導語：如何才能寫好一篇銀行監管制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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1979年日本長期信用銀行在北京開設代表處，標志著我國金融業走上了對外開放的道路。十幾年來，隨著改革開放的逐步深入，我國金融業的對外開放一直堅持有計劃、有步驟的適度政策。截至1995年底，共有33個國家和地區的外資金融機構在我國設立了142家營業性機構。其中外國銀行分行120家、外資銀行5家、中外合資銀行5家、中外合資和外資獨資財務公司5家，到1995年底，已正式營業的外資銀行和財務公司共有129家。在華外資銀行的總資產額達191.4億美元。[注釋]我國對外資銀行的監管也初步建立了以中國人民銀行和各地分支機構為主，內容包括從開業審批到經營監管的監管體系，這個監管體系的法律依據主要是《中華人民共和國外資金融機構管理條例》及其實施細則和《外國金融機構駐華代表機構管理辦法》（下文分別簡稱為《條例》、《細則》和《辦法》）。

《條例》和《辦法》共規定了六種外資金融機構的形式，其中屬于外資銀行的有：

（1）外國銀行分行，這是外國銀行在華設立的分支機構，從數量上看占主要部分。

（2）外國銀行代表處，指外國銀行在中國境內獲準設立并從事咨詢、聯絡、市場調查等非經營性活動的派出機構。因為其所從事的主要是非經營性活動，對其監管比較簡單，本文不予討論。

（3）中外合資銀行，指外國金融機構同中國金融機構在中國境內合資經營的銀行。

（4）外資銀行：指依法在中國境內設立的總行在中國境內的外國資本的銀行。從《條例》對設立外資銀行的申請者的條件要求來看，[注釋]此處的外資銀行應理解為外國金融機構在華投資設立的子銀行，也有稱為附屬行的，為和標題中的總稱外資銀行相區別，本文將此類銀行稱為外資子銀行。

從這樣四種形式來看，對其管理均涉及到對跨國金融機構的監管問題，這個問題極為復雜，即涉及到技術問題，也涉及國際間的協作問題。本文擬首先討論近年來國際間所確立的對于跨國金融機構（主要是跨國銀行）的監管合作原則，然后再分析其在我國的適用。

一、對跨國銀行的監管原則

跨國銀行是跨國公司的一種特殊形式，各國一般普遍接受聯合國跨國公司中心在其提交的《世界發展中的跨國公司：第三次調查》中下的定義：“跨國公司是設在兩個或兩個以上國家的實體，它在一個決策體系下經營，各實體間通過股權或其他形式密切聯系”。跨國銀行在本世紀發展迅速，各國對它的監管一般是基于兩大類原則。

（一）股權原則和母國監管原則

所謂股權原則是指股東有權對其資產進行監督和管理，并承擔責任。依此原則，跨國銀行的總行必須對其所設立的分行和子銀行進行監督管理和承擔責任。而按照國際公法上的國籍原則，一國對其國民的行為、利益或其他關系，不論發生在境內境外，均可以行使管轄權，即跨國銀行的國籍國可對跨國銀行行使管轄權，由此可以推出母國負責監管跨國銀行的原則。

對跨國銀行實行控股權原則有一定的特殊性。公司法一般規定總公司對其分支機構應承擔民事責任；對子公司則僅以所投股份承擔有限責任。依此，跨國銀行母行對其在我國設立的分行應以其全部資產承擔責任；但對其在我國設立的子銀行和合資銀行只承擔有限責任。然而，普通公司法尚有對關聯企業之間相互轉移資產以逃避稅收和債務的規制，而銀行則本身既為經營貨幣的企業，在各個銀行、企業之間貨幣的流入注出為當然之事，在此，對關聯企業的限制就顯得蒼白無力了。很多國家因此禁止設立外資子銀行，只準設立分支行，而允許設立子銀行的國家也往往在立法中加重了母行的責任。如德國銀行法為了保護德國境內債權人的利益，就在對外資子銀行的設立條件中加重了總行的責任，要求（1）外國銀行總行應提交保護說明書；（2）根據存款保護基金會的規定，要求外國總行提交賠償保證書，保證賠償該基金會為挽救子銀行而可能遭受的損失。

（二）地方市場原則和東道國監管原則

地方市場原則引出的是東道國監管原則。外資銀行在東道國活動，對東道國的經濟秩序會造成影響，東道國家依據國際公法之領域原則當然有權對其進行管轄；另一方面，東道國為外資銀行提供市場，可以直接了解當地金融市場和跨國銀行分支機構的經營情況，由其對外資銀行的日常經營情況進行監管比較方便和直接。

在現實經濟生活中，正是上文所述的跨國銀行之間的資產流動性和銀行的特殊性致使這兩大原則在實踐中存在著嚴重沖突。如甲國的A銀行在乙國設立分行，因分行不具有獨立性，故應歸甲國監管。但如A行總行破產，則依法在乙國的分行也應同時宣布破產清算。但如該分行在乙國吸收存款，則其破產對乙國的經濟秩序影響極大，極有可能產生連鎖反應，乙國對此決不會坐視不管，從而產生了管轄權的沖突。

正是鑒于1974年原聯邦德國的赫斯塔特銀行和美國的富蘭克林國民銀行的倒閉風波，由國際清算銀行發起，十國集團和瑞士的中央銀行在巴塞爾開會討論對跨國銀行的國際監督和管理問題。1975年2月成立了常設監督機構“銀行管理和監督行動委員會”，簡稱巴塞爾委員會，又稱庫克委員會。1975年9月，該委員會達成了第一個文件，即《對銀行的外國機構的監督》。一般稱之為第一個“巴塞爾協議”。

該協議是對兩大原則沖突的第一次調和嘗試。該協議認為任何銀行的國外機構都不能逃避監管，母國和東道國都負有監管的責任，雙方應當分工合作。協議規定東道國監督外國分行的流動性和外資子銀行的清償力；總行則負責其外國分行的清償力，對于子行的流動性總行負道義上的責任。此外協議還要求監督當局之間互通信息，克服銀行保密法的限制，允許總行直接檢查其海外機構，否則東道國則代為檢查。該協議在世界范圍內產生了極大的反響，但由于對兩大原則的平行使用，不分主次，也引起監管責任的含混不清。

1978年巴塞爾委員會頒布了“綜合資產負債表原則”，確立了綜合管理法，即把跨國銀行的總行、國內外分行、子行作為一個整體，從全球角度綜合考察其資本充足率、流動性、清償力、外匯頭寸、貸款集中性及面臨的風險。綜合管理法的確立表明巴塞爾委員會逐漸偏向于以母國監管為主的原則，同時突破傳統股權原則的限制，將分行和子行均統一到一起計算，考慮到了跨國銀行業的特殊性質。

在綜合管理法的基礎上，巴塞爾委員會對巴塞爾協議進行了重大修改。1983年修改后的巴塞爾協議出臺，一般稱之為第二個巴塞爾協議。此協議規定，把分行的流動性由過去的東道國負責改為東道國和母國共同負責，即基于綜合管理法，總行從全球角度管理其流動性；子行的流動性則仍由東道國負責管理。同時，也要求總行開具保函，保證對子行提供備用信貸。關于清償力，其規定分行的清償力由母國負責；子行的清償力由東道國和母國共同負責。母行所以負責，當然仍是基于綜合管理法。對于合資銀行，則由東道國負主要責任，但如果外國銀行占有多數股權，則仍應由東道國和母國共同負責其清償力。對于外匯管理，則由母國和東道國共同負責，總行負責管理其全球的外匯頭寸，東道國則只管理其境內的外匯交易。由此我們可以看到，第二個巴塞爾協議體現了“以股權原則為主，當地市場原則為輔；母國綜合監督為主，東道國個別監管為輔”的總體思路，對監督責任的劃分比較明確，比第一個巴塞爾協議有顯著進步。

在此之后，巴塞爾委員會的努力成果又表現為1988年的《關于統一國際銀行的資本計算和資本標準的報告》，一般稱之為《巴塞爾報告》，它規定了對國際銀行的資本充足率的統一要求，是對巴塞爾協議的具體化。

綜合管理法當然也存在一些缺陷，主要表現在：

（1）綜合管理法要求總行對海外分行和子行實行全面控制。母國對總行的監管往往和東道國的國內法，如關于銀行保密等義務相沖突。1984年著名的香港美國大通銀行案即為一例。[注釋]

（2）綜合管理法注重強調母國的監管責任。一方面，目前著名的跨國銀行的母國多為發達國家，容易造成發達國家對發展中國家的侵害；另一方面，強調了母國監管責任，也會使東道國放松管制以吸引外資的進入，從而造成對外資銀行的監管不力。

（3）綜合管理法允許總行對其全球的分行和子行進行資金的內部調撥，這往往容易使東道國的有關管制落空；并且資金的內部轉移也有可能對東道國的經濟秩序、債權人利益造成損害。

盡管如此，綜合管理法在目前仍不失為比較合理和全面的一種監管辦法，為各國所采用。美國在1991年底通過的《加強外國銀行監督法》規定：除非外國銀行在其原籍國（母國）受到全面的監督，且承諾依美國金融管理機構之要求提供有關資料和信息，否則該銀行不得在美國境內營業。同時還規定：外國銀行在美分支機構與美國銀行一樣適用美國國內的銀行法規；美國聯邦儲備局有權核準外國銀行設立分支機構，命令其停止營業，或是對之實施金融檢查。美國對外國銀行的監管就是一個適當分配母國監管權和東道國監管權的好例證。而歐盟則一方面規定了各會員國金融機構應符合的最低標準，如最低資本額及經理、董事的任職標準等；另一方面采取“互相承認”原則，即各會員國（東道國）必須承認其他會員國就其金融機構所發之執照以及依該國法令所準許之營業項目。相比而言，歐盟的方法過于強調母國監管，但因過于放松東道國的監管，而不能同時保證跨國銀行受到全面的監管。所以，歐盟目前亦擬采用類似美國的監管制度。

二、我國對外資銀行的監管

從《條例》及其實施細則來看，我國對外資銀行的監管部分吸取了美國《加強外國銀行監督法》的優點。這主要表現在強調申請在我國設立各種外資金融機構的申請者，其所在國家或地區要有完善的金融監督管理制度。但從總體來看，我國是不承認以綜合管理法為基礎的第二個巴塞爾協議確立的母國監管為主的原則的。我國既允許設立分行，又允許設立子銀行和合資銀行，對業務范圍未加區分。但只要求設立外國銀行分行的，其總行要提供對該分行承擔稅務、債務的責任擔保書。從監督管理上，我國區分子銀行、合資銀行與分行，對前兩者有注冊資本、資本充足率、同一貸款上限等風險管理要求；對分行則無這些要求。可見，我國是以普通公司法原理來對待這兩類外資銀行的，將前者作為獨立法人處理，承認其總行只承擔有限責任，而這一點，我們前面已談過，是不符合跨國銀行的特殊性質的。同時，我國如果過于強調東道國的監管，會在國際合作方同遇到困難，與強調母國監管的國際慣例相沖突，容易受到他國的對等對待，既不利于引進外資，也不利于我國銀行在國際上的競爭。

總的來說，我國在對外資銀行的監管方面，面臨著兩個矛盾：一是吸引外資的需要和加強監管的矛盾；二是作為東道國監管原則與母國監管原則的矛盾。第一種矛盾主要表現在一方面引進外資銀行對我國會帶來諸多利益；另一方面我國又擔心外資銀行可能帶來的負效應而要對它進行監管，監管力度不夠的話，負效應無法抑制；但如監管過于嚴格，在當今世界各國競相放松金融管制的環境下，我國又會失去投資吸引力，達不到引進外資銀行的目的。如何保持適度的監管，看來確實是一個難題。第二種矛盾是對跨國銀行監管的基本矛盾，上面已著重討論過，此處不再贅述。

筆者以為，我國從國際金融業發展的實際出發，應適用母國監管為主的原則。如果我們選擇以母國監管為主的原則，我們是有可能擺脫矛盾的兩難境地的。首先，堅持以母國監管為主的原則，并不意味著放棄監管，第二個巴塞爾協議對此有明確的規定。依此，跨國銀行仍然受到母國的全面監管。而依照綜合管理法的話，總行的安全也可保證外國機構的一定安全。畢竟，監管只是手段，防范風險、安全經營才是我們追求的目的。其次，在堅持以母國監管為主的原則時，我們完全可以依照巴塞爾協議對監督責任的分工，輔之以東道國的監管，而不會使跨國銀行缺乏監管，有空可鉆。這樣我們就可以達到更好地吸引外資的目的，而不至于象現在這樣一味在“超國民待遇”和“次國民待遇”間追求平衡，以至造成中外雙方不能公平競爭，雙方均有怨言的情況。

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論文摘要:以2007年美國次債危機引發的全球金融危機帶給我們的啟示為視角，通過對我國現行銀行監管法律制度存在的缺陷以及受此次危機的沖擊所顯現出來的問題的分析，提出了應完善我國銀行監管法律法規體系，擴大銀行業監管的區域合作范圍，建立和健全銀行監管協調機構及信息共享制度等對策。以此促進我國銀行監管法律制度的完善，增強我國銀行業抵御金融危機的能力。

葷始于2007年的美國次債危機，它已經演化為一場全球性金融危機。2008年以來，受次債危機的影響，美國的銀行業監管機構已經陸續關閉了19家銀行。與此同時，我國主要柏刊銀國次級按揭債券的投資出現虧損，根據我國相關銀行的公開信息表明:中國銀行為89.65億美元、中國工商銀行為12.29億美元尸l比外，近年來我國的房價呈猛漲勢頭，特別是在沖拐吐大城市銀行業的不良貸款已經超過萬嘴乙元人民幣。因此，有必要對我國現行銀行業監管法律制度的體系、現狀和缺陷進行梳理和整合，以此促進我國金融監管法制的完善，增強我國銀行業抵御金融危機的能力。

1我國現行的銀刊監管法律制度

銀行監管，其本質是尸種具有特定內涵和特征的政府規制行為，銀行業監管法律制度是調整銀行業監督管理關系的法律規范的總稱。為了深人了解我國現行的翁折了監管法律制度，這里從立法層次上闡述了現行規范銀行業的主要法律法規現狀。

1.1銀行業監管法律。銀行業監管法律在銀行業監管法律制度中的法律效力最高。我國現行的銀行業監管法律最重要的有《中華人民共和國商業銀行法》、《中華人民共和國中國銀行業監督管理法》和《中華人民共和國中國人民銀行法》。另外，與銀行業務密切相關的法律還有《票據法》以及《物權法》等;其他的，如與金融犯罪相關的有《刑法》。

1.2銀行業監管玫法規。銀行業監管行政法規主要是規范不同性質的銀行業金融機構及開展的某些業務，例如:儲蓄、票據、現金和外匯。我國現行的銀行業監管行政法規主要有:妙卜匯管理條例》、《儲蓄管理條例》、《外資金融機構管理條例》等。

1.3銀行監管部門規章及規范性文件。銀行業監管部門規章及規范性文件的效力均低于法律和行政法規，二者主要是規范銀行業金融機構各類業務的方方面面，例如:電子銀行二、金融市場工具、信息披露等等。此外，各個地方的地方法規、行業自律性規范以及相關國際規則中有關銀行業監管的內容也是我國現行銀行業監管法律制度的重要組成部分。

這一系列金融法律法規共同構建起我國現行的銀行業監管法律制度。

2我國銀行監管法律制度存在的缺陷

2.1銀行監管法制體系不合理。我國現行的銀行監管法律法規中，行政規章所占比例過大，法律層次和效率低下;監管法律制度體系中相互之間都存在著諸多不協調和不合理的地方;人民銀行和銀監會制定的很多銀行監管規章過于局限在銀行業金融機構的具體業務上，而沒有從提高監管質量的角度出發，實現效率監管，的衛給。

2.2立法上存在空白。債監管法律制度由于受立法滯后性的影響，加之當前金融一體化、金融全球化的大背景，客觀上就出現了立法的空白，即金融立法的真空帶。我國銀行立創監管法律制度中，沒有存款保險制度、外資銀行市場退出的管理力、法不夠完善以及金融機構市場的準人制度存在缺陷等。

2.3市場退出法律制度存在缺陷。市場退出機制的價值理念在于當銀行發生完’時，為了防止銀行倒閉，保護相關權益人的合法利益。從總體上看，我國金融機構市場退出機制缺乏健全的法律制度。除了幻街業銀行法》和《銀行業監管法沖卜，我國沒有專門關于金融機構市場退出的法律。并且上述兩法的規定均過于原則性，可操作性不強;從細節上看，存在著不合理的地方。例如:依據右荀業銀行法》和《銀行業監管法》，規定問題銀行的市場退出力式有接管、機構重組、被撤銷以及破產，而對予孟行良好的金融機構的主動退市行為則無任何法律規定。

2.4銀行業監管的區域合作機制不健全。我國銀行業監管法律制度中關于區域合作的相關機制是我國與有關國家的金融監管機構通過簽署“監管合作諒解備忘錄”的形式實施的(到2008年底，銀監會與39個國家和地區的金融監管當局簽署了43個雙邊監管合作諒解備忘錄或監管合作協議)。口可一旦出現危機，這些雙邊或多邊合作協議的“合作”卻不盡人意。

2.5銀行業監管協調效率低、信息不暢，法律約束力不強。各金融監管部門往往會從各自立場出發制定有關監管規則并推動其執行，而對其他產業以及整個國民經濟全局的利益考慮則不全面。信息共享機制尚未有效建立，信息交換、溝通協調渠道不暢，一定程度上影響了決策的準確性和及時性。

3完善我國銀行監管法律制度的劉策

3.1完善銀行業監管相關法律法規體系，提高鍘于業抵御金翩雙險能力。首先，要在系統審核的基礎上清理現行的監管法律、法規及規章，整合一部權威性的銀行業監管的法律法規匯編;其次，在銀行業監管法律、法規及規章的立、改、廢上要注重相關法律制度內部之間的協調性，使之具有更強的操作性;最后，要將符合條件的銀行業監管政策進行法律化，要確保監管的適時性和穩定性。

3.2引人銀行監管法律的判例法制度，彌補銀行監管立法的滯后性。由于制定法在銀行業監管領域存在著局限勝，此時引入判例法制度是很有必要的。這不僅有助于彌補銀行監管立法的空白和不明確之處;也有助于在銀行監管中執行統一標準，維護銀行監管之公正，從而加強銀行監管的即時性。，

3.3完善金融機構市場坦出的法律機制，維護我國金融體系的穩定。我國目前主要采用的手段依然是行政性關閉撤銷。按照《巴塞爾楊L原則》的要求，應盡快制定一套完善的市場退出機制商業銀行及其分支機構進行監管。因為《商業銀行法》和《銀監法》中都有了關于“接管”的規定，因此應該在現有的基礎以規定加以完善和細化使其月拜獷可操作性。

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20世紀90年代以來，隨著經濟全球化、一體化進程加快，銀行業競爭加劇，在節約成本和技術升級的推動下，將服務業務外包給第三方提供相關服務的公司，而專注于核心競爭力的業務已經成為銀行應對激烈競爭的必然選擇。從金融行業服務外包分布情況看，銀行業服務外包占據主導地位。以2007年上半年全球大型金融企業服務外包交易情況為例，銀行業占比高達61%，而證券業和保險業分別為23%和16%.

