合法權益受到侵害后,享有行政機關予以處理的權利。侵害礦業權未達到犯罪程度的,行政機關有權依法做出行政處罰。我國法律對侵害礦業權的行政處罰做出了明確規定。《中華人民共和國礦產資源法》第三十九條規定:“單位和個人進入他人依法設立的國有礦山企業和其他礦山企業礦區范圍內采礦的,依照前款規定處罰。”《中華人民共和國礦產資源法》第四十一條規定:“盜竊、搶奪礦山企業和勘查單位的礦產品和其他財物的,破壞采礦、勘查設施的,擾亂礦區和勘查作業區的生產秩序、工作秩序的,分別依照刑法有關規定追究刑事責任;情節顯著輕微的,依照治安管理處罰條例有關規定予以處罰。”(3)礦業權人在涉及某些礦業權爭議或礦業權權屬不清的情形時,行政機關有義務依法進行裁決。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《中華人民共和國礦產資源法實施細則》均對此有具體規定。

2·2行政法對礦業權的消極保護行政法對礦業權的消極保護,主要體現在防范行政權力對礦業權人合法權益的侵害(如不依法予以審批、不按規定發證,及其它侵犯礦業權人合法權益的情形),以及對相關責任人員的處理。《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第六十四條規定:“登記管理機關違反本規定發證或審批的,應及時糾正;對當事人造成損失的,應依據有關法律規定給予賠償”。《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第六十五條規定:“登記管理機關工作人員、、,構成犯罪的,依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的,依法給予行政處分”。

3行政法保護的救濟手段

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我局系國土資源系統負責礦產資源行政管理的參照執行公務員管理的事業單位，按照《中華人民共和國礦產資源法》（以下簡稱《礦產資源法》）及其配套法規規定的權限、程序和方式行政礦產資源行政執法職能。主要職責是：

1.監督檢查《礦產資源法》及其配套法規的執行情況；

2.受理對礦產資源違法違規行為的舉報，并通過巡查、衛片執法檢查、媒體反映等途經及時發現礦產資源違法違規行為；

3.核查礦產資源違法違規線索，依法查處違法違規案件；

4.依照有關規定，向公安、檢察機關涉嫌犯罪的國土資源違法違規案件，對違反礦產資源法律法規的責任人應當給予黨紀政紀處分的，向紀檢監察機關提出黨紀、政紀處分建議；

5.法律法規規定的其他職責。

根據上述職能，我局依據《礦產資源法》第三十九條、第四十條、第四十二條、第四十五條和《中華人民共和國礦產資源實施細則》第四十二條、《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院第40號令）、《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院第241號令）、《探礦權、采礦權轉讓管理辦法》（國務院第242號令）、《礦產資源補償費征收管理規定》（國務院第150號令）、《省礦產資源開采管理條例》等法律法規的有關規定對礦產資源違法違規行為實施行政處罰。

二、行政執法自查自糾情況

自我局于1996年成立以來特別是2009年人、財物管理體制上級市管理以后，我局在礦產資源管理工作中認真遵照國土資源部、省國土資源廳和市委、市政府、市礦管局以及市委、市政府的有關部署，堅持“服務發展保護資源、保障權益”的方針和“預防、監管、查處相結合”的原則，以及“防范在前，發現及時，查處到位”的工作思路，積極開展礦產資源行政執法工作。

一是不斷加大執法監察巡查力度。把各鄉鎮、各礦區的探礦權、采礦權納入巡查范圍，把礦山持證情況、采礦活動、安全生產、探礦權實施情況以及因探礦、采礦活動引發的矛盾糾紛等等均列入巡查內容。并把全市17個鄉鎮劃為三個片區。我局各科室、隊人員以執法隊為主分成三個組，每個組由一個分管領導帶隊，實行劃片包干，定期或不定期開展巡查工作。對資源或礦權較集中的重點鄉鎮每周巡查1－2次，資源或礦權設置較少的鄉鎮，每半月巡查1次，有時根據需要實行各組交叉巡查，全力開展巡查工作，不斷加大巡查密度和力度，確保把礦產資源違法違規活動發現在初始，遏制在萌芽。

二是不斷加強違法違規案件查處力度。在執法工作中，我們通過日常巡查、群眾舉報、礦產衛片執法監督檢查和各種礦業秩序整治專項行動排查等方式，發現和查處各類違法違規案件。對屢禁不止的非法礦點，則提請政府組織礦管、公安、林業、環保、水保、安監、水利、國土、工商、供電、鄉鎮政府實行聯合執法進行打擊。

自2009以來，我局共查處違法違規案件80件，其中立案查處80件，結案80件，實施行政處罰80件，移送司法機關查處的涉嫌犯罪案件1件。

在自查自糾工作中，我局2009年以來執法工作特別是對這段時間內實施的80件行政處罰案件案卷進行了全面清理。從清理情況看，我局行政執法工作貫徹執行了上級主管部門的一系列部署和要求，在打擊和查處各種非法礦業活動中認真執行了《礦產資源法》及其配套法規以及相關政策。實施行政處罰行政裁量權等方面均符合法律法規和國土資源管理的有關規范及標準，沒有同案不同罰、同類案件不同罰的問題。從近幾年來的辦案力度和監管情況看，也不存在只罰不管或只管不罰和不依程序執法以及執法不公、隨意性、選擇性執法等現象。

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1.1問題所在：資源法律屬性模糊

目前，我國已經將地熱能歸入《礦產資源分類細目》中，將其作為礦產資源進行法律規制。早在上世紀90年代，北京市、天津市就針對地熱能出臺了地方性政府規章，2006年河北省出臺了《河北省地熱資源管理條例》。此外，山東省東營市、陜西省咸陽市、河南省鶴壁市等也紛紛出臺了規范性法律文件。但在仔細研讀這些法律文件后，不難發現，河北省、天津市、北京市、遼寧省丹東市等地都認為淺層地熱資源是一種水資源而非礦產資源，而重慶市、山東省東營市等地卻將其作為礦場資源進行規制。由此可見，各省市對淺層地熱資源究竟作為水資源還是礦產資源進行規制是存在較大分歧的。觀點一：將淺層地熱資源規制為水資源。持此觀點的主要是北京市、天津市、河北省、遼寧省丹東市。其中，北京市、天津市、河北省的地方性立法都對地熱資源的溫度加以限定，僅對25℃以上的地熱能具有法律約束力，將25℃以下的淺層地熱排除在法律規制之外，并且北京市、天津市、河北省針對地熱能的地方性立法條文第1條僅將《中華人民共和國礦產資源法》等有關礦產規制的法律作為立法的唯一依據，并未出現與《中華人民共和國水法》相關的法律條文，那么就可以肯定，北京市、天津市、河北省將淺層地熱資源排除在礦產資源之外。無獨有偶，就遼寧省丹東市政府2012年5月31日印發的《丹東市地熱水資源管理暫行辦法》而言，僅從名稱上判斷，該市并未將地熱資源和水資源進行明確區分，而是將兩者進行簡單相加進行立法。此外，該規范性法律文件通篇并未根據溫度對地熱資源進行分類，表明該辦法對淺層地熱資源是具有一定約束力的。更有力度的證據是該暫行辦法的第1條將《中國人民共和國水法》作為立法的首要依據，并且立法依據中有4個與水資源規制有關的法律文件。由此，遼寧省丹東市將淺層地熱資源主要看作水資源進行規制。最后，除了上述規范性立法外，原國務院地質礦產部在對陜西省地質礦產局的回復中表明，地下淡水是在25攝氏度以下的，該回復更加直接有力地證明淺層地熱資源的水資源法律屬性。觀點二：將淺層地熱資源規制為礦產資源。持此觀點的主要是重慶市、山東省東營市。其中，重慶市印發的《重慶市地熱資源管理辦法》沒有根據溫度對地熱能進行分類且該地方政府規章是以《中國人民共和國礦產資源法》為依據而制定的，說明以規制礦產資源為內容的《重慶市地熱資源管理辦法》并不排斥淺層地熱資源。而《東營市地熱資源管理辦法》更為直接地將淺層地熱資源作為礦產資源進行規制，從該辦法第1條即可以斷定該辦法為規范礦產開發利用的法律文件，該辦法的第2條第2款明確將淺層地熱資源納入規制范疇，直接確定了淺層地熱的礦產資源性質。綜上，我國各地對淺層地熱的認識存在較大分歧，即使位于同一省份的德州市與東營市對淺層地熱資源屬性的認知也存在截然相反的觀點。法律屬性模糊會導致我國政府部門對淺層地熱資源認識不清進而出現管理混亂，例如，由于未能準確定位地熱能的屬性，上世紀90年代至今陜西省西安市的地熱管理經歷了水資源管理部門和礦產資源管理部門交替管理的現象，造成了地熱管理的無效率。因此，淺層地熱資源屬性的清晰認知是對其開發有效規劃與規制的前提基礎，我國立法必須予以重視。

1.2解決對策

為了在全國范圍內統一對淺層地熱資源的屬性進行正確定位，筆者建議通過完善現行法律或者行政法規的方式對淺層地熱資源的屬性進行詳細闡述，具體可以從立法模式與立法內容兩個方面予以展開。一是立法模式的選擇。其一，可選擇通過法律進行解讀。在此種情形下，筆者認為可為《中華人民共和國礦產資源法》添加附件，在附件中對礦產資源中的地熱資源進行詳盡表述，對將淺層地熱歸入礦產資源做出直接或者間接的規定；其二，可選擇行政法規作為補充對象。建議在《中華人民共和國礦產資源法實施細則》的現有附件中對地熱資源進行解釋，以更好地規范、指導地方立法。比較兩種立法模式，《中華人民共和國礦產資源法》附件屬于法律的一部分，雖然其效力高于作為行政法規的《中華人民共和國礦產資源法實施細則》的現有附件，但兩者均非地方立法，所以筆者認為在實踐應用過程中，兩種立法模式在作用與效果上的差異應該不會太大，從這個角度來說，以上兩種立法模式均可采用。然而著名的經濟學家科斯曾經指出：“初始權利配置的不同將會產生不同的社會產值，配置權利時應該選擇恰當的方式以減少成本來增加社會效益。”因此為了節約社會有限的可供消耗的社會資本，筆者更傾向于在《中華人民共和國礦產資源法實施細則》的現有附件基礎上對地熱資源進行有效解釋，而非重新制定《中華人民共和國礦產資源法》附件，否則會重復消耗資源，造成資源的浪費，增加社會成本。二是立法內容的確定。在立法實踐中，可以選擇兩種模式來界定地熱能的法律屬性，列舉法和下定義法。其中，列舉法指的是借助地熱資源具體特定的表現形式來界定地熱資源的方法，如美國亞利桑那州《地熱資源直接利用與發展管理規則》認為地熱能包含四種情形，分為：（1）所有通過地熱過程而獲得的產品，包括熱水、熱鹵水等；（2）由水所產生的蒸汽、熱水、熱鹵水或人工植入地熱結構中流體、氣體；（3）在地熱構造中發現的熱與相關能量，包括人工植入的熱；（4）所有除礦物燃料、氦氣外的和地熱蒸汽、熱水、熱鹵水有關的礦物質。由此可見，該州的地熱能涵蓋的范圍十分廣泛，且并未依據溫度對地熱能進行分類，間接表明淺層地熱資源是一種地熱能，是礦產資源的一類。但是列舉法具有一定的局限性，不能總結出地熱資源的本質特征而且缺乏預見性。另一種是下定義法，具體是指通過簡潔明確的語言對地熱能的本質特征進行概括與總結的方法，如美國猶他州《地熱資源直接利用與發展管理規則》認為作為地熱流體的水和蒸汽必須在120℃以上，此種方法較列舉法能夠更為清晰地明確地熱資源的屬性，但該種方法較為抽象，可能造成普通公民理解困難等問題。綜上，我國立法既要積極借鑒美國亞利桑那州和猶他州先進的立法經驗又要充分考量兩州立法內容的缺陷。筆者建議我國在厘清地熱資源屬性時要將列舉法與下定義法相結合，首先使用下定義法對地熱資源的本質特征進行概括總結，然后通過列舉法進一步具體化地熱資源類型，并且利用兜底條款來平衡列舉法的短視缺陷，否則隨著時間的推移、經濟的快速發展，立法的穩定性受到沖擊。

2淺層地熱資源技術性法律規范問題

2.1問題所在：技術性法律規范匱乏

“在結果尚未明確的情況下，我們所要做的是盡量保證過程、細節的全面與公開”。作為一種新型能源，為了保障淺層地熱項目的安全、質量與效率，淺層地熱資源開發過程中的每一個步驟、每一程序都至關重要，鑒于此，技術性法律規范作為最佳路徑，能夠為淺層地熱項目設定嚴格標準與程序要求，指導和規范淺層地熱項目從抽象到具體、從規劃到實踐的通路，為其發展提供必要的技術、安全保障，確保預期效果與后果的統一與協調，從而確保淺層地熱的健康可持續發展。然而，通過對我國現有立法的考察與梳理，不難發現，我國并沒有意識到技術性法律規范的重要性，不論是可再生能源還是石油、天然氣等常規能源，技術性法律規范均少之又少。僅國家發改委在2005年的《可再生能源產業指導目錄》可稱之為可再生能源開發利用的技術性規范，但仍不屬于法律規范范疇，缺乏強制力，而且該文件僅第4部分簡略地闡述了地熱能發電與熱利用的技術要求，所規定的技術要求也僅為地熱能開發利用的一肢半節，難以在實踐中具體指導淺層地熱資源的開發與利用。簡言之，我國目前缺乏淺層地熱資源的技術性法律規范，而這種缺乏會直接造成淺層地熱資源開發利用具體操作過程的技術規范的缺失，如鉆井、預防井噴、注入井等環節就難以進行有效規制，很可能造成工程設計與施工標準的不規范現象，導致地面下降、熱污染等環境問題。為了保障淺層地熱資源循環發展模式，必須提供法律支持。淺層地熱資源的技術性法律規范是其循環發展的重要保障，因此，技術性立法勢在必行。

