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篇1

概念和分類

1.大型年播欄目概念界定。大型年播欄目，是年度性大型電視節目的一種特殊載體，是特定的年度性傳播內容按照大型晚會節目形式串聯在一起集中播出的一種電視表現形態。它既有一般電視欄目的基本屬性：“有固定的欄目名稱”、“固定的播出時間和時長”、“固定的欄目宗旨”、“每期播出不同的內容，但這些內容的體裁和形式大體相同”等；①也有其特殊屬性：第一，播出時間的年度性（一年一度在特定日子播出）；第二，播出形式的典禮性（要舉辦一個隆重的儀典，以電視晚會形式播出）；第三，傳播內容的年度性（傳播內容是年度性典型內容）。

2.大型年播欄目分類。筆者嘗試把目前存在的以央視系列欄目為代表的大型年播欄目，按內容分為兩大類：

第一，娛樂類大型年播欄目：以文藝表演為主要內容，以節日晚會形式一年舉辦一次，又可以分為綜藝型和專項型；屬綜藝型的主要有“春晚”等，屬專項型的主要有“春節戲曲晚會”等。

第二，新聞類大型年播欄目：以某一領域年度人物評選或年度典型事件報道為主要內容，在相對固定的日子以頒獎晚會或其他晚會形式舉行，又可分為人物型和事件型。屬人物型的有“感動中國”等，屬事件型的有“3·15晚會”等。

傳播特征

為了深入探討其獨特的播出形式、傳播流程、傳播內容和社會功能，筆者以央視系列欄目為例制作了一個傳播流程示意圖。（見下圖）

大型年播欄目傳播流程，不是傳統偏單向、少層次的大眾傳播流程，而是以具體大型年播欄目為基礎、由若干不同層次傳播系統相互依存，并進行整體運作的網絡狀的傳播系統。它進行的是一種在新媒體環境下全新的、復雜的、聚合性的全媒體傳播，具有以下幾方面傳播特征：

1.傳播過程的儀式性。其傳播過程儀式性鮮明。第一，它是一種典型的儀式傳播，傳播過程既包括以電視晚會形式舉辦的盛大年度典禮，也包括為典禮舉辦和播出而進行的長時間準備，整個傳播過程體現了儀式作為系列安排和程序的本質特征。第二，它是一種典型的互動儀式，具備互動儀式的組成要素：共同的行動和事件、群體的聚集、排斥局外人的屏障、相互關注的焦點、短暫的情感刺激、共享的情感狀態。②第三，長期準備和集中播出，讓人們對最終媒介儀式及其所顯示的國家符號的面貌充滿了期待。

2.傳播內容的典型性。傳播內容都是某社會領域的典型。首先，要以年度為期對具體領域內的重要現象、事件和人物進行梳理、總結和提煉，要把握熱點，回應年度主題，勾勒年度面貌；其次，要從欄目延續性角度，把握并顯示節目內容的年度特性；再次，要從欄目前瞻性高度，預示該領域的發展趨勢和規律。欄目具有風向標意義。央視系列大型年播欄目每年都要按照年度主題，結合熱點尋找典型——“春晚”找演員、找節目，“感動中國”找人物、找事跡，“3·15晚會”找企業、找事件。為了保證內容典型，欄目要做到“找遍中國”。

3.傳播平臺的主流性。辦大型年播欄目，既要考慮內容的廣度和深度，又要考慮落地范圍和影響，所以非主流電視臺不能辦。央視是全國性大型年播節目最強大的權威平臺，其傳播有濃郁的主流意識形態色彩，受國家話語系統主導。目前央視形成了系列大型年播欄目，部分省市電視臺也開始舉辦。

4.傳播資源的整合性。“傳播資源是傳播業生產活動中的一切要素的通稱”，包括自然、資本、人力、信息資源；③在新媒體環境下，作為一種典型的儀式傳播，大型年播欄目已嬗變為充分利用各種傳播資源的品牌整合傳播。除以上要素外，其傳播資源還包括電視臺生產活動以外的其他許多要素，其中除自身外的各種立體化傳播渠道和多樣化傳播關系，顯得相當重要。“中國經濟年度人物”2009年整合的傳播資源，至少包括郵票、號外、特刊、報刊文章、網站專題、廣告、院線和眾多有關名人等。在整合傳播資源方面，央視充分顯示了自己獨特的地位和優勢。

5.傳播關系的復雜性。與一般電視欄目相比較，大型年播欄目的傳播關系呈現復雜化、扁平化的趨勢。首先，它的成功使電視臺擁有了更多獨特的傳播資源，為與更多傳媒形成復雜關系提供了更大可能。其次，電視臺在大型年播欄目發展過程中，形成了與其他大眾傳媒復雜的交叉性傳播關系，后者既要利用前者的傳播資源，又要成為其傳播資源的一部分。第三，它在運作過程中，通過利用各種分眾、個性化的傳播工具，通過健全面向社會開放辦欄目的傳播機制，把電視媒體傳統的以點對面為主、偏單向的傳播，變成了新媒體環境下多維度交叉、多層次互動、網絡化發展的立體式傳播。

6.傳播效果的象征性。成功的大型年播欄目傳播效果巨大，它既傳播了高質量象征性內容、吸引了廣泛注意力，又樹立了標志性電視品牌、塑造了不同領域的系列典型，甚至成為民族文化的某種圖騰。央視許多大型年播欄目已成為中華文化的一種標志性存在，“春晚”成為中國新文化現象和民俗，“感動中國”成為“一部讓整個民族為之動容的年度精神史詩”，④“3·15晚會”成為維權的代名詞，“中國經濟年度人物”成為大國崛起的時代標本。

社會功能

在媒介融合時代，與獨特的欄目形態、傳播內容、運作方式、傳播效果相對應，大型年播欄目在以下幾方面顯示了突出的社會功能：

1.典型塑造功能。首先，以找尋和推出年度典型為己任的大型年播欄目，可以看作是一種多渠道、立體化、長時間進行的特殊典型報道。其次，它具有特殊的社會地位賦予功能和社會規范強制功能，其塑造的正面典型，會成為社會矚目的焦點，獲得很高的知名度和社會地位；其塑造的反面典型，則會喚起普遍的譴責，被置于強大的社會壓力之下，被強制遵守社會規范。多年來，“春晚”塑造藝術典型，“感動中國”塑造道德典型，“中國經濟年度人物”塑造經濟典型，“3·15晚會”塑造商業反面典型，大型年播欄目已經成為中華文化典型塑造的主流平臺。

2.信仰共享功能。大型年播欄目是典型的儀式傳播。儀式傳播的最主要功能和最高境界是維系社會、共享信仰、建構和維系文化世界。⑤中國特色的大型年播欄目已成為國家和民族主流文化傳播的重要途徑，已成為引領社會思潮、凝聚民族共識、建構文化秩序不可或缺的獨特傳播系統。

3.情感宣泄功能。首先，作為一種儀式傳播，它可以成為人們特定心靈狀態的某種寄托。“儀式正是人們對動機、情緒、感情以及意義灌注的工具。”⑥其次，作為一種互動儀式傳播，它可以激發人們的某種特定情感狀態。互動儀式“其中一個啟動要素是參與者分享共同的情感狀態”，參與者會在互動的過程達成“集體興奮”，并產生“團結感”和“依戀感”。⑦第三，作為一種電視藝術，它可以表達個人和社會特定的欲望和情感。情感宣泄功能，是大型年播欄目吸引人的主因之一。置身央視系列大型年播欄目傳播流程之中，人們可以恣意“狂歡”：討論、歡笑、感動、崇拜、憤怒、譴責，等等。

綜上所述，筆者認為，作為有中國特色的電視欄目，大型年播欄目因為獨特的傳播方式和傳播內容，具有鮮明的傳播特征和特殊的社會功能，它不但已經成為國家電視臺重點發展的電視欄目，而且得到了越來越多地方臺的重視，伴隨民族復興和媒介融合的進程，該類型欄目必然會走上一條勢力擴張和欄目創新并舉的發展道路。