但是，由于自然壟斷、外部性和信息不對稱等問題的存在，不受監督的服務供應商會因為利益的趨勢而發生道德風險行為，造成銀行業服務外包市場的失靈，給銀行的整體戰略和運營帶來了極大的風險，對金融體系的穩定和監管構成嚴峻挑戰.

而政府監管能夠有效地限制供應商的道德風險行為，具有糾正市場失靈的作用.

現有銀行業服務外包監管制度的比較銀行業服務外包的政府監管制度是監管當局為維護公平、有序、健康的服務外包市場而制定的一系列約束發包方和供應商的規范和行為準則.

國外銀行業服務外包的監管概況全球經濟、金融一體化步伐的加快，使銀行業服務外包所帶來的問題從國家個體內部演變為國際性問題.

1999年，紐約聯邦儲備銀行發表了防范金融服務外包風險的報告。美國銀行聯邦金融機構檢查委員會(FFIEC)了一系列指導方針和公告，2004年6月，美國銀行監管部門完成的新版《FFIEC技術外包IT檢查手冊》對金融機構建立、管理和監督IT外包關系的風險管理水平，提供了指導方針和檢查辦法.

2004年12月，英國金融服務局(FSA)將銀行業外包業務的監管規則納入了《臨時審慎監管手冊》，建議銀行應建立必要的外包程序，以最小化風險暴露和處理可能出現的問題。這些程序包括制定外包戰略、盡職檢查程序、合同和服務水平安排、變革管理、合同管理、退出戰略和應急方案.

2005年2月，巴塞爾銀行監管委員會、國際證監會組織、國際保險監督官協會、國際清算銀行聯合論壇了《金融服務外包文件》，規定了9條原則，用以指導受監管的金融機構的外包活動，確立監管當局的管制責任和義務.

2006年4月6日，歐洲銀行監管委員會(CEBS)了針對歐盟內銀行的業務外包的《外包標準》(建議稿)；巴塞爾委員會電子銀行小組準備對其成員的IT業務外包情況進行評估，并考慮出臺新的關于業務外包的規則，等等。分別從不層面對銀行服務外包的風險管理做出了相關規定.

各國監管制度的比較分析各國和國際組織的監管制度具有以下主要特征：核心業務外包限制。不同國家或地區對核心服務的界定不一。如美國銀行聯邦金融機構檢查委員會(FFIEC)禁止銀行將內部審計、財務會計、預備年度賬等內部業務外包給銀行集團外的公司；英國金融服務局(FSA)則對銀行業務的外包施以直接管制，不管外包的服務核心與否，只要風險過大，可能導致銀行失控，則當局都可不予批準.

供應商選擇。各國各地區金融監管當局都強調銀行應慎重選擇供應商。要求供應商不僅應為合法注冊的法人企業，而且還能有充足的資源保證完成銀行的外包任務.

風險管理及應急計劃。各國均要求本國銀行在外包前提交必要的應急計劃，包括災難恢復計劃和定期測試備份系統計劃，以使在供應商不履行或履行不能時銀行有應急措施可循，避免承擔過大的調整成本.

規范的合同約束。各國和地區均明確規定外包應采用書面合同形式。合同除了載明外包的內容要求、明確規定雙方權利義務與爭議解決等必備條款之外，不同國家或地區還有不同的專門要求.

現有監管制度的特點和不足各國的監管制度形式主要通過指引的形式進行頒布。在監管的途徑方面，主要通過銀行自身的內部控制和監管當局的外部監管兩種途徑進行；在監管內容方面，主要集中于金融服務外包的范圍、發包方內部控制、供應商的選擇、客戶合法權益的保護、發包方和供應商的應急機制等方面，也對銀行服務外包的監管程序、內容與權限等方面進行了規范.

比較而言，美國和英國的監管制度較為全面，美國的監管制度包括供應商選擇、合同爭端、即時監控、關聯供應商關系處理等內容；英國的監管制度涵蓋了盡職檢查程序、合同和服務水平安排、變革管理、合同管理、退出戰略和應急方案等內容。而其他國家和地區現有的監管制度對外部監管的具體規定還較籠統，不夠系統和深入.

但是，從外部監管的角度來看，對比國際上金融服務外包立法的發展，我國關于銀行業務外包的規定太籠統，可操作性不強。我國還缺乏普遍、系統的銀行業服務外包監管法律體系，使得監管人員對銀行業務外包的監管缺乏可操作的法律依據，從而不利于對業務外包風險的監控，監管制度的落后在一定程度上制約了我國銀行業服務外包的發展.

政府監管制度建設的政策建議通過上述分析可知，政府監管機構應充分認識到銀行業服務外包的潛在風險，應采取必要措施：

（1）制訂普遍的銀行服務外包風險監管法規和合理的監管標準.

有必要制訂普遍的銀行業服務外包監管法。普遍的銀行服務外包立法應該注意幾個問題：第一，注意剛性條款和彈性條款相結合，從而處理好監管和鼓勵銀行外包之間的平衡關系。第二，監管標準上，應區分外包業務重要性的不同規定不同的監管標準。第三，應注意對外包的全程監管.

第四，應明確銀行外包機構以及金融監管部門二者的監管責任。

（2）合理確定銀行業服務外包范圍.

外包范圍是監管制度關注的重點。監管當局應對銀行業服務外包的范圍做出適當規定，明確規定一些輔的環節和操作程序可以外包。同時，實施有差別的監管.

（3）加強銀行服務外包的全流程風險管理監管當局應建立全面的外包風險監控程序和風險管理計劃，對外包風險進行評價，對外包業務的范圍、銀行對外包的管理能力、外包風險的監督和控制、供應商管理和控制潛在經營風險的能力、供應商違約對銀行的顧客和同行可能造成的潛在損失進行管理。

（4）建立健全實施業務外包的配套機制，建立評價機制，供應商的評級等機制。

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關鍵詞　外資銀行；監管；金融監管

截至2007年5月末。共有42個國家在華設立了75家外國銀行。在25個城市開展業務。已批準改制的外資法人銀行12家，外資銀行的營業性機構186家。其中，改制后的法人銀行分行79家，外國銀行分行95家，中外合資銀行3家，外商獨資銀行7家，財務公司2家，獲準經營人民幣業務的外國銀行分行86家，法人銀行12家，16家外資銀行入股中資銀行。外資銀行的進入，對提升國內銀行的經營理念和管理水平，促進中資銀行的發展，加快金融產品創新等方面，均具有十分重要的意義。但與此同時。外資銀行的大規模進入。必將對我國的銀行業競爭格局、市場秩序甚至金融安全產生重大影響。鑒此，我國應加快與外資銀行相關的政策調整、體制改革和宏觀管理工作，尤其應當加強外資銀行監管法律制度的完善。

一、外資銀行監管的理論基礎

外資銀行是東道國引進的具有外國資本的銀行。外資銀行監管是指從東道國的角度出發，金融主管機關及其執行機關或有關機構依據國家相關法律、法規、規章和國際公約對外資銀行機構和外資銀行的市場準入、業務經營和市場退出等進行監督和管理，促使其合法穩健運行的一系列行為的總稱。具體來說，外資銀行監管由監管主體、監管對象、監管目標及監管方式四個基本要素構成。

(一)外資銀行監管的經濟學理論基礎

世界各國在外資銀行監管的實踐和理論發展過程中，形成了眾多的經濟學理論，為外資銀行監管奠定了理論基礎。

1　金融體系的內在脆弱性理論

金融體系的內在脆弱性即金融體系的內在不穩定性。金融體系不穩定性假說是指私人信貸機構，特別是商業銀行和相關貸款者具有某種內在特性，即這些機構不斷經歷著危機和破產的周期性波動。這些金融機構的崩潰會傳導到經濟生活的各個方面，并產生總體經濟水平的下降。該理論最早由美國經濟學家凡勃倫(Veblon)提出，但人們公認系統地提出金融體系內在不穩定理論的是海曼?明斯基(Hyman P Minsky)，他認為，以商業銀行為代表的信用創造機構和其他相關貸款人的內在特性引起信貸資金供求不平衡。這樣就會導致金融危機，使銀行經歷周期性危機和破產風潮。另一經濟學家查爾斯?金德爾伯格(Charles?Kindleberger)也從周期性角度來解釋金融體系風險的孕育和發展。他認為宏觀金融風險的產生與積累是不同經濟人非理性或非均衡行為的結果。

2　社會利益理論

社會利益理論亦被稱為市場調節失效論。該理論起源于20世紀30年代美國經濟危機時期。當時人們迫切要求政府通過金融監管來改善金融市場和金融機構的低效率和不穩定狀態，并恢復公眾對國家貨幣和金融機構的信心。社會利益論認為：在完全競爭條件下，由于市場價值規律的作用，競爭的結果會使社會利益最大化。但市場不能在競爭方式下運轉即市場失靈時。必須有一種降低或消除同市場機制失靈相聯系的手段，這種手段就是管制。市場機制失效的原因在于市場本身具有市場缺陷。從金融市場看，其市場缺陷表現在以下方面：第一，銀行業的不完全競爭性，即金融機構的競爭與其他行業一樣存在壟斷和不正當競爭問題。第二，銀行的負外部性。銀行的負外部性包括一家銀行機構破產導致多家銀行機構破產的連鎖反應的系統失靈風險以及由于過度競爭造成一般貸款標準和利率的降低的傳染效應。第三，信息不對稱。一般說來，在金融市場上存在兩方面的信息不對稱：一是在存款市場上，存款人難以了解銀行的經營管理和資產組合狀況，存款人在信息方面相對于貸款人處于劣勢。二是在貸款市場上，由于借款人對其投資的項目擁有更多的信息。銀行難以準確認定借款人具體投資項目風險的高低而相對借款人處于信息劣勢。因此。政府和金融監管當局有責任采取必要的措施減少金融體系的信息不完備和信息不對稱。

(二)外資銀行監管的法律價值分析

法律價值是指作為客體的法律對于一定主體需要的滿足程度。外資銀行監管法律制度反映了各個國家和國際社會對外資銀行監管的法律價值追求。從法理上分析，外資銀行監管法律制度主要體現了以下價值目標：

1　秩序價值

秩序的存在是人類社會生存和發展的基本條件，“與法律永遠相伴的基本價值，便是社會秩序”。通過對外資銀行監管，加強外資銀行的內部控制機制，以及來自政府管制、行業自律、市場約束等外在控制機制來維護東道國、母國以及國際金融市場的市場秩序。同時，通過外資銀行監督法律制度，明確金融監管當局的組織體系、職責、運轉程式等，實現對外資銀行的有效監管，從而進一步穩定社會經濟秩序。

2　安全價值

安全價值是指法律能夠直接確認和保護人們的生命、財產、自由等。滿足人們的安全需要。外資銀行的經營活動是在全球范圍內進行的。交易活動比一般國內銀行更為復雜，也面臨更多的經營風險，必須通過監管立法保證其交易的安全性，從而保證外資銀行資產和廣大客戶及存款人信用的安全。同時。由于金融市場固有的市場缺陷。金融體系特別是銀行體系容易面臨系統風險，外資銀行的經營風險還可能導致東道國整個銀行體系和金融體系的不穩定。國際金融風險和金融危機通過外資銀行向東道國傳遞也會給東道國的銀行體系和金融體系的穩定帶來威脅。與此同時，外資銀行的自身經營安全對母國金融體系的穩定也有一定的影響。因此。各國為了維護本國金融體系的安全，都要對外資銀行進行法律監管，用法律手段調整跨國銀行與其他社會主體所形成的社會關系。

3　效益價值

效益價值是指法律能夠使社會和人們以較少或較小的投入獲得較大的產出，以滿足人們對效益的需要。外資銀行風險監管追求的效益價值主要是一種經濟效益價值，同時強調社會效益價值。外資銀行監管法律制度的經濟效益價值在于：外資銀行監管法律制度的內容安排須具有科學性和合理性。具有可操作性；外資銀行監管法律制度在運作過程中須注重成本―效益的比較，降低監管成本，引導外資銀行資源的優化配置。外資銀行監管法律制度的社會效益價值在于：通過對外資銀行的監管保證金融市場的穩定發展，保障國家經濟的整體利益；通過外資銀行監督法律制度加強外資銀行的信息披露，保護存款人、投資者的利益，維護社會公正。

雖然各個國家對外資銀行監管立法的價值追求在實踐中存在著差異，同時，一國在不同的經濟發展階段其外資銀行監督法律制度的價值目標也有所不同，但秩序價值、安全價值、效益價值卻是大多數國家金融監管立法的法律價值追求。

二、外資銀行法律監管的國際合作――巴塞爾體制及其對我國的實踐意義

(一)巴塞爾體制主要內容

上個世紀70年代早期發生的一系列跨國銀行危機。加深了世界各國特別是發達國家對監管合作必要性和迫切性的認識。1975年，西方“十國集團”在瑞士的巴塞爾聚會，正式成立了“銀行規章條例及監管辦法委員會”(Committee on Banking Regulations and Super-V‘lSOry Practices)。簡稱“巴塞爾委員會”(現已更名為“銀行監管委員會”(CommitteeonBankingSupervis’lon)。巴塞爾委員會的誕生，標志著國際銀行監管合作的正式開始。巴塞爾體制主要確立了以下原則：

1　跨國銀行監管國際合作原則

在經濟和金融全球化的今天，加強跨國銀行監管國際合作，協調東道國與母國各自對跨國銀行進行監管的責任是巴塞爾委員會的重要工作。1975年《對銀行的國外機構監管原則》規定：任何銀行的國外機構都不能逃避監管，母國與東道國對銀行共同承擔監管的責任，東道國有責任監督在其境內的外國銀行；東道國監管外國分行的流動性和外國子行的清償能力，母國監管外國分行的清償力和外國子行的流動性；東道國與母國的監管當局之間要相互交流信息并在銀行檢查方面密切合作。監管合作要克服銀行保密法的限制，允許外國銀行總行直接對其國外機構進行現場檢查，否則東道國監管當局可以代為檢查。

1983年。巴塞爾委員會在1975年協定的基礎上進一步吸收了銀行“并表監管法”，并對母國與東道國職責進行了適當的劃分。1 996年巴塞爾委員會的《跨國銀行行業監管》，為母國并表監管的實施提供了一套切實可行的方案。

2　資本充足率原則

1988年《關于統一銀行資本衡量和資本標準的國際協議》也即《巴塞爾協議》，其基本精神是要求銀行監管者根據銀行承受損失的能力確定資本構成，并依照其承擔風險的程度規定最低資本充足率，建立風險加權制。該協議要求資本充足率，即銀行總資本與總加權風險資產的比率應達到8％，其中核心資本比重不得低于4％。在2004年6月通過的《統一資本標準和資本框架的國際協議：修訂框架》中確立了新資本協議的三大支柱：最低資本要求、監管部門的監督檢查、市場紀律。

3　有效銀行監管核心原則

巴塞爾委員會1997年的《有效銀行監管核心原則》彌補了母國統一監管原則和并表監管法的缺陷，制定了有效監管體系的25條基本原則，即核心原則。這些原則強調跨國銀行業務應實行全球統一監管；應對銀行業進行全方位的風險監控；將建立銀行監管的有效系統作為實現有效監管的重要前提。