2.2解決對策

技術性法律規范的粗陋制約著我國淺層地熱資源的質量與效率，筆者建議提高技術性法律規范的位階，通過制定法律或者行政法規的方式在全國范圍內對淺層地熱項目進行統一有效的規制。在具體內容方面，建議借鑒美國猶他州的技術性法律規范對淺層地熱項目進行全方位的規制。一是明確立法目的。立法目的是一部法律宣示價值取向的概括性條款，其能夠有力地闡明立法精神，為今后司法解釋工作的開展提供標準，為執法者提供標桿，使執法路徑與立法目的相吻合，因此筆者認為立法目的不可或缺。如美國猶他州的技術性法律規范首先明確了立法目的，將其表述為保衛生命健康權、財產權、公共利益以及促進經濟發展。在充分借鑒猶他州技術性法律規范的基礎上，建議我國在設定技術性法律規范的目的時，要充分考量各方利益，并對相關利益進行合理排列組合，尤其在順序安排上，要準確地表明利益的先后順序，以避免各方利益發生沖突時難以抉擇又缺乏規制引導而造成的尷尬局面。二是解釋專業名詞。技術性法律規范較一般法律規范而言存在著諸多地熱領域的專業詞匯，如不對這些專業詞匯在法律規范中加以充分解釋，就會造成理解的晦澀以及分歧，使法律的普遍性的特征大打折扣。如在美國猶他州技術性法律規范中，其主要對預防井噴設施（BOPE）、完井（competition）、鉆井記錄（drillinglogs）、注入井（injectionwell）等專業詞匯進行了下定義解讀。筆者建議我國在制定技術性法律規范時，應在充分調研考察并借鑒猶他州先進的立法經驗的基礎上，具體問題具體分析，適當增加或者減少下定義的項，最終達到能有效指導淺層地熱項目高效率、高質量運作的目的。三是細化具體法條設計。首先，鉆井部分的技術性立法，筆者建議通過行政許可程序以及民法中擔保制度對鉆井進行有效規制。在行政許可程序中，主要規定申請人如為了開發淺層地熱而鉆井，必須向有關行政主管部門提交書面申請，申請書必須載明操作計劃，該計劃應當包括井的位置、布局、井的序列、使用的設備、預期深度、地質情況、固井與套管、預防井噴設備與測試、環境考量以及應急方案等基本內容。申請批準后，為了保障鉆井有序、安全的開展，筆者建議通過民法中的擔保制度對申請人進行有效約束，即申請人需要向政府提供履約擔保（suretybond），這項擔保在所鉆井被廢棄之前保持有效狀態且項目轉讓不影響擔保的效力。其次，注入井部分技術性立法，筆者建議通過環境影響評價制度對技術規范加以限定。具體是要求項目所有人在打注入井前必須向有關環境行政主管部門提交環境影響評價書，申請書應包括對地熱儲集層和其他自然資源的環境影響評估報告、當前儲集層的條件、注入的方法、注入液體的種類以及每日注入液體的數量等內容。有關部門在接受申請后，應通知申請人按照特定方法對套管的完整性進行測試并在測試前48小時通知有關環境行政主管部門，以保障政府現場監督方式的實現。當申請和測試通過后，相關國家主管部門的工作人員需定期到現場進行考察，如果項目未按照要求進行注入井作業，那么接受申請的環境行政主管部門就應責令停止作業，撤銷同意鉆井的申請。最后，檔案記錄部門技術性立法，筆者建議項目所有人或者操作人員必須準確記錄完整操作過程。具體可以借鑒美國猶他州的技術性立法，將記錄主要分為核心記錄和歷史記錄兩部分，其中，核心記錄主要記錄巖性特點、構造深度、溫度、化學成分、流體的化學、物理特點，而歷史記錄則要求按照時間順序對完井前的重要程序進行記錄，包括每一個重要操作步驟和每個過程使用的設備。另外，除以上兩個主要記錄外，還要做好其他的相關數據記錄以及生產記錄，如記錄的內容涉及商業秘密，應該在記錄中予以特別說明，在信息公開環節可做不公開處理。

3淺層地熱項目監管問題

3.1問題所在：專門監管機構缺失

理論而言，淺層地熱資源通過回灌是可以再生的，但一旦后期回灌缺乏監管，項目開發主體可能就會出現逐利而忽視環境保護問題，最終可再生的鏈條就會被切斷。再者，作為一種新型能源，其早期的發展狀況往往會為后期發展奠定基調，如果在初期發展中因缺乏監管而造成項目質量偏低，那么在今后的發展中，項目開發主體大多會形成思維慣性，影響淺層地熱項目的質量。因此，加強監管力度，建立統一、專業的監管機構是我國淺層地熱資源持續發展的必然選擇。即使監督權實際上并非持續運行，但被監督主體由于長期處于監督權的威懾狀態中而能夠在無監督權存在的情形下形成某種行為自覺，從而確保監督權能夠持續、自動地發揮監督效用。監督權的運行是可視的而又是不可察知的，最全面最徹底的監督方式應當是以“全景敞視主義”為理論支撐，然而在我國淺層地熱資源開發過程恰恰缺乏以“全景敞視主義”色彩的監督機構。首先，我國的淺層地熱資源監管機構較為混亂與分散，如國務院國土資源部與國家能源局均可就職能范圍對淺層地熱資源進行一定程度的監管，但對淺層地熱資源進行整體監管的機構仍處于缺失狀態，導致淺層地熱資源的開發監管力度小；其次，淺層地熱資源監管機構的法律地位不明晰。在我國金融領域《中華人民共和國保險法》《中華人民共和國證劵法》以及《中華人民共和國銀行監督管理法》分別賦予保監會、證監會、銀監會的監督主體地位，但我國卻并不存在諸如保監會、證監會、銀監會的淺層地熱資源監管機構，致使我國淺層地熱資源監管難以發揮“全景敞視主義”的威懾作用。

3.2解決對策

針對我國淺層地熱項目沒有統一監管機構的現狀，建議借鑒美國猶他州水質量監管委員會成功的監管經驗，構建可再生能源監管委員會。為了避免“權力尋租”現象，委員會必須作為獨立的監管機構而存在。一是在委員會組成人員的設計方面，為了體現監管的專業性與技術性的統一、平衡各利益相關者的利益，建議借鑒美國猶他州水環境質量委員會的人員組成——既包括政府工作人員又包括各相關行業人員，如采掘工業、食品加工工業、休閑娛樂、環保組織等人員，以上人員需政府提名并由參議院表決通過。考慮到可再生能源涉及范圍的廣泛性，我國在設計可再生能源監管委員會成員時應充分考慮各方主體的利益，既應包括熟知監督運作機制的政府專業人員，又要涵蓋掌握可再生能源開發技術的專業人員，此外，還應將環保組織納入監管體系中，對環境問題進行專業的監管，上述人員需由政府提名并由人大投票表決選舉，將結果公示并規定一定的異議期。二是在任期的設計方面，為了確保委員會工作的持續性與專業性，建議學習WTO上訴機構人員更替機制，一定要保證人員輪換是交錯進行的，避免出現全員更替的局面。如美國猶他州的水環境質量委員會的成員任期為4年并可連選連任且人員輪換交替進行。根據我國任期規定慣例，我國可再生能源監管委員會委員的任期可為5年并可連選連任且交錯進行。三是在職能設計方面，建議分階段監管。首先，在項目提交申請階段，委員會成員應針對申請書所涉及的環境與可持續發展等問題進行逐一討論，必要時應采取書面審查與實地考察相結合的方式進行監督，并最終形成是否通過申請的報告。委員會應對會議進行記錄并將實地考察資料與審批報告進行公開，為公眾參與監督提供有效的信息與途徑，例如，委員會將有關信息通過整理建立可以公開查詢的數據庫，為公民充分參與提供便利。另外，如果項目涉及公共利益，委員會可以依職權啟動聽證或者當利益相關者提出聽證申請時，必須啟動聽證程序，并根據案卷排他原則做出是否批準的決定；其次，在項目通過審批后，委員會應該制定定期與不定期的監管計劃，打造“全景敞視主義”監督模式，并將形成的監督報告予以。例如，在現場監管中發現威脅環境權、生命健康權、財產權的情形，應及時責令停止作業進行整改，如整改仍未達到申請書要求，那么委員會就應取消其采礦資格；最后，在后期回灌期間，委員會成員應針對回灌技術、回灌方式以及回灌成份進行實地考察，并形成監督報告予以公布。如項目開發者回灌未達到要求，而其又不能通過整改達到預期結果，那么委員會有權對前文提到的履約保證進行處理進而雇傭其他團隊來完成回灌作業，并對項目開發主體進行相應的處罰。

4結論與探討

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勘查中的違法行為

一是無證勘查或越界勘查。法律責任是責令停止違法行為，予以警告，可以并處10萬元以下的罰款。

二是未經批準，擅自進行滾動勘探開發、邊探邊采或者試采。法律責任是責令停止違法行為，予以警告，沒收違法所得，可以并處10萬元以下的罰款。滾動勘探開發、試采是針對石油、天然氣等流體礦產而言，我省基本不存在這種情況。對實踐中大量存在的“以采代探”行為，如完全沒有進行探礦工作，應當按無證采礦論處；如同時進行了探礦工作，按本條規定，以擅自邊探邊采論處。

三是勘查中的其他違法行為。包括不按規定備案、報告有關情況，拒絕接受監督檢查或弄虛作假；未完成最低勘查投入；已經領取勘查許可證的勘查項目，滿6個月未開始施工，或者施工后無故停止勘查工作滿6個月三種情況。法律責任是責令限期改正；逾期不改正的，處5萬元以下的罰款；情節嚴重的，原發證機關可以吊銷勘查許可證。不按規定備案、報告有關情況，主要是指探礦權人在開始勘查工作時，不向勘查項目所在地的縣國土資源局報告以及不向登記管理機關報告開工情況。根據《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第25條規定，登記管理機關需要調查勘查投入、勘查工作進展情況，探礦權人應當如實報告并提供有關資料，不得虛報、瞞報，不得拒絕檢查。最低勘查投入主要是指，第一個勘查年度，每平方公里2000元；第二個勘查年度，每平方公里5000元；從第三個勘查年度起，每平方公里1萬元。探礦權人當年度的勘查投入高于最低勘查投入標準的，高于的部分可以計入下一個勘查年度的勘查投入。

四是擅自印制或者偽造、冒用勘查許可證。法律責任是沒收違法所得，可以并處10萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

五是不按規定辦理勘查許可證變更登記或注銷登記手續。法律責任是由登記管理機關責令限期改正；逾期不改正的，由原發證機關吊銷勘查許可證。

六是不按規定繳納《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》規定應當繳納的費用。法律責任是由登記管理機關責令限期繳納，并從滯納之日起每日加收2‰的滯納金；逾期仍不繳納的，由原發證機關吊銷勘查許可證。

采礦中的違法行為

一是無證采礦。法律責任是責令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產品和違法所得，可以并處罰款；拒不停止開采，造成礦產資源破壞的，依照刑法的規定對直接責任人員追究刑事責任。

二是越界采礦。法律責任是責令退回本礦區范圍內開采、賠償損失，沒收越界開采的礦產品和違法所得，可以并處罰款；拒不退回本礦區范圍內開采，造成礦產資源破壞的，吊銷采礦許可證，依照刑法的規定對直接責任人員追究刑事責任。

三是破壞性采礦。法律責任是處以罰款，可以吊銷采礦許可證；造成礦產資源嚴重破壞的，依照刑法的規定對直接責任人員追究刑事責任。破壞性采礦是指違反礦產資源開發利用方案，采取不合理的開采方法、開采順序等破壞浪費礦產資源的行為。按照《礦產資源法》的規定，對破壞性采礦行為，須由省級國土資源部門作出行政處罰決定。經省廳授權，也可以由各市縣國土資源部門進行處罰。

四是不依法提交年度報告、拒絕接受監督檢查或者弄虛作假。法律責任是責令停止違法行為，予以警告，可以并處5萬元以下的罰款；情節嚴重的，由原發證機關吊銷采礦許可證。根據《礦產資源開采登記管理辦法》第14條的規定，登記管理機關應當對采礦權人合理開發利用礦產資源、保護環境及其他應當履行的法定義務等情況依法進行監督檢查。采礦權人應當如實報告有關情況，并提交年度報告。

五是擅自印制或者偽造、冒用采礦許可證。法律責任是沒收違法所得，可以并處10萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

六是不按規定辦理采礦許可證變更登記或注銷登記手續。法律責任是由登記管理機關責令限期改正；逾期不改正的，由原發證機關吊銷采礦許可證。

七是不按規定繳納《礦產資源開采登記管理辦法》規定應當繳納的費用，法律責任是由登記管理機關責令限期繳納，并從滯納之日起每日加收2‰的滯納金；逾期仍不繳納的，由原發證機關吊銷采礦許可證。應當繳納的費用，主要是指采礦權使用費和采礦權價款。

非法轉讓行為

一是買賣、出租或者以其他形式轉讓礦產資源。法律責任是沒收違法所得，處以違法所得一倍以下的罰款。根據《礦產資源法實施細則》第42條第3項的規定，“買賣、出租或者以其他形式轉讓礦產資源的，沒收違法所得，對賣方、出租方、出讓方處以違法所得一倍以下的罰款”。對買方、承租方、受讓方可以按無證采礦論處。非法轉讓礦產資源違法主體實踐中以鄉鎮政府、村委會、村民小組等居多。對于一些礦山企業將礦區周邊不屬于本礦區范圍內的礦產資源以買賣、承包、出租等形式轉讓給他人的，可按本條處理。