【本文為教育部人文社科研究項目“當代媒介轉型中的傳播規范問題研究”（項目編號：10YJE860002）的階段性研究成果】

注釋：

①殷俊：《電視欄目學導論》，四川大學出版社，2009年版，第2～4頁

②⑦【美】蘭德爾·柯林斯著，林聚任等譯：《互動儀式鏈》，商務印書館，2012年版，第80頁、第159頁

③申凡：《論傳播資源》，《現代傳播》，1998年第2期

④胡占凡：《給人以力量 給人以鼓舞——〈感動中國〉的10年回眸與啟示》，《人民日報》，2012年2月3日

⑤周鴻雁：《隱藏的維度：詹姆斯·W·凱瑞儀式傳播思想研究》，中國大百科全書出版社，2012年版，第83頁

篇2

【摘要】 目的 探討社會功能訓練對住院恢復期男性精神分裂癥患者康復效果的影響。 方法 將100例恢復期男性精神分裂癥患者隨機分為研究組和對照組各50例。兩組在藥物治療和傳統護理的基礎上，研究組聯合生活技能、人際交往技能、學習技能康復訓練及健康教育等。觀察8 w。于訓練前后分別采用陰性癥狀量表、社會功能缺陷篩選量表、日常生活能力量表、護士用住院病人觀察量表評定臨床效果。 結果 陰性癥狀量表評分訓練后研究組各因子分及總分均較訓練前有顯著下降（P＜0.01），且均較對照組下降顯著（P＜0.01）；住院病人觀察量表評分，訓練后研究組社會能力、社會興趣、個人整潔因子評分顯著高于訓練前（P＜0.01），而激惹、精神病性、退縮、抑郁因子分顯著低于訓練前（P＜0.05），且社會能力、社會興趣、個人整潔、抑郁、退縮改善程度均較對照組顯著（P＜0.01）；社會功能缺陷量表、日常生活能力量表評分研究組均較訓練前有顯著下降（P＜0.01），且社會功能缺陷量表總分、社會性退縮、自身照顧、對環境的興趣、責任心與計劃性、興奮沖動因子分及日常生活能力量表總分均較對照組下降顯著（P＜0.01）。 結論 社會功能訓練能顯著提高男性住院精神分裂癥患者的康復效果和生活質量。

【關鍵詞】 社會功能訓練 精神分裂癥 恢復期 康復護理

Effect of social function training on rehabilitation outcome of male hospitalized schizophrenics

【Abstract】 Objective To explore the effects of social function training on rehabilitation outcome of hospitalized male schizophrenics. Methods 100 convalescence male schizophrenics were randomly pided into research (n = 50) and control group (n = 50) ， both groups received pharmacotherapy and traditional nursing， and the former was added life ， interpersonal communication，learning skills rehabilitation training and health education，for 8 weeks. Before and after training， clinical effects were assessed with the Scale for Assessment of Negative Symptoms(SANS)， the Social Disability Screening Schedule(SDSS)，the Activity of Daily Living Scale(ADL) and the Nurses’ Observation Scale for Inpatient Evaluation(NOSIE). Results After training，each factor and total score of the SANS lowered more significantly in the research group compared with pretraining（P

【Keywords】 Social function training；schizophrenia；convalescence; rehabilitation nursing

精神分裂癥是一類復發率很高的精神障礙，其復發次數與精神殘疾的發生率和嚴重程度呈明顯的正相關［1］。為促使恢復期精神分裂癥患者的全面康復，提高其生活質量，我們對恢復期精神分裂癥患者進行了系統的社會功能康復訓練，同時加以正性的強化，取得了較好的效果，現報告如下。

1 對象與方法

1.1 對象

選取2006年6月～2007年7月在我院住院的恢復期男性精神分裂癥患者為研究對象。入組標準：（1）符合《中國精神障礙分類與診斷標準》第3版（CCMD3）精神分裂癥診斷標準。(2)年齡18 a～38 a，平均25 a。(3)初中以上文化程度。(4)精神癥狀基本消失，自知力部分恢復。(5)患者能理解指令性語言，并能遵照執行。共入組100例，隨機分為研究組和對照組各50例，兩組患者在年齡、職業、受教育年限及平均病程比較差異無顯著性(P＞0.05)。

1.2 方法

1.2.1 康復訓練方法

兩組患者均給予日常的護理及藥物治療，研究組加社會功能康復訓練。(1)訓練之初，給患者集中講解開展社會功能康復訓練的目的及意義，要求患者無特殊原因，均應按要求參加技能訓練，每日訓練結束后必須書寫訓練日記。(2)每10例為一訓練小組，小組成員再以自愿結合方式或根據患者性格特征分為2～4例互幫小組。按計劃細則每日準時組織患者參加社會功能訓練。(3)每日對小組成員的日記予以評價，給予書面正性鼓勵，對小組成員存在的問題以溫和、鼓勵的詞語予以指出并布置作業。另對患者當日整體情況進行評分。每周組織患者對訓練進行自評及他評，并將評定結果張榜公布。第4 w時進行階段評定，由工作人員根據評分做出全面總結。訓練周期為8 w。（4）由1名主治醫師及2名高年資護師負責訓練指導、收集資料和量表評定。

1.2.2 健康教育內容

（1）由護士向患者講解相關的精神疾病知識及精神衛生常識1～2次·w-1，30 min～40 min·次-1。適時檢查監督，根據患者對疾病知識的掌握程度調整授課內容。同時指導患者實施健康行為標準，矯正不良行為。（2）應用正性鼓勵法，每周評分總結一次，讓患者自己談1 w的表現，找出對、錯以及今后應如何改正，護士逐一做出評價［2］。

1.2.3 社會功能康復訓練

（1）生活技能：護士指導患者整理床鋪、按時起床、洗漱、定時更衣、修剪指甲、胡須等。每日晨查房時對參加訓練的患者生活自理效果進行詳細檢查，并向患者反饋，反饋時以表揚、鼓勵為主；對自理能力差的患者予以協助，并以此布置作業。患者可以根據具體情況參與每日的病區衛生清潔、協助開飯、碗筷清潔等勞動；同時鼓勵患者發揮各自的操作技能，使其從中感受到自己的價值。（2）人際交往技能：由負責訓練的主治醫師按計劃為患者講解人際關系、心理等相關知識，編排設計應激場景，幫助患者了解自身錯誤的認知，并選擇合適的應對方式；同時通過患者之間游戲、唱歌等文體活動增加醫患之間、患者之間交談，以提高患者的言語表達能力，培養必要的社會接觸能力，并找機會帶領患者外出進行社會角色適應，如購物，以改善其情感淡漠，行為退縮等病態行為。3次·w-1，60 min·次-1。（3）技能學習：由負責護士根據患者要求組織看自己喜愛的書籍、報刊雜志、電影，學習健身操、太極拳、廚藝操作等。學習結束后，給予正性評價以樹立患者的信心、提高患者的分析能力和表達能力。3次·w-1，20 min～90 min·次-1。

1.2.4 效果評定

由3名經過培訓的醫護人員于訓練前后分別采用陰性癥狀量表（SANS）、社會功能缺陷篩選量表（SDSS）、日常生活能力量表（ADL）和護士用住院病人觀察量表（NOSIE）［3］對兩組患者進行測評分析。

1.2.5 統計方法

所有數據應用SPSS10.0統計軟件處理，計量資料比較采用t檢驗。

2 結果

2.1 訓練前后兩組患者SANS評分結果比較，見表1。表1 訓練前后兩組SANS評分（略） 注：與訓練前比較﹡P＜0.05、﹡﹡P＜0.01，與同期對照組比較P＜0.01。

表1顯示，訓練前兩組患者SANS評分差異無顯著性；訓練后研究組各因子分及總分均較訓練前有顯著下降(t=6.96、8.12、4.71、6.46、7.3、4.97，P＜0.01)，均較對照組下降顯著（t=5.4、8.21、2.99、5.71、4.43、3.40，P＜0.01）；訓練后對照組僅總分較治療前有顯著下降（t=2.133，P＜0.05）。

2.2 訓練前后兩組患者NOSIE評分結果比較，見表2。表2 訓練前后兩組NOSIE評分（略）注：與訓練前比較﹡﹡P＜0.01，與同期對照組比較P＜0.01。

表2顯示，NOSIE評分，訓練后研究組患者社會能力、社會興趣、個人整潔因子評分顯著高于訓練前（t=3.9、4.29、13.93，P＜0.01)，而激惹、精神病性、退縮、抑郁因子分顯著低于訓練前（t=4.29、7.28、5.64、10.04，P＜0.05)；且社會能力、社會興趣、個人整潔、抑郁、退縮因子改善均較對照組顯著(t=3.78、2.93、9.1、2.72、-3.56、-5.03，P＜0.01)。

2.3 訓練前后兩組患者SDSS、ADL評分結果比較，見表3。表3 訓練前后兩組患者SDSS、ADL評分比較（略）注：與訓練前比較﹡﹡P＜0.01，與同期對照組比較P＜0.01。

表3顯示，訓練后研究組SDSS總分、各因子分及ADL總分均較訓練前有顯著下降（t=8.01、5.5、7.87、5.39、6.14、6.03、8.82、16.74，P＜0.01)；對照組SDSS社會性退縮、對自己的照顧、對環境的興趣、思維紊亂、興奮沖動因子分及ADL總分也均較訓練前有顯著下降（t=4.795、4.195、1.987、6.034、2.678、13.020，P＜0.01～0.05)；但研究組SDSS總分、社會性退縮、自身照顧、對環境的興趣、責任心與計劃性、興奮沖動因子分及ADL總分均較對照組下降顯著（t=-6.3、-10.35、-3.29、-8.66、-7.45、-7.83，P＜0.01）。

3 討論

社會功能康復訓練的目的是為了幫助精神無能力的患者改善其生活質量和提高自我照顧能力而刻意安排的行為過程［4］。積極開展社會功能訓練，利用各種有益的康復措施來促進患者的康復，恢復其社會職業功能，減少受損的程度，幫助患者達到滿意的生活質量是精神科護理的重要內容。