(二)巴賽爾協議對我國外資銀行監管的實踐意義

我國是巴賽爾協議的簽字國，但是考慮到我國金融市場的特殊情況和我國目前仍處于發展中國家的現狀，我國政府宣布暫不執行巴賽爾協議，這是我國政府目前關于開放金融市場的正確選擇。巴賽爾協議是西方發達國家基于自身立場考慮的結果。而且跨國銀行的母行大多數設在巴賽爾成員國，因此，巴賽爾協議的一些原則更符合其成員國的利益。同時，巴賽爾協議成員國都具有非常成熟的跨國銀行管理經驗。但是，巴賽爾協議畢竟是目前跨國銀行監管方面最有影響力、適用范圍最廣、最有成效的監管指標和原則，因此，越來越多的國家都在逐漸地與巴賽爾協議的規范原則接近并吸收為本國的監管制度。在對待巴賽爾協議的立場上，我國應該從自己的實際情況出發，對其內容予以取舍。

就我國目前的銀行業來講，無論是在管理體制方面，或是組織模式、資本狀況、法律地位、經營等方面，與西方國家相比，均有所不同，但這并不足以成為我國不實施巴塞爾協議的理由。這不僅是因為作為國際金融體系統一國際規范和準則的巴塞爾協議對我國經濟的發展，尤其是銀行業的發展所帶來的影響是極為深遠的，同時，實施巴塞爾協議也是深化我國金融體制改革，建立一個健全的金融法規體系。推動我國外資銀行監管的國際化與國際合作，促進我國銀行業參與國際競爭的需要。

三、我國外資銀行監管法律體系及其完善

我國的外資銀行立法經歷了一個長期發展的歷史過程。從外資銀行的專門立法看，現行有效的法律規范主要包括：國務院2006年1 1月8日通過的《中華人民共和國外資銀行管理條例》，以及銀監會同月的《中華人民共和國外資銀行管理條例實施細則》；中國人民銀行于1996年4月30日的《委托注冊會計師對外資金融機構進行審計管理辦法》，1999年5月6日的《外資銀行外部審計指導意見》；銀監會于2003年12月8日的《境外金融機構投資入中資金融機構管理辦法》，2004年3月8日的《外資銀行并表監管管理辦法》等。除上述專門立法外，我國還相繼頒布了《中國人民銀行法》、《商業銀行法》等法律法規，這些相關立法與專門立法一起共同構成了我國外資銀行監管的法律體系。其中的《外資銀行管理條例》及《外資銀行管理條例實施細則》是目前我國對外資銀行進行監管的基本法律規范。適應了加入世貿組織后我國金融業全面開放的新形勢。

雖然我國已確立了較為完善的外資銀行監管法律框架，對于外資銀行的監管發揮了積極作用，但仍然存在著一些問題和不足。主要表現在：第一。中國對外資銀行的監管法律法規中。關于法律監管目標的規定不明確。第二，中國對外資銀行的監管立法層次較低，缺少高層次立法，對法的效力和執行有一定影響。第三，在現有的法律監管體制上，銀監會、證監會、保監會這三個部門的職能缺乏嚴格科學的界定。第四。外部審計的社會監督作用尚有待于進一步發揮和加強。

針對我國外資銀行監管法律制度存在的問題，應當完善相關立法和相應機制，提高外資銀行監管的有效性，進一步防范和控制外資銀行的金融風險。

(一)明確對外資銀行的監管目標

明確金融監管目標是實現監管高效率和監管有效性的前提。就其他國家來看，大多數國家對外資銀行監管目標都有明確的規定。以美國為例，美國《聯邦儲備法》第一條明確規定。該法的立法目的之一是“建立美國境內更有效的銀行監管制度”。其具體目標為：一是維護公眾對一個安全、完善和穩定的銀行系統的信心；二是建立一個有效的、有競爭力的銀行系統服務體系；三是保護消費者；四是允許銀行體系適應經濟的發展變化而變化。我國現行的《外資銀行管理條例》及實施細則對外資銀行的監管目標未作出明確規定，只是在《條例》的第一條說明：“為了適應對外開放和經濟發展的需要。加強和完善對外資銀行的監督管理，促進銀行業的穩健運行，制定本條例。”這種監管目標的缺失與模糊必然造成在監管中缺乏明確的指導思想。從而不利于對外資銀行的監管。

從外資銀行監管的實踐及其本質要求來看，筆者認為我國外資銀行監管所要達到的目標應是多層次的有機組成的體系。該體系主要應包括下列內容：第一，維護外資銀行的穩健運營。該目標有助于維護整個銀行體系的安全與穩定，進而最大程度地保護投資者尤其是存

款人的利益。第二，維護存款人、投資人和其他利益相關者的利益。存款人、投資人和其他社會公眾在信息取得、資金規模、經濟地位等各方面相對于金融機構而言處于弱勢地位。對社會弱勢群體利益的特殊保護，已日益成為世界各國金融立法關注的重點。第三，促進內外資銀行公平競爭。內外資銀行的公平競爭是外資銀行穩建運營的重要保證。

(二)完善我國外資銀行監管立法體系及金融監管機構協調機制

我國外資銀行監管立法存在諸多問題。從目前情況看。外資銀行監管法律體系的完善應當著重解決以下問題：一是根據我國金融市場的發展趨勢和WTO規則要求，有計劃、有步驟地出臺一些新的金融法律法規。二是完善《外資銀行管理條例》及其《實施細則》o該條例及其實施細則是我國對外資銀行進行調整的專門立法。但有些內容尚缺乏操作性，例如對外資銀行的風險管理、內部控制制度、公司治理及交易關聯等制度還需進一步細化。使之具有可操作性。三是完善外資銀行的相關立法，建立和完善市場準入制度、銀行保密制度、存款保險制度、最后貸款者制度、審計制度等一系列制度。為外資銀行的有效監管提供制度支持。四是在外資銀行監管體系的完善中。應當提高立法技術。使各部法律、法規、行政規章之間相互銜接。以實現法制的統一性并便于執法者的操作。

我國目前尚未實行金融業的混業經營。對金融業的監管由銀監會、證監會、保監會分別進行。而對外資銀行而言，雖然其在中國按照相關法律規定專門從事銀行業務，但其母國總行多為混業經營的金融集團，它可以通過從事不同業務的分支機構來實現混業經營。這就要求金融行業監管的協調合作。但我國現階段銀監會與證監會、保監會的監管協調機制缺乏相應的法律規定，三大監管機構在具體監管業務上的分工和協作也缺乏有效的約束機制。為了建立責任明確、分工合理、公正透明的金融監管協調機制，實現金融監管協調機制的制度化、規范化運作，應該由國務院制定相關條例對現有金融監管機構的權責、運作機制等問題作出明確規定。

(三)加強對外資銀行的外部審計監督

由會計師事務所、審計事務所依法對金融機構財務會計報告的真實性、公正性進行審計屬于社會監督的范疇。隨著國內國際業務復雜性的不斷增加。外部審計師對銀行公布的財務會計報表是否“真實而公正”地反映了銀行的財務狀況以及報表報告期的銀行經營情況的審計作用也越來越重要。監管當局在監管過程中，利用外部審計師的作用已經成為對外資銀行監管的一種發展趨勢。1989年7月巴塞爾委員會與國際審計委員會聯合《銀行監管者與外部審計師之間的關系――關于審計的國際宣言》，對銀行監管者的作用、外部審計師的作用、監管者與審計師的關系等問題進行了深入的分析。該宣言對于東道國與母國監管當局對銀行及其附屬機構的監管提供了很好的藍本。

外部審計師對外資銀行財務報告的真實性、公正性進行審計，有助于利害相關者對外資銀行的財務狀況、經營業績和風險程度等方面作出正確判斷，增強其在資金、管理、業務和信用方面的透明度。有效的外部審計監督對外資銀行不穩妥的業務活動和不健全的內控機制無疑會起到警示、遏制和督促的作用。從而進一步防范金融風險的發生。

篇5

【關鍵詞】外資銀行 監管 法人導向

中國入世5周年之際,備受矚目的《中華人民共和國外資銀行管理條例》(以下簡稱《條例》)于2006年11月11日得以公布,與《條例》同時開始實施的還有中國銀行業監督管理委員會(以下簡稱銀監會)的《外資銀行管理條例實施細則》(以下簡稱《細則》)。與2001年的《外資金融機構管理條例》及其實施細則相比,《條例》及其《細則》做了很多修改。如果說《條例》是中國兌現入世承諾的結果,那么這些修改可以說是中國銀行業開放政策進一步調整的關鍵所在。本文選取“法人導向”這一《條例》中最有爭議的內容為切入點,深入解讀《條例》,以期起到拋磚引玉的作用。

一、從分行政策到法人導向的轉變

根據《條例》的規定,外資銀行是指依照中華人民共和國有關法律、法規,經批準在中華人民共和國境內設立的下列機構:一家外國銀行單獨出資或者一家外國銀行與其他外國金融機構共同出資設立的外商獨資銀行;外國金融機構與中國的公司、企業共同出資設立的中外合資銀行;外國銀行分行;外國銀行代表處。

作為一項通例,代表處不能從事任何直接贏利的經營活動。根據大多數國家的法律,代表處不被視為一類獨立的分支機構形態。因此,本文的探討并不涉及代表處的問題。

根據銀監會的統計,2006年底,來自21個國家和地區的71家銀行在中國24個城市設立了營業性機構,其中外國銀行分行183家、法人機構14家。這一數據顯示,分行在外資銀行機構組織形式中所占的比重超過90%。這種格局狀況可以說是我國實行偏重分行政策的直接結果。我國過去實行分行政策的主要原因在于我國外資銀行監管體系還不完善,而采用分行這種形式可以要求其母國當局承擔主要監管責任,并可要求其總行提供擔保。同時,分行可帶來資金,還可以獲得其總行眾多分支機構網的支持,并可帶進一套先進的經營管理辦法。

作為《條例》最突出的特征,本地注冊的外資銀行法人成為鼓勵的導向。法人導向是指在允許外國銀行自由選擇商業存在形態的前提下,鼓勵和引導在華機構網點多、存款業務大、并有意進入人民幣零售業務的外國銀行將其設在中國的分行轉制為在中國注冊的法人銀行。《條例》第24條規定:按照合法性、審慎性和持續經營原則,經國務院銀行業監督管理機構批準,外國銀行可以將其在中華人民共和國境內設立的分行改制為由其單獨出資的外商獨資銀行。申請人應當按照國務院銀行業監督管理機構規定的審批條件、程序、申請資料提出設立外商獨資銀行的申請。外資銀行只有完成本地法人注冊,才可以享受與中資銀行一樣的業務范圍。根據《條例》第29條和第31條的規定,對于包括外商獨資銀行、中外合資銀行在內的完成本地注冊的外資銀行,其業務范圍相比外資銀行分行多出了“銀行卡業務”和“資信調查和咨詢服務”這兩大業務。在最關鍵的人民幣零售業務方面,雖然本地法人銀行和外資銀行分行都享受吸收公眾存款的職能,但法人銀行方面沒有任何限制,而外資銀行分行則規定只可吸收100萬元以上人民幣存款。

配合《條例》的規定,《細則》也體現了法人導向,并為改制為當地注冊法人銀行提供了很多激勵與便利:一是保證獨資銀行、合資銀行業務范圍與中資銀行基本一致;二是獨資銀行、合資銀行的分行在其總行業務范圍內經授權即可開辦業務,無需單獨報批;三是外國銀行分行改制為獨資銀行,該外國銀行可以保留一家從事外匯批發業務的分行;四是外國銀行分行改制為獨資銀行,原外國銀行分行在中國境內的營運資金,經批準可以轉為獨資銀行的注冊資本,有多余的也可以轉回其總行;五是改制后的獨資銀行可以承繼原外國銀行分行已經獲準經營的全部業務;六是對獨資銀行、合資銀行執行資產負債比例給予一定的寬限期。

2007年3月20日,中國銀監會正式批準東亞、渣打、匯豐、花旗四家外資銀行在華設立法人銀行。3月29日,匯豐銀行(中國)有限公司、渣打銀行(中國)有限公司、東亞銀行(中國)有限公司和花旗銀行(中國)有限公司的行長,在上海市政府貴賓廳領到了上海市工商局頒發的《企業法人營業執照》。這是自《條例》頒布實施以來,首批獲得企業法人營業執照的改制外資銀行,標志著這四家銀行正式取得了中國企業法人地位。今后這四行可以與中資銀行相同的身份從事包括人民幣業務在內的各項金融業務。

二、轉變的原因

1、不同形式的外資銀行各有利弊

所謂分行,是指不具有獨立的法律地位而屬于一外國銀行總行的一部分的經濟實體。分行不擁有獨立的資本,而以總行的所有資本作為資金保證,也沒有獨立的資產和負債。在法律責任的承擔上,分行不能獨立承擔法律責任,其總行必須為分行的行為和債務之間承擔法律責任。由于分行擁有所屬銀行集團的強大資金實力及龐大業務網絡的支持,其經營能力和信譽均有保證,且因分行不是東道國法人,東道國對其不需承擔“最后貸款人”的救助責任,而是由其母行及母國監管當局承擔相應的救助責任,所以有些國家如日本、新加坡等,鼓勵外資銀行采取分行形式。但有些國家如加拿大、澳大利亞、荷蘭等,則不允許外國銀行在本國開設分行,理由是分行是跨國銀行建立全球業務網絡的重要形式,其本身不在當地注冊,不具有獨立的法律人格,總行對其具有完全的控制權,因此很難置于東道國的充分監管之下,可能會對東道國的經濟造成不利影響。

所謂獨資銀行,又稱為銀行子公司,是指依東道國法律成立的、由一家外國銀行擁有全部或多數股權的獨立的法律實體。它既可以是新設立的機構,也可以是對東道國現存銀行進行兼并后設立的機構。獨資銀行為東道國法人,具有獨立的法律人格,它擁有自己獨立的資本,具有獨立的資產和負債,可以以自己的名義應訴,并以其全部資產為限承擔債務責任。各國對外資獨資銀行的態度也很不同,有些國家如加拿大就只允許外國銀行以獨資銀行的形式進入當地銀行業市場,理由是獨資銀行是該國法人,得以接受該國全面的法律管束,另外,獨資銀行獨立的法律人格、獨立的資本金等又可以使其與母行的風險相分離;而有些國家如日本卻認為本國國民存放于獨資銀行的存款只能以其自身資產作為清償保證,母行強大的資本實力對其沒有直接的支持,從而對獨資銀行的設立規定了嚴苛的條件限制。

所謂合資銀行,通常是指兩個或兩個以上金融機構(其中至少有一家外國銀行)共同出資、在東道國境內依法成立的從事銀行業務的法律實體,與獨資銀行一樣,合資銀行為東道國法人,具有獨立的法律人格。它具有自己獨立的資本,具有獨立的資產,并直接以自己的名義從事經營活動,自擔風險,自負盈虧。合資銀行可以聯合多家銀行的資金、技術,通過共同出資、共擔風險,滿足市場對巨額資金的需要,而且合資銀行與股東銀行可以通過相互提供業務稽核和便利而使雙方受益。不過,合資銀行的特點使得它幾乎與所有有關的中央銀行關系疏遠,因此,當其遭遇困難時,難以得到中央銀行的積極支持。另外,股東銀行與合資銀行之間往往存在利益沖突,從而影響獨資銀行的發展。

2、偏重分行形式的潛在風險

對于外國銀行而言,分行只是外國銀行在我國的延伸。如果外國銀行倒閉,分行亦隨之倒閉,因此分行的安全性在很大程度上取決于母國監管的有效性。巴塞爾委員會的《對銀行國外機構監管的原則》(1983)和《國際銀行監管最低標準》(1992)規定原則上由母國對跨國銀行承擔統一監管責任。但對于外資銀行的母國來說,對海外銀行機構的風險監管多是通過監管母銀行集團的總體情況來進行的,資本充足率、流動性、集中貸款限制都是就整個銀行集團來計算綜合比率,很少專門對某一分行進行單獨的檢測。這從母銀行集團的角度來看是有利的,因為這可以放寬海外機構的風險比例,從而提高靈活性和競爭力,但對于東道國而言則意味著潛在的金融風險。

3、推行法人導向,防范金融風險

鼓勵外資銀行本地注冊,而對外國銀行分行實施一定的零售業務限制,推行法人導向政策,具有防范金融風險、保護本國公眾存款人利益的功效。具體而言,首先,在風險監管方面,外資銀行分行不如在當地注冊的法人銀行,在發生風險的情況下,國內存款人的風險難以得到有效保證。許多國家法律規定,一旦母行發生流動性風險或者支付危機,本國存款人的清償順序優先于海外存款人,那么后者的權益將無法得到保障;其次,全球風險跨境傳播加劇,外國銀行分行所在國監管當局無法實施風險隔離,而對當地注冊的法人銀行,監管當局則可以通過資本充足率及資金跨境流動等措施隔離風險;最后,許多國家的存款保險制度通常只允許外資法人銀行而不允許外國銀行分行加入,相應對外國銀行分行吸收本國公民存款均實施不同程度的限制,以保護本國公眾存款人利益。