二是未經批準，擅自轉讓探礦權、采礦權。法律責任是責令改正，沒收違法所得，處10萬元以下的罰款；情節嚴重的，由原發證機關吊銷勘查許可證、采礦許可證。《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第5條、第6條規定了礦業權轉讓的具體條件：探礦權自頒發勘查許可證之日起滿2年，或者在勘查作業區內發現可供進一步勘查或者開采的礦產資源；采礦權自礦山企業投入采礦生產滿1年，此外還需已經繳納相關費用，權屬無爭議等。

三是以承包的方式擅自轉讓采礦權。法律責任是責令改正，沒收違法所得，處10萬元以下的罰款；情節嚴重的，由原發證機關吊銷采礦許可證。

四是將探礦權、采礦權倒賣牟利。法律責任是吊銷勘查許可證、采礦許可證，沒收違法所得，處以罰款。

違反礦產資源補償費征收管理規定的行為

一是采礦權人在規定期限內未足額繳納礦產資源補償費或未按規定繳納礦產資源補償費和滯納金的。法律責任是由征收機關責令限期繳納，并從滯納之日起按日加收滯納補償費2‰的滯納金。逾期仍不繳納礦產資源補償費和滯納金的，由征收機關處以應當繳納的礦產資源補償費3倍以下的罰款；情節嚴重的，由發證機關吊銷采礦許可證。

二是采礦權人采取偽報礦種，隱匿產量、銷售數量，或者偽報銷售價格、實際開采回采率等手段，不繳或者少繳礦產資源補償費。法律責任是由征收機關追繳應當繳納的礦產資源補償費，并處以應當繳納的礦產資源補償費5倍以下的罰款；情節嚴重的，由發證機關吊銷采礦許可證。

三是采礦權人未按照規定報送有關資料。法律責任是由征收機關責令限期報送；逾期不報送的，處以5000元以下罰款；仍不報送的，發證機關可以吊銷采礦許可證。不報送有關資料，是指不提交已采出的礦產品的礦種、產量、銷售數量、銷售價格和實際開采回采率等資料。

違反地質資料管理規定的行為

一是未按規定的期限匯交地質資料。法律責任是由負責接收地質資料的地質礦產主管部門責令限期匯交；逾期不匯交的，處1萬元以上5萬元以下罰款，并予以通報。匯交地質資料的期限，可查看《地質資料管理條例》第10條的規定。如探礦權人應當在勘查許可證有效期屆滿的30日前匯交。

二是偽造地質資料或在地質資料匯交中弄虛作假。由負責接收地質資料的地質礦產主管部門沒收、銷毀地質資料，責令限期改正，處10萬元罰款；逾期不改正的，通知原發證機關吊銷其勘查許可證、采礦許可證或者取消其承擔該地質工作項目的資格。

違反地質災害防治管理規定的行為

一是建設單位的違法行為，包括兩種情形：未按照規定對地質災害易發區內的建設工程進行地質災害危險性評估的；配套的地質災害治理工程未經驗收或者經驗收不合格，主體工程即投入生產或者使用的。法律責任是責令限期改正；逾期不改正的，責令停止生產、施工或者使用，處10萬元以上50萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

二是對工程建設等人為活動引發的地質災害不予治理。法律責任是責令限期治理；逾期不治理或者治理不符合要求的，由責令限期治理的國土資源主管部門組織治理，所需費用由責任單位承擔，處10萬元以上50萬元以下的罰款。

三是在地質災害危險區內爆破、削坡、進行工程建設以及從事其他可能引發地質災害活動的，法律責任是責令停止違法行為，對單位處5萬元以上20萬元以下的罰款，對個人處1萬元以上5萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

篇5

關鍵詞：WebGis；Java；3S

中圖分類號：P208文獻標識碼：A文章編號：1009-3044(2007)18-31638-02

Design and Implementation of MIS for Excuting the Law in Mineral Resources Based on "3S"

LONG Jun,TANG Xiao,HE Chong-yuan

（Southwest University Geographic Institute the Laboratory of Ministry of Education of Zoology Environment of SanxiaReservoir Region, Chongqing 400715, China）

Abstract:With the development of information,net and comunication technologies ,mineral resourrces management becomesmore and mare depent on informatization. This paper discusses the method of design and implementation of MIS for Excuting the Law in Mineral Resources based on C/S and B/S structure in details.

Key words:WebGis;Java;3S

1 引言

傳統的礦產資源管理與執法手段落后，不能及時發現礦產資源開發中各種違法違規現象, 針對礦產資源管理和執法部門的工作特點，提出了基于GIS、RS和GPS 技術集成的礦產資源管理與執法信息系統，它是以GIS為核心的“3S”技術集成[1]；地理信息系統(GIS)是一個采集、存儲、管理、分析、顯示和應用地理信息的計算機系統，是處理、分析和應用海量地理數據的交叉學科[2], 它以數據可視化、思維可視化的形式，提供了一種新的決策支持方式，使管理者對各方面進行的研究不再是孤立的，而將自己置身于自然和社會環境中，直接的掌握全面的情況，從而大大提高管理的現代化水平[3]；提高礦產資源管理與執法信息化程度，提高管理、執法部門辦事效率，有效、準確地打擊礦產資源開發中的各類違法違規現象。

2 系統目標

(1)空中遙感監控偵查，及時發現違法區域。

(2)GPS導航定點排查，提高排查的準確性、針對性。

(3)GPS現場移動協同執法，保障違法打擊的有效性。

(4)執法過程全程信息化管理，全程過程監控與督辦。

(5)礦產資源管理全程信息化，高效準確地輔助決策部門進行決策。

3 系統設計

2.1設計原則：

(1)簡單實用性。使用簡單、方便管理、數據更新和系統升級容易，系統采用友好的圖形用戶界面方式，用戶能簡單、方便地采集基礎數據，實現信息共享與交換。

(2)安全可靠性。在系統設計過程中，把可靠性和可靠性主要目標，容錯能力強，對用戶的非法操作均有限制和提示，數據出錯時具有相應的提示信息及處理能力，采用事務機制保證數據的完整性和一致性，系統結構優化。

(3)開放擴充性。系統具有在硬件和軟件的開放和擴充的功能，在系統軟件設計時，要特別考慮今后可能的功能擴充，以及硬件或網絡的改變或升級基本不影響應用軟件。在GIS的設計中要有超前性，必須充分考慮技術的發展趨勢，如采用關系數據庫管理空間數據、Web GIS應用、OpenGIS規范及空間數據互操作（Interoperability）等問題；在硬件配置和系統設計中還要充分考慮系統的發展和升級，使系統具有較強的擴展能力。

(4)通用共享性。系統設計過程中，要充分考慮文檔資料數據的通用共享問題，減少重復建設。

(5)技術先進性。系統采用軟件工程的理論進行開發，利用 E―R模式分析實體間的關系并進行數據庫結構設計；采用高效的可視化開發工具進行系統開發。

(6)移動靈活性。 礦山管理和執法管理過程需要到礦山現場進行實地調查取證等活動，因此系統必須能夠滿足這種移動辦公的需求，使執法工作人員能夠在現場方便的調取相關的礦權登記信息、衛星照片信息和矢量數據等相關的信息，使執法人員在執法時有據可依。

(7)經濟實用性。 系統建設要在實用的基礎上做到最經濟，在硬件和軟件配置、系統開發和數據庫建立上都充分考慮投入和經濟效益，以最小的投入獲得最大的效益。

3.2系統總體設計：

系統包括三個模塊：遙感偵查子系統、現場排查子系統、移動協同執法子系統，如圖1所示。各部分功能詳細說明：

2.2.1遙感偵查子系統

調用不同時相的遙感影像數據，通過特有的變化檢測與異常區提取算法，識別提取可能的礦產資源違法地點，及時發現礦產資源違法行為，鎖定違法區域，縮小巡查范圍，引導定點排查，提高執法排查的效率和違法打擊的準確度。

圖1 系統功能框圖

3.2.2現場排查子系統

基于PDA移動計算設備和GPS定位系統、無線網絡GPRS/WLAN實現現場排查地點目的地空間搜索導引和空間定位，引導現場排查人員準確到達違法地點，通過對電子地圖、遙感影像、礦政管理數據的動態查詢，對違法主體進行現場排查登記，核實現場情況和礦政管理數據，標定違法地點和違法主體，為礦產資源執法采集現場第一手證據材料。

3.2.3 移動執法子系統

基于Tablet PC移動計算環境和GPS定位系統、無線通訊網絡GPRS/WLAN，實現移動現場執法人員到達執法目的地的動態導引和違法現場的空間定位與確認，核實執法地點和違法主體，通過無線網絡動態調取礦政管理數據和違法排查數據，調用圖文表一體化現場執法文書生成系統，生成執法文書，下達執法決定，同時通過無線網絡，及時報送現場執法結果。

3.3軟件體系結構

本系統是一個省市縣區的礦產資源管理和礦政執法的分布式平臺，整個系統采用C/S（client/server）與B/S（browser/server）混合結構，以B/S軟件為主的軟件結構體系（如圖2），既發揮傳統C/S模式成熟的技術，避免建立3層C/S模式的高昂的代價，又能利用Intemet技術充分發揮B/S模式的優點，充分利用二者的有點[4]。C/S體系結構適用于信息管理、辦公自動化等事務處理的系統； B/S模式特別適用于信息的瀏覽、查詢與，適于領導輔助決策支持。對于B/S部分，我們采用采用J2EE的三層客戶/服務器體系結構，在這個框架上再部署GIS引擎和相關應用，J2EE是一個分布式的服務器應用程序設計環境，它提供了基于組件以服務器為中心的多層應用體系結構，具有很強的適應性、高度的兼容性、可移植性，B/S體系結構在邏輯上分為三層，分別是客戶端（Web瀏覽器）、應用服務器（WWW服務器）與數據庫服務器[5]。客戶機負責數據結果的顯示和用戶請求的提交,地圖應用服務器和Web服務器負責響應和處理用戶的請求，而數據庫服務器負責管理維護屬性數據和空間數據。屬性數據、空間數據和應用程序都放在服務器端，便于對各類數據進行集中高效的管理，有利于保持數據的安全性、一致性和完整性。對那些涉及到圖形操作多、不需要在線工作的一些子系統，如遙感圖像管理、移動執法等子系統將采用C/S的結構進行開發；對于要在各市縣區都要運行的執法管理等子系統采用B/S結構進行開發。

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圖2 軟件體系結構

4 數據庫設計

4.1業務分析

礦產資源管理和礦政執法部門的業務主要有：采礦權申請批復、換領采礦許可證、對礦產企業、對礦產的分布及儲量、對已有礦點(區) 的各類信息進行查詢修改增刪等等[6],對采礦違法行為的管理和執法，根據具體違法行為依據相應的管理法規生成執法文書并下達報送到相關違法企業或個人依法進行礦政管理和執法，這些業務過程涉及到各種文字數據圖表等資料。六個業務表單：礦產資源開采排查情況匯總表、礦產資源開采情況排查登記表、礦產資源勘查排查情況匯總表、礦產資源勘查情況排查登記表、選（洗）礦企業排查情況匯總表、選（洗）礦企業情況排查登記表等。

4.2數據庫

數據庫設計遵循規范化、安全性、可擴展性等設計原則，在業務分析分析的基礎上，我們需要的建立以下幾個數據庫。

4.2.1基礎數據庫

(1)基礎地理要素數據庫：

DEM數據，基礎地理信息（包括行政區界、水系、交通、居民地），基礎地質信息（地層、巖體，構造信息），礦產資源專題信息（礦產資源現狀分布、重要成礦帶、開采規劃區、保護區、生態環境規劃）。

(2)法律法規數據庫：

《中華人民共和國國土資源管理法》（1998），《中華人民共和國國土資源管理法實施條例》（1998），《礦產資源開采登記管理辦法》(1998年)，《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（1998），《中華人民共和國礦產資源法實施細則》（2006），《中華人民共和國礦產資源法》，《中華人民共和國礦產資源法實施細則》（2006）等。

4.2.2業務數據庫

主要包括：礦山登記信息數據庫、遙感影像數據庫、土地利用現狀數據庫、土地利用規劃數據庫、異常區數據庫、異常區排查結果數據庫等。

4.3數據庫的選擇

Oracle系列產品功能強大，可靠性高，性能穩定，我們選用Oracle 10i管理空間數據和屬性數據，在通用的關系型數據庫的基礎上建立空間數據庫，采用Geodatabase存儲,通過ArcSDE空間數據庫引擎將空間數據庫數據存放在Oracle 10g數據庫中，實現空間數據庫與屬性數據庫的關聯，通過空間數據引擎進行訪問,這是一種優越和高效的空間數據庫管理模式，所有的用戶都是通過連接緩沖池連接到數據庫的，用戶對數據庫的連接不是獨占式的，用戶數基本不受限制，訪問速度快。

5 關鍵技術

系統的設計目標是在技術上要求達到國內外比較先進的水平，在采用現有比較成熟的系統開發技術的同時，根據GIS和計算機科學發展的趨勢，在總結國內外已有的相關系統開發經驗的基礎上，主要應采用以下技術：

(1)面向對象的系統分析和設計（OOA&D）方法。

(2)采用關系數據庫管理空間數據。

(3) 組件式GIS與Web GIS技術。

(4)采用TDD（測試驅動開發）技術。

(5)遙感和衛星導航定位系統技術。

(6)多分辨率無縫影像數據庫技術。

(7)XML數據交換技術。

圖3 綜合信息查詢

6 系統實現

系統開發環境為：Microsoft Windows Server 2003、 Windows xp，Apache + Tomcat Web服務器和 Oracle 10g 數據庫服務器。具體可分為三部分。C/S模式開發采用ArcObjects組件和VB語言進行二次開發；B/S模式下采用ArcIMS、JSP、JavaScript、 Java和Struts1.1進行開發；移動終端PDA采用Windows CE和EVB進行開發。其中地圖應用服務采用ESRI公司的ArcIMS4.2，空間數據引擎采用ESRI公司的ArcSDE9.0，java語言為SUN公司jdk1.5.0，開發平臺采用Eclipse 3.2，其它輔助工具包括數據庫設計軟件ERWIN4.1 和軟件輔助工具Rational Rose 2003，采用的軟件具有較好的可擴展性和可移植性。部分運行界面如圖3。

7結束語

本系統以先進的數據庫技術和網絡技術為基礎，特別是利用3S集成技術實現了對礦山管理和執法的可視化、主動性和時效性，及時發現礦產資源開發中各類違法現象，為可持續發展提供有力保障。今后還需在已有的功能的基礎上重點實現以下兩個功能：

(1)實現礦產資源三維信息表述和分析。

(2)提高異常區檢測的智能化程度。

參考文獻：

[1]閭國年,張書亮.地理信息系統集成原理和方法[M].北京:科學出版社,2003,98.