本研究顯示，在對恢復期男性精神分裂癥患者藥物治療和一般護理的基礎上給予生活技能、人際交往技能、學習技能等綜合康復訓練，能明顯改善患者的陰性癥狀，特別是情感反應、言語表達和社交興趣等方面改善顯著；注意的持久性也較前增強。說明社會功能康復訓練增強了患者的生活和社會適應能力，社交性退縮和社交窘迫行為明顯降低。同時借助培訓者與訓練者之間的互動式學習，以及培訓者不斷通過正性強化鼓勵患者，增強了患者的自信心，減少了焦慮、抑郁情緒的產生，進一步提高了患者的治療依從性和生活質量［5］。因此，對恢復期精神分裂癥患者開展社會功能康復訓練，不但為患者回歸社會奠定了基礎，更有利于阻止其心理社會功能的進一步衰退和促進其精神殘疾的康復［6］。

參考文獻

［1］翁永振，張庚，劉麗，等.慢性精神分裂癥所致社會交往技能缺陷的康復治療［J］.中國康復，1993，30：68

［2］梁綺霞，伍潔云，李蕙云，等.健康教育與行為矯正對精神分裂癥患者不良行為的干預效果［J］.中國臨床康復，2005，9(40)：40

［3］張明園.精神科評量表手冊［M］.第2版.長沙：湖南科學技術出版社，1998：94～214

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內蒙古民族大學臨床醫學院/通遼市復原退伍軍人精神病院，內蒙古通遼 028000

[摘要] 目的 探討康復訓練改善慢性精神分裂癥患者生活能力及社會功能的效果。 方法 選取慢性精神分裂癥患者112例，隨機分為兩組，對照組56例患者給予常規治療、護理，觀察組56例患者在此基礎上給予康復訓練。采用陽性和陰性癥狀量表（PANSS）、日常生活能力量表（ADL）及住院精神病人康復療效評定量表（IPROS）對兩組臨床效果進行評價。 結果 兩組患者經醫護人員的精心治療及護理后，PANSS、ADL和IPROS各項因子分較治療前均有明顯變化，差異有統計學意義（P<0.05）；治療后，觀察組PANSS總分（49.0±7.6）分，ADL評分為（23.4±0.5）、（26.3±0.2）分，兩組數據對比，觀察組療效明顯優于對照組，差異有統計學意義（P<0.05）。 結論 給予慢性精神分裂癥患者有針對性的康復訓練，可有效改善各精神癥狀，有助于患者生活能力及社會功能的提高。

關鍵詞 慢性精神分裂癥；康復訓練；生活能力；社會功能

[中圖分類號] R749.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-0742（2014）09（a）－0131-02

[作者簡介] 敖玉霞（1980.2-），女，蒙古族，內蒙古通遼人，在讀研究生，研究方向：臨床護理。

精神分裂癥是常見的精神科疾病，是指患者的思維、情感、行為等基本個性的分裂，以精神活動與環境的不協調為主要特征的一類精神病[1]。目前該病尚無有效根治的方法，由于病程遷延，患者往往需要長時間住院接受治療，種種原因造成其精神活動會出現全面衰退，生活能力及社會功能明顯下降，很難重新融入社會，嚴重影響患者的生活質量。目前，隨著醫療技術的不斷發展，各種康復訓練已廣泛應用于臨床，精神疾病患者的康復訓練也得到很大發展，可有效解決患者疾病痊愈后回歸社會的問題[2]。2010年9月—2013年10月該研究在常規治療及護理的基礎上應用臨床康復訓練，旨在改善患者生活能力，提高其社會功能，取得療效顯著，現報道如下。

1 資料與方法

1.1 一般資料

選取在該院接受治療的112例慢性精神分裂癥患者作為研究對象，所有患者均確診為慢性精神分裂癥，符合中國精神疾病分類與診斷標準（CCMD-3）中慢性精神分裂癥的相關診斷標準[3]，病程均≥5年，且排除其他腦器質性疾病、影響腦功能的軀體疾病、智力障礙及藥物濫用史等。將患者隨機分為對照組和觀察組兩組，每組各56例，對照組男31例，女25例，年齡22～66歲，平均年齡（36.42±6.11）歲，病程4.5～16年，平均病程（8.53±7.04）年，住院時間2.5～11年，平均住院時間（6.62±3.21）年；觀察組男29例，女27例，年齡21～67歲，平均年齡（37.34±6.12）歲，病程5～17年，平均病程（8.32±6.83）年，住院時間3～10年，平均住院時間（6.37±3.03）年。

1.2 方法

對照組患者給予利培酮片(商品名：維思通，批號：國藥準字H20010310)口服，劑量為2mg/d；聯合應用阿立哌唑片（商品名：安律凡，批號：國藥準字H20061304）口服，劑量為5 mg/d。根據患者病情改善情況調整劑量，利培酮片最大劑量為4 mg/d，阿立哌唑片最大劑量為25 mg/d。醫護人員對患者進行日常生活護理，加強病房秩序管理，確保患者安全，密切注意患者表現，表現異常者應進行隔離處理。觀察組患者在上述常規治療與護理的基礎上給予系統的康復訓練，時間為1年。具體方法如下。

1.2.1 心理素質訓練 通過講座、討論會等形式定期進行健康教育，向患者詳細講解精神疾病的相關知識，內容主要包括精神疾病的基本知識、用藥原則、注意事項及藥物不良反應等。鼓勵大家積極提問，引導患者正確認識和對待疾病[4]。針對患者可能存在的心理問題，應以熱切、誠懇的態度積極與患者溝通交流，給予鼓勵、安慰，幫助其疏導不良情緒，樹立戰勝病魔的勇氣和信心，積極配合治療及護理工作。

1.2.2 日常生活技能訓練 要求患者自主生活，能做到整理床鋪、換洗衣物、妥善擺放日常用品、按時服藥等。安排人員定時檢查患者完成情況，進行評價總結，表現優秀者可給予一定獎勵，幫助患者糾正不良習性，恢復生活自理能力，養成良好的生活習慣和規律[5]。

1.2.3 文娛活動訓練 組織患者定期進行文體娛樂活動，如跑步、廣播操、下棋、打撲克、看電影等，一方面有助于患者增強體質，達到鍛煉意志的目的，另一方面可豐富生活情趣，幫助患者從娛樂活動中找尋到自信，以提高適應社會能力，為回歸社會做準備[6]。

1.2.4 社交技能訓練 幫助患者認識到人際交往的重要性，傳授其溝通交流技巧，定期組織集體活動，鼓勵患者之間交朋友，提高其社交能力，避免患者過于孤獨而加重病情。引導患者積極表達自己的意愿，向醫護人員提問題和要求。

1.2.5 勞動技能訓練 根據患者自身特點及身體狀況，分配簡單的勞動任務，如燒飯、掃地、洗衣服、修剪花草等。并安排專人進行審核評定工作，設定獎勵機制，以調動患者的積極性，達到提升患者勞動能力，改善衰退狀態的目的[7]。

1.2.6 社會適應訓練 社會適應訓練是為了幫助患者恢復角色定位能力，提高其社會適應性，從而更好地回歸社會、融入社會。醫護人員可以引導患者扮演不同的社會角色，進行詳細分析研討，找出其中存在的一些不足，幫助其糾正，以提升患者的自信心和社交能力，促進社會適應[8]。對于社會功能改善情況較好的患者，可以安排家屬協助進行社會適應性鍛煉，訓練前應向家屬詳細講解鍛煉期間的一些應對技巧及注意事項，囑咐其多與患者溝通交流，給予足夠的理解和支持，做好監護工作，避免患者發生應激行為。

1.3 療效評定

康復訓練結束后，評定兩組療效：選用陽性和陰性癥狀量表（PANSS）、日常生活能力量表（ADL）及住院精神病人康復療效評定量表（IPROS），分別于治療前、后對觀察組及對照組進行評定分析，將兩組實驗數據進行對比研究。

1.4 統計方法

采用spss 11.0統計學軟件對實驗數據進行分析，計量資料采用t檢驗。

2 結果

2.1 兩組患者PANSS評分比較

治療后，觀察組患者PANSS評分顯著優于對照組患者，差異有統計學意義（P<0.05），見表1。

2.2 兩組患者ADL評分比較

治療后，觀察組患者ADL評分顯著優于對照組患者，差異有統計學意義（P<0.001），見表2。

2.3 兩組患者IPROS評分比較

治療后，觀察組患者IPROS評分顯著優于對照組患者，差異有統計學意義（P<0.05），見表3。

3 討論

慢性精神分裂癥患者由于病程遷延，需要在相對封閉的醫院內接受治療，期間患者的生活是在醫護人員的管理安排下進行的，長此以往，患者的主動性會降低、興趣缺乏、社會功能逐漸減退，這大大增加了他們回歸社會的困難。常規的抗精神病藥物及傳統護理模式，療效并不理想，只能一定程度緩解精神分裂癥的精神癥狀，對于患者的生活能力及社會功能并無作用。諸多研究表明[9]，在常規治療與護理的基礎上，給予科學合理的康復訓練，可增強患者自主生活能力，提高社會興趣，改善其缺損的社會功能。