三、落實法人導向應注意的問題

從法人導向的角度來解讀《條例》,外資銀行轉制的過程要遵循合法性、審慎性和持續性原則,其中有幾個方面的問題尤其值得關注。

1、遵循自愿原則,尊重外資銀行意愿

對于外資銀行在中國的商業存在形態,《條例》實際上是遵循自愿原則,外資銀行可以自由選擇在華設立獨立法人機構,即文件所稱的獨資銀行和中外合資銀行,也可以只設立分行或者代表處。至于如何選擇,完全看外資銀行自身業務發展的需要。法人銀行只是政策制定者的一種導向,并非要求所有外國銀行都采取法人銀行的模式。即使外國銀行愿意選擇法人銀行商業存在形式,也在時間與組織形式上有一定的過渡安排,而這些都采取完全市場化的原則。

世界上有很多國家在外資銀行的商業存在形態方面是采取強制性原則,即必須設立獨立的法人機構,其他的形式被法律所禁止。中國之所以采取自愿的原則,是充分考慮外資銀行自身經營的需要,有一些外資銀行按照其自身發展戰略,重點是要開拓人民幣批發業務,強制設立法人機構并不妥當。對于那些暫時不愿申請成立法人銀行的外資銀行,《條例》還有一條政策,即外資銀行分行可以根據自己的戰略調整,隨時申請轉為當地注冊的法人銀行。

2、體現審慎性監管原則

《條例》在監管方面堅持了審慎性原則,以放寬業務范圍的方式鼓勵外資銀行在境內設立獨立的法人機構,這是許多國家的通行做法。根據《條例》的規定,中國將全面履行入世的基本承諾,面向外資銀行全面開放人民幣零售業務,一個基本的導向是鼓勵外資銀行在本地注冊,注冊后將獲得完全的人民幣零售業務資格,還將獲得從事銀行卡業務及咨詢服務業務的資格。

對于那些按照自愿原則沒有實現轉制的外國銀行分行,按照審慎性的監管原則,文件將其經營范圍規定為外匯業務以及除了中國境內公民以外客戶的人民幣業務,允許其吸收中國境內公民不少于100萬元人民幣的定期存款。根據《條例》第29條的規定,外商獨資銀行、中外合資銀行按照國務院銀行業監督管理機構批準的業務范圍,經營包括吸收公眾存款、發放各期限貸款、辦理票據承兌貼現等13項金融業務,而且這些銀行經過中國人民銀行批準,還可以經營結匯、售匯業務。從業務范圍來看,這些外資銀行與中資銀行已經站到同一起跑線上,可以在同樣的市場中爭奪客戶,分享中國經濟高速增長帶來的機會。外國法人銀行作為一種新商業存在模式如何實現其制度規則的有效過渡,《條例》對此也作了相應的制度安排。

3、監管原則真正實現內外統一

既然在業務范圍和客戶群體方面與中資銀行取得一致,那么在對外資銀行的監管要求方面也應該堅持內外統一的原則。外資銀行進入后,如何體現監管標準的一致性,是創建一個公平并富有競爭的銀行體系的關鍵。

《細則》在以下六方面進一步體現了中、外資銀行準入和監管標準的一致性:一是外資銀行業務范圍增加保險業務,業務范圍與中資銀行基本一致;二是獨資銀行、合資銀行及其下設分行的注冊資本和營運資金要求和中資銀行及其下設分行保持一致;三是獨資銀行、合資銀行的分行在其總行獲準的業務范圍內,經授權開展業務;四是監管標準中、外資銀行盡量保持一致;五是外資銀行董事、高級管理人員任職資格管理盡量與中資銀行一致;六是獨資銀行、合資銀行將不再批準其新設代表處。

4、規范改制程序,設立高效綠色通道

《條例》出臺后,外資銀行關注的問題除了監管指標外,更多的是對于外國銀行分行改制為當地注冊法人銀行的具體操作性程序的關注。《細則》則明確了改制程序,并為改制銀行設立高效綠色通道。按照規定,改制程序為:一是設立外商獨資銀行以及將原外國銀行分行改制為外商獨資銀行分行同步進行,如需保留一家從事外匯批發業務的外國銀行分行,也同步申請;二是申請保留一家從事外匯批發業務的外國銀行分行,應當對原外國銀行分行的資產、負債和權益進行分割,確立分別由從事外匯批發業務的外國銀行分行以及在同一城市擬設的外商獨資銀行分行承繼的資產、負債和權益;三是外國銀行分行改制為外商獨資銀行,可以在提出改制申請的同時,提出經營全面人民幣業務的申請。

【參考文獻】

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篇6

（一）代表性國家銀行監管的演化歷程

由于政治或經濟原因，許多國家銀行監管制度演化中經歷過嚴格控制性銀行監管，所謂嚴格控制性監管是指實行分業限制、利率管制、市場準入嚴格限制等，包括美國、日本、韓國以及為數眾多的發展中國家。我國也實行過較長時期的控制性銀行監管制度，因此，分析此類國家銀行監管演化歷程的規律性變化對研究我國銀行監管市場化問題很有借鑒意義。

不同國家實行控制性銀行監管制度的背景和動因有所不同，例如，美國嚴格控制性的銀行監管起步于20世紀30年代初大蕭條時期；日本嚴格控制性銀行監管制度確立于20世紀50年代中期，又被稱為金融行政；韓國則是在20世紀六七十年代，為了解決資金短缺、實現工業化，實行了嚴格控制性銀行監管制度。同時，不同國家各種限制性措施的嚴格程度也存在差異，但是，控制性銀行監管制度都在較長時期內充分了保證銀行業的穩定，而在趕超型國家，它對滿足產業發展的資金需求，實現經濟高速增長的趕超目標發揮了積極作用。

但是，20世紀70年代以后，經濟全球化在金融領域的滲透日漸深入，資本跨國流動的規模迅速擴大，銀行業經營環境更為開放，跨國銀行蓬勃發展，同時，各種金融創新活動層出不窮。在這些因素沖擊下，嚴格控制性的監管制度開始表現出一些不適應性，其所扮演的角色從維護銀行業穩定和發展的必要措施轉變為限制銀行業發展的桎梏，甚至成為銀行業競爭能力低下和銀行危機的根源。為了改變本國銀行業面臨的困境，70年代末期以后，美、日、韓等國相繼進行了逐步放松管制的改革，包括利率自由化、放寬業務范圍限制、放松分支機構設置的限制、資本流動自由化等措施，這些措施消除了銀行業發展的障礙，給予銀行業更多地獲利機會，是對受壓制的市場競爭力量的一種釋放，會增加銀行之間的競爭程度，有利于提高銀行業效率、促進其發展。＿經歷過嚴格控制性監管的銀行業往往較為脆弱，同時放松管制所營造的競爭性環境，本身會產生優勝劣汰的效果，使競爭能力弱的銀行面臨倒閉風險，所以，放松管制階段，容易出現銀行破產或倒閉。為了避免銀行的道德風險，對銀行業的支持和救助都需要審慎監管相伴而行，但是，受解決問題資金、監管當局道德風險、監管獨立性缺乏等因素制約，放松管制過程中，審慎監管措施往往不到位，出現監管寬容或缺失的問題，這會進一步增加銀行業的系統風險，導致銀行危機。例如，80年代末期美國發生了儲貸協會危機；日本在90年代中期出現了銀行危機；韓國則在1997年爆發了金融危機。

銀行危機過后，各國紛紛把建立或強化審慎監管作為提高監管有效性的重要途徑，包括提高監管者獨立性、改革存款保險制度、實施和完善基于風險的資本監管制度等，并通過改善信息披露狀況、實施預先承諾法、推進銀行業改革等措施發揮監管實現過程中市場力量的作用。各國以強化審慎監管為核心的監管改革進度和力度盡管有所不同，但是，對促進三國銀行業走上穩健經營的軌道，增強國際競爭力都發揮了良好作用。

從上述歷史實踐來看，為了適應經濟全球化背景下銀行業經營環境的變化，政府監管制度安排經歷了從實行嚴格控制性監管到逐步取消嚴格控制性監管，再到強化審慎監管三個階段發展的變化。在制度變遷的過程中，上述國家的政府監管都經歷了從替代市場力量向培育和強化市場力量的轉化過程；20世紀80年代以前市場機制和政府監管被理解成替代的關系，政府監管的強化也就意味著市場機制的弱化，但是20世紀80年代以后開始構建以市場機制為導向的政府監管機制。在市場導向的思路下，銀行監管不是替代市場競爭，而是強化市場機制微觀基礎的手段，即銀行監管要從特有的角度切入銀行業的運行中去，為銀行業的市場機制高效運行提供保障，同時充分運用市場約束加強監管，讓投資者、存款人、經營者及監管者等各方參與者各自承擔必要的風險。

（二）巴塞爾資本協議與銀行監管的市場化趨勢

在經濟全球化背景下，銀行業跨國經營日益普遍，有效銀行監管成為國際范圍內的公共品。巴塞爾銀行業監管委員會（BOBS）自1974年成立以來，一直致力于加強各國銀行監管的合作與協調，它所制定的監管標準和指導原則為各國廣泛認可和遵循，成為銀行監管的國際規范。其中，最具影響力的是巴塞爾資本協議。該協議有兩個版本，分別簡稱BaselⅠ和BaselⅡ。從巴塞爾資本協議的主要內容及其變化，可以清晰地看出經濟全球化條件下銀行監管的市場化趨勢。

BaselⅠ和BaselⅡ的核心內容是倡導資本監管，BaselⅠ對資本監管提供了一套簡便易行的國際標準、而BaselⅡ則對資本監管標準進行了更新和補充，它們的廣泛實施使資本監管已經成為國際上主流的銀行監管原則。資本監管本質上是一種模仿和強化市場力量的監管措施，可在一定程度上減少存款保險等政府干預措施對市場力量的束縛作用，降低存款保險所帶來的銀行風險轉移動機，改善政府監管效果。因為資本在保持銀行穩健和承擔風險方面、在銀行公司治理方面起到重要作用，資本要求是投資者對銀行實施市場約束和內部控制的重要方式和基礎。

雖然BaselⅠ和BaselⅡ監管思想的內核是一脈相承的，都倡導通過尊重市場力量和運用市場力量提高監管的有效性，但是，具體內容存在多方面差異。BaselⅠ提出資本監管框架僅包括最低資本要求；BaselⅡ則將其擴展為三大支柱：一是最低資本要求；二是監管當局的監督檢查；三是以信息披露為基礎的市場約束。從而把政府外部監管、銀行內部控制和管理、市場約束三者有機結合起來，構建了相對完善的市場主導型監管體系，使銀行監管中政府力量與市場力量的合作日臻緊密和顯著。具體體現在：

1.BaselⅡ允許銀行使用評級法而不是像BaselⅠ中由政府直接規定風險資產對應的風險權重來確定資本成本，提高資本充足率要求對風險的敏感程度。其中，標準法是允許使用外部評級區分銀行所持資產的質量，體現了利用評價機構此類市場參與者的力量改善資本監管的思想；而內部評級法允許銀行使用內部評級數據確定資本成本，體現了外部監管對銀行內部控制和風險管理的尊重和利用。從標準法到內部評級法，風險計量更為準確，銀行在確定資本成本方面自逐步增大，為了減少外部干預，降低資本成本，銀行具有使用內部評級法的激勵。但是，為使用內部評級法，銀行必須具有強大的內部控制和風險管理能力，所以，為了獲得更多的自，銀行具有改善內部控制和風險管理水平的激勵，從而增強了銀行將外部監管壓力轉化為銀行自身的風險防范和自我約束行為的動力機制。

2.BaselⅡ把銀行內部控制和風險管理的狀況作為監管當局監督檢查和評估的內容之一，從外部監管角度直接強化銀行內部控制和風險管理，把監管當局要求和銀行自律需要直接統一起來。

3.BaselⅡ通過提高信息透明度增強市場約束，既改變了政府監管的作用方式，又增強了銀行自律的主動性。過去，政府監管通過對市場約束的抵消和遏制作用來實現監管目的，以存款保險制度和限制競爭性措施的抵消作用最為顯著。在BaselⅡ中，監管安排不再充當市場約束的替代品，而是通過提出信息披露要求，使市場參與者掌握銀行風險輪廓和資本水平的信息，提高市場參與者的能力，阻止銀行不合理地涉險；而被監管銀行對過分冒險就會咎由自取的擔心，會使它出于自身利益最大化的考慮而增強銀行內部控制和風險管理。

通過上述剖析可以看出，從BaselⅠ到BaselⅡ，監管當局越來越重視激發并利用銀行內部的力量和市場約束力量來加強風險防范、實現監管目標。作為國際銀行監管的新規則，BaselⅡ在未來各國銀行監管將發揮重大作用，它所倡導的在尊重、利用和強化市場力量基礎上實現政府力量與市場力量相結合的監管思想，即銀行監管的市場化思想，代表了未來銀行監管的方向和趨勢。

（三）銀行監管實現力量的實證分析

經濟學家通過大規模收集銀行監管的國別數據，運用計量經濟模型，對各項政府監管措施與市場機制的作用效果進行了比較性實證分析，其中，JamesR.Barth，GerardCaprio，Jr.和RossLevine所作的一系列調查和研究最為全面。他們在世界銀行資助下，對各國銀行監管狀況進行了兩次大規模調查，先后收集了107個和152個國家的詳細數據進行實證分析。根據實證結果，得出如下結論：為改善銀行監管效果，增進社會福利，應避免依賴政府直接的干預和限制措施；在監管實踐中強調增加私人監督、增加私人激勵，降低存款保險制度所引發的道德風險，倡導在全球范圍內加強市場約束，因為這些政策措施對促進銀行發展、績效和穩定最為有效。同時還指出，強化市場約束并不意味著自由放任，與之相反，政府監管在這個過程中具有關鍵作用，監管當局要通過鼓勵或強制信息披露來支持市場約束，而不是替代市場約束。可見，實證分析從理論上對銀行監管市場化趨勢的實際效果予以了積極評價。

綜上所述，在經濟全球化等因素的推動下，70年代末期以來，銀行監管市場化逐步成為各國銀行監管實踐的一種必然趨勢。所以，各國需要適時適度調整本國銀行監管的實現力量，以順應銀行監管的市場化趨勢，才能在經濟全球化背景下實現銀行監管的有效性。

我國作為一個轉型中的發展中國家，在融入世界經濟的過程中，確立了市場經濟、市場金融為本國經濟體制和金融體制的改革目標。1978年以來，我國經濟市場化程度不斷提高、參與經濟全球化程度不斷加深。在這種時代背景下，無論是與國際環境相融合，還是推進本國經濟改革的深化，都需要我國具有一個市場化取向的銀行監管體系，提高銀行監管的市場化程度成為我國實現有效銀行監管的必然選擇。構建市場化取向的監管體系一是應以尊重、支持和互補市場力量為導向優化政府力量；二是應培育、加強銀行自我約束和市場約束兩大市場力量，逐步形成以市場力量為主導的監管格局。下面從這兩方面深入探討如何提高我國銀行監管的市場化程度。

二、我國銀行監管的市場化取向之一：政府監管制度的變遷

為了順應銀行監管的市場化趨勢，實行嚴格控制性監管制度的國家紛紛取消各種限制競爭的監管措施，逐步構建和完善審慎性的政府監管制度。我國銀行業的政府監管也曾經實行過嚴格控制性監管制度，并獨具特征，而且目前仍在實施某些控制性的監管措施，所以，政府監管安排實現從控制性監管制度向審慎銀行監管制度的過渡，是提高我國銀行監管市場化程度的關鍵環節。為此，需要結合國情，分析我國控制性監管制度形成、發展以及淡出的歷史邏輯和條件，探討構建、強化審慎銀行監管制度的推動因素和制約因素。

（一）控制性銀行監管制度的形成與發展

一國銀行監管制度的形成和發展通常是該國國情與歷史環境條件的產物。我國控制性銀行監管制度，是計劃經濟時期信貸計劃管理體制在轉型時期的延續。

1984年，我國人民銀行專門行使中央銀行職能以后，控制性銀行監管制度開始逐步形成和發展起來。在履行監管職能初期，監管內容主要是把原來人民銀行內部的信貸計劃管理推廣實施到國有銀行和股份制銀行，對信貸計劃執行的合規性監管是控制性銀行監管制度的初始內容安排，也是其標志性的內容安排。到20世紀80年代末期，控制性銀行監管制度已經較為系統，包括對銀行信貸業務實行計劃控制和干預；限制性的市場準入政策；利率管制；業務范圍限制；用政府信用和再貸款制度為國內銀行業提供無限擔保和資金支持；實行高比率的存款準備金政策等各種措施。1993年以后，隨著市場經濟體制改革的深入，一系列金融法規相繼出臺，對利率管制、業務范圍限制等控制性監管措施從法律上明確化和規范化，控制性銀行監管制度進入規范化、法制化的發展階段。

與其他趕超型國家一樣，我國控制性銀行監管制度的形成與發展首先是服務于經濟增長目標的。它具有兩個基本特征：一是直接限制性，政府和監管當局以行政手段直接干預銀行業的經營管理活動，包括業務規模、范圍和價格等多方面的廣泛限制；二是保護性，對銀行業特別是國有銀行業提供保護，維護其壟斷地位，甚至直接提供資金支持以維護銀行業的信貸能力。通過這些帶有明顯行政干預傾向的合規性監管安排，來滿足政府控制銀行系統向國有企業提供資金支持的需要，并推動經濟快速增長。1978－1995年我國的GDP年均上升9.4%。