[2]張正祥,張洪巖．ArcObjects組件在地理信息系統二次開發中的應用.GIS技術,2004(2).

[3]龔健雅.地理信息系統基礎[M].北京:科學出版社,2001.

[4]劉小生,欒奎峰.基于C/S與B/S混合模式的WebGIS模型設計.中國鎢業.2006,26(6).

[5]J2EE完全參考手冊-J2EE概述. HTTP://java.省略/j2ee.

[6]楊德生,唐益平.基于GIS的礦產資源規劃管理信息系統開發[J].礦業研究與開發,2004,24(5).

篇6

關鍵詞：采礦權；法律屬性；礦產資源轉讓

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）33-0116-04

引言

近十年來中國探礦權、采礦權制度改革取得了很大進展，但由于歷時較短，還有很多新情況、新問題，加之一些歷史遺留問題還沒有根本解決，致使圈而不探、以采代探、無證勘察和開采、亂采濫挖，礦產資源浪費破壞與環境污染嚴重，越界開采、非法轉讓探礦權和采礦權等違法行為頻仍，礦山安全事故及破壞生態環境現象頻發等等。這些集中在勘察、開采階段的問題充分說明了探礦權、采礦權管理的重要性，以及改善兩權管理的緊迫性。

新一輪礦法修改將《礦產資源法》的調整范圍定位在礦產資源勘察開采活動相關的法律關系上，既要體現礦產資源的國家所有權，又要堅持所有權與采礦權、探礦權相分離，進行市場化配置。探礦權、采礦權作為一項既定制度，在礦產資源管理中發揮著關鍵性作用。如何處理探礦權、采礦權之間的關系，如何處理兩權與行政權之間的關系，如何處理兩權與土地使用權之間的關系，如何對礦業活動進行監管等問題都離不開對兩權法律屬性的分析和定位。探礦、采礦雖同屬礦業活動，但其處于不同階段，性質差異較大，本文暫對采礦權的法律屬性進行分析。

一、似物權而非物權

1.采礦權的用益物權屬性及內涵。采礦權，是指采礦權人在依法取得的采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。采礦權人開采礦產資源要經過礦產資源所有者――國家的許可，即采礦權派生于礦產資源的所有權，具有了他物權的輪廓，進一步說具有了用益物權的雛形。采礦權還具有用益物權作為他物權的另外一顯著特征，即有一定期限。2007年公布并實施的《物權法》在用益物權一章提及：依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護。物權法作為私法，其這一規定體現了采礦權的私權性質，明確了采礦權人對礦產資源的物上請求權，即對世權。此外，采礦權的登記公示、一物一權等也是用益物權的一般屬性。

采礦權具有了用益物權的一些基本特征，一些學者將采礦權定性為用益物權。而另一些學者雖然也認可其用益物權屬性，但是因為礦產資源的所有權在行使權利的過程中發生了變化而將其視為準用益物權。實際上否定了其用益物權的定性。

采礦權實質是國家以允許采礦權人直接對國家專有的某一特定化的礦產資源進行開發并取得礦產品的所有權以通過商品交換而獲取利益為條件，要求采礦權人支付相當的對價，一般是采用分期分批長期付款的辦法，來滿足國家作為礦產資源所有人的經濟利益（李顯冬，2002）。這與1994年礦產資源法實施細則第6條對采礦權的描述基本相同。通說認為，所有權標的物在生產中被消耗、在生活中被消費，如油料燃燒、汽車報廢或者因其他原因滅失，如地震、大火導致房屋坍塌、燒毀。在此情況下，由于標的物不存在了，因而該物的所有權也就不存在了。然而，標的物雖然毀損，對于其殘余物、賠償金、保險金等，原物的所有人仍然享有所有權。在采礦權制度中，礦產資源經過采礦權人的開采活動趨向滅失，礦產資源所有權隨之滅失，取而代之的是礦產品及其所有權人――采礦權人。國家喪失了礦產資源及其所有權也沒有取得礦產品所有權，是國家允許采礦權人采礦的結果，是礦產資源轉讓的后果。

現金流量法作為采礦權基礎的評估方法，礦產品銷售收入幾乎是唯一的正項現金流，以抵消各項支出而獲取利潤。完全體現市場原則的現金流量法從價值確認的角度也反映了礦產資源轉讓的事實。

根據中國民法通則第72條，除另有約定或規定，按照合同或者其他合法方式取得財產的，財產所有權從財產交付時起轉移，與所有權相關的風險和收益也隨之轉移。采礦權人的開采活動是取得行為，是一種交付的方式，因此一些學者將采礦權定性為物權取得權，礦產資源轉讓之意是不言自明。中國著名法學家江平將采礦權定性為債權，強調采礦權人與國家之間就采礦活動達成的協議。所謂“債”是將要或應當交付還未交付，礦產資源轉讓是采礦權協議中的應有之義。

2.用益物權定性的原因與影響。中國法學界學者普遍將采礦權定性為非用益物權或準用益物權。事實上，許多國家都將采礦權視為準用益物權，即非用益物權，但由于其具用益物權的相關屬性，又準用用益物權的相關規定。中國物權法采用了相似的做法，僅在用益物權一章提到采礦權受物權法保護而未作出具體的規定。用益物權的定性則主要流行礦學界部分學者及礦政部門。由于中國市場經濟起步較晚，加之礦產資源國家所有（憲法），礦藏不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓（民法通則）等規定使得一些學者尤其是礦政部門在分析采礦權法律屬性時總想繞開礦產資源所有權改變這一事實，以避“買賣”礦產資源之嫌。如對礦產資源的開采消耗看成是使用，對國家礦產資源（礦產品）事實上的處分看成是對礦產資源的收益，并將其看作采礦權有別于傳統用益物權的一個特點，得出采礦權是最完整的用益物權的結論。

將采礦權定性為用益物權，忽視或淡化礦產資源所有權改變這一法律事實使得對礦產資源的開采、處分變成了法律上的用益行為，資源補償按照用益標準補償，與礦產資源的實際價值相去甚遠。本是要體現礦產資源不得買賣等相關規定，而現實情況是，礦產資源所有者――國家的利益受到了損害。偏低的礦產資源補償費還會促使產能和需求不合理地膨脹，　進一步扭曲礦產資源價值與價格之間的關系，　最終結果是資源開發活動不可持續。無視礦產資源的所有權變更，否認礦產品是礦產資源，是自欺欺人、掩耳盜鈴，將采礦權定性為用益物權，是將簡單的問題復雜化。

3.對礦產資源所有權變更的再認識。采礦權的行使實現了礦產資源的轉讓，但采礦權概念及采礦權人權利、義務的描述中均未明示礦產資源轉讓。那么礦產資源到底能否轉讓，如何看待礦產資源所有權的改變呢？

首先，雖然大部分礦產資源（礦體）潛伏于地下，但經過勘探其產狀、品位、邊界等特征均可以被掌握，實施適當的采礦方法可以將其取出。其次，礦產資源的所有權是明確的，在中國礦產資源不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變，均屬國家所有。所有權是最完整的物權，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。因此從所有權制度來說，礦產資源轉讓沒有障礙。

那么，如何看待中國采礦權制度中礦產資源所有權的改變呢？此問題在理論研究與礦業實踐中都具有十分重要的意義。

憲法明確規定了礦藏屬于國家所有。1984年的民法通則對于礦產資源的規定集中體現在第81條，其最后一款規定：國家所有的礦藏不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓。礦產資源不得轉讓似乎就此定型。1986年、1996年礦產資源法及以后的行政法規、規章主要圍繞探礦權、采礦權做出具體規定，始終未觸及礦產資源轉讓的問題。礦產資源不得轉讓的觀念根深蒂固。將采礦權定性為用益物權，把對礦產資源的開采、處分看成是對礦產資源的使用、收益是完全照搬了民法通則第81條第1款的提法。在實踐中，1994年海南省醞釀制定采礦權有償出讓的地方性法規被當作是“出賣礦產資源”，受到嚴厲批評，被主管部門明令禁止。經過“研究”，不再“出賣”礦產資源，而是出讓國家的采礦權，實行“采礦權有償使用制度”。采礦權概念看似“巧妙”規避了“出賣礦產資源”的詬病，事實上正是以“其他方式”轉讓礦產資源。

然而，根據中國憲法及民法通則，得不出礦產資源不得轉讓的結論。民法通則第81條最后一款強調的是不得以任何形式（包括買賣、出租、抵押）非法轉讓，強調國家對礦產資源的最終控制，而不是不能轉讓。國家作為礦產資源的所有者，當然有權轉讓礦產資源，這不與憲法、民法通則矛盾。遺憾的是1986年及以后的礦法對礦產資源轉讓只字不提，甚至盡量繞開、規避，有杞人憂天之嫌。實踐中，轉讓礦產資源普遍存在。礦產資源經過開采、選礦、冶煉后形成礦產品，礦產品是礦產資源的一種存在形式，是附加了勞動投入的礦產資源，礦產品的轉讓至少是礦產資源的轉讓。國家（國有企業）開采礦產資源，出口礦產品就是礦產資源的轉讓，礦產品進入民營企業等生產領域也是礦產資源的轉讓。順便指出，這與礦產資源是否具有勞動價值論中的所謂“價值”無關，這里強調其所有權的變化。

以鐵礦石為例，國家通過國有企業轉讓鐵礦石、鐵精礦，都是礦產資源的轉讓，但轉讓的時點不同、所附加的勞動投入不同。采礦權人開采礦產資源并獲得礦產品所有權也是礦產資源的轉讓，將轉讓的時點更提前了。礦產資源轉讓的時點有先有后，但都是國家行使其礦產資源所有權的結果。事實上也只有通過轉讓其所有權，礦產資源才得以進入各行各業、千家萬戶，成為“人類社會發展的重要物質基礎”。轉讓礦產資源并非一定違法行為，關鍵要看誰在轉讓，是否有權轉讓。而不是一提到礦產資源轉讓就“談虎色變”，馬上尋求其他的理論“支撐”，如以上“采礦權有償使用制度”的研制。

二、似買賣而非買賣

如前分析，采礦權具有礦產資源轉讓的性質，能否將采礦權看成是礦產資源的買賣呢？答案是否定的。主要原因如下：

1.國家設置采礦權是發揮市場機制的作用，吸引社會投資，使礦產資源進入到生產流通領域，發展國家的物質文明和提高國家的綜合國力。采礦不僅是采礦權人開采礦產資源取得礦產品的權利，同時也是采礦權人的義務。礦產資源開采不同于普通商品從一地到另一地簡單的位置變動，其工程建設周期長，工藝復雜，是人力、資金與技術的高度結合，采掘業也是大公司、大企業、甚至跨國公司集聚的領域，也是國民經濟的重要部門。國家之所以非常重視采礦權申請人的資質，在于其有無能力經濟、有效的履行其開采礦產資源的義務，以更好地發揮礦產資源的潛在效能。因此采礦權不是簡單的礦產資源轉讓，不是對所有權轉讓后的礦產資源置之不理。

2.礦業活動所涉利益極其復雜。采礦權人作為市場人，通過開采礦產資源獲取礦產品，其志在于謀求經濟利益。礦產資源開采活動還會對生態環境造成影響，對當地的基礎設施過度耗費等等從而把普通公眾卷入其中。當礦區占有耕地時，還涉及采礦權人與土地所有權人的利益協調問題。所以不同主體對在整個礦產資源勘探開采過程中具有不同的利益追求，礦業活動是一項系統工程，而非簡單的礦產資源轉讓所能涵蓋。

3.采礦權人擁有、開采礦產資源的權利不能在市場上自由流通、轉讓，采礦權的轉讓是相關權利義務的整體轉讓，是合同的轉讓，要經過合同的相對方――礦管部門的批準或允許。從這點上說，采礦權的轉讓與其他商品的買賣有著本質的區別。在一些國家，重要礦區采礦權轉讓還須經過新一輪的招標，選擇受讓人，其實質是一個收回欲轉讓的采礦權并重新出讓采礦權的過程。

4.從實踐看，過分強調采礦權礦產資源買賣的性質易致采礦權的市場的炒作，淡化采礦權人環境保護等義務意識，不利于正常礦業活動的進行，違背國家設置采礦權的初衷，在中國現行的自助式采礦權制度下尤其易造成資源浪費，形成掠奪式開采的不良行為。

三、似民事合同實為行政合同

1994年礦產資源實施細則規定了采礦權人權利義務，隨著中國礦業權制度的發展，必將逐步規范、明確。2000年、2003年分別出臺了《礦業權出讓轉讓暫行規定》、《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》，確認了批準申請、招標、拍賣、掛牌等采礦權出讓方式。2003年《管理辦法》第22條規定，以招標拍賣掛牌方式確定中標人、競得人后，主管部門應當與中標人、競得人簽訂成交確認書，并明確說明成交確認書具有合同效力。

國家同時是礦產資源的所有者及管理者，在采礦權協議中其是所有者身份還是其管理者身份呢？這其實是國家的本質問題。國家通過憲法規定礦產資源屬于自己所有，具有革命性的意義。國家的礦產資源所有者身份派生于其管理者職能或國家本質，國務院行使對礦產資源的所有權則是國有資產管理的范疇，具有的意義。因此，采礦權成交確認書不是一般意義上平等主體之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議，即它不是普通的民事合同，而是行政合同，具有行政合同的特征。