該研究中，56例觀察組患者經康復訓練后，PANSS、ADL和IPROS各項因子分的改善情況均明顯優于對照組，差異有統計學意義（P<0.05）；且觀察組療效明顯優于對照組，差異有統計學意義（P<0.05）。可見，通過有針對性的心理訓練，可改善了慢性精神分裂癥患者的精神狀態，提升其對抗疾病的信心與勇氣；本著勞逸結合的宗旨，合理安排勞動及文娛活動，有助于患者掃除病態，從中體會到了快樂和喜悅，激發其對于回歸社會的渴求；系統的社交技能訓練，可幫助患者提高社交能力，結識好友，避免患者治療期間過分孤單而加重病情；最后，綜合的社會適應訓練有效促進了患者社會功能的恢復，為其重返社會奠定了良好的基礎。該文結論與文獻報道相一致[10]。

綜上，給予慢性精神分裂癥患者康復訓練，在軀體上、精神上及社會上對患者進行全方位的健康重建，取得療效顯著，對于慢性精神分裂癥患者的康復具有重要意義，值得臨床推廣應用。

參考文獻

[1] 孫薇，常余善，于俠，等．康復訓練對慢性精神分裂癥患者臨床療效及日常生活能力的影響[J].臨床心身疾病雜志，2011，17（6）：486-488.

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江蘇省的舉措中包含了公共行政改革的一條重要路徑，即民營化，允許民間資本進入公共行政。公共行政在內容上可分為兩大部分：一部分是以干預和規制為主體的公共權力領域，另一部分是以提供服務為核心的公共事業領域。前者如行政規劃、行政許可和行政處罰等；后者如提供教育、衛生、交通、城市供給（供水、電、氣、熱）等。傳統理論認為公共行政需由國家承擔，其結果導致了公共行政的國家壟斷，公共行成了國家行政。隨著社會環境的變化，這一傳統理論在西方國家正得到全面修正。

在現代社會，由于科技、經濟的發展、社會競爭的加劇，尤其是經濟全球化的到來，個人對國家、對社會的依賴加重，公共行政的范圍日益擴展，行政任務完全由國家承擔已超出其承受能力，因而，民營化———公共行政由國家向民間轉移，行政任務部分由社會或民間承擔———也就成為公共行政改革的必由之路。進一步說，公共行政的民營化可以打破國家壟斷，在公共行政中導入市場競爭機制，通過競爭來降低管理成本，提高公共行政的質量和效率。公共行政的民營化意味著公權力在一定領域的退出、公權力范圍的縮小，從而可以減少權力尋租的機會。公共行政的民營化還能為廣大民眾參與公共行政提供廣闊的空間，促進政府與民間的合作。

在西方，尤其在英美國家，自上世紀末以來，民營化就已成為推動公共行政改革的重要工具，并取得了很大成效。在東亞國家，如日本和韓國，也非常重視公共行政的民營化。公共行政的民營化有多種類型，如公共財產管理民營化，即通過民間入股的方式管理公共財產。還有行政任務的民營化，即特定事務的公共屬性不變，但國家本身不再負擔執行或負擔全部執行，而開放由民間負責或提供。國外比較盛行的BOT就屬于這一類型。BOT是指由民間投資并經營鐵路、公路、橋梁、醫院等公共基礎設施，一定期間屆滿后，再將該公共基礎設施的所有權轉移給國家。換言之，政府以特許及優惠政策等方式吸引中標的私營部門參與基礎設施建設或提供某種特定的服務，借社會力量和資源提高公共服務的生產能力。在政府的規制下，私營部門有投資收益權，即通過向消費者收費的價格機制來收回成本，追求投資回報。

另外，還有職能或功能民營化，即特定事務雖由國家承擔，但執行階段借助私人力量完成任務。職能民營化通常又分為行政助手、專家參與、行政委托和合同出租等多種形式。行政助手、專家參與和行政委托適用于公共權力領域，而合同出租則適用于公共服務領域。合同出租指政府確定某種公共服務的數量和質量，對外承包給私營企業或非盈利機構，中標的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共服務，政府用財政撥款購買承包商的公共產品和服務。

在我國，雖然近年來國有企業的股份制改造、民辦教育的出現也帶有民營化的色彩，但由于種種原因，民營化并不為社會各界所熟悉和重視。應該說，江蘇省的改革舉措為我國政府職能的轉變、公共行政的改革找到一條重要路徑。

需要注意的是，民營化并不意味著國家承擔公共行政義務和責任的免除。國家仍要承擔行政任務，提供公共服務，只不過國家的職能要發生變化，要從過去的包攬一切轉變到決策和最終監督，而決策前的調查、研究、論證和決策后的具體執行和監督，絕大多數工作可以各種方式交由民間完成。當然，也有一部分重大的行政事務不能由民間承擔，如外交、國防、中央對地方及承擔公共行政任務的社會組織、民營企業或個人的監督等。

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工具理性與價值理性是馬克斯•韋伯理論中的一對重要概念，工具理性是運用某種手段來達到某種特定的目的，而不顧及行為在“內容”上的合理性，即所應有的道德價值考慮。工具理性又等同于蓋伊•亞當斯與丹尼•巴爾弗所提出的“技術理性”，他們認為，當今時代的一個特征，是某科學分析的心靈模式和一種被稱為技術理性的對技術進步的信仰。工具理性還等同于卡爾•曼海姆所描述的“功能理性”，他將功能理性看作是將人物邏輯地組成為較小的單元，目的是為了效率。工具理性剔除了價值因素，注重實然的，事實層面的認識，追求科學的規范化，具有工具性特征。價值理性是以對價值的追求為目的，是一種追求人的價值實現的具有超越性的思維模式。價值理性超越了事實層面，追求事實與價值的統一性，具有目的性的特征，注重行為本身所能代表的價值，即是否實現社會的公平、正義，它所關注的是從某些具有實質的、特定的價值理念的角度來看行為的合理性。價值理性具有如下特點，首先，它是一種以人類主體為中心的理性，強調主體與客體的分離，并以主體為中心；其次，它是一種目的理性，價值理性追求要合乎人的目的，一切努力都是為了滿足人的合理性需要；最后，它是一種批判和建構的理性，價值理性作為批判理性，它關注人的現實處境和前途命運，通過對現實世界的反思、批判，從而去建構一個合乎人的本性和目的的美好世界。綜上所述，工具理性與價值理性是不可分離的，價值理性內在地指導著工具理性，而工具理性只有以價值理性為基礎和核心，才能發揮出應有的作用，從歷史的發展過程來看，工具理性和價值理性經歷了早期的自然合一階段，到現代性階段的價值理性被工具理性所奴役，再到后現代性階段的對價值理性回歸的強烈意愿，這三個階段是從合到分再到要求合的一個過程。

二、公共行政現代性背景下的工具理性行政文化

西方公共行政現代性的主要特征是工具理性行政文化主導，價值理性行政文化被奴役，工具理性行政文化以推崇元敘事、基礎主義、普遍主義為主要內容，崇尚事實與價值的分離，重視二元對立思想，強調對效率的追求，“公共行政的規范化觀念和思想是植根于19世紀后期至20世紀初期的現代性世界的”[1]，公共行政現代性是以“工具理性”的行政文化特點體現出來的。工具理性行政文化表現為公共行政的科學化、專業化、效率化以及公共行政體系的科層化、行政原理的普適化、公共行政研究的實證化，并強調公共行政的專門化、法制化、官僚化、規則化、非人格化、技術化、職業化特征，由此導致了公共行政的功能化特征，即公共行政的功能性取向———追求單一的行政效率；公共行政的價值中立取向———公共行政是執行的工具；公共行政的規制化取向———層級節制與專業化分工基礎上的官僚制組織結構及運行程序；公共行政的非人格化取向———公務員制度的非人性化管理；公共行政的內部化取向———行政主體的單一性及注重組織內部結構與制度的建設。總而言之，公共行政現代性背景下的工具理性行政文化主導了公共行政領域很長的一段時間，并且導致了許多問題，我們在不斷地努力探索的過程中批判并總結著，例如民主行政主張對政治與行政二分的批判以及新公共管理理論對官僚制的批判等等，公共行政就是在這樣一種進程中發展并完善著，現在我們要考察的是理性的另一面，即價值理性的意義和作用。

三、公共行政后現代性中價值理性行政文化的功能

伴隨著世界的發展變化以及全球化時代的到來，工具理性行政文化的弊端已顯露無遺，公共行政現代性強調的主客二分、普遍主義以及元敘事已不再適合于現代世界，學者們紛紛為公共行政現代性劃上句點，迎接我們的將是公共行政后現代性，而這一過程就是通過呼喚價值理性行政文化的回歸來實現的。