為經濟增長服務的目標通常是控制性銀行監管制度的普遍特征，在日本和韓國也是如此。隨著我國市場經濟體制改革的深化，非國有經濟迅速成長，而國有企業盈利能力下降，對經濟增長的貢獻度也不斷下降。但是，在這種情況下，直到1998年，控制性銀行監管制度的大多數措施沒有發生根本變化，仍然通過信貸計劃和行政干預措施把大多數信貸資金以低成本投向國有企業，國有企業經營狀況使信貸資金的利用效率低下，導致銀行監管服務于經濟增長的效果逐年下降，GDP與銀行業投入實體經濟資產總額的比率從1984年的1.33下降到1998年的0.91。由此可見，我國控制性銀行監管制度不僅僅服務于經濟增長的目標，它的形成與發展和我國轉型經濟的背景也是密切相關的，還服務于其他特殊目標。

我國經濟轉型是一個漸進的過程。在轉型初期，居民收入水平較低，養老、醫療、住房及教育等方面的改革缺乏相應的經濟和基礎，而國家的財政能力又相對薄弱，國有企業所承擔這些方面的社會職能對于保持社會穩定具有積極作用。在就業方面，雖然非國有經濟的迅速發展提供了大量就業機會，但是，非國有部門的新增就業機會主要是吸納農業勞動力的轉移；在城市中，國有經濟仍然是就業的主體。國有企業在社會穩定中發揮著非常重要的作用。

20世紀90年代中后期以前，低程度的金融開放對外部競爭具有屏蔽作用，在國內銀行業居于壟斷地位，不良資產對銀行業穩定只是一個潛在的隱性威脅，與國有企業在轉型經濟的重要作用相比，銀行業穩定尚不是社會穩定中最突出的問題。遵循比較利益的原則，政府有激勵推行控制性銀行監管制度、以侵蝕銀行業穩定和效率為代價滿足國有企業的信貸需求。同時，政府借助于非審慎的會計制度和稅收政策等監管配套安排，一方面虛增利潤，政府得到當前最大化的所有者收益和稅收收入；另一方面對不良資產延期處理，把風險或欠賬留到將來。所以，控制性銀行監管制度除了服務于經濟增長目標外，還服務于經濟轉型和保證國家效用最大化，它是我國實現經濟趕超與推行漸進式改革道路的支持品。

（二）從控制性銀行監管制度向審慎銀行監管制度過渡

1998年以后，政府監管進入從控制性銀行監管制度向審慎銀行監管制度的過渡階段，它包括幾乎同時進行的兩個過程：一個是控制性銀行監管制度淡出與變革；另一個是審慎銀行監管制度的構建與強化。

1.控制性銀行監管制度的淡出。控制性銀行監管制度以侵蝕銀行業自身的穩定和效率為代價，服務于經濟增長和經濟轉型，降低了銀行監管有效性，這種制度所導致的銀行業不良資產和競爭能力的低下使其缺乏持續性運行的基礎，所以，如同其他國家的經歷相似，控制性銀行監管制度發展到一定階段，必然會面臨著被變革或取消的命運。

我國經濟運行在經歷了較長時期高速增長以后，20世紀90年代中后期，經濟增長開始放慢；產品供求狀況進入買方市場，市場競爭程度的加劇使國有企業虧損比例上升，而1995年末，所有國有企業的資產負債率高達85%，在這種融資格局下，國有企業的虧損直接轉化為銀行業的不良資產；加上90年代中期形成的房地產泡沫破滅，銀行業的不良資產問題日益突出，防范和化解金融風險的重要性顯著提高。與此同時，國有企業的社會穩定功能相對下降。90年代中后期，國家在國有企業推行了下崗分流的政策，國有企業從業人數銳減。到1997年，在城鎮就業方面，非公有制企業所提供的新就業機會已經超過了50%。1998年以后，住房、醫療和教育等領域的市場化改革迅速推進，社會保障和保險體系的框架初步建立，國有企業所負擔的社會性責任相對減少。

1997年亞洲金融危機對包括我國在內的忽視銀行體系穩定和效率的“東亞發展模式”產生了巨大警示作用。此時，銀行業穩定發展成為政府首要目標，以亞洲金融危機為契機，在國內經濟市場化程度提高、國有企業改革深化等內部因素推動下，政府產生了淡出控制性銀行監管制度的激勵，開始放棄利用干預銀行體系謀求社會穩定和財政收入的立場，轉而解決控制性銀行監管帶來的問題，逐步消化不良資產，解決銀行體系的問題，以避免因銀行危機而誘發社會動蕩，來維護國家效用最大化。正是在這樣的背景和邏輯之下，以1998年取消對國有銀行貸款規模的限額控制為標志，控制性銀行監管制度開始逐步淡出。1998年以后，進行了銀行監管制度的一系列改革，例如，利率市場化、放松市場準入管制、放松業務范圍限制等都是對控制性銀行監管制度的變革和弱化。但是，毋庸諱言，其淡出的進程仍然會受制于國有企業改革和政府財政能力的制約。

2.審慎銀行監管制度的構建與強化。1998年以后，審慎銀行監管制度也開始構建和強化，雖然，控制性監管制度安排也包括一些審慎監管措施，如資產負債比例管理的各種比例規定，但在政府干預下往往流于形式，1998年以后，除了原有審慎監管措施的逐步嚴格執行以外，還引入了一些新的審慎監管措施，例如，修改了對呆賬準備金的計提標準和比例，以提足撥備；推行以風險為基礎的貸款質量五級分類管理體系；對商業銀行的資本充足率采取了更為審慎的監管；用利潤消化歷史財務包袱，作實賬面利潤等。審慎銀行監管制度之所以得到構建和強化，存在兩大推動因素。

首先是避免銀行業道德風險的內在要求。1998年以后，我國投入了巨額資金來提高銀行業清償能力，具體包括政府注資、剝離不良資產和市場退出等方式，這為維護銀行業穩定和今后的健康發展發揮了積極作用。但是，其他國家的經歷已表明，控制性銀行監管制度的單純淡出以及對銀行業的救措施，并不意味著銀行監管有效性的必然提高，即使提倡金融自由化的經濟學家也認為：“使一個高度壓抑的經濟實現自由化就好像在雷區中行走一樣，下一步可能就是最后一步。”原因在于，放松管制后寬松的經營環境和救助措施往往會帶來問題銀行的道德風險，進一步增加銀行業的系統風險，即使在自律相對完善的美國銀行業，也發生了儲貸協會“為復興而賭”的道德風險行為（Kane，1989）。

如果沒有審慎監管制度的配合以及銀行業自我約束的改善，政府支付的巨額成本只能暫時維持銀行業穩定，并且會引發銀行業的道德風險行為，進一步增加銀行業不良資產。此時，監管當局所扮演的只不過是“救火隊”的角色，“把有限的補充投向無底的籃子”，必然陷入“高成本、低目標實現程度”的監管困境。所以，構建和強化審慎銀行監管制度是我國在淡出控制性銀行監管制度過程中避免銀行業道德風險，走出監管困境，提高監管有效性的內在要求。

其次是金融開放的外在壓力。2001年，我國加入WTO，承諾大幅度開放國內金融業，金融開放使銀行監管不再僅僅是國內事務，它鎖定了政府監管制度變革的市場化方向，成為我國從控制性銀行監管制度向審慎銀行監管制度過渡的外在驅動力。具體來說：

（1）我國會面臨實施國際監管規則的外部壓力。以風險為核心的審慎監管制度已經成為銀行監管的國際標準和趨勢，隨著外資銀行市場份額的增加以及中資銀行國際化程度的提高，審慎監管制度的缺乏既會導致對外資銀行監管的真空，又會為中資銀行國際化帶來巨大的轉換成本。銀行業開放程度的提高要求監管制度向國際慣例靠攏，加快審慎監管制度的構建和強化。

（2）市場競爭程度的提高要求強化審慎監管制度。我國加入WTO以前，相對單一和封閉的市場環境，使銀行業在整個社會投融資體系中居于壟斷地位。加入WTO以后，來自外資銀行、國內金融市場、國際金融市場的多方面競爭會不斷蠶食中資銀行業的壟斷地位，降低特許權價值，從而會驅使銀行從事風險程度更高的業務以彌補特許權價值的下降，為阻止銀行業過分冒險，要求監管當局強化審慎監管制度。

（3）股權開放所帶來利益主體的多元化要求強化審慎監管制度。金融開放不僅包括市場準入的開放，還包括股權的開放，吸引境外戰略投資者已經成為我國銀行業改革中的普遍做法。外資參股不僅帶來資本規模的擴大，更重要的是帶來了所有者主體的多元化，不僅政府，其余各類投資者也可以通過審慎監管制度缺失所形成的寬容的外部監管環境中獲取高額利潤，而為了避免銀行危機，最終為銀行業冒險行為進行買單者仍然是政府，獲利主體多元化與成本支付主體單一化不對稱的分配局面要求強化審慎監管制度，否則，股權開放會使國家利益得不償失。

雖然構建與強化審慎銀行監管制度已經成為我國政府監管制度變革的重要內容和未來方向，但是，其他國家的經歷表明，在放松管制實踐中，審慎監管措施往往不到位，出現監管寬容或缺失的問題。

原因在于，審慎銀行監管制度有效發揮作用需要一系列外部前提條件和環境要求，對此，《有效銀行監管核心原則》作出了明確概括：穩健且可持續的宏觀經濟政策；完善的公共金融基礎設施；有效的市場約束；高效率解決銀行問題的程序；適當的系統性保護的機制，這些外部前提條件的復雜性和廣泛性有助于理解各國監管實踐中審慎銀行監管制度構建與強化的滯后狀況。我國審慎銀行監管制度的構建和強化不可避免地也要受到這些基礎條件的約束，此外，我國控制性銀行監管制度的正式淡出僅僅是20世紀90年代中后期才開始的事情，淡出的進程仍然受制于國有企業和財政體制改革的制約，而且留下了一個脆弱而龐大的銀行體系。在脆弱的銀行體系上強化審慎監管制度既要受到政府財政能力的制約，因為清理銀行業不良資產需要支付巨額成本；又要受到金融體系結構的制約，因為我國證券市場發展受到抑制，銀行體系在金融體系中居于壟斷地位，為了維護儲蓄向投資轉化的渠道暢通，保證經濟增長所需的資金，監管當局將面臨放寬審慎監管標準的壓力。

綜上所述，1998年以來，我國政府監管的定位已經開始從替代市場力量向培育、增強市場力量的方向發展，進入制度轉換的過渡時期。從其他國家的經驗教訓來看，加快審慎監管制度的構建和強化是縮短這一過渡時期的出路所在。而如前分析，加快國有企業和財政體制改革的步伐、穩步擴大金融開放、優化我國金融體系的結構安排、創造條件滿足審慎銀行監管制度的五大外部環境要求將是我國構建和強化審慎監管制度必須的應對之策，也是我國順應銀行監管的市場化趨勢，提高監管有效性的必然選擇。

三、我國銀行監管的市場化取向之二：市場力量的培育與發展

經濟全球化背景下，內外部條件的變化使實現監管市場化成為我國有效銀行監管供給的關鍵所在。為實現銀行監管的市場化，政府監管制度應從替代市場力量向互補和增強市場力量轉變，但是，僅僅優化政府監管這種外部力量是不夠的，還需要培育和發展市場力量，市場力量的發育狀況良好是形成市場化監管體系的基礎，如果這一基礎存在缺陷，政府監管制度的轉變也將難以實現。市場力量既包括銀行的自我約束，也包括來自各種市場參與者的市場約束。

（一）銀行自我約束的培育與發展

銀行自我約束是外部監管力量發揮作用的基礎，它包括內部的約束和外部行業之間的約束，銀行內部的約束又分為產權約束、公司治理約束和內部控制約束三個方面。其中，產權約束是前提和基礎，公司治理約束是核心和關鍵，內部控制約束是結果和目的、是銀行內部約束的集中體現。銀行行業之間的約束是銀行開展業務活動的外部條件和面臨的外部環境，它的作用形式是同業約束。

在我國經濟市場化改革進程中，要素市場的改革是相對滯后的，而銀行業從1994年才開始走向商業化改革道路，雖然銀行業在短短十多年中逐步成為相對獨立的市場主體，但是，其自我約束能力總體上是較為薄弱的。鑒于銀行自我約束內涵豐富，在此通過簡要分析培育和發展各種約束的制約因素及其解決策略以探討如何增強我國銀行的自我約束能力。

1.產權約束的培育與發展。在國有銀行股份制改造以前，我國商業銀行的產權具有較明顯的單一國有性質，這種產權制度導致政府對銀行的干預過多，監管機構很難貫徹一致的監管理念，執行獨立的監管措施，同時，政府監管機構與商業銀行血脈相連，也難以實施嚴格的監管措施。由于國有股東缺位，容易形成高級管理層的“內部人控制”。我國國有商業銀行產權改革的發展方向是通過引進戰略投資者和公開上市實現商業銀行產權制度的多元化和股份化，減少政府的干預，增強其他股東對銀行管理層的約束，使之成為真正的股份制商業銀行。遵循這種改革方向，從2004年開始，國有商業銀行采取了實行股份制改造；引入戰略投資者，引進先進管理經驗；逐步推行員工持股計劃，優化股權結構等措施。目前，這些措施仍處于實施的起步階段，在今后較長的一個階段，它們仍將是培育和發展銀行自我約束能力的重要步驟。

2.公司治理約束的培育和發展。我國商業銀行的改革長期以來側重于技術層面的問題，公司治理的改革步伐比較緩慢，特別是國有商業銀行的公司治理結構目前還存在很多向題，例如，公司治理的框架不健全，股東大會、董事會、監事會的功能尚未完善；人事薪酬制度不合理；信息披露制度不健全，銀行經營的透明度不高等方面。根據現狀，應采取建立“股東大會一董事會一監事會一管理層”的規范的公司治理結構，建立監督機制和約束機制，建立職業經理人市場和有效的激勵約束機制，加強信息披露和透明度建設等措施改善我國國有商業銀行的公司治理，解決廣泛存在的“內部人”控制問題，使董事會和管理層追求有益于公司與股東的目標，保證商業銀行規范經營。

3.內部控制約束的培育和發展。商業銀行內部約束的落腳點在于建立完善的銀行內部控制體系，使內部控制制度覆蓋所有的業務和所有的員工，即使是商業銀行管理層也不例外。只有這樣的銀行才是金融市場的微觀主體，可以對監管措施進行合理的反應，提高監管效率。我國商業銀行內部控制體系建設起步晚，直到20世紀90年代中后期，才初步建立了內部控制制度和內部稽核機構，且受傳統思維定式和經營管理模式的影響，內部控制還存在明顯間題，主要表現在：尚未建立良好的內控文化和內控體系；控制行為分散，控制措施不到位；風險管理技術和能力不足；有序、有效的信息交流機制尚未建立；內部監督缺乏獨立性及權威性。為完善商業銀行的內部控制體系，需要針對商業銀行經營管理的每個環節、每項業務、每個崗位都建立內部控制的具體措施，獎罰并舉，調動員工積極性，使其主動按照內部控制制度的要求行動，并構建獨立、權威的內審體系，加大內部控制的執行力度。同時，著力提高員工素質，運用現代化的風險管理技術和方法控制經營風險。

4.同業約束的培育和發展。行業組織的存在及其自律約束行為能夠防止過度競爭，減少社會的交易成本，降低政府的監管費用，在保護生產者與消費者的利益方面發揮著積極的作用，對行業的穩定發展必不可少。商業銀行的同業約束行為在世界范圍內是較為普遍的，特別是西方發達國家的銀行監管機構一般對同業約束組織都相當重視甚至過于倚賴，對銀行同業約束賦予了較大職責，作為政府監管的重要補充。

1998年以后，我國相繼在省會城市及經濟比較發達的中心城市建立了銀行同業公會。2000年5月，我國銀行業協會成立，在銀行業務運作方面較好地發揮了作用。但是，由于我國法律法規尚未給予銀行同業約束足夠重視；銀行同業約束組織難以處理與監管機構和地方政府的關系，地位不夠超脫，工作人員不獨立等因素制約，銀行同業組織的作用還是較為有限，尚未成為政府監管的有效補充。要從職能定位、組織機構、人員和資金來源等各方面對銀行業協會進行改革，使之真正擔負起行業自律的作用。

（二）市場約束的培育與發展

市場約束與政府監管都是來自外部的約束力量，但是，它是一種市場力量，是利益相關的公眾為實現有效銀行監管所能發揮的力量。隨著金融全球化和金融創新的發展，銀行業正在以前所未有的速度演進，業務規模和復雜程度迅速提高，而相對監管當局，市場參與者可以更加快速和靈活地對銀行業的這些變化作出反應，市場約束已成為保證銀行業穩健運行不可或缺的重要力量。

在政府監管為主的外部監管體系下市場約束不能無條件地自動生效，市場約束發揮作用需要滿足一系列條件，包括：市場參與者可以及時獲得準確的信息；市場參與者具有實施市場約束的激勵；銀行通過調整自身行為對市場信號作出反應的程度；金融市場的發育程度，等等。對我國來說，控制性銀行監管制度、銀行自我約束能力和市場自身的缺陷極大地弱化了市場約束的作用。