首先，合同的當事人一方為行政主體，即地質礦產主管部門。行政機關一般有行政主體和民事主體雙重身份，以其民事主體身份簽訂的合同，如與家具廠簽訂的辦公設備購置合同，是民事合同。只有當行政機關以行政主體身份簽訂合同時，該合同才是行政合同，如民政部門為實施救災而購買救災物資所簽訂的合同。采礦權成交確認書體現的是地質礦產主管部門的行政主體性質。

其次，合同的目的為實施行政管理，維護公共利益，而不是為了自身經濟利益。采礦權成交確認書規范了采礦權人、地質礦產主管部門的權利義務，目的是加強礦產資源的保護與管理，最大程度發揮礦產資源“人類社會發展重要物質基礎”的作用，保障人民生活和國家現代化建設當前和長遠的需要，直接體現了地質礦產部門的管理職能。

第三，地質礦產主管部門對于合同的履行享有監督權、指揮權、單方變更和解除權。合同訂立后由于公共利益的需要或法律政策的重大調整而必須變更或解除合同時，可以行使單方變更、解除權。地質礦產主管部門的這種行政優益權在中國礦業活動實踐中是客觀存在的。

四、采礦權――行政合同內容設置的思考

行政合同結合了合同與傳統行政行為的特點，是一種非常靈活的行政管理方式。一方面，體現了民事合同中契約自由的精神，反映了采礦權人的意志，有利于激發其積極性和創造性；另一方面，明確了主管部門和采礦權人的權利義務，使礦產資源管理目標具體化。合同履行中同時保留了主管部門的行政優益權，對合同的履行有監督權、指揮權保證了管理目標的實現。但是行政合同也要遵守合同實際履行、本人親自履行及誠實信用的原則。一經簽訂，對雙方都是一種約束和限制。科學設計合同內容，對于實現礦產資源的集約節約開發、綠色開發、和諧開發十分重要。

1.采礦權模式的選擇。采礦權人通過開采礦產資源取得礦產品，采礦權可采用兩種模式：（1）在一定范圍、一定時間段內授與采礦權人采礦權，權利人通過采礦活動取得礦產品；（2）將一定范圍內的礦產資源轉讓給采礦權人，權利人在一定期限內通過采礦取得礦產品。模式（1）強調采礦權的期限性，時間到則采礦權終止。有點像自助餐，可以將其稱為自助式采礦權。權利人根據自己利益考量，容易導致采富棄貧，形成資源浪費，對礦產資源所有人不利。中國現行的采礦權這種模式的色彩較重，即先取得采礦權，后取得礦產品。模式（2）強調權利人對礦產資源的占有，礦產資源采完權利終止。與模式（1）不同，是先取得礦產資源，跟進以采礦權。其產權關系更加明確，權利人容易對自己的長遠利益作出規劃，根據市場的變化作出適當調整，自律性較強。可以將其稱之為自主式采礦權。

中國礦山企業開采回采率、采礦貧化率和選礦回收率以及綜合利用水平都較低，礦業權人熱衷短期行為，缺乏保護和珍惜礦產資源的長遠動力。這與中國采用自助型礦業權制度有很大關系，實踐中采礦權的期限很短，甚至有的只授一年，采礦權所授年限與礦產資源儲量不匹配，造成掠奪式開采。礦產資源開發一般都在邊遠山區，監管困難。因此，自主型采礦權更有利于礦產資源的綜合利用，減少監管成本。另外，采用自主式采礦權應對擬設采礦權的礦區完成較為詳盡的勘探，為采礦權的評估提供準確依據，不應只限于完成必要的勘探工作的粗放式管理。

2.地質礦產部門行政優益權。行政合同行為是行政行為的一種，行政主體為實現行政管理目標、維護公共利益對于合同的履行享有行政優益權，具體體現為監督（下轉130頁）（上接118頁）權、指揮權、單方變更權和解除權。但是中國現在還沒有規定行政合同的法律，有關行政合同的變更、解除可以參照合同法的規定。由于一方違約，致使合同的履行不必要的，可以變更我解除合同。如果是采礦權人違約，行政機關有權單方面變更或解除合同，同時對采礦權進行制裁。如果是行政機關違約致合同無法履行，采礦權人可要求變更或解除合同，亦可要求行政機關賠償其所有損失。地質礦產主管部門應當謹慎行使其行政優益權，尤其是合同變更與解除權。中國礦業存在行政優益權過度使用的傾向。

3.政策的匯總或表現形式。采礦權――行政合同，終歸是一種行政行為，是一種執法行為，行政機關、采礦權人的各項權利、義務，如各項稅、費征收等都必須有相應的法律依據。行政合同要反映相關的法律、法規、政策精神，這些文件在合同里要有適當的反映，不能“按照相關法律法規”一言以蔽之。關于環境保護、水土保持、復墾等采礦權人義務要因礦制宜，給以明確，以便合同的順利履行。

4.各項費用。由于礦業的特殊性，建設周期較長，礦山的經濟壽命也較長，因此涉及采礦權里的各項稅費首先考慮用礦產品銷售收入的百分比來計算，而不是具體的數值，減少長時期內由于通貨環境的變化可能調整的次數。

參考文獻：

[1] 朱曉琴，溫浩鵬.對礦業權概念的反思[J].中國地質大學學報，2010，（1）：81-86.

篇7

摘要：本文作者從法律角度對礦產資源在開發過程中的生態補償的概念進行界定，在總結我國礦產資源開發生態補償機制建設現狀的基礎上，對我國礦產資源開發生態補償法律機制的完善提出了合理的建議，以達到能促進我國礦產資源的合理開發與利用，使礦區的生態安全和采礦業能夠可持續發展的目的。

關鍵詞：礦產資源；生態補償；礦區生態補償；法律機制；

1礦產資源開發生態補償的概念和含義

1.1生態補償的概念

本文可以將其大概總結為兩種含義：

一是指自然生態補償。《環境科學大辭典》將其定義為“生物有機體、種群、群落或者生態系統受到干擾時，所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力，或者可以看作生態負荷的還原能力”。

二是從法律的角度出發，呂中梅教授認為：“生態補償從狹義的角度理解是指對由人類的社會經濟活動給生態系統和自然資源造成的破壞以及對環境造成的污染的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱。”

1.2 礦產資源開發生態補償機制的概念和含義

礦產資源開發生態補償法律機制是指將生態補償的基礎理論應用于礦產資源開發的保護中，實現對礦產資源的補償。也就是說，礦產資源開發生態補償法律機制應該是針對礦產資源開發、開采、利用過程中所造成的對礦區環境污染、礦區生態系統的破壞和礦產資源的浪費利用等問題，而采取的一系列整治、恢復、修復礦區生態環境措施的一種制度。在發揮法律的保障和促進作用的基礎上，將一系列措施制度化、法律化、社會化，并結合政府的宏觀調控機制及經濟調節手段，運用財政扶持補貼、稅費征收、政策優惠等措施對礦產資源開發中生態環境的保護進行合理有效的補償。

2我國礦產資源開發生態補償機制的現狀

2.1我國礦產資源開發生態補償機制的現狀

近些年我國出臺的一些《法律細則》及相關的法規與政策，吸收了一些發達國家的先進經驗，對有關礦產資源開發中對生態環境的保護內容做了相對明確的規定。如：1989 年出臺的《土地復墾規定》、1994年出臺的《礦產資源法實施細則》、2000年出臺的《生態環境保護綱要》、2005出臺年的《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》、2006年出臺的《國務院關于加強地質工作的決定》、2007 年出臺的《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》、2009年出臺的《國務院關于環境保護若干問題的決定》等，這些條例法規都不同程度的從不同角度對相關原則及有關制度建設作了相應的規定。特別是2009 年出臺的國土資源部頒布的《礦山地質環境保護規定》，對礦山環境影響評估制度、礦山環境恢復保證金制度、礦山環境保護治理原則，礦山地質環境治理恢復義務等做出了比較詳細的規定和詮釋。

2.2礦區生態補償的必要性

從我國整體形勢來看，建立礦區資源開發生態補償機制對于實現小康目標，深入開展環境保護工作有著非常重要的積極作用。有助于利用激勵社會經濟的管理，促使在生態環境資源的開發利用過程中與一般商品再生產過程相結合，從而達到在整體上對全社會的生產活動進行宏觀調節，對生態破壞、環境污染及生態功能的恢復與治理進行系統管理的目的。

3建立健全礦產資源開發生態補償機制的對策

3.1 進一步完善礦產資源開發生態補償的法律體系

就我國目前有關法規體系的現狀而言，以《土地法》、《礦產資源法》、《環境保護法》為重點，要適時、有效地對相關法律法規進行修改，屆時補充礦產資源開發生態環境補償的相關重要內容，以及形成礦產資源開發生態環境補償的法律體系。我國在目前還沒有專門性地針對礦區生態環境保護的法律法規，也未對礦區生態環境修復治理的主體列出明確的規定，礦區生態環境的最主要治理者仍然是國家政府。所以，由于缺乏相關的法律依據，生態補償費的獲得主要還是依靠國家財政，開采企業基本沒有負擔環境修復的成本費用。生態補償的主體、客體、補償的原則和依據也沒有得到明確的規定。

3.2 設立礦產資源開采生態環境補償的監督機制和管理機構

針對我國目前傳統的生態環境價值觀念相對比較落后，生態環境利用的權利和責任觀念也比較淡薄，礦產資源開采中生態環境補償的法律制度尚不完善的狀況下，必須強化礦產資源開采生態環境保護和補償的法制建設，實行行政監督，建立一套行之有效的監督機制，以確保礦產資源開發生態環境補償制度的有效進行，從而促進我國礦產資源的有效利用及生態環境的有效保護和恢復，確保國家經濟的可持續發展和社會的長治久安。

3.3 確定礦產資源開發生態補償的補償機制和標準

在完善以上法律的基礎上，應依法建立一系列礦產資源開發生態環境補償制度。應該遵循以下幾項基本原則：環境、社會、法律與經濟協調發展的原則；資源綜合合理開發利用的原則；環境、生態完整性、綜合性、相連性和可持續發展的原則；資源利潤率公平分配的原則；代際公平、代內公平、物種公平以及地域公平的原則。形成一套科學的評估、認定方法和動態補償標準的全方位科學補償機制。

礦產資源開發生態補償的數量以及標準的確定，是合理實現礦產資源開發中生態補償的前提。如果補償的數量過低，資金的缺欠將會不利于礦產資源開發中生態補償的合理實現；反之，數量規定如若過高，超過補償的能力，則會阻礙社會經濟的合理發展。因此應該建立礦產資源價值評估體系和科學的礦產資源開發生態補償標準體系。

3.4 增強生態環境保護的法律意識觀念

如今追求經濟增長的強烈欲望使人們忽略了人類生存的最基本條件―對生態環境的合理開發和保護。所以在立法中，往往偏重于礦業生產活動，卻疏忽了對自然環境的保護和補償。這些都是人們對人類生存的價值和意義的錯誤理解與追求，然而必須在法律的引導下，增強保護環境的意識，同時讓法律與生活結合，引導人類正確的追求和發展。

4總 結

隨著工業化、商業化、城市化的迅速發展，生態環境問題已經成為制約經濟、社會發展的瓶頸。在這種背景下，要走可持續發展的道路，必須制定和完善一系列相適應、相協調的法律法規和政策，礦產資源開發生態環境補償的法制建設就是其中之一。它的價值不僅是協調礦產資源開發和生態環境的關系，實質上是調整資源開發利用的利益分配關系，是解決如何在資源開發利用者和資源所有者、資源關系者之間，在資源賦存地區和資源利用地區，在代際之間與代內之間進行利益分配問題。它關系到如何平衡“生存和發展”的重要關系，是可持續發展的又一重大課題之一。

參考文獻：

[1]環境科學大辭典編委會．環境科學大辭典．中國環境科學出版社．1991。

篇8

一、當前中國經濟面臨著礦產資源的制約

自20世紀90年代以來，中國進入工業化中期階段，經濟取得了持續、高速增長。在進入21世紀后的幾年內，中國經濟取得了年均增長10%以上的成就，逐漸成為最具影響力的新興市場經濟國家。分析當前和未來一段時間經濟社會發展面臨的關鍵制約因素，筆者認為最為迫切、最為嚴峻的制約因素是礦產資源供給與經濟增長不相適應的問題，這種不適應是中國經濟高速增長過程中深層次的、具有深遠影響的矛盾。目前，中國已經是世界上第一大鐵礦石消費國和進口國、第一大有色金屬消費國、第二大石油消費國和第三大石油進口國。

在石油方面中國自1993年首次成為石油凈進口國之后，石油進口量逐年遞增1000萬噸左右。2004年原油進口達1.227億噸，比上年增長34.8%，首次突破1億噸大關。2007年共進口石油1.85億噸，比2006年增加進口1648萬噸。石油對外依存度（凈進口量/總消費量）也呈現快速增長的趨勢，對外依存度從2002年的32.8%增長到2007年的50.5%，石油對外依存度早就超過了30%的國際公認警戒線。

中國是世界第一大鋼鐵生產國，對鐵礦石的需求旺盛。2007年鐵礦石進口量與2000年相比增長了4.47倍。與進口量相對應的是礦石的對外依賴問題，2000年中國鐵礦石自給率為66%，到2004年降到47%，目前中國的國產礦自給率基本保持在48%左右，仍有52%的鐵礦石要依賴進口。中國自2004年參與國際鐵礦石價格談判以來，從2005—2008年，世界鐵礦石價格分別比上年上漲71.5%、19%、9.5%、65%。由于進口價格與進口量雙雙增長，中國鐵礦石進口額出現連續的高速增長，2004年進口額增幅達到了161.77%，2001—2007年7年間平均增幅達到了62.5%。上述數據分析顯示，中國鐵礦石無論是從凈進口量、進口額還是從對外依存度角度分析，國內鐵礦石產能供給遠不能滿足國內需求，呈現出嚴重短缺的態勢。