（一）促進行政目標的合理化

價值理性行政文化具有目的性特征，它關注行政目標的合理性。價值理性行政文化是以人類主體為中心的，它區別于工具理性的明顯特征就是更加關注努力的結果對人的需要的意義，人不再受制于機械化，所以行政目標內包含著更多的價值因素的考量，工具理性行政文化帶給我們更多的是一種統治行政，它的合理性實現在于人的自愿服從，無論組織設定了一個什么樣的目標，也無論這個目標是否具有合理性，人們都同樣的會去執行，而價值理性行政文化的回歸帶來的是一種德性行政，它的目標設定是充分考慮了人類主體的意愿和需要，在實施過程中也需要人的民主參與。在以工具理性行政文化為基礎，價值理性行政文化為核心的情況下，行政目標將更加關注人類的整體需要，服務于人并促進人的全面發展。因此，價值理性行政文化是促進行政目標合理化的必然選擇。

（二）引導和規范行政行為

價值理性行政文化可以引導和規范行政行為。官僚組織在追求效率的目標同時要求人們保持價值中立，“韋伯認為官僚制化和工具合理性的力量將產生技術專家而不是‘有教養’的人。他覺得頭腦簡單地強調教人如何做事，而不是教他們思考應該做什么或為什么應該做，將產生一批他稱之為‘專家沒有靈魂，享樂者沒有心肝’的人。”[2]人們在組織中按照制度規范從事著自我的事業，分工明確，目的只是要完成自己所扮演的角色應有的任務，他們不考慮這些任務的終極目標，不帶個人色彩去判定目標的正確與否。“勝任而負責任的公共行政人員不僅僅需要知道如何解決問題。作為政策顧問和政策執行者，我們需要知道問題是什么，它為什么重要，問題影響到誰，所提出的解決問題的方法可能會以積極的或是消極的方式影響到誰，公共行政的未來后果可能是什么。”[2]價值理性行政文化為行政行為帶來評判標準，使得人的主體意識增強，帶動了人類能動意識的覺醒。價值理性行政文化可以使公共行政主體保持清醒的頭腦，明確行為的方向，調整和確立新的目標，從而實現對公共行政現實的重構和超越。

（三）促使以德行政得以實現

價值理性行政文化可以產生道德理性。“道德理性尋求的是一種心靈與社會的秩序，特別是在公共生活領域，它追求的是自由、民主、公平、正義，并把這些理念內化為道德原則、道德規范、道德體系、道德理想與道德精神，并以此來指導人們設定目標。”[3]道德理性落實到主體身上，就要求當政者能夠具有良好的道德品質，凡事能夠以身作則，其言行堪為社會的楷模，才能把國家和社會治理好。這就是我們所一再強調的，法律和制度都是人來制定的，一個好的法律制度能否得到認真的貫徹，關鍵在于人，尤其是那些最高的執法者和當權者，因此，行政人員的道德品質就更加重要，當價值理性的行政文化注入行政人員的日常工作中，道德主體理性地感受到道德規范、規則和原則的時候，并把他自己的行為主動符合這些規范作為自己的道德理想的時候，他就獲得了行為的自主性，他們同樣也會形成一套自己的道德價值標準，以此作為行為準則，這樣才能真正實現以德行政。

四、中國行政改革的借鑒

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論文摘要：我國行政訴訟法實施以來取得了顯著的成就，但通過對《中國法律年鑒》1989年至2004年行政審判相關數據的統計分析發現，我國行政訴訟在一定程度上發揮了維護行政與救濟權利的功能，在相當程度上發揮了監督行政的功能。行政訴訟的實有功能、設計功能與應有功能出現偏差。修改我國行政訴訟法應正確認識行政訴訟的功能，合理定位立法目的，選擇與行政訴訟性質和立法目的相匹配的制度，使行政訴訟發揮立法者所預設的功能。

行政訴訟功能是行政訴訟制度所實際發揮的作用，研究行政訴訟功能的目的，就是要對其進行價值評價，哪些功能是我們所需要的，哪些是不需要的，行政訴訟實際發揮的功能與立法目的是否一致?如果沒有實現立法目的，問題在哪里，應如何解決?本文通過對行政訴訟功能的實證研究，反思功能與立法目的的差距，檢討立法目的的定位，為修改行政訴訟法作出充分的理論準備。

一、一審行政案件收案數量與漲幅對比

從相關數據可以看出，一審行政案件收案數量總體上保持增長趨勢。除1999年、2000年和2002年收案數量減少外，整體上，一審案件收案數量呈上升的趨勢。1989年至2004年這十六年間，有一半的年份行政案件收案數量是兩位數的增長幅度。根據上述數據，可以將行政訴訟的發展分為三個階段：第一，初始階段，1989年至1993年。這一階段行政訴訟法剛剛頒布，各種新聞媒體廣泛宣傳，人們對這一新鮮事物既陌生又好奇，短期內大量案件涌人法院是必然現象。從1989年到1991年行政案件一審收案數量成倍增加，然而，從1992年開始，行政案件收案數的增幅減緩，人們所估計的收案數量持續高速增長的情況并沒有出現，1993年與1992年的收案數量基本持平。第二階段，高速增長階段，1994年至1999年。這一階段隨著改革開放的順利進行，行政糾紛不斷增多，人們對行政訴訟法也有了更深的認識，行政訴訟收案數量持續增長。從1994年開始，行政案件收案數量又重現了大幅上升的勢頭，這種趨勢維持了四年，到1998年上升趨勢開始趨于緩和。到1999年出現了逆轉的趨勢，行政訴訟法實施以來一審案件的收案數量首次出現下降的現象。第三階段，平穩發展階段，2000年至今。這一階段行政訴訟已進入平穩發展時期，收案數量在不同年份呈現高低交錯，但在總體上已趨于穩定。2000年，最高人民法院頒布了新的司法解釋，在一定程度上努力地擴大受案范圍，但這一年卻持續了1999年收案數量下降的趨勢，這一現象耐人尋味。2001年出現了行政訴訟法實施以來收案數量最多的一年，突破十萬大關。到2002年收案數量則又跌至谷底，出現了兩位數的負增長，人們預期“新司法解釋頒布后收案數量將大量增加”，這一論斷并沒有得到完全的驗證。從2003年開始，收案數量緩慢回升，在現行行政訴訟法沒有修改的情況下，預計今后行政訴訟案件收案數量不會有大幅的起落，進入平穩發展時期。

二、一審、二審行政案件收案數量、比例及上訴率對比

(一)一審行政案件收案數量偏低

相關數據說明，一審行政案件在人民法院整個收案數量中比例極低。這固然與行政訴訟制度本身有關，在任何一個國家，行政糾紛都不是主要的社會糾紛形態，行政訴訟在三大訴訟中一直處于“弱者”的地位，這是一種常態現象。但行政案件在我國三大訴訟中所占的比例超乎尋常的低，1995年以前，行政案件所占比例還沒達到一位數，1996年至2004年出現緩慢的增長，但在總體上從來沒有超過案件總數的2％。出現這種情況可能有正反‘面的原因，從正的方面看，可能是行政機關領導增強了依法行政的意識，執法人員增強了依法執政的水平，實施具體行政行為的合法率較高；行政相對人的法律知識普及，違反行政法的情況減少，導致具體行政行為的數量減少；法律咨詢業和法律服務業發達，使行政相對人能夠準確地判斷行政行為的合法性，濫訴率降低。從反的方面看，有兩個主要因素，一是行政訴訟門檻高，受案范圍狹窄，原告資格要求過嚴，導致行政相對人無法起訴；另一個原因是行政相對人不愿選擇行政訴訟，這說明行政相對人對行政訴訟抱有不信任態度，而這與行政訴訟的實際效果有著密切的關系。個案判決在一定程度上起到法制宣傳和教育的作用。這種作用可能是正面的，也可能是負面的。如果當事人從以前案件的判決中無法找到自己所要的公正，寧愿不去法院。

(二)行政訴訟的當事人更傾向于上訴

得出這一結論有兩方面的證據：第一，與一審行政案件所占案件總數的比例相比，二審行政案件所占案件總數的比例大幅度上升，而且上升的幅度高于一審歷年案件上升的幅度：一審行政案件的比例均在2％以下，而二審行政案件占總案件數的比例在1．48％-5．77％之間浮動；從1991年開始，二審行政案件占案件總數的比例均超過百分之三，到2002年接近百分之六，而這一年一審行政案件的總量比去年減少了20．01％。第二，與其他兩大訴訟相比，行政案件上訴率一直居高不下，這與三大訴訟具體制度有一定關系，在刑事訴訟中由于實行“上訴不加刑”的原則而鼓勵被告人上訴，在民事訴訟中以調解結案的當事人不能上訴，盡管如此，還是能在一定程度上說明問題。從表二可以看出，行政訴訟上訴率是民事訴訟上訴率的三到四倍，最高時達到58．65％(2003年)，這一年有超過一半的行政訴訟當事人選擇上訴。從1989年到2004年，二審行政案件的數量總體保持上升的狀態，這有兩個方面的原因：一方面行政案件總體數量在上升，另一方面，行政上訴率也在上升。當事人更傾向于發動二審程序，對一審裁判不滿意程度較高。從《中國法律年鑒》的統計中，我們無法看出上訴人是原告還是被告，但卻有兩個佐證，以江蘇省徐州市賈汪區人民法院2003年至2005年所有上訴的行政案件為例，“上訴人多為行政相對人(原告人、第三人)；上訴案件多為涉訪及涉及歷史遺留問題的案件；上訴案件多為涉及第三人的案件；多為原告人或第三人‘敗訴’的案件”。在筆者所參與的一個調查中，對341份判決書的上訴提起人進行分析，其結果為：原告上訴(294份，占86．2％)；被告上訴(2份，占9．4％)：第三人上訴(8份，占2．3％)；多方上訴(即原告、被告和第三人都上訴，2份，占0．6％)；原告與被告都上訴(1份，占0．3％)；原告與第三人都上訴(1份，占0．3％)；被告與第三人都上訴(3份，0．9％)。這兩組數據從側面說明在行政訴訟中原告方在敗訴的情況下更傾向于上訴，也在一定程度上說明原告的敗訴率較高，原告對一審判決不滿意程度較高。