1998年以后，隨著控制性銀行監管制度的逐步淡出，審慎監管制度的各項措施開始逐步實施，政府監管制度對市場約束的屏蔽作用減輕，社會公眾的市場參與意識和對銀行的外部監督意識才開始復蘇，市場約束力量才開始得以發育。但是，對照上述市場約束發揮作用的一系列條件，可以發現，不僅信息披露和市場參與者激勵方面存在嚴重缺陷，證券市場不發達，特別是銀行自我約束能力的薄弱等問題對市場約束也構成了嚴重制約，所以，我國銀行業所受到的市場約束力量還是非常薄弱的。市場約束力量的薄弱又造成我國銀行體系、監管當局和存款人存在不同程度的道德風險，這不僅使監管成本高昂，而且導致銀行體系更容易受到傳染的影響，加大了危機爆發的概率。

所需條件的多樣性和復雜性決定了我國市場約束的培育和強化將是一個循序漸進的過程。目前，從發展定位來說，市場約束應該在懲罰和保護之間尋找一個平衡點。

1.必須引入市場的懲罰力量，以利于市場形成一個良好的預期，漸次向市場力量主導的銀行監管體系過渡。我國銀行監管體系中似乎并不缺乏懲罰的力量，但是，這些懲罰力量主要是來自政府監管安排，所缺乏的是來自市場的懲罰力量。盡管政府的嚴懲具有不可否認的威懾力，而且需要進一步加強，然而，既有的政府懲罰往往具有明顯滯后性，存在諸多漏洞，違規者受到懲罰之時，往往已經造成了巨額的損失。所以，必須通過強化市場約束引入來自市場的懲罰力量，使過度承擔風險的銀行能夠迅速被暴露，并為之支付相應的代價。

2.在當今金融全球化的條件下，資本流動頻繁多變，羊群心理會突然或在困難時期產生市場約束，來懲罰銀行和個人消費者而不是控制風險，特別是在居民收入水平較低的情況下，對存款者的利益損害更為嚴重。當我們希望享受市場驅動銀行監管體系的好處時，可能會面臨市場混亂和金融危機的嚴重威脅。由金融風險導致社會混亂的代價是我國經濟改革和社會穩定所無法承受的，從這個角度來看，無論是道德風險問題還是諸如委托等問題，都無法與維護存款人利益、特別是對中小儲戶的利益保護相比。所以，我們必須要考慮承受能力和現實的客觀條件，保護處于弱勢地位的存款人利益，市場約束的強化應循序漸進，在懲罰和保護之間尋找一個平衡點。

毋庸置疑，強化市場約束最重要的步驟是鼓勵銀行公開披露更準確和更詳細的信息。完全的信息披露是市場約束有效的先決條件或者基礎，因為公開的信息是指導銀行股東、債權人、存款人以及其他市場參與者作出決策的關鍵因素；同時，信息披露狀況的改善也是構建和強化審慎政府監管制度的必然要求，有利于更好地發揮政府監管的作用。所以，改善銀行業公開信息披露狀況是強化市場約束的突破口。

遵循上述思路，借鑒其他國家強化市場約束的成功經驗，筆者認為，主要可以采取以下措施增強我國銀行監管體系中市場約束力量：（1）以嚴格的會計方式核算銀行資產負債表，計算資本充足率；（2）把透明度納入政府監管框架，這包括提高銀行體系的透明度和政府監管安排的透明度兩大方面；（3）深化銀行業開放，提高銀行業競爭程度；（4）建立顯性的存款保險制度；（5）積極促進和規范本國評級機構、會計師事務所等中介機構的發展。

以上主要是沿著以信息披露為突破口，在懲罰和保護之間定位市場約束的思路提出了強化市場約束的政策建議，除此以外，對照市場約束發揮作用的一系列條件，積極推進利率市場化、規范和促進資本市場的發展、加快銀行股份制改革和公開上市、完善社會保障體系、改善金融領域的立法和執法狀況等都是強化市場約束必須的配套措施。

（三）市場化取向的理想路徑：政府力量與市場力量的互促互進

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摘要：歐美國家在經歷過金融危機之后，對金融監管分別采取了不同的措施，由金融危機引起的經濟危機造成的負面影響依然存在，因此，分析歐美金融監管法律監管制度為我國的金融監管法律制度提供有益借鑒。

關鍵詞：金融監管法律制度

一、美國金融監管法律制度之分析

雖然此次金融危機起源于美國，但美國的金融監管制度仍然被認為是世界上比較完善、規范和有效的金融監管制度。《1999年金融服務現代化法案》規定銀行業、證券業和保險業之間混業經營，金融控股公司可以從事包括銀行、保險、證券發行和交易、投資銀行等業務。在混業經營下，美國對此實行傘型監管和聯合監管模式 。《金融服務現代化法案 》對新的監管法律制度作了以下規范[1]：1、規定美聯儲為銀行控股公司的傘型監管人（Umbrella Regulator）負責銀行控股公司的綜合監管；同時銀行控股公司附屬各類金融機構由功能監管人分頭監管，即證券、保險、貨幣監理署等監管部門按業務功能分別負責監管銀行控股公司的特定子公司。2、美聯儲必須尊重存款機構、證券、保險等功能監管部門的監管責任，一般不得直接監管銀行控股公司的附屬機構，而應當可能采用其功能監管部門的檢查結果，以免形成重復監管而加重金融機構負擔。3、美聯儲在要求銀行控股公司從附屬的保險公司或證券公司中抽取資金給附屬的存款機構時，必須通知相應的證券、保險監管部門。4、規定只有證券交易委員會有權對注冊投資公司進行檢查，聯邦銀行監管機構可從前者處獲取必須的監管信息，但聯邦存款保險公司為確立已投保存款機構的情況而檢查其關聯的投資公司除外。5、要求美聯儲、銀行監管機構與各州保險監管部門加強協調與合作，相互提供關于銀行控股公司和附屬保險公司的財務風險管理和經營信息，以及已投保存款機構與保險公司之間的交易信息，并要求聯邦銀行監管機構在批準銀行控股公司、存款機構與保險公司合并前與州保險監管部門協商，同時規定各監管當局有義務為所獲得的對方信息保密。美國現行的金融監管制度是在原有分業監管體制下，形成了混業監管和分業監管相結合，以混業監管為主的綜合性、功能性監管制度。

二、歐洲金融監管法律制度之分析

德國新的金融監管制度是在新世紀初建立的。2002年4月德國出臺《統一金融服務監管法》，并組建德國金融監管局，直接隸屬于聯邦政府，對國內銀行、保險等金融業實施統一管理。德國金融監管局依據《聯邦銀行法》、《抵押銀行法》對銀行進行監管，確保銀行清償能力并維護銀行業的穩定發展，同時保護存款人和投資者的利益；依據《保險監管法》監督保險公司，保護被保險人利益，確保保險公司的法律義務與責任；依據《聯邦證券交易法》對證券市場進行監管，該法為了維護公平交易原則，嚴格禁止金融機構內部操作行為。金融監管局下設立三個專業部門，分別監管銀行業、保險業和證券業，負責處理交叉領域的金融問題。此外金融監管局還設立了咨詢委員會，成員包括金融機構代表、消費者保護協會和相關學術團體等[2]。

法國于1984年頒布了新銀行法，改革銀行機制，統一法律改進信貸機構，會、信貸機構委員會、銀行委員會等9大機構。加拿大在1986年對金融監管進行改革，其金融監管制度逐漸向美國的模式靠近。現行加拿大金融監管制度分為聯邦和省兩級管理，各自負責不同的領域。聯邦負責監管所有在聯邦注冊的信托公司、保險公司、信用社、福利社以及養老金計劃，其監管重心是相關公司的償付能力，旨在保護消費者的利益。省級監管機構主要負責監管省級注冊的信托公司、保險公司等金融機構，其重點是對金融機構的市場行為實施監管[3]。

三、我國金融監管法律制度的選擇

（一）成立協調“三會”的金融監管協調局進行監管

為了適應國際金融業的發展，防范金融風險，促進金融業向國際化、效率化、健康化發展，我國應建立“混業經營、混業監管”的金融監管法律制度，成立一個權能統管銀監會、保監會、證監會的金融監管協調機構----金融監管局，對金融業進行統一的監管。銀監會、保監會、證監會還應按照原來的各自法律法規監管范圍的規定對金融業進行監管，各施其職，保證在專業化、詳細化的監管下能有效監管。在此監管模式下，就能比較容易解決監管交叉和監管疏漏等問題。

（1） 對金融業的創新業務進行分類定性，歸入“三會”各自的監管范圍。隨著金融業的對外開放與金融衍生業務不斷發展的步伐加快，金融創新業務越來越多，因此，金融監管協調局應對金融創新業務品種進行性質劃分，將其歸入到一個或多個監管機構內監管，難以界定的由協調局監管。

（2） 對金融機構的內部進行監管，建立系統性的風險防范處理應對、事后彌補的機制。金融機構在某些情況下會為了牟取暴利而逃避金融監管機構的監管，此時就會加大金融風險系數的可能性，對金融機構內部的監管就顯得尤為必要。在原有的監管法律制度下，系統性風險防范、處理應對、事后彌補機制都未能有效發揮作用，金融監管協調局成立后應建立起系統有效的風險防范、處理應對、事后彌補機制，進行有效運行此機制，發揮其應有的作用。

（二）構建新的金融監管法律制度的配套措施

（1）完善現有的金融機構信息披露機制，同時增大監管的透明度。立法上強化對金融機構信息披露的內容、程序和質量標準的規定；執法中要及時、準確披露信息，有效地形成社會輿論對金融機構的監督。同時要加強監管機構行為的透明度，如監管規定的制定、監管執法、復議等，接受被監管者和社會公眾的監督。

（2）加強金融監管機構的日常監管，必要時進行實時監管。金融機構的日常業務繁多，其經營業務操作等可能會出現偏差，金融監管機構要經常性地監督檢查金融機構的經營管理、業務操作等行為，防止其違法違規。此外要對有嫌疑違法違規的金融機構的業務運行，通過使用電子監控系統進行實時動態和全過程進行監控，把金融風險控制在最小的范圍內。

（3）既要完善金融市場準入機制，更要完善退出機制。在金融市場進入機制上，嚴格制定市場準入標準、程序，從源頭上阻止不合格金融機構進入金融市場經營，以免擾亂金融市場秩序。在金融市場退出機制方面，制定市場退出實施細則，對金融機構的合并、分立和債務清償、債務重組等破產程序、條件進行細化，增強可操作性，經此來保護債權人等人的合法權益，保障金融市場穩定。

參考文獻：

[1]夏斌，等著.金融控股公司研究[M ].中國金融出版社.2001.174-175.

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建國以來金融監管制度思想的演進歷經半個世紀，期間的每一個曲折回轉、每一次突破發展，都與當時的經濟改革背景息息相關。從思想演進的角度來考察建國以來金融監管制度變遷的歷程，在中國經濟學界既有艱難的探索，更有激烈的爭鳴。

1行政性金融控制思想階段

1948年—1957年，形成了高度集中的金融體系，金融監管異化為人民銀行的內部行政管理，制度思想的核心內容包括信貸管制和利率管制，在高度集中的資金管理體制下，人民銀行按照行政命令執行信貸計劃。從1969年至改革開放前，人民銀行隸屬于財政部，在這樣的行政隸屬關系中，人民銀行的金融管理不過是政府貫徹信貸計劃、調控經濟的手段。不難看出，大一統的銀行體系正是高度集中的計劃經濟管理體制的必然產物，這種特定的經濟體制所獨有的局限性特征決定了銀行體系的高度集中，“大一統”的銀行體系更加有利于對全國金融業進行全局掌控，增強了政策貫徹的暢通性。但是，這種高度集中的計劃經濟模式所形成的銀行體系具有極強的歷史局限性，當社會生產力發展到更高層次時，這種銀行體系的不適應性和局限性就會暴露無遺。單純依靠行政手段來配置資源，忽略了市場這只看不見的手，使得價值規律無法有效地在市場運行中發揮調節作用，導致資源配置效率過低，基層金融機構成長緩慢，整個金融系統缺乏活力和動力，起不到經濟劑的作用。同時，不可避免地形成了高度集中和統一的單一金融體制。在這種金融體制下，金融監督管理雖然也要檢查計劃執行情況，但絕非現代意義上的金融監管，金融監管理念發展缺乏良好有利的制度環境，處于“禁錮”期。應當肯定的是這種控制性的金融管理思想在特定的歷史時期，曾經發揮過積極的作用，完全符合高度集中計劃管理體制的客觀要求。關系國民經濟全局的重點工程項目的建設資金通過這個銀行體系有力地集中起來，社會主義工業體系建設得以順利進行。相較舊中國的經濟面貌，不合理的生產布局得到完全顛覆，初步奠定了我國工業化的基礎。尤其在三年經濟調整時期，國家頒布了“銀行六條”，通過信貸和貨幣發行高度集中統一的管理，嚴格控制銀行信貸和貨幣發行，使國家很快度過了困難時期，取得了利用金融業促進國民經濟調整的經驗。與此同時，由于這個時期以嚴格的行政指令作為措施手段，因此相應的制度思想表現出鮮明的政策特征，控制性金融管理思想過度依賴行政體系和行政權威，以行政指導為主要實施手段，也使金融管理具有政策特征。行政指導的具體內容可能是無法可依、無據可循的，不僅受短期政策目標影響，還受執行機關的意志左右。這種不透明性和無規則性，使得金融管理思想的發展與深化受到了嚴重的束縛，這種影響一直延續到我國實施經濟改革后相當長的一段時期內。也只有當發展社會主義市場經濟體制和發揮社會主義活力的方針提上日程的時候，克服這種思想弊端的改革要求才有其現實性和緊迫性。

2控制性金融監管思想的形成與弱化

在計劃經濟體制下，政府的行政部門對經濟活動具有全權管理的職能，指導政府經濟管理活動的主要思想來自于有關國民經濟計劃與管理的理論。計劃理論及其政策實踐居于經濟社會的核心地位。在金融體制改革以后，政府主管部門對金融活動的管理職能逐漸的轉變為監督管理。簡要地回顧金融監管發展的基本脈絡，我們發現，注重規則監管是改革開放以來監管制度思想演進的第一階段。計劃體制下的行政主管部門體系雖然經歷了較大的改變，但是基本上保留下來；在主管內容方面，雖然已經有了很大的不同（從審批制漸次得向核準制轉變、更在一些領域內向登記備案制過渡等等），但是，對金融機構而言，政府方面“主管”的性質并沒有發生根本的改變。應該說，現實正處于監督管理的階段，雖然這一階段，“管理”色彩還是十分明顯的，但是與此同時，“監督”職能開始凸現出來。1978年—1983年，理論界形成了對中央銀行性質與職能的一致看法，1983年9月，國務院作出《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，1984年1月，人民銀行設立了金融機構管理司，專門行使中央銀行的職能，這樣的思想基礎形成了控制性金融監管制度思想的起點。在金融改革初期，各家專業銀行嚴格執行人民銀行的信貸計劃和現金計劃，并將原有的信貸計劃推廣到四家國有銀行，對信貸計劃執行的合規性監管是我國控制性金融監管制度的初始安排，另外，人民銀行同時履行著金融機構審批、金融秩序整頓的管理職能。1986年《中華人民共和國銀行管理暫行條例》頒布實施，邁出了依法監管的第一步。但是，控制性金融監管制度思想在20世紀80年代尚不系統，在市場準入和業務范圍方面的規定比較寬松。市場準入和業務范圍的不完善催生了金融業前所未有的大發展，金融機構數量迅速增加，金融業務多元化發展。形成了金融業數量擴張和機構競爭的新格局，同時也帶來了金融秩序的混亂。這是學界和政策界都始料未及的。隨后所展開的關于金融監管的討論都始終圍繞治理整頓金融秩序為主題。在這樣的思想基礎上，各種行政性直接調控工具被重新啟用，人民銀行以約法三章的形式對一些新興金融業務嚴厲禁止，以約法三章和信貸計劃指標為憑據對金融機構組織實施大規模的臨時性的稽核檢查。至此，理論界和政策界形成了控制性監管制度思想。在我國，對金融監管的高度重視始于1993年，在此之前，雖然也有政府對金融機構的審批和金融機構業務的檢查，但是，所要達到的目標、采用的手段和檢查的內容基本上都只能滿足傳統的計劃經濟體制的需求，至今，監管工作的開展都還不能適應市場經濟體系的要求。我國15年的金融改革與發展，金融機構的數量和從業人員的隊伍成百倍的增加，初步形成了一個多門類多層次和競爭有度的金融市場，極大地支持了國民經濟的加快增長和取向市場的經濟改革。1993年以后，伴隨著金融體制改革的深入，我國頒布了一系列相關的金融法規，控制性金融監管制度進入規范化、法制化的軌道。金融監管迎來了“法制之年”，1995年相繼出臺了《中華人民共和國人民銀行法》、《中華人民共和國商業銀行法》、《票據法》等法律法規，對監管市場制度的相關措施從法律上進行了明確化和規范化。與此同時，為了適應市場經濟的發展和金融業的新變革，許多政策措施對控制性金融監管進行了弱化，譬如：取消貸款規模限制、資產負債比例管理、利率改革、監管組織體制調整等。由此，控制性金融監管逐漸弱化，放松管制和審慎監管的相關措施開始逐步得以推行。但是，理論界仍然存在控制性監管思想的基本傾向，這一時期的金融監管制度思想體現了在傳統計劃經濟中遺留的行政控制性監管思想中調整與突破的脈絡，由弱行政控制性監管思想向審慎監管思想過渡的局面。執行初期，由于金融控制思想的遺留，審慎監管雖然在一定程度上落實為制度，但大多流于形式。在沖突中，控制性監管思想逐步弱化，審慎監管思想逐步構建。