在有色金屬方面，中國每年要大量進口銅、鉛、鋅等礦產資源，表1顯示了2005—2008年中國精煉銅、精煉鉛、精鋅的各年缺口情況，三種有色金屬中除鋅缺口逐年減少外，其他兩種有色金屬缺口都在逐年擴大，2008年精煉銅缺口達到144.1萬噸，占當年消費量的28%。而同年的精銅礦進口量占世界總進口量的21%，位居世界第二，精煉鉛的缺口達到203萬噸，占當年消費量的64%。

通過上述數據分析，可以得到如下判斷：中國一些重要的礦產資源國內供需缺口逐年加大，進口量和進口額不斷上升，對外依存度不斷加大，呈現出短缺態勢，巨大的資源需求與日益緊張的資源供給給中國經濟帶來了嚴峻挑戰。

二、中國礦產資源短缺的階段性成因

礦產資源問題應從歷史的宏觀角度分析，因此，需要深入研究當前中國所處的工業化發展階段。本文采用國際上衡量工業化發展階段的三類通用指標來分析，即：錢納里的人均GDP標準、產業結構標準和就業人口比例標準。按照錢納里人均GDP標準，中國自1997年人均GDP達到562美元（1970年美元），開始進入工業化中期階段（工業化中期階段的起點是人均GDP標準為560美元）。依據產業結構標準，中國農業產值比重在1993年降到19.7%，依據該標準，中國于此時開始進入工業化中期階段（工業化中期產業結構標準為農業比重由20%降到10%）。依據就業結構標準，工業化中期第一階段的三次產業比例標準為43.6∶23.4∶33；與此標準最接近的是中國2007年的三次產業就業比例，該比例為40.8∶26.8∶32.4，考慮到中國二元化社會結構和農業人口比例基數偏大的因素，中國工業化依據三次產業就業比例標準分析，中國工業化目前正處于工業化中期第一階段完成，工業化中期第二階段正在進行之中。基于上述分析可以判斷：中國于20世紀90年代中期進入工業化中期階段，現在仍舊處于“工業化中期”。

回顧發達國家實現工業化的路徑不難發現，占全球人口不到15%的英國、德國、美國等40多個國家完成了工業化。這些發達國家在工業化進程中消耗了全球已探明能源的70%和其他礦產資源的60%。總結發達國家實現工業化的基本規律可以概括為：經濟高增長以礦產資源能源的高消耗為代價。以日本為例，利用人均GDP指標可以判斷，中國目前工業化進程相當于日本20世紀60年代末的水平。

為了進一步分析中國進入工業化中期后，礦產資源需求與經濟增長間的內在規律，需要借助經濟學上的彈性的概念。在此，引入礦產資源需求彈性的概念，即經濟增長1%所必須的礦產資源消費增加的百分比。下面分別測算中國的能源需求彈性、有色金屬需求彈性和鐵礦石需求彈性。

以國內生產總值為外生變量，以能源需求量為內生變量，建立能源彈性系數模型，E=C1G?詛1或者lnE=lnC1+e1lnG。E表示能源需求量（萬噸標準煤），C1表示常數，G表示國內生產總值，el表示需求增長彈性。從《中國統計年鑒》上獲取自1990—2007年的能源需求與GDP數據，對GDP數據利用價格指數調整為不變價值，然后取對數代入模型，利用Eviews軟件進行回歸分析得到回歸模型lnE=6.577+0.536lnG。該模型的R2=0.926，說明可以通過模型整體檢驗，參數t值為17.41，系數t值為14.12，說明參數均可通過檢驗。模型顯示，1990—2007年17年間，中國平均能源需求彈性為0.536，即經濟增長10%需要能源消費增加5.36%。

采用同樣的思路，分析有色金屬消費對經濟增長的敏感程度，引入金屬需求彈性的概念，即經濟增長1%所需的有色金屬需求增加的百分比。可以得到能夠通過檢驗的模型：lnK=-6.867+1.347lnG。說明中國1990—2007年17年間有色金屬的平均需求彈性為1.347，即經濟增長10%需要有色金屬消費增加13.47%。

對鐵礦石需求彈性的分析采用列表方法，如表2所示，鐵礦石需求彈性自2001年起逐年上升，上升到2005年的峰值1.92后迅速下降，到2008年，鐵礦石的需求彈性降為0.25，計算8年間鐵礦石需求彈性的平均值為1.14，即經濟增長10%，需要鐵礦石消費增加11.4%。說明中國經濟在此階段對鐵礦石的依賴程度由極強逐漸變弱，但是總體依賴程度較高。

綜上所述，中國自20世紀90年代中期進入工業化中期后，經濟的高速增長產生了對礦產資源的剛性需求，這一經濟規律曾經被發達國家的發展經歷所證實，同時，中國經濟數據也證實了這一規律的存在，進而揭示出當前礦產資源短缺的深層次原因。

三、中國礦產資源短缺的結構性成因

根據研究的需要，需要從產業結構角度界定高消耗產業，顧名思義，高消耗產業指在國民經濟中礦產資源消耗比較高的（產業）行業，可以從宏觀和中觀兩個層面進行界定。

宏觀層面上，以2007年能耗為例，工業能耗為190167萬噸標準煤，占全年總能耗的71.6%，界定為高耗能產業無可非議。由于建筑業在經濟中的比重相對較低（占GDP的比重在5.5%左右），故把建筑業放到中觀層面進行分析。中觀層面上，石化行業能耗占2007年總能耗的16.6%，黑色金屬行業能耗占總能耗的18.48%。電力、煤氣及水生產供應業占全年總能耗的7.16%，交通運輸、倉儲及郵政業能耗占全年能耗的7.77%，建筑行業消耗大量的鋼筋、水泥等礦產資源，上述行業可以從中觀角度劃歸為高消耗產業。

（一）工業平穩增長對中國經濟持續高速增長起基礎性支撐作用

改革開放以來，中國實施了一系列以市場為取向的改革措施。對經濟結構進行系統調整，放慢重工業的增長速度，加快輕工業和第三產業的發展，三次產業結構日趨合理。從三次產業對國內生產總值增長的拉動作用分析，第一產業對經濟增長的貢獻率總體呈下降態勢，第二產業的貢獻率基本也呈下降態勢，但第二產業中的工業對經濟增長的貢獻較為穩定，自1990—2007年，工業貢獻率基本維持在45%到62%，第三產業對經濟增長的貢獻率基本呈上升趨勢。從工業貢獻率與GDP增長率對比關系中（見圖1）可以發現，工業貢獻率曲線與經濟增長率曲線走勢幾乎完全一致，當工業貢獻率比較大時，經濟增長迅速；當工業貢獻率比較小時，經濟增長緩慢；工業貢獻率呈現較大波動時，經濟增長也呈現較大波動。通過計算，工業貢獻率和經濟增長率兩組數據的相關系數為0.939，說明兩者整體上具有正相關關系，工業貢獻率與經濟增長率變化趨勢一致，對經濟增長的拉動作用明顯，對經濟增長起基礎性支撐作用。因此，盡管工業消耗礦產資源巨大，但我們想要保持經濟持續高速增長，必須保持工業增長的穩定性。

（二）中觀層面上：經濟對高消耗產業具有結構性依賴

從中觀層面考慮，高消耗產業包括石化行業、黑色金屬采礦與冶煉業、電力煤氣及水的生產供應業、建筑業和交通倉儲郵政業。為了分析這些行業對經濟的影響情況，從《中國統計年鑒》上搜集2007年數據。石化行業、黑色金屬采礦與冶煉業、電力煤氣及水的生產供應業全行業增加值數據不易得到，行業數據使用規模以上企業增加值數據。建筑業、交通運輸倉儲和郵政業數據為全行業2007年增加值，2007年中國國內生產總值為257305.6億元。利用上述基礎數據進行統計后顯示（見表3）這些行業增加值在當年GDP中所占份額平均在5%左右，合計份額為25.4%。說明高消耗產業對經濟增長作用舉足輕重，直接影響力在1/4以上；同時，這些行業是國民經濟的基礎，對其他行業和人民生活直接、間接影響力強。基于上述分析，可以得出如下判斷：我國經濟對高消耗產業具有較強的依賴關系。

四、礦產資源短缺的制度性成因

（一）重工業優先發展戰略使得中國經濟對礦產資源具有結構性依賴

建國初期，中國確立了“重點發展重工業”的戰略，這一戰略對當時構建相對完整的工業體系，生產能夠滿足國內需要的工業產品，解決人民群眾物質生活所需要的物資非常必要。但是，由于指導思想上的偏差和體制方面的原因，中國工業發展片面強調重工業的發展，在重工業內部又片面強調“以鋼為綱”，輕、重工業比例出現了嚴重失衡。到1978年，工業總產值中輕、重工業比重達到43.1%和56.9%。改革開放以后，國家對工業結構嚴重重型化的傾向進行了調整，到1995年，輕、重工業比例調整到了47.3∶52.7。但是，隨著產業升級改造，開始由消費品加工主導型結構逐步向重化工業主導型結構轉變。到2008年，輕、重工業比重分別為28.9%和71.1%。因此，在中國，重工業的發展一直都是國民經濟的一個重要驅動因素，更是中國資源高消耗增長模式的深層次原因。

（二）國內礦產品價格偏低造成對礦產資源的過度需求

中國很多重要礦產資源的價格由國家控制，通過國家定價和壟斷經營，礦產品價格被壓低，造成上下游產品價格的剪刀差，降低了下游產業主要是制造業的生產成本，這一過程造成了礦產資源價格的長期扭曲。這是一種不完全的資源價格體系，既沒有反映礦產資源的供求和稀缺狀況，也沒有把企業應該承擔的社會環境成本納入企業核算。資源價格低廉必然導致下游企業對礦產資源的過度需求，從而使得本來已經短缺的礦產資源供給日益緊張。

（三）以GDP為核心的干部考核體制促使地方政府短視開發

地方政府在以GDP為核心的干部考核和激勵機制下，極力謀求地方經濟利益的最大化。地方政府不需要站在國家宏觀和長遠的角度來審視投資決策；也不需要承受來自各方面的壓力。在這種情況下，不僅可以使地方政府的投資行為企業化，單純追求短期局部利益，而且可以控制轄區企業的投資方向和投資規模，使之更加有利于地方政府財政收入的最大化或地方政府任期內“政績”的最大化。對于礦產資源為主要經濟命脈的省（區）而言，很多地、市、縣、鄉甚至省一級政府，普遍存在過度開發礦產資源的情況。

（四）礦產資源法規滯后造成管理上的困難

自1986年，中國頒布《礦產資源法》后，相繼出臺了《礦產資源稅暫行條例》和《對外合作開采陸上石油資源條例》（1993年）、《礦產資源法實施細則》（1994年）、《礦產資源法》（1996年修訂）、《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（1998年）、《礦產資源開采登記管理辦法》（1998年）、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》（1998年）、《地質資料管理條例》（2002年）。由此逐步形成中國礦產資源管理的法律體系和制度框架，基本解決了礦產資源管理有法可依的問題。

當前，中國在礦產資源立法和執法特別是在礦業權市場、礦產資源稅費制度、礦產資源開發監督管理等方面仍存在不少問題。例如：在礦產資源能源管理實踐中，礦業投資者的利益、礦山企業的利益與國家代表的公眾利益的界限往往并不清楚。另外，《礦產資源法》第六條卻明確規定“禁止將探礦權、采礦權倒賣牟利”，這一帶有傳統計劃經濟色彩的規定將礦業權的二級市場劃入，限制了市場機制在探礦權和采礦權流轉過程中的作用，顯然不利于礦產資源的有效配置。再有，礦產資源能源稅費制度存有缺陷。現行資源稅被界定為既體現資源有償使用，又調節資源級差的稅收，要發揮稅收與收益分配兩種功能。這不僅與稅收的基本原理相悖，而且混淆了稅收與資源資產收益的界限，容易造成資源稅費制度的混亂與重復，影響稅費各自功能的發揮。從計稅依據方面看，資源稅以銷售量為課稅依據，納稅人開采和生產應稅產品自用的，以自用數量為課稅依據。這種計稅方式使得資源稅應稅額的征收與礦產資源銷售價格脫鉤、征收稅額多少與礦產品市場價格變化及礦山企業的盈利也沒有關系，直接造成鼓勵企業和個人對資源的無序開采、采富棄貧，造成大量資源浪費。

五、結論及政策建議

資源短缺是相對需求而言的，造成礦產資源供需不均衡狀態的根本原因是需求增長速度過快。誠如前文分析，礦產資源需求增長的深層原因是多方面的，核心因素有——階段性成因、結構性成因和制度性成因。要從根本上緩解礦產資源的短缺問題，也要重點從需求角度分析。筆者認為需要從如下幾個方面著手：

第一，對礦產資源的關注需要上升到國家戰略層面。發達國家的發展經驗表明，礦產資源既是經濟發展的基石，又是關系國家安全的戰略資源。中東石油問題引發的戰爭硝煙至今未息，石油等戰略資源的國家儲備制度日臻完善，資源能源類跨國公司全球擴張，都顯示出發達國家對礦產資源的控制與爭奪。中國作為發展中的大國，經濟發展對礦產資源具有剛性需求，未來必然會在礦產資源方面與發達國家進行艱苦博弈，因此，對礦產資源的認知與關注必須上升到國家戰略層面。

第二，要下大力氣調整和優化產業結構。轉變經濟增長方式，堅決摒棄“粗放式”經濟發展模式，已成為上上下下的共識。但是，本文分析顯示，目前我國對高消耗產業的依賴程度不但沒有降低，在一定程度上，高消耗產業對經濟增長的貢獻仍在增強，甚至消耗很高的電解鋁、煉鋼和水泥等產業的投資還在增長。由此可見，經濟增長方式的轉變，產業和產品結構的調整將是未來我國經濟工作的重點和難點。