三、一審行政案件結案方式對比

(一)原告與被告的勝訴比例懸殊

從維持、撤銷和變更三種判決方式中，我們可以準確地判斷哪一方當事人勝訴。維持判決意味著原告的敗訴和被告的勝訴，而撤銷判決和變更判決正相反。從歷年的情況看，維持判決始終處于較高的比例，在12．68％(1997年)至48．9％(1988年)之間波動，大多數年份，維持判決的比例在百分之十到百分之二十之間變動。尤其是在行政訴訟法剛剛實施的那幾年，維持判決幾乎是撤銷判決與變更判決之和的兩倍，1991年和1992年這一差距逐漸下降，到1994年兩者比例基本接近。從1996年開始，撤銷、變更的數量開始返超維持判決，這種趨勢一直保持到2000年。從2001年開始，維持判決數量又大大超過了撤銷判決。維持判決比例減少意味著原告勝訴率的提高，撤銷判決和變更判決的比例應相應地增加。但實際情況并非如此，撤銷判決、變更判決比例的總體波動并不大，而增加的卻是撤訴比例。也就是說，被告敗訴率增加的同時，原告的勝訴率并沒有明顯的上升。上述數據對比說明，在一審行政案件中，原告的勝訴率并不高。“相對人與政府之間的勝率之比大約是1：2，政府占有明顯的優勢。”這一結果不排除行政機關執法水平較高，行政行為在實體與程序方面都沒有瑕疵，但同時也說明行政訴訟在保護原告方合法權益方面發揮的作用是非常有限的。這一結果也與前述原告方在敗訴情況下傾向于上訴的結論相呼應。

(二)以撤訴方式結案居高不下

在一審行政案件的結案方式中，撤訴的比例一直居高不下，撤訴也成了行政訴訟中的一種奇特現象。除1988年外，以撤訴方式結案的比例都在百分之三十以上，最高時超過了一半(57．3％，1997年)。撤訴可能是由于法定原因，也可能是由于法外原因導致的非正常撤訴，無論什么原因，我們僅從數據中無法辨別，但可以肯定的是以撤訴的方式結案不存在原告敗訴還是被告敗訴的判斷。“這是超出《行政訴訟法》第54條規定判決方式之外采取的，又無法直接辨明法院態度的‘第三條道路’。從撤訴的法定原因來看，1993年至2004年這十二年間，原告主動申請撤訴的比例占撤訴原因的一半以上，最高時達到了84．38％(2004年)。原告主動申請撤訴可能出于多方面的原因：一是原告法律知識欠缺，不能對案件結果進行準確的判斷，盲目起訴，起訴后認識到自己的請求并不成立，因此主動撤訴；二是原告起訴后被告采用多種方式強迫或變相強迫原告撤訴，原告迫于各種壓力，不得不撤訴。訴訟是以人力、物力和財力成本為代價的，原告作為完全行為能力人，應對自己起訴的行為有充分的準備，當然也不排除盲目起訴的情況，但原告主動撤訴的比例如此之高，只能從第二種原因中尋找答案。

(三)變更判決處于備而不用的狀態

1997年以前，《中國法律年鑒》的統計數字中，還能看到變更判決的身影，但從1998年開始，變更判決無聲無息地消失了。微小的變更判決數字已被統統歸人“其他”當中計算。從2002年開始，最高人民法院改變了以往關于一審結案方式的統計指標，僅包括維持、撤銷、撤訴、駁回起訴、駁回訴訟請求、履行法定職責以及其他幾種形式。這一改變正式宣告了變更判決作為一個統計指標的消亡。從1998年至今，一審行政案件以變更判決結案的數量有多少，我們不得而知，但可以肯定的是，這一數字肯定不會很多，甚至少得可憐。在筆者所參與的前述調查中，六個法院2003年共484份行政判決書中，只有一起案件法院作出了變更判決，占總數的0．2％。筆者在與某位法官交談時，他曾說由于難以準確把握變更的尺度，法官對變更判決是能不用就不用，或者說是“慎用”，即使判決變更，法官也往往參照行政機關以往的做法對行政行為加以改變。從實際情況來看，變更判決基本上處于備而不用的狀態。這種結果使我們有必要反思變更判決存在的問題，重構變更判決。

四、行政審判案件與執行案件數量對比

(一)執行行政決定案件的數量高于執行行政裁判案件的數量

在行政訴訟受案數量不多、發展低迷的情況下，人民法院執行行政決定的數量卻比較高，1994年至2004年這十一年問，執行行政決定的比例占執行案件總數的比例都超過了百分之十。1999年至2002年執行行政裁判的案件數量連續出現了負增長。出現這種情況的原因，與行政訴訟案件總體下滑的現象有關；當事人主動執行人民法院的裁判，以致執行法院裁判案件的數量大大下降；在某種程度上，新司法解釋規定了對申請執行行政決定的案件進行嚴格審查也與執行案件數量下滑有一定關系。在總體上，申請執行行政決定案件的數量在絕對數量上遠遠高于審判案件的數量。1998年以前，前者是后者的三到六倍左右；1999年至2004年，前者是后者的十倍多，2002年和2003年達到了，二十倍。

(二)執行案件的數量大大高于審判案件的數量

從發展趨勢上看，無論是執行案件的總體數量還是執行行政決定案件的數量，1992年到1994年，執行案件的升幅比例都高于審判案件上升的比例：1995到1997年則與之前形成對比，審判案件的升幅比例超過了執行案件；之后的幾年又恢復到原來的狀態，執行案件的上升比例一直領先(負增長的情況下也是如此)，其中1999年在出現審判案件數量下降以及執行行政裁判案件數量大幅降低的情況下，執行行政決定案件的數量卻上升了19．76％。從數量對比上看，執行行政決定案件的數量始終都高于審判案件的數量，而且兩者相差很大，1992年至2002年這十余年問，平均每年前者都為后者的三倍多。

五、結論

(一)行政訴訟在一定程度上發揮了救濟權利的功能

根據我國行政訴訟法的規定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”。前述分析告訴我們，從行政訴訟法實施以來至今，雖然行政訴訟案件在總體數量上不多，行政審判在三大審判中始終處于較弱的地位，但在總體上行政訴訟案件收案數量還是呈現上升的趨勢，只要建立了行政訴訟制度，就為公民提供了一種行政救濟途徑。我國行政訴訟制度在一定程度上發揮了救濟權利的功能。之所以說“在一定程度上”發揮了救濟權利的功能，一是因為訴訟本身作為一種救濟途徑有其固有的缺陷，不可能對所有的行政相對人提供事實上的救濟，二是因為行政訴訟法的實施受各種主客觀條件的限制。由于我國行政訴訟法本身的問題以及實施條件的制約，行政訴訟受案范圍有限，救濟權利的功能還沒有充分發揮出來。

(二)行政訴訟在相當程度上發揮了監督行政的功能

與民事訴訟不同，行政訴訟除受理公民、法人和其他組織對行政行為不服提起的訴訟外，人民法院還負有執行行政決定的任務。行政訴訟法專辟一章規定了行政執行。在非訴行政執行案件中，法院是否應進行審查以及審查的限度一直存在爭議。《若干意見》并沒有對法院的審查權力作出明確的規定，根據《若干解釋》第93條和第95條的規定，人民法院在執行行政決定之前要對其進行合法性審查，審查的目的是看該行為是否缺乏明顯的事實根據、法律根據以及是否存在其他明顯違法的情況，這一修正性的規定強化了司法監督行政的功能。前述數據分析說明，我國執行案件的數量尤其是法院執行行政決定案件的數量遠高于審判案件的數量。而法院執行行政決定主要發揮了監督行政的功能，在某種程度上還有維護行政的功能。