3審慎性金融監管思想的構建與強化

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一、當前銀行監管的基本態勢

1、重行為監管，審慎監管不足。銀行監管的范圍主要包括兩個方面：一是審慎性監管，也就是要確保銀行體系的安全和銀行機構的穩健經營；二是經營行為監管，也就是通過規范商業銀行的經營行為，保障消費者（銀行的所有客戶，特別是存款人）權益。由于進行審慎性監管所需技術的難度與經營行為監管所需技術的難度相比相對較高，監管成效的反應時滯也相對較長，因此監管者存在行為監管偏好，即使行為監管嚴重消耗監管資源也在所不惜，從而不可避免地走向了重行為監管、輕審慎監管的誤區。

2、重運行監管，準入監管不足。根據商業銀行的生命周期，銀行監管可以分為市場準入監管、市場運作監管和市場退出監管等三個階段。按照現行監管組織制度安排，商業銀行市場準入（高管人員及業務的市場準入）的監管基本上集中于銀行管理司（處）負責，但由于監管資源（人力資源及制度資源等）具有稀缺性特征，現行監管制度安排導致市場準入監管資源相對不足，特別是對高管人員的監管只能注重學歷、資歷的靜態監管，往往難以對高管人員能力、道德水平進行全方位的動態監管。目前對于商業銀行市場運作的監管則集中了相當的監管資源，在大區分行設有工、農、中、建、股份制、城市商業銀行等6個監管部門，十分明顯地存在重運作監管輕準入監管的偏好。個別大區分行為加強對高管人員的動態監管，不得不將屬于市場準入監管的任務分解到現場監管處室，讓人產生“分工不明、職責不清”的錯覺。

3、重合規監管，風險監管不足。在我國，無論國有獨資商業銀行還是股份制銀行，其產權結構中的主導者要么是中央政府，要么是地方政府，中央或地方政府是商業銀行喪失流動清償能力或資本清償能力的最終風險承擔者，只要政府支持就無風險可言，在這樣一種既定前提下，作為監管者在理論上已經喪失了風險監管的激勵約束機制，合規監管也就自然成為銀行監管的“重中之重”了。

4、重現場監管，非現場監管不足。監管者與被監管者之間始終存在信息不對稱的問題，商業銀行無論是有意還是無意都不可能將自己的市場運作信全面真實地傳遞到人民銀行的監管部門，作為監管部門也難以完全相信商業銀行報送的各種業務運作信息（數據），因為監管者不知道商業銀行的風險內控能力有多高，不知道商業銀行愿意在多大程度上履行和遵守監管規則，不知道商業銀行的剩余風險有多少，希望通過現場檢查掌握真實和全面信息，真實性檢查就是明證。正因為如此，現行監管理念和行動都是以現場監管為主，非現場監管為輔，在監管資源的配置上也是向現場監管傾斜。

5、重外部監管，自律監管不足。人民銀行對商業銀行的監管只是一種外在力量（外因），商業銀行內部的自律性管理才是內在力量（內因），從唯物主義的哲學原理來看，內因起決定作用，外因只能通過內因而起作用。美國對商業銀行的監管水平應當說是比較高的，但美國自20世紀90年代以來，全國最大的25家銀行利潤平均下降13%，200家大銀行中35家存在嚴重問題，全美商業銀行中有1000家被列入“有問題銀行”名單。看來，銀行外部監管不是萬能的，商業銀行內部的自律性監管才是決定因素。我國的銀行監管走入了誤區，重視對商業銀行的外部監管，即重視商業銀行經營結果的監管，如不良資產及盈利狀況的真實性檢查，而很少從制度層面上對商業銀行的內控制度、風險管理、公司治理結構進行全方位評估和動態監管，很少采取切實可行措施幫助商業銀行提高風險控制能力。

6、重嚴處，促進發展不足。在我國，一談銀行監管，就是嚴處，搞了多少次現場檢查，處理了多少高級管理人員，不可否認其必要性，但從來沒有談及到如何為商業銀行的穩健發展創造寬松的環境。商業銀行發展的動力來自金融創新，但是來自于銀行監管的滯后約束和過度監管，導致我國商業銀行金融創新乏力：過于嚴厲的合規性監管因為法律規章相對滯后而壓制了商業銀行金融創新的主觀能動性，較為嚴重的金融管理扼制了商業銀行金融創新的有效空間。金融監管好比“生產關系”，金融創新好比“生產力”，現在是“生產關系”難以適應“生產力”的發展，“生產關系”制約了“生產力”的發展。我國商業銀行金融創新水平遠遠低于西方發達國家，西方國家中間業務收入在銀行營業收入中的占比已普遍超過25%，而我國工、農、中、建四家國有商業銀行中間業務收入在其全部營業收入中的占比在1%-5%之間；我國M[，2]/GDP比率高于美英等國，是因為我國金融創新落后，金融工具品種過少，信用集中于銀行存貸款而使然。雖然我國商業銀行金融創新水平低下與商業銀行自身有關，但不可否認的是，監管部門沒有建立金融創新的激勵與保護機制也是不爭的事實。

7、重監管模式變革，游戲規則修訂不及時。中國人民銀行自單獨行使央行職能以來，分行一級的銀行監管模式經歷了三種形態：1985年－1998年的管監分離模式，其機構設置是“稽核處＋銀行監管處”；1999年－2001年8月的管監合一模式，撤銷稽核處，將其現場檢查職能完全移交相應的監管處室；2001年9月以后新的監管分離模式，其機構設置是“銀行管理處＋工、農、中、建、股份制、城市商業銀行監管處”，銀行管理處主要從事商業銀行市場準入及市場退出監管，其他監管處室負責現場檢查與非現場監管。現行監管模式的弊端是顯而易見的：（1）監管處室之間信息不對稱，負責市場準入的銀行管理處所掌握的信息顯然要少于其他負責現場檢查的監管處室；（2）權責不對稱，銀行管理處是權力大于責任，其他監管處室特別是工、農、中、建監管處室都是責任大于權力，銀行機構出現經營風險多半要追究現場檢查不力的責任；（3）功效不對稱，銀行監管的成本與收益是不對等的，現行銀行監管的人力資源、制度資源成本在成倍增長，但銀行監管收益卻難以成倍增長，邊際收益遞減。回頭再來看看銀行監管使用頻率最多的游戲規則：《中國人民銀行法》自1995年3月18日施行以來至今未作修改，盡管中國人民銀行的職責已經發生較大變化；《商業銀行法》和《票據法》1995年5月10日通過，7月1日施行，至今未作任何修訂；《貸款通則》1996年6月28日，8月1日施行，至今未作修改；《金融違法行為處罰辦法》1999年2月22日施行，至今未作修改。

8、重監管收益增長，監管成本核算不到位。銀行監管成本主要包括兩個方面：直接監管成本和間接監管成本。直接監管成本主要是銀行監管的人力資源成本、監管制度設計及維護成本；間接監管成本相對來說難以衡量，一般是指給被監管對象（商業銀行）帶來的為了遵循監管要求而發生的費用。作為一般原則，具有較低直接和間接成本的監管制度安排，優于產生較高成本的監管制度安排。銀行監管收益主要從兩個方面來衡量：一是監管能力是否加強，二是監管的有效性是否提高。我國現行監管制度安排走入了一個誤區，那就是為了提高監管能力和監管的有效性，往往不計成本，沒有樹立監管成本核算觀念，甚至出現了銀行監管“外部成本內部化”，忽視了銀行監管邊際收益遞減規律的存在。

二、改進銀行監管的戰略舉措

（一）從順應市場化改革潮流出發，縮小行為監管和合規監管的邊界，強化審慎監管和風險監管。

根據銀行業強度方程式：新權力＋銀行監督─銀行業強度。如果要維持銀行業的強度不變，銀行被賦予的權力和自由度越多，對銀行監督的力度就應該越大。這種監督的力度來自于兩方面，金融市場游戲規則的限制和銀行監管者監管規則的限制。在市場經濟條件下，比較普遍的觀點是監管機構的監管規則可以增加存款人對銀行的信心，但同時也可能會導致銀行逃避責任而產生道德危機問題。因此不能過分強調監管者的作用而無視金融市場游戲規則的存在，在受監管銀行體系中，市場游戲規則和監管規則應該是互補的。對于我國的銀行監管而言，當前過分地強調行為監管和合規監管在本質上是偏重于監管者的監管規則而忽視了金融市場本身具有的游戲規則的限制作用，忽視了市場機制對銀行業經營管理活動的監管功能，其結果是導致市場規則可能無法存在。所以，順應我國金融業市場化改革潮流，當前應縮小行為監管和合規監管的邊界，以充分發揮市場機制在銀行監管中的作用。

1、在監管范圍上，由經營行為監管向審慎監管轉變。銀行監管應該是目標導向的，其目標就是要確保銀行體系的安全和銀行機構的穩健經營，這也就是審慎監管的要求，因此，只要能夠達到相應的監管標準，商業銀行便可根據自己的實際情況自由行為。監管當局無須也沒有可能為商業銀行指定一個正確的經營行為。在既定目標導向下的審慎型監管是實現由中央銀行外部監管為主向商業銀行自我管理、自我控制為主轉變的必然選擇。這種背景下，商業銀行易于獲得相對寬松的金融創新環境。

2、在監管方法上，由合規監管向風險監管轉變。合規監管是一種消極的監管方法，側重于對銀行業的違規行為進行處罰、批評、訓斥和處分，結果會加強銀行的財務負擔，使銀行的問題惡化和公開化，甚至破產退出市場。風險監管是一種積極的監管方法，側重引導商業銀行樹立防范風險的觀念，同時幫助其建立完善的內控制度，增強其防范風險的能力。能夠從正面引導商業銀行采取積極穩妥的風險處置措施，降低成本，減少損失，盡快擺脫困境。在具體操作上，實施積極的風險監管要求監管當局幫助商業銀行設計一種有效的止損化險制度，通過此項制度安排，使有問題的商業銀行恢復健康。其具體內容主要包括幾個方面：一是限制支出制度，目的是幫助商業銀行控制財務支出；二是資產調控制度，目的是幫助商業銀行提高資產質量；三是資本填倉制度，目的是提高商業銀行的資本充足率，增強其抗風險能力。

（二）從遵循信息對稱、權責對稱的原則出發，回歸管監合一模式，強化市場準入和非現場監管。

信息不對稱和道德風險是影響銀行監管效率的兩個主要矛盾。目前管監分離的監管模式進一步擴大了監管信息不對稱和權責不對稱的問題。因此，當前應當回歸管監合一模式，整合監管資源和職能，從根本上解決現行銀行監管所存在的信息不對稱、權責不對稱、功效不對移等三大問題。擴大監管機構監管信息收集的連續性和完整性，同時通過建立監管機構權力與責任對稱的激勵與約束機制，來解決監管者的道德風險問題。

1、強化市場準入監管，增強銀行監管的連續性。將銀行管理司（處）的市場準入監管職能分別并入各相應監管司（處），以充分利用各專業監管司（處）的相對充足的監管資源和比較全面的監管信息，加強對商業銀行的市場準入，特別是對高管人員的能力和道德水平進行全方位的動態監管。從而實現監管司（處）對金融機構市場準入、市場運作和市場退出等三個階段的連續監管。同時，也解決了當前管理司（處）與各專業監管司（處）之間“分工不明、職責不清”的問題。在權責對稱的基礎之上，建立起對監管司（處）的再監管機制，解決監管者的道德風險問題。

2、強化非現場監管，增強銀行監管的完整性。一般而言，現場檢查獲得的信息真實性較高，但進行現場檢查的成本很高，也缺乏連續性；非現場監管獲得的信息真實性較低，但比較容易獲得，而且具有連續性。從發達國家來看，傳統的銀行檢查一般是場內檢查，而現在則越來越多地依賴場外的計算來分析。如美國貨幣監理署有一個專業的計算機程序稱為“BERT”（銀行專家），它加入了金融經驗及現場檢查知識，用來分析銀行的財務狀況并得出應采取的相應措施。因此，我國當前也應加大非現場監管力度，首先要建立嚴格的規章制度來保證非現場監管信息的真實性和及時性；其次，要建立起科學的間接考評監測系統，定期利用非現場監管信息對商業銀行進行評估分析。最終，要通過現場監管與非現場監管的緊密結合，建立起完整的商業銀行實時監管制度，對各商業銀行的金融活動及時進行規范和引導。

（三）從抓主要矛盾的唯物主義哲學觀出發，堅持發展是硬道理的基本方針，強化創新意識。

金融監管猶如一把“雙刃劍”，一方面可以減少金融系統的風險，保持金融業的穩定，提高金融運行效率；但另一方面如果監管不當或者監管過度，將低金融市場效率，阻礙金融業的發展。特別是在當前我國金融業發展還比較滯后的情況下，監管更不應成為金融業發展的阻礙，而應抓住促進金融業發展這個主要矛盾，堅持發展是硬道理的基本方針，支持和引導商業銀行強化創新意識，樹立起創新是商業銀行發展內在推動力的觀念，促進商業銀行通過創新加速自身的發展。為此，在監管制度安排上，要堅持與時俱進，對于那些落后的金融法規，要及時加以修訂和完善。同時，要構建起促進商業銀行創新和發展的監管機制。

一是建立并啟動經營績效考評和差別監管體系，逐步構造支持商業銀行優化發展、加速創新的激勵機制。①建立金融機構市場優化制度，形成有進有退、優勝劣汰的競爭機制。②建立商業銀行業績綜合考評體系，形成良性競爭、汰劣扶優的市場化監管機制。③扶優限劣，建立差別監管制度，鼓勵發展快、管理規范的機構加快創新。

二是建立并啟動金融創新支持體系，逐步構造銀行業良性有效發展的生長機制。①規范金融創新業務市場準入制度。對有意逃避金融監管、轉移風險和投機性強、潛在風險大的創新業務要嚴格限制，實行審批制度；對有利于增加有效利潤、有利于增強競爭實力、有利于改進服務的創新活動要積極鼓勵，實行報備制度。②加強引導，建立金融創新目標導向制度。《金融創新指導意見》和《金融創新風險管理指南》等，對商業銀行的金融創新給予窗口指導，督促商業銀行加強對創新業務的風險管理。③建立創新業務績效評價體系。通過分析各類創新業務的成本利潤率、相關業務支持率、資產風險度、內控管理等指標，形成考評機制，真正扶持那些有效益或有潛力的創新業務。

（四）從降低監管成本出發，樹立起監管成本效益核算觀念，提高銀行監管效率。

經濟學的基本原則之一就是成本最小化或者利潤最大化。這提醒我們在實施金融監管的同時必須注意考慮監管成本的約束。一般來說，金融監管低效率的原因既有可能是金融監管程度不夠（監管成本較低）引起的，也有可能是由于金融監管的成本過高引起的，節約監管成本也是提高金融監管效率的一種有效手段。在實現既定的監管目標下，成本最低的金融監管才是最優的金融監管。因此，我國銀行監管機構在追求既定的監管目標時就不應無視監管成本的高低，必須認真地進行監管成本——效益分析，努力降低監管成本。

1、改革監管成本的負擔方式，讓被監管者承擔一定數量的成本。這正是金融監管借以實現其監管目標的主要手段之一，通過施加監管，令被監管者從事活動的成本上升，從而促使他自發地將他的行為的負外部效應內部化，達到約束被監管者行為的目的。促使其規范經營，減少各種不合規的違約行為。

2、加強行業自律，使監管費用由行業內部吸收。要建立健全銀行業同業公會等同業組織，完善同業自律制度，充分發揮同業公會的監管職能，實現部分行業監管費用行業內部承擔。

3、加強對國外先進監管制度的引進。制度是一種公共品，對別的國家設計的先進制度的引進，既可以增加制度資源，同時又可以降低制度設計的成本。

4、完善監管制度的實施機制，降低制度的實施和監督成本。要變過去“運動”式的現場檢查為制度性的定期現場檢查，采取措施消除監管制度實施中的“有法不依、執法不嚴、違法不究”現象。

5、注重突出監管重點。將有限的監管資源由全面監管向重點監管集中，以提高監管的效率。當前要突出加強對資產風險和創新業務的監管。即由支付風險監管向資產風險監管轉變，由傳統業務的監管向中間業務和表外業務等創新業務監管轉變。

「參考文獻

篇10

回首20世紀70年代以來的世界金融發展歷史，其最為突出的特征就是金融創新風起云涌，新的機構、新的工具、新的市場、新的交易方式和管理方法不斷推陳出新，極大地提高了金融效率，成為全球金融業發展的內生推動力量。但與此同時，伴隨著金融創新的發展，全球性、地區性的金融危機和銀行危機此伏彼起，金融安全問題也日益突出。在此情況下，如何兼顧安全與效率，處理好創新與監管的關系已成為世界范圍內的重要研究課題。