第三，要理順資源類產品的價格形成機制，扭轉礦產品價格過低的局面。盡管礦產品實行低價格可以降低下游企業的生產成本，可以增強出口商品的競爭力，但價格過低會引起對礦產品的過度需求，不利于經濟的持續健康發展。因此，要把握時機，對礦產品價格形成機制進行改革，充分利用市場機制調配礦產資源，并在價格中體現出資源使用的社會成本。

篇9

【關鍵詞】礦產資源；國家所有權；礦業權

礦產資源是人類生存和經濟社會發展的重要物質基礎。受計劃經濟體制的影響，我國礦業領域改革遲緩，礦產資源開發利用過程中國家作為公法上的行政主體和私法上的權利主體身份區分不明。筆者對礦產資源國家所有權、礦業權的性質和目的進行分析以理清礦產資源開發中的權屬關系，維護國家享有的礦產資源利益以及礦業權人的合法利益，充分發揮礦產資源的經濟價值。

一、礦產資源國家所有權是公法上的財產權

我國《憲法》第9條、《礦產資源法》第3條以及《物權法》第45條都規定了礦產資源屬于國家所有。世界各國對礦產資源通常都由憲法宣布由國家所有。礦產資源所有權與國家密切相關，是國家所有權的重要組成部分，也是礦業權產生的淵源。礦產資源是一種特殊的物而非民法中一般的物，其作為國家所有權的客體沒有特定化，具有抽象性，這決定了礦產資源國家所有權不是一般的物權，而是具有抽象的憲法性效力，與國家相聯系的特殊所有權，此種國家所有權相比民法中與集體所有權、個人所有權相并列的國家所有權而言，具有不同的內涵。

此種國家所有權來源于國家原則。既是一個國際法的概念，也是一個國內法的概念，對外表示一個國家獨立自主，排除他國干涉，對內意味著最高的決策效力，即在該國領土范圍內擁有作出有關人民和資源的權威決策的能力。根據國際法的國家原則，各國普遍認可一國對其國內事務的統治權，以及對其資源資源的所有權。其中所有權就是國家在維護和發展本國全體人民利益的宗旨下，對領土范圍內的一切土地和資源所享有的占有、使用和支配的永久權利，不容他國侵犯；此種國家專有的礦產資源所有權，在國內不允許任何公民和法人取得所有權，也能通過善意取得和時效取得，或者轉讓等方式取得，只能由國家專有。礦產資源作為重要的經濟和戰略資源當然是國家所有權的重要客體。因而，礦產資源國家所有權是一種公法上的財產權。

此權利的目的與國家本身的目的具有關聯性。首先應體現和維護國家。對國家領土、領水范圍內的一切礦產資源積極行使所有權，即對其有效的占有、使用、收益和處分。作為國際法主體時，應當有力維護國家的礦產資源權利，不允許他人侵犯。其次，礦產資源是一種經濟和戰略資源，國家通過行使所有權實現其公共利益。礦產資源國家所有即全民所有，所以其利益應該全民共享，不能僅讓少數人獲益。同時也應當利用礦產資源作為國家宏觀調控的重要方法，促進經濟的發展，推進工業化，維護國家的經濟安全。最后，礦產資源本身作為民法上的物，應該發揮其有用性，國家作為所有權人，應當確保和實現這種資源的保值增值。

二、礦業權的性質和客體

（一）礦業權是用益物權

礦產資源所有權不能轉移，只能由國家專有，即全民共有。雖然法律規定國務院代表國家行使所有者的權利，但政府不可能也沒有必要自已完全行使占有、使用、收益和處分全部權能，而是授權相關主體去行使所有權中的部分權能，以實現資源所有權的目的。政府再通過行政權的行使以監督礦產資源的開發利用，確實相關目的的有效實現。國家以一定方式出讓礦產資源所有權的部分權能就形成了探礦權和采礦權，統稱礦業權。探礦權是指在依法取得的勘查許可證規定的范圍內，勘查礦產資源的權利；采礦權是指在依法取得采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采礦產品的權利。當然也有學者對礦業權單獨給出了定義。關于礦業權的性質學術界觀點眾多、分歧較大，在《物權法》頒布前更甚。各種觀點中較為主要的有“準物權說”和“用益物權說”，后《物權法》將礦業權規定在用益物權的一般規定中，筆者贊同這一定性。《民法通則》第81條明確規定國家所有的礦藏不得買賣、出租、抵押或以其他形式非法轉讓。但也規定了可以由全民所有制或集體所有制企業或者公民采挖，國家保護合法的采礦權，并且從體系上看，此權利是作為民事權利中的財產權予以規定的。從《礦產資源法實施細則》賦予礦業權人的權利來看，礦業權不但具有財產屬性，同時還具有支配性、優先性和排他性，且派生于礦產資源的國家所有權，因而是一種用益物權。“礦業權是一種用益物權，是一種支配權或獨占的礦產資源的生產經營權”，“采礦權等在財產利益上與其他的用益物權并無不同”。

（二）礦業權的客體是特定礦區及特定礦產資源組合體

國家作為礦產資源所有權主體，其實是一種所有者虛位的狀態，只有將礦產資源所有權物權化才能使其具有生命力，也才能使其從政治意義上的權力轉化為具有經濟價值并同時產生社會價值的民事權利。國家通過行政許可以出讓礦業權的形式授予符合法定條件的民事主體以資源性財產的經營權，通過平等競爭等關系實現礦產資源的有效配置。所以礦業權首要的目的是實現礦產資源的價值。通過一定的投入，對特定范圍內的礦產資源進行勘探開采，使潛在的、隱蔽的、不確定的資源變成現實的、具體的、確定的礦產品。

礦業權是從礦產資源所有權這個本權中衍生出來的用益物權。由于礦產資源具有不特定性，所以由此衍生的礦業權客體也具有特殊性。礦業權人在取得和行使礦業權的過程中進行一定的投入，卻承擔著礦產資源數量和質量上不確定的風險。最差的，但不是最不可能的情形是，某一區域經勘探后沒有特定的礦產。所以，對于礦業權的客體，不能簡單地認為是礦產資源，而應是特定礦區及特定礦產資源的組合體。而且事實上，礦業權人的礦業權行使就依賴于特定的礦區，若對特定礦區的征收征用也會影響到礦業權的行使。因而不能單純地把礦業權的客體看成是礦產資源，否則會造成邏輯上或者實踐中的悖論。礦業權本身是一種私法上的財產權，所以礦業權的目的中必然包涵礦業權人私人利益的實現。實踐中采礦權人獲得所開采的礦產品是實現其利益的關鍵途徑。

三、我國礦產開發領域存在的問題及解決方案

（一）理論上用益物權應有一定處分權能

由于我國長期以來公有制的所有制體制，使得礦產資源權屬領域的研究受到限制，在80年代以前一直實行無償使用制度，之后逐漸探索有償使用制度，直到90年代中期之后才開始全面實行，對這一領域的研究一直比較滯后。目前理論上的困境主要在于國家的礦產資源所有權與礦業權人對所開采的礦產品的所有權之間的沖突及協調。礦業權如上所述被《物權法》定性為用益物權，在所有權基礎上派生出來的“使用權”，但傳統的用益物權理論中，權利人只享有占有、使用和收益的權利，并沒有處分權能，收益只是通過對物的利用獲取孳息。而采礦權人卻可以獲得礦產品并進行銷售。這是目前的一個理論難題。

這一理論困境可以借鑒我國土地用益物權制度。在我國土地公有制下，土地所有權主體即受限制，土地用益物權如土地承包經營權等的權利內容要大于傳統民法上的用益物權，與所有權的內容較為接近，在我國《物權法》第三編的制度設計中，允許在這些用益物權之上設定地役權。此種設定地役權的行為也是一種處分行為，對享有用益物權的土地施加義務。同樣在礦產資源公有制之下，國家是唯一的所有者，礦產用益物權如探礦權、采礦權等權利內容也必然大于傳統民法上的用益物權。礦產資源本身具有隱蔽性、不確定性、可消耗性，通過開采使其具有直接利用性，就要求采礦權人對所采出的礦產品享有必要的處分權。

礦業權人對礦產品的必要處分權是在礦產資源國家專有情況下用益物權人的必要權利，理論上并沒有突破用益物權理論，與礦產資源國家所有權不相矛盾。國家所有權的客體是礦產資源，這種權利是不可讓渡，不可轉移的。而采礦權的客體也是礦產資源，對礦產資源是一種用益物權，其處分的是礦產品，而非礦產資源。資源采出后成為礦產品，這時礦產資源的實物價值發生轉移，而國家通過收取一定的稅費獲得相應實物的價值，實現其所有權的收益。當然我國礦產資源有償使用制度有待改善，以充分實現國家作為所有者的利益，但這并不是解決采礦權人對礦產品享有處分權的正當性所要考慮的。對于礦產品，國家與采礦權人通過有償的方式實現所有權的轉換，而這并不導致國家喪失礦產資源所有權，正是由于國家對采礦權人被許可范圍內的礦產資源享有所有權，才得以收取相關稅費。同時，當采礦權人對某一范圍內的礦產開采結束之后，這一地區仍然存在的未經開采出來的礦產品仍然屬于國家所有，這也是礦產資源國家專屬的體現。

（二）實踐中完善行政管理權實施程序保護礦業權人利益

隨著經濟社會快速發展，粗放型經濟發展方式高消耗、低效益的特點導致礦產資源供需矛盾凸顯，資源浪費嚴重，相關環保、安全問題直接影響經濟可持續發展。隨著經濟發展方式向集約型轉化，急需明晰礦業權歸屬，平衡礦業權人的合法權益和國家資源環境利益。國家掌握著對礦產資源的最終處分權，并未因采礦權的授予而喪失其所有者的地位。除了要由國家授權某個政府部門代行其所有權外，還要憑借其行政權力監督管理各類采礦權人在開發活動中是否合理開采礦產資源，履行保護治理環境等法定義務，對違法行為予以處罰，征收稅費，必要時為維護公共利益，依法征收和征用采礦權或者采礦用地。

在維護國家所有者權益的同時也應當注重對礦業權人私權的保護。首先應當建立征收征用補償機制。公民、法人和其他組織的財產權受憲法和法律的尊重與保護，但這種尊重和保護不是絕對的，特殊情況下要讓位于公共利益的需要。礦業權管理中存在因公共利益征收礦業用地或者兼并、整合礦業權等問題，這直接影響礦業權人的利益，要嚴格依照法律規定的權限和程序實施，并對礦業權人進行相應補償。其次，政府應慎用行政強制措施。應當在行政強制與公民權利保護之間尋找最佳的平衡點。當事人經教育自覺改正違法行為，履行法定義務的，就不必采取關閉取締礦山、吊銷許可證等強制措施，實施行政強制應當依法進行并符合比例原則。最后，應當完善礦業權糾紛解決機制。實踐中當事人往往將礦業權糾紛以及侵權糾紛的解決訴諸政府管理部門主持的行政復議、行政裁決，較少進入訴訟程序。這類民事糾紛，原則上應該由當事人協商解決或通過民事訴訟或仲裁等途徑解決，而不能依賴于行政管理。要建立一套行政管理與民事訴訟相結合的礦業權爭議解決機制。另外，對于嚴重破壞礦產資源、違法開采礦產資源的行為，或礦業權人在開采過程中的其他嚴重違法行為，應當由相關組織提起公益訴訟，而不能簡單施以行政處罰。以彌補國家損失，抑制違法行為發生。

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篇10

關鍵詞:礦產資源開發 環境保護 生態補償 法律制度

中圖分類號:F062.2 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2010)06-063-03

礦產資源是人類社會發展和進步的重要基礎,然而,隨著現代社會發展速度的加劇,人們對礦產資源的索取和依賴越來越大,相應的開發力度和對環境破壞的程度也越來越大。因此,如何減少和遏制礦產資源開采對環境的破壞,促進經濟社會的可持續發展,便成為我們亟待解決的重大問題。雖然我國部分地方對資源開發的生態補償做了有益的探索,但由于政策的易變和上位法的缺失,使得地方在礦產資源開發生態補償上是“步履維艱”。

在當前的法律體系中對由礦產資源開發造成的環境污染和生態破壞都不存在真正意義的生態補償,即便是具有補償性質的資源稅費也不具有補償環境生態功能減損的性質,充其量不過是對礦產資源的資源價值的經濟補償而已。本文認為,針對礦產資源開發中多是市場行為的特殊性,得出礦產資源開發生態補償應是以市場補償為主導、政府補償為輔助的補償模式。其補償范圍主要包括對受損環境的生態功能的恢復和礦區喪失發展機會的居民的補償,其資金來源主要由礦業企業和受益地區來支付。

一、礦產資源開發中生態補償問題的提出

由于礦產資源作為自然資源的重要組成部分,一般存在于地球表面的巖石土壤圈,它不僅是支撐人類和其他一切有生命物體的必備環境要素,同時也是維持地球系統生態平衡的重要介質和載體。礦產資源開采造成的生態損害涉及氣圈、水圈、生物圈和巖石圈,各種探礦和采礦活動都會對土地、水、植被、其它資源以及社區居民的權利造成不同程度的價值損失或損害。盡管可以通過嚴格的政府監管來使環境損害減量化,但一些外部環境損害仍不可避免。

故此,礦產資源的開發利用不能只像其他物質財富一樣,僅僅追求占有、使用、受益的效率最大化即可,還需考慮到礦區這一生態系統的平衡以及水圈、生物圈、大氣圈的其他部分的協同作用,不至于因不合理地開發利用而打亂生態系統的平衡,招致環境的破壞,引發人類的生存危機。我國對礦區生態環境補償的探索與研究已有20多年,但仍處于摸索階段。