(三)行政訴訟在一定程度上發揮了維護行政的功能

從客觀效果來看，行政訴訟除了救濟權利、監督行政的功能，在一定程度上還發揮了維護行政的功能，這是現行行政訴訟法的一大“特色”。維護行政的功能集中體現在兩個方面：第一，維持判決始終處于重要的地位，是與撤銷判決并駕齊驅的一種重要的判決方式，甚至在一定程度上其重要性超過了撤銷判決，從表三可以看出，除1996年至2000年這五年外，其余年份維持判決的比例均高于撤銷判決。維持判決主要發揮了維護行政機關依法行使行政職權的作用，談不上救濟權利，至于監督行政的功能也有一些牽強。第二，人民法院執行行政決定案件的數量偏高。如前所述，法院執行行政決定要進行一定程度的審查，主要發揮了監督行政的功能，但卻不能抹殺這種執行行為在維護行政方面的作用。人民法院通過審查，對合法的行為予以執行，正是維護行政作用的體現。在這種情況下，難免讓行政相對人產生“官官相護”的看法。

(四)行政訴訟實有功能、設計功能與應有功能出現偏差和錯位

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行政法的體系區分為“總論”與“各論”。由于中國的行政法研究主要集中在行政法總論,已有的行政法教科書中,基本上僅包括行政法總論的內容,行政法體系也主要反映在行政法總論上,因此筆者的探討主要集中在行政法總論上。一般認為“總論”體系應包括基本原理原則、行政組織、行政行為及行政責任四大部分。筆者擬從行政法“總論”四大部分探討公私合作背景下行政法體系面臨的沖擊與作出的回應。

(一)行政法基本原則的沖擊——合作原則的興起

行政法誕生于自由法治國家,實行嚴格的依法行政,其基本內涵就是為了保障公民的權益和公共利益,要求一切國家作用應具有合法性,應當服從法。這個時期,政府充當“守夜人”的角色,其任務僅限于對內維護秩序、對外抵御侵略。行政權力被嚴格束縛在法定范圍之內,“無法律無行政”,行政法確立了依法行政的原則。由于各國的政治體制、法律傳統、歷史文化傳統等因素的差異,各國的依法行政內涵也有所差異。在大陸法系德國行政法學創始人奧托•麥耶(OttoMayer)認為,依法行政原則包括以下三項原則:一是法律才具有規范創設力,即行政機關制定的行政規范必須根源于法律,由法律創設,實行法律統治;二是法律優位,即法律對行政具有支配作用,行政必須從屬于法律;三是法律保留,即行政行為不能對他人的基本權利進行限制,只能由法律進行限制規定。多數學者則認為依法行政原則包括兩項內容,即法律優位原則和法律保留原則。法律優先原則要求公行政受現行有效法律之拘束,不得采取違反法律之措施。對現行有效之法律,公行政必須予以適用(適用之強制),且應遵循法律規定,正確適用,不得偏離(偏離之禁止)。法律保留原則的是指凡屬憲法、法律規定只能由法律規定的事項,則只能由法律規定,或者必須在法律有明確授權的情況下,才能由行政機關作出規定。[在法國,依法行政主要體現為行政法治,行政法治包含3項內容:第一,行政行為必須有法律依據。第二,行政行為必須符合法律。第三,行政機關必須以自己的行為來保證法律的實施。在英美法系,由于沒有劃分公私法的傳統,政府和公民之間的關系與公民個人相互之間的關系,原則上受同一法律——“普通法”的調整。在英國,普通法的法治原理支配行政法基本原則的發展,越權無效原則、合理性原則與自然公正(程序公正)原則已構成英國行政法的三項基本原則。美國行政法在發展過程中,憲法原則的“正當法律程序”促使形成了美國行政法上的“正當法律程序”原則,即行政性正當程序原則,并經進一步發展而形成美國行政法上另一基本原則即行政公開原則。在我國,依法行政的要求是:(1)行政機關進行一切活動必須根據法律的授權。(2)行政行為的內容必須符合法律,不能與法律相抵觸。(3)行政行為必須按照法定程序進行。依法行政的核心是行政機關必須依法行使行政權,即行政機關依法作出行政行為。它不需要相對人配合與合作,相對人更多的是遵守和服從。公私合作背景下,伴隨著行政事務的日益擴大,為達到行政目的,完成行政事務,就存在著使用多種多樣的行政手段的必要。行政部門必須在行政責任與程序責任之范圍內,盡量與當事人展開合作、協調、溝通;早先居核心地位之行政處分,已經喪失其作為對個案加以決定之行政行為形式之功能,取而代之的則是行政契約。契約行政因其手段的靈活性和調節方式的適度彈性,能促進行政主體和相對一方的合意、溝通與合作而被廣泛運用。契約是行政機關和相對人合意方式創設行政法權利義務,這給傳統的依法行政理念帶來了巨大的挑戰,傳統行政法治更多注重的是法治的形式,主要強調政府依法行政,而現代行政法治則注入了越來越多的實質內容。嚴格形式主義的依法行政的理念已不適應現代民主行政、合作行政的發展需要,公私合作行政成為當代行政發展的新亮點。

公私合作行政更多的是強調國家—私人部門—公民之間的合作,合作成為行政法的核心理念。行政機關為了完成行政任務,與相對人溝通、協商,依賴相對人的力量合作完成行政任務。合作行政的本質是既要克服“市場失靈”的缺點,又要避免“政府失靈”弱點,充分發揮以行政機關為代表的公部門與私人部門的各自稟賦優勢,在完成行政任務過程中合作。行政機關和相對人之間不僅是命令與服從的關系,而且更多是合作關系,合作行政已成為繼秩序行政、給付行政之后行政法的重要內容。合作是合作行政的本質特征和基本原則,伴隨合作行政的深入發展,合作原則也必將演變成行政法的基本原則之一。

(二)行政組織法的沖擊——私人行政組織的產生

行政法創立時期,秩序行政是行政法的核心內容,行政任務狹小,執行行政任務的主體原則上局限于行政機關和法律授權的公務組織。隨著現代行政的發展,行政不再局限于秩序行政,給付行政成為行政法的核心內容之一。“行政實踐表明守護性國家已經向創造性國家轉變,主要原因是安全的特殊重要性,為此國家應當滿足人民生活需要,而不是局限于公民的自由保護。”國家角色的變遷使行政任務不斷增加,行政機關為完成行政任務,不得不借助私人的力量,公私合作完成行政任務在現代行政實務上屢見不鮮。私人履行行政任務,承擔部分行政職能,享有部分公權力。隨著社會經濟的發展以及國家職能調整,特別是市場經濟推動了社會多元化格局的形成,權力多元化以及國家權力社會化成為時展的趨勢。除某些特定的任務或憲法明文規定屬于國家保留的范圍外,私人行使公權力在行政法領域已司空見慣。國家之所以被稱為行政主體,固因其為實現行政任務;然而,私人若系委托行使公權力,亦是在實現行政任務,亦得為行政主體。傳統的以行政機關為代表的公部門壟斷公權力的局面已被打破,私人開始行使原本屬于公部門的部分公權力,享有事實上的行政主體地位。隨著公私合作的深入發展,將會有更多的私人組織部門參與行政任務的履行,私人行政組織的崛起已是不爭的事實,而傳統行政法總論中行政組織僅局限于行政機關和法律、法規,授權組織將面臨挑戰。

(三)行政行為的沖擊——行政契約的廣泛使用

受德國奧托•邁耶(OttoMayer)開創的傳統行政法學影響,大陸法系和我國行政法體系都是以行政行為為中心。自由法治國家時期,法治國家觀念著眼于形式合法性,堅持嚴格的依法行政。行政主要體現為秩序行政,行政權具有優越地位,行政機關與公民之間因行政權力行使而形成的是一種權力性的支配關系,行政機關與行政相對人之間地位不平等,是一種命令與服從的關系。行政機關因行使行政權力而作出的行政行為,具有單方性、命令性和強制性的特征,相對人具有遵守和服從的義務。行政法體系也是圍繞行政機關單方面行政行為為核心建構的。傳統行政法體系中,行政行為在行政法領域居于主導地位,行政法治堅持嚴格的依法行政,行政契約受到抑制。國家和人民地位不平等,以及依法行政原則與締結契約自由不相容之觀點,否定國家與人民締結行政契約之可能及必要。事實上,過于形式意義上的“依法行政”,要么導致行政無限萎縮,要么導致法律無限膨脹。隨著“福利國家”時代的到來,給付行政、合作行政逐漸居于主導地位,因而只靠行政機關單方面的權力手段已不能滿足現代行政發展的要求,行政契約在行政實務中大量涌現。行政契約手段不僅在給付行政領域被廣泛使用,而且在傳統的秩序行政領域也被作為權力的補充手段得以運用,行政契約在行政實務上扮演越來越重要的角色,已經成為行政機關管理社會經濟事務、行政事務和干預經濟活動的一種重要的方式和手段。行政契約制度的產生并在行政法中迅速發展,大有與行政行為并行之勢,溝通與合作行政契約取代簡單的命令與服從行政行為,無疑深刻地改變了傳統行政法以行政行為為中心建構行政法體系的格局,行政法體系面臨調整以適應現代行政實務的發展需要。