金融創新與監管的關系，始終是矛盾的對立統一。一方面兩者具有統一性：金融監管能支持和引導創新，能消除創新的負面效應，金融創新則包含和促進了金融監管的創新；另一方面兩者又是對立的：金融創新增加了金融體系的不穩定性，削弱了金融監管的有效性，金融監管則可能抑制金融創新的效率。這種矛盾的發展過程，在現實中表現為兩者之間的一種博弈。

金融創新與監管的博弈能否達到均衡，與監管當局對待金融創新的態度和監管方式密切相關。哪一個階段金融監管支持金融創新，金融創新和銀行業就會取得快速的發展；哪一階段金融監管抑制金融創新，金融創新和銀行業的發展就明顯偏緩。而且，在不同的國家和地區之間也是這樣。

一、中國銀行業金融創新乏力：來自監管的滯后約束

改革開放以來，我國銀行機構發生了重大變革，四家國有商業銀行、多家股份制商業銀行、城市商業銀行和其他金融機構陸續建立，并在90年代后期開始引入了外資銀行；在業務交易方面，除傳統的存貸款業務外，創辦了個人消費信貸、中間業務、同業拆借、銀行債券和外匯交易活動等等。這些實際上都是金融創新。通過這些創新，我國銀行業的金融資產品種逐步走向了多樣化，不斷滿足居民、企業和金融機構追求利益和規避風險的需要。

但這只是自我從縱向上比較的結果，若同西方發達國家進行橫向比較，就不難發現我國的金融創新水平還是十分低下的。

(1)目前國際金融衍生品工具已發展到1200種，外國銀行大部分已從傳統銀行業務轉向現代銀行業務，但我國的金融衍生品工具和創新產品都非常之少，傳統的存、貸款和結算業務仍然是中國金融服務業的業務主體。

(2)西方國家中間業務收入在銀行營業收入中的占比不斷上升，已普遍超過25％，而我國工、農、中、建四家國有商業銀行中間業務收入在其全部營業收入中的占比分別僅為1．15％、0．9％、3．94％和1．08％。

(3)目前西方發達國家商業銀行已基本形成表外業務同表內資產負債業務各占一半的發展格局，不少商業銀行的表外業務收入已超過總收入的一半以上。而我國銀行業的表外業務主要集中在傳統的結算和業務上，其總量不足銀行業務總量的5％。

(4)我國的消費信貸品種和規模非常有限，1999年末在銀行各項貸款余額中的占比僅為2％，而西方發達國家銀行的占比達到20％以上。

(5)我國外匯市場僅開設美元、港幣和日元兌人民幣的即期交易，而且只開上午場。西方國家的外匯市場則是全天候、全球性的市場，絕大多數貨幣都可進行交易，開有即期、遠期、期貨、期權等多種交易方式。

關于中國金融創新落后的原因，一些學者已進行分析，如受到體制制約、環境制約、管理制約、技術制約和觀念制約；由于市場機制問題、管理體制問題，金融主體創新的意識不強等等，這些方面對我國銀行業金融創新的確具有重要的影響。但是，從深的層次分析，則是金融監管理論和實踐發展的滯后，導致了中國銀行業金融創新乏力，制約了銀行體系向更高級階段發展。

其一，現行的合規性監管壓制了金融機構創新的主觀能動性。所謂合規性監管，就是把監管的重點放在金融機構的審批和業務經營的合規性上，明確規定金融機構的業務經營范圍，要求金融機構只能在規定的業務范圍內開展經營活動，違規則要受到嚴厲處罰，處罰對象包括違規機構和相關責任人。這種合規性監管對于維護金融安全發揮了重要作用，但這種安全是以犧牲效率為代價的。特別是由于處罰時掌握政策及把握尺度的差異，同時各金融機構在理解法規和執行時的差異，導致這種監管方式極大地壓制了金融機構創新的主觀能動性。

其二，仍然存在的較為嚴重的金融管制扼制了金融創新的有效空間。金融管制的放松是金融創新至少需要的兩個金融環境之一。從我國來看，在諸多方面仍存在嚴格的金融管制，這種管制壓縮了金融創新的有效空間。首先，在業務范圍上，實施嚴格分業經營、分業監管的抑制性金融監管政策。其次，利率水平還沒有市場化，銀行存貸款利率基本上是由中央銀行確定的。第三，外匯管制十分明顯。此外，由于政策把握力度不準，將強化監管等同于加強管制的現象也十分突出。

其三，缺乏創新的消極監管約束了金融創新的發展。所謂消極型監管，就是注重對金融機構的違規行為進行批評、訓斥、處分、處罰，而不是對金融機構的合法有益的經營行為進行表揚、獎勵；對金融機構各種超出現行規定的創新行為不是結合實際地進行具體分析，加以疏通和引導，而是不加研究地予以堵截和取締。

其四，金融監管對創新的保護和激勵機制尚未形成。監管激勵是金融監管當局通過保護產權和推動相關制度措施來推動創新。如制訂金融創新專利保護法律，維護金融創新成果的獨立性；制訂創新的相關條例，明確金融創新的有關程序和有關優惠政策；制訂金融安全條例，引導金融機構正確處理好金融創新過程中安全與效率的關系。我國目前這些都是不完善的。

其五，被動的事后監管突出了金融創新的負面效應。監管部門總是在出了金融風險以后再去充當“消防隊”，而不是在風險發生前，積極主動加強監管去控制風險。這種情況之下，金融創新的風險效應無疑被放大了，引致監管部門“急剎車”，采取嚴厲措施進行大規模的整治和規范，從而限制了金融機構的自主創新活動。

其六，忽視效率的單一目標監管創造不出競爭性的市場環境。公平競爭的市場是金融創新需要的第二個方面的金融環境，金融市場的競爭有助于培育創新的主體——熊·彼特意義上的金融企業家。但是在我國，四家國有銀行仍然處于壟斷地位。而且近年來，由于亞洲金融危機的爆發，我國更加突出了金融安全，安全已幾乎成了金融監管的惟一目標，在防止金融機構之間惡性競爭的同時，一些合理的、有助于增進金融體系效率的競爭也遭到人為的遏制。

其七，監管當局自身能力不足，難以充當創新的“第一行動集團”。按照新制度經濟學(Newinstitutionaleconomics)的觀點，創新的首要步驟是形成“第一行動集團”。由監管當局擔當“第一行動集團”是可行的。但是金融監管當局的創新能力卻相對不足，由其主導的金融創新供給難以滿足日益增長的創新需求，而且帶有明顯的政府“偏好”，降低了金融創新的市場針對性。

二、加速我國銀行業金融創新：幾個現實問題的思考

(一)金融創新：中國銀行業競爭力提升的主要途徑從國外銀行業的發展看，80年代以來，傳統的銀行業務已逐步進入衰退期，通過創新開發新的金融產品和提供新的金融服務，已成為國際銀行業增強競爭實力、穩定和開拓市場的一個重要手段。我國銀行業雖然尚未進入衰退期，但目前傳統存貸款業務給商業銀行帶來的利潤比重已在逐年下降，必須開拓新的利潤增長點。隨著我國加入WTO，銀行業市場將逐步對外開放。因此，中資銀行只有加速金融創新，才能增強中資機構的核心競爭力而立于不敗之地。

(二)金融創新：新世紀中國金融發展的動力之源

從世界各國金融業的發展來考察，金融發展的主要推動力來自于兩個方面：其一是改革推動；其二就是創新推動。我國銀行業在由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中取得了前所未有的加速發展，主要歸功于體制轉換和改革政策的推動。但是，在新的世紀里，金融發展中改革政策因素、體制轉換因素的推動力將逐漸減弱，中國金融發展必須依靠新的動力——金融創新。金融創新是金融發展的內生推動力量，通過金融體系內部各種要素重組或創造性變革所出現的金融創新，可以不斷地創立更為合理的金融制度、更為先進的組織管理形式、更為全面和優良的金融業務、更為豐富的金融工具和更多類型的金融機構，由此推動整體金融業不斷向前發展。

(三)我國銀行業金融創新的基本原則與發展方向

金融創新是一把“雙刃劍”，在提高金融業效率的同時對安全卻產生了諸多的負面影響。要充分發揮金融創新對銀行業發展的積極推動作用，而將其負面作用降至最低，主觀方面要求我們從增強金融創新的規范性入手，在創新來臨之前，確立正確的創新原則和方向。

1．銀行業金融創新的基本原則。

(1)收益與風險對稱原則。金融創新必須在有效控制風險和實現風險與收益均衡的條件下，既規范穩健，又靈活大膽地進行。

(2)滿足金融需求原則。金融創新是為滿足現實的金融需求，沒有需求的創新是毫無價值的。

(3)國際通用性原則。隨著中國加入WTO，商業銀行的金融創新必須考慮到與國際接軌的問題。

2．銀行業金融創新的發展方向。

其一：為實質經濟發展服務的創新方向。金融與經濟存在不可分離的依存關系，金融產業的基本功能就是滿足實質經濟運行中的投融資需求和金融服務性需求，脫離了實質經濟運行，金融創新也就失去了實質性意義。因此，必須以開發和強化金融產業基本功能為立足點，以滿足實質經濟運行中的金融需求為出發點，堅持為實質經濟發展服務的方向才能使商業銀行的金融創新具有堅實的基礎和真實的動力，才能使創新具有實質性意義。

其二：追趕國際領先水平的創新方向。戈德·史密斯和愛德華·肖等人認為，各種類型國家的金融發展大致沿著一條道路前進，只不過在不同的時間序列上處于不同的階段。按照這種觀點，發展中國家的金融業會逐步向發達國家靠攏，但是很緩慢。而金融創新的出現，改變了這種狀況，它使發展中國家的金融發展有了一條相對的捷徑。只要發展加強追趕發達國家水平的原創性創新，加快對發達先進金融領域的吸納性創新，就能使發展中國家金融產生跳躍性的發展，從而縮短趕超發達國家水平的時間。

開放趨勢下銀行業的金融創新與監管制度創新（下）

2002-01-14

根據上述兩個基本方向，從現階段我國的具體實際來看，我國銀行業應在以下領域盡快取得突破和發展。

網絡銀行。網絡銀行是運用信息技術及現代通信技術打破傳統的銀行組織界限，以網絡為基礎進行銀行業務活動。它通過構建電子的“虛擬銀行”，讓人們從網絡渠道取得、利用金融信息資源，從而提高銀行的工作效率以及對客戶服務的效用。我國商業銀行發展網上銀行業務，不僅可以突破傳統銀行服務時間和空間上的限制，而且可利用這次難得的發展機遇，降低業務成本，鞏固和擴大客戶群體與市場份額。

金融控股公司。全能型金融控股公司，是指擁有若干家從事不同金融業務的獨立金融子公司控制權的金融集團。其優點是：控股母公司能運用組合理論、協同理論和能力理論對子公司進行戰略協調和管理，子公司作為經營實體獨立從事經營活動。因而金融控股集團在整體上可視作全能型銀行，在分業經營體制下，提高自身整體競爭力，應對外資銀行混業經營的挑戰。

中間業務。隨著商業銀行從勞動密集型向知識技術密集型的轉變，投資理財、信息咨詢、資產重組和衍生金融工具等中間業務將成為現代商業銀行發展的主流，也是商業銀行競爭的“聚焦點”和經營利潤的增長點，特別是外資銀行進入后，將在這一領域形成嚴峻的挑戰，中資銀行如不加速金融創新，提高市場競爭力，在與外資銀行的激烈競爭中將會迅速敗下陣來，喪失這一新的利潤增長點。

消費信貸。消費信貸是擴大內需、促進經濟增長的重要措施。發達國家信貸消費在消費中的占比一般達40％以上，消費信貸在銀行貸款中的占比在20％左右，形式多樣；而我國目前僅有2％左右，形式非常單一，必須通過創新來滿足不斷增長的需求。

國際金融業務。隨著金融經濟時代的來臨，金融已逐漸成為國際貿易發展的重要手段，在國際經濟交往中的作用日益突出。與外資銀行相比，我國商業銀行在辦理信用證、款項劃撥及各類國際融資業務時都處于劣勢，無論是清算服務還是結算業務，其速度和質量均不如外資銀行。如不加速創新，迎頭趕上，在與外資銀行的競爭中將喪失這一規模不斷壯大的業務領域。

投資銀行業務。投資銀行業務是近年來世界各大商業銀行積極創新和發展的業務領域，它的興起是銀行業開始向規模化、全面化發展的重要標志。我國銀行大力發展投資銀行業務，對加快經濟改革步伐，促進國有企業股份制改革有重要意義。

三、監管制度創新構想：提供促進金融創新的監管制度安排

(一)監管制度創新的原則

1．效率與安全相結合的原則。金融監管制度的創新要將安全與效率同時兼顧，不能重此輕彼。

2．規范性與靈活性相結合的原則。設計規范的監管標準是維護金融業公平競爭的前提，但是在不同的時期、不同的地區對不同的機構按單一的標準進行規范，則很可能會給一些經營情況良好的金融機構的發展形成桎梏。

3．短期性與長期性相結合的原則。既應注重在短期內維護金融安全，又要注意在長期內盯住發達國家的金融水平，鼓勵追趕發達國家的金融創新。

4．放松管制與加強監管相結合的原則。既要放松管制，鼓勵創新，又要針對放松管制和金融創新可能帶來的金融風險加強監管，保持金融穩定。

5．適度監管的原則。監管過嚴即金融管制會抑制金融創新，阻礙金融業的發展。但是如果對金融創新活動不加監管，則會增加金融體系的不穩定性，危害金融安全，反過來也阻礙金融創新和金融業發展。因此，從促進創新的角度來看，把握適度的監管是極其重要的。所謂適度監管，如下圖所示，就是使監管的收益——成本之差盡可能最大化的監管區域。

(二)適應我國銀行業金融創新需要的監管制度創新構想

1．加快監管理念創新步伐，建立適合和支持金融創新的監管模式。

(1)在監管目標模式上，由合規性監管向目標導向型監管轉變。金融監管應該是目標導向的，即監管者規定明確的目標，但不規定具體的做法，只要能夠達到相應監管標準，商業銀行便可根據自己的實際情況自由行為。目標導向型監管是實現由中央銀行外部監管為主向商業銀行自我管理、自我控制為主轉變的必然選擇。這種背景下商業銀行易于獲得相對寬松的金融創新環境。

(2)在監管內容上，由全面監管向重點監管轉變，突出加強對資產風險和創新業務的監管。即由支付風險監管向資產風險監管轉變，由傳統業務監管向中間業務等創新業務監管轉變。

(3)在監管方式上，由直接的監管檢查向間接的考評監督轉變，由普處向監測考評轉變。變簡單的檢查和處罰為間接的監測監督和評價，變單純的行政制裁為自發的市場競爭和優勝劣汰，變一味的經濟和行政處罰為將機構升降格、業務種類增減、高管人員準入退出等方面結合起來實施綜合治理。通過這種誘導式、監測式監管，變較為直接和嚴厲的金融管制為間接和相對寬松的市場化監管，給商業銀行一定的自主創新空間。

(4)在監管程序上，由風險事后控制監管向風險過程控制監管轉變，建立實時監管制度。實時監管與事后監管的區別在于實時監管是對金融業務處理全過程的監管，不僅重視結果，更重視過程。實施實時監管有利于對各商業銀行的金融活動及時進行規范和引導，支持和促進金融創新的發展。

(5)在監管組織架構上，由單向被動式監管向雙向互動式和聯動式監管轉變。加強監管者和被監管者進行溝通和交流，促使監管人員對商業銀行作出更切合實際的評價，有利于被監管者充分了解相關的監管政策和標準，從而抵消和抑制金融創新的負面效應。

2．逐步改革現有分業經營、分業監管框架，為金融機構開展金融業務創新創造空間。打破“漸進式改革”的常規，實行“跨越式改革”，目標定位在世界金融業發展和監管的最新走勢上，實施統一的監管，建立統一的監管框架。這不僅符合未來混業體制改革的需要，而且即使是在分業經營的情況下，實施統一監管也有利于促進金融創新和加強對各種類型金融創新活動的監管。

3．建立并啟動經營績效考評和差別監管體系，逐步構造支持商業銀行優化發展、加速創新的激勵機制。一是建立金融機構市場優化制度，形成有進有退、優勝劣汰的競爭機制。二是建立商業銀行業績綜合考評體系，形成良性競爭、汰劣扶優的市場化監管機制。三是扶優限劣，建立差別監管制度，鼓勵發展快、管理規范的機構加快創新。

4．建立并啟動金融創新支持體系，逐步構造銀行業良性有效發展的生長機制。一是規范金融創新業務市場準入制度。對有意逃避金融監管、轉移風險和投機性強、潛在風險大的創新業務要嚴格限制，實行審批制度；對有利于增加有效利潤、有利于增強競爭實力、有利于改進服務的創新活動要積極鼓勵，實行報備制度。二是加強引導，建立金融創新目標導向制度。由中央銀行《金融創新指導意見》和《金融創新風險管理指南》等，對商業銀行的金融創新給予窗口指導，督促商業銀行加強對創新業務的風險管理。三是建立創新業務績效評價體系。通過分析各類創新業務的成本利潤率、相關業務支持率、資產風險度、內控管理等指標，形成考評機制，真正扶持那些有效益或有潛力的創新業務。