二、我國礦產資源開發中生態補償的現狀及評價

1.我國礦產資源開發中生態補償的現狀。

(1)礦產資源開發綜合治理的法規政策。近年來,我國十分重視建立和完善有關礦山資源綜合利用和環境治理的法規,并已經逐步確立了土地利用規劃、環境影響評價、環保“三同時”制度、勘探權和采礦權許可證制度、限期治理等法律制度。在已經出臺的《礦產資源法》、《環境保護法》、《土地管理法》和《土地復墾規定》中,對礦產資源綜合利用和礦山環境治理分別從不同角度提出了要求,并以此為基礎在《礦產資源法實施細則》、《礦產資源保護條例》、《礦山環境保護條例》中強調了礦產資源綜合利用和礦山環境治理的內容,提出實行礦山環境影響評估制度和礦山環境恢復保證金制度。例如:“開采礦產資源,必須遵守有關環境保護的法律規定,防止污染環境。開采礦產資源,應當節約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的,礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施。”在一些地方性立法中也有礦山環境保護的專門規定,例如《安徽省礦山環境保護管理辦法》《陜西省地質環境管理辦法》等。這些規定雖然是關于礦產資源開發過程中的環境保護問題,但均沒有涉及生態補償問題,沒有明確補償主體的認定、補償標準的確定、補償途徑問題、補償對象的確立、如何使用補償費用,并建立起有效的生態環境效益補償費來源和使用的監督機制。

(2)具有補償性質的資源稅費。我國與礦產資源相關的稅費主要有礦產資源稅和礦產資源補償費,但這些稅費在征收數額上遠遠不能滿足對礦山環境保護的作用。從最初的設計目的來看,資源稅費并未將資源開采造成的生態損害成本計入,主要是偏重于補償資源自身的經濟價值以及調節資源級差收入,或者重在解決資源耗竭性補償問題,或者屬于礦產資源勘探投資的對價,都不存在對生態的補償問題。可見我國征收的礦產資源補償稅費只是對礦產資源開采所造成的資源經濟價值損失的補償而并不具有生態補償的意義。

(3)生態補償費征收情況。生態補償費是由國家根據礦產資源噸礦或一定銷售收入比例征收,并用于修復礦產資源開發造成的生態環境損壞的費用。中國最早的生態補償費實踐開始于1983年,云南省以昆陽磷礦為試點,對每噸礦石征收0.3元,用于開采區植被及其它生態環境破壞的恢復費用,取得了良好效果。20世紀9O年代中期進入了高峰,1989年江蘇省人民政府制定并實施了《江蘇省集體礦山企業和個體采礦業收費試行辦法》,規定對集體礦山和個體采礦業開始征收礦產資源費和環境整治資金,征收標準為銷售收入的2%~4%,并規定由環保部門管理和征收。各級地方政府征收的生態環境補償費,為生態環境保護提供了有力的經濟支持。廣西利用征收的生態補償費,開展了水土流失和農田污染的治理,取得了良好的效果。多年的實踐證明,生態補償費對于推進礦區生態環境的修復治理,增加礦區安全投入等都起到了積極的作用。

但從全國整體情況看,建立和完善生態補償費的征收制度仍任重而道遠,生態補償費的征收存在很多問題:從以上礦產資源補償費征收實踐可以看到,資源補償費的征收對礦區生態恢復和生態建設具有積極作用,但由于現有的礦產資源補償費的征收依據是資源耗竭性補償原理,征收標準過低,不僅沒有充分達到資源耗竭性補償,更沒有體現資源耗竭過程中對環境污染和破壞造成的生態損失的補償,無法維持礦產資源的可持續利用和良好生態環境。

2.對我國礦產資源開發生態補償現狀的評價。通過以上對我國礦產資源開發補償的相關法律政策的規定及其性質的初步分析,可以得出這樣的結論:正是由于制度上的缺陷,使現有的礦產資源補償沒有以“生態”為對象,都不是以礦產資源開發過程中生態功能恢復、維護、提升為目的而制定的。現有的礦產資源稅、礦產資源補償費、探礦權使用費和采礦權使用費,探礦權價款和采礦權價款,主要是偏重于補償資源自身的經濟價值以及調節資源級差收入,或者重在解決資源耗竭性補償問題,或者屬于礦產資源勘探投資的對價,都不存在對生態的補償問題。因此,以上制度均不具有生態補償的性質。

因此,筆者認為,在我國礦產資源及其相關立法中,還沒有真正建立礦產資源開發生態補償機制,礦產資源開發生態補償法律制度嚴重缺失。雖然在國家政策法規的指引下,一些資源大省也作了有益的嘗試并取得了一定的效果,但行政手段限于人力和財力,不僅不太現實,而且行政手段也最容易異化和被利用。協調人與自然之間的關系,解決代際、代內之間在利用礦產資源開發利用方面的利益沖突,這是整個法律制度所必須面對的挑戰。長期以來我們在資源開發領域過分倚重政策調整而忽視了法律調整,使得礦產資源生態補償的長效機制一直未能真正建立。目前我國礦產資源生態補償規定大多是政策層面的,而且是政出多門,未形成完整統一的向社會公布的政策文件,這給我國礦產資源生態補償活動的展開帶來諸多障礙和限制。地方的生態修復治理工作由于缺少法律依據和科學政策的指引,地方生態補償工作步履維艱,“誰破壞、誰治理”的生態修復治理原則得不到落實,最終承擔環境破壞成本的仍然是政府和社會。社會公益原則[3]始終是國家規制市場經濟生活的基本出發點和最終歸宿,是國家對于市場經濟的調控、政治政策干預及生活道德等等各個方面的諸多利益的綜合,尤其是自然資源與生態保護,環境保護,城鄉公共設施的建設,社會醫療衛生等等,都是相對于國家和集體、個人的特殊的獨立的利益形態,即公共福利、公共利益。

實踐證明有必要及時將其上升為法律規范,“補償政策法律化”使礦產資源補償制度名副其實地成為使受損權益得到恢復和彌補的一種法律手段和法律制度。強調法律制度在生態補償中的重要性和權威性,對于整個生態保護和經濟建設的可持續發展具有至關重要的意義。接下來我們就從法律的角度對礦產資源開發生態補償的基本問題進行探討研究,希望能為我國礦產資源開發生態補償制度的早日構建掃除理論上的障礙。

三、礦產資源開發中生態補償的法律內涵

1.礦產資源開發中生態補償的定義。

(1)生態補償的法律內涵。生態補償是一個十分寬泛的概念,不同研究領域的學者對它從不同角度進行定義。從法律的角度,有學者認為生態補償是指:“為了恢復、維持和增強生態系統的生態功能,國家對導致生態功能減損的自然資源開發或利用者收費(稅)以及國家或生態受益者對為改善、維持或增強生態服務功能為目的而作出特別犧牲者給予經濟和非經濟形式的補償。”也有學者認為,“生態補償從狹義的角度理解就是指:對由人類的社會經濟活動給生態系統和自然資源造成的破壞及對環境造成的污染的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱。廣義的生態補償則還應包括對環境保護喪失發展機會的區域內居民進行的資金、技術、實物上的補償、政策上的優惠,以及為增進環境保護意識,提高環境保護水平而進行的科研、教育費用的支出。”前者主要是從狹義角度對生態補償進行的探討,明確了生態補償的目的、生態補償的主體和對象以及生態補償的依據;后者從狹義和廣義角度對生態補償進行了探討。但它們的核心都是圍繞對生態功能保護展開的,生態功能的破壞者和受益者均應提供補償,以維持、改善和增強生態功能;同時也必須考慮對環境保護喪失發展機會的區域內居民進行的資金、技術、實物上的補償、政策上的優惠等。

(2)礦產資源開發生態補償的含義。目前,理論界對資源開發生態補償有廣義和狹義的理解。狹義的資源開發生態補償是指對生態功能的補償,即讓生態保護成果的受益者支付相應的費用,解決好生態產品這一特殊公共產品消費中的“搭便車”現象,激勵公共產品的足額供應;廣義的資源開發生態補償,不僅指對生態功能的補償,還包括資源開發過程中對環境污染、破壞的補償,即通過對污染和破壞環境的行為進行收費或對保護生態資源環境的行為進行補償,以提高該行為的成本或收益,達到保護生態資源環境的目的。

礦產資源開發生態補償是生態補償理論在礦產資源開發過程中圍繞對環境與生態保護的具體運用。本文所指的礦產資源開發生態補償,是著眼于對“生態”的補償,但不應局限于狹義,而應從廣義上去解釋,即是指因礦產資源開發,給礦區(礦業城市)的自然生態環境造成污染、破壞,環境生態功能下降而進行的治理、恢復、校正所給予的資金補償,對礦區居民、礦業城市喪失可持續發展能力所給予的資金扶持、技術和實物幫助、稅收減免、政策優惠等一系列活動的總稱。具體包括以下三方面的內容:因礦產資源開采而給周圍環境造成的污染、破壞的恢復治理,由礦產資源開發者和礦產資源利用受益者進行補償;因礦產資源開采而給周圍環境造成的污染、破壞導致礦區居民喪失發展機會,由礦產資源開發者和礦產資源利用受益者給予的補償;因礦產資源的不合理定價而給礦業城市造成生態環境成本投入的損失,由其他工業城市(非礦業城市)對礦業城市作出補償。

2.礦產資源開發中生態補償的本質。既然生態補償是通過對損害(或保護)資源環境的行為進行收費(或補償),提高該行為的成本(或收益),從而激勵損害(或保護)行為的主體,減少(或增加)因其行為帶來的外部不經濟性(或外部經濟性),達到保護資源之目,所以我們可以得出生態補償的本質就是一種利益協調機制。生態補償機制通過對不同主體的經濟利益和生態利益、生存利益和發展利益等利益進行動態的協調來達到多元主體的利益均衡。從而達到對生態環境的保護,區域發展的協調和社會人與人之間的和諧。

具體到礦產資源開發領域,我們先來分析礦產資源開發利用過程中的受益主體和受損主體。因礦產資源開發而受益的包括礦產資源的開發者、利用者即最大的受益者礦業企業,以及因資源的開發而受益的地區以及因使用初級礦產品而受益的特定個人;反之在資源開發過程中受損的主要有由于采礦行為被“開膛破肚”因而留下千瘡百孔的礦區環境和因環境退化而喪失可持續發展機會的礦區居民。作為利益協調機制礦產資源開發生態補償的本質就在于要使在資源開發過程中引發的不同的受益主體和受損主體的生態利益與經濟利益和生存利益與發展利益之間進行動態協調使不同的利益沖突得以均衡。

3.礦產資源開發生態補償的功能。關于生態補償的功能,學界一般認為有以下三種:一是預防功能。該制度能有效預防和抑制環境問題的產生;二是引導功能。生態補償不僅能直接改變行為的成本收益關系,而且能間接改變環境行為的背景和氛圍,極大地改變環境行為的意識、動機、方式和工具,從而釋放出極大的精神力量和道德力量;三是約束功能。生態補償對環境問題制造者而言,是巨大經濟負擔,構成極大成本約束,迫使環境問題制造者加快調整行為方式和生產方式。具體到礦產資源開發生態補償同樣具有預防、引導和約束這三種功能。

(1)預防功能。目前,我國人動空間狹小,人口與資源環境緊密相連,使得礦產資源開發活動具有極強生態效應和社會效應,既可能影響生態環境,也可能干擾社會發展;既可能傷害社會財富和人體健康,又可能損害生態環境,導致人與人之間的矛盾和人與資源環境的矛盾。而礦產資源開發生態補償通過向受損的礦區環境救濟,能促使受損生態環境恢復和重建并有效恢復和改善生態質量,切斷或抑制導致社會不穩定的生態根源和誘因;向受害人救助,彌補損失,使受害人損益平穩或略有盈利,能消除受害人不滿和怨氣,化解矛盾,切斷導致生態退化的社會經濟根源和刺激因素。

(2)引導功能。礦產資源開發的生態補償不僅能直接地調控礦業企業利用環境行為的末端及后果,改變其行為的成本――收益關系;而且能間接地調控其對資源開發過程的心理、動機、思維、預期和價值判斷等,改變環境行為的背景和氛圍。并通過改變開發行為的意識、動機、方式和工具,從而培養其良好的環保意識能正確處理資源環境的經濟利益和生態利益的關系。

(3)約束功能。礦產資源開發生態補償對資源的開發者、利用者而言,是巨大經濟負擔,構成極大成本約束,迫使礦業企業加快調整其原有的粗放型的行為方式和生產方式。在大規模的礦產資源開發過程中,既會產生礦區環境的污染破壞,也會因此而對礦區居民產生預料之外的副作用和負產物,使他們因生態的破壞而喪失在礦區可持續發展的機會。在有些人受害的過程中,有些人則在過程中受益,成為受益者。礦產資源開發生態補償要求其運用環境法學中著名的科斯定理為指導,以補償為手段和媒介,要求環境問題制造者補償損失;或者向受害者補償損失,使其損益平衡,來消除環境問題解決過程中的矛盾和沖突,促進人與自然,區域經濟社會的協調發展。

四、結論

雖然,我國環境保護法、礦產資源法及相關法律中對礦產資源開采過程中環境保護問題也做出了規定,但由于其并未涉及生態補償而流于形式。借鑒國外礦山環境保護的先進經驗設立礦山環境恢復治理保證金制度在一些地方取得了良好的效果,但由于上位法的缺失難以在全國范圍內實施。因此,筆者認為,要有效解決礦產資源開發過程中不同主體的經濟利益與生態利益和生存利益與發展利益的沖突,在法律上構建完善的礦產資源生態補償制度是關鍵。而構建礦產資源開發生態補償制度的關鍵是要解決好該制度所涉及的基本理論問題,為其建立掃除理論上的障礙。通過法律措施對受損的礦區環境進行修復和治理對受損的礦區居民進行補償促使礦業與環境、人與自然、經濟與社會的關系得以協調,這必將有力推動我國和諧社會的建設、社會公平的實現,加快我國法治社會建設的進程。

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