(四)行政任務履行責任方式的沖擊——私人承擔行政任務的責任承擔

傳統行政法是建構在秩序行政基礎之上,國家任務狹小,主要是維護社會秩序、國防、外交等,這些行政是以一定公權力為后盾的。很多行政事務,行政機關事必躬身,負有履行行政任務的責任。行政法體系中的國家責任也是以此為基礎建構的。但現代行政不僅是秩序行政,生存照顧已成為現代國家的重要行政任務。“任何一個國家為了維持國家穩定,就必須提供人民生存之照顧”,“生存照顧乃現代行政之任務”,“政治權力的擁有者負有滿足人民生存照顧之義務”。國家行政機關負有照顧人民的義務,以保障每個人的人格發展。但行政任務復雜多變且與日俱增,國家為更好地完成行政任務不得不尋求與私人部門合作,履行生存照顧的義務不一定要由國家親自給付,私人部門亦可參與提供,與國家共同完成行政任務。這并不意味著國家責任的放棄,而是在國家和私人之間重新分配責任,目的是為了更有效率地完成行政任務。私人履行原先由國家履行的行政任務,打破了行政機關單獨壟斷行政任務局面。行政任務履行責任方式發生變遷,動搖了國家行政責任的基礎,直接影響行政法體系的構造。

二、公私合作背景下行政法體系重構的回應

行政法的發展演進與公共行政的變遷有著密切關系。“從根本上說,現代行政法是回應型的法律部門。”現代公共行政經歷了自由法治國家的秩序行政、社會法治國家的給付行政,正向到公私合作行政過渡。公私合作背景下,構建行政法體系的基本原理原則、行政組織、行政行為及行政責任面臨巨大沖擊,必須適時作出回應,以適應公私合作行政的發展需要。

(一)行政法基本原則的回應——合作原則的建構

行政機關單方面行政行為具有迅速、有效達成行政目的等優點,但隨著國家角色轉變,民主行政、合作行政深入發展,非命令性和非強制性的行政活動手段由于具有彈性、靈活性,符合現代民主行政的潮流,更受行政法的青睞而迅速發展,單一的命令性、強制性的行政權力手段已遠遠不能適應行政職能轉化和多樣化行政的要求。伴隨著現代國家的任務和機能的變遷,僅靠傳統的單純命令性和強制性的行政行為已無法圓滿實現行政的目的。公私合作背景下,行政機關與民間私人合作完成行政任務,已成為世界民主行政的潮流,大量的行政契約、非正式行政行為等具有合作性、協商性的行政活動手段廣泛使用。行政活動手段的變革促使公共行遷,行政民主化的傾向與日俱增。行政任務的完成不僅需要命令性與強制性的單方面行政行為,也需要協商性和溝通性的行政手段,與民溝通、與民協商、與民合作。傳統的依法行政原則需要適應民主行政發展,適時作出調整,在堅持依法行政原則的基礎上,更多的強調對話、溝通、合作,將合作原則納入行政法基本原則體系。

(二)行政組織法的回應——賦予私人組織的行政主體地位

傳統秩序行政下,行政任務比較單一,行政任務主要是通過行政機關為主的行政主體行使行政權力來實現,行政所出主體的范圍主要局限于行政機關。但隨著行政任務不斷增加且完成主體呈現多元化,一方面行政的功能不再局限于行政權力的行使,行政行為開始致力社會公共服務的提供,并向私人領域滲透;另一方面為滿足“公共服務”的需要,許多私法組織介入公共領域,承擔部分原本屬于行政機關的行政任務。傳統行政機關單獨完成行政任務格局已無法適應新的行政任務需要,行政機關不得不利用私人部門的專業技術和管理經驗,通過授權、特許等形式允許私人介入,完成行政任務。這些私人或根據法律授權或委托通過行使部分公權力的形式完成行政任務,或根據私法的方式完成行政機關委托的行政任務。傳統的以行政機關為代表的公部門壟斷公權力的局面已被打破,私人開始行使原本屬于公部門的部分公權力,承擔著社會公共事務的完成。現代行政任務實現的方式與途徑已日趨多樣化,這種行政任務完成主體的多元化使傳統行政主體理論遭到嚴峻挑戰。行政法中正在涌現的文獻表明,對該領域緊迫的挑戰在于確定何時和如何將法律的要求拓展至履行公共職能的私人主體。在行政法學上,“行政主體概念的實質意義在于探求、概括行政職能最終落實的權利義務主體,即‘行政所出的主體’”。行政主體并非一定是行政機關或公法人,判斷行政主體的關鍵在于看其是否享有一定公權力,并負擔由此而產生的權利、義務和責任,私人并非被排除在外。各國實踐中均存在大量特許、委托、授權私人從事行政事務的情況,例如:德國行政主體中的“經授權執行行政任務的私法組織”,以及我國臺灣行政主體中的“公權力受托人”。

德國行政法學也認為:“行政主體是指在行政法上享有權利、承擔義務,具有一定職權,并可設置機關以便行使,藉此實現行政任務的組織體。”我國行政主體制度建立初期,行政主體的范圍主要是圍繞國家行政權力這一中心,大量的社會行政主體和部分私人行政主體被排除在行政主體之外。隨著市場經濟體制確立并向縱深發展,社會結構發生深刻變遷,行政任務也發生了巨大的變化,傳統的行政主體制度在日益多元化和市場化的行政任務面前顯得力不從心。私人行政主體法律地位的缺失,不僅制約了行政主體理論的發展,也與現代行政法治實踐脫節。現代行政國家,除行政機關、法律法規授權組織等行政主體外,私人亦成為行政任務完成的重要主體,然而,私人卻無法享有行政主體資格,不能不說是行政主體法律制度的一種缺憾。確立私人的行政主體法律地位是完善我國行政主體法律制度的一個重要路徑。公私合作背景下,私人根據法律授權或委托,行使公權力,完成行政任務的情況大量存在,應賦予其行政主體的資格。但其行使公權力是一把雙刃劍,行使不當會損害相對人的合法權益。因此,賦予私人享有行政主體資格要符合一定條件:(1)須由公法人對私人為之。公權力授予是公法人將其擁有的公權力及行政事務托付給私人行使。(2)被授予公權力,在授權范圍內可以以高權方式執行行政任務。(3)被授權人必須以自己名義獨立完成行政任務。(4)授權人須有法律依據。私人根據法律授權或委托,行使公權力,完成行政任務。這是其取得行政主體資格的合法依據。

(三)行政行為法的回應——行政契約法律地位的確立

傳統秩序國家觀念下的行政行為大多表現為命令性和強制性的單方面行政行為,行政機關單方作出有拘束力的行政決定為原則。而契約是私法且以當事人地位平等為要件,強調當事人地位平等且合意,與行政法上依法行政不可協調。“依法行政固然為實質法治之積極作用,公法上之契約行為及行政上之合同行為依其事務之本質,實難與依法行政原理兼收并蓄,故予以除外。”

但現代行政是民主行政、服務行政、合作行政,這種新型行政及其運行機制建立的前提是行政機關與公民各自具有獨立的主體地位、主體雙方平等互利。行政過程中,主體雙方既相互獨立又相互合作,使國家職能以及公民自身的利益得以共同實現。尤其公私合作背景下,行政機關依賴私人力量完成行政任務,需要私人部門的配合與支持,行政機關只有與私人部門合作,才能實現行政目的。行政主體與行政相對人共處于合作系統中,這一合作系統的良好運行依賴于雙方伙伴關系的存在,即雙方必須將對方看作共同的合作伙伴。因而,現代行政需要利用契約中的“同伴”原則和平等自由精神。

隨著秩序行政向給付行政、合作行政的轉變,行政手段更加多元化。以更加靈活、富有彈性的行政契約方式來替代以命令強制為特征的行政機關單方面的行政行為,體現了現代行政民主與合作的理念,是現代行政法發展的一個趨勢。傳統的行政法功能以命令、服從為顯著特征,行政相對人沒有意思表示的自由,整個行政行為呈現單向的運作模式,極大地抑制了行政相對人積極性的發揮。在契約性手段與權力性手段、契約理念與權力理念之間,二者不應有主次之分,不應有先后之別。“我們的理性選擇是二者的結合,二者的融合,或者更確切地說,是二者的有機結合。”也就是說,現代行政手段中行政契約已成為不可或缺的行政手段,在行政法上應與權力性單方面行政行為的具有同等重要的法律地位。

(四)行政任務履行責任方式的回應——國家擔保責任的建構

私人參與行政任務的完成,促使國家功能轉變,使其逐漸從直接履行的責任中解脫出來,但這并不意味著國家功能的喪失。國家仍不得以規避自己責任為動機,將本身應經常行使之公權力,大量轉嫁給非公務人員。換言之,國家只是將特定功能私人化,除注意禁止保護不足之下限外,責任仍由國家承擔。因為私人部門具有追逐私人利益的天性,可能會損及公共利益,同時,私人部門執行行政任務過程中亦可能發生侵害第三人的合法權利,而國家負有保護公共利益和第三人權利免受私人部門侵害的義務。因此,在私人履行行政任務過程中,國家雖不負直接履行的義務,但國家負有擔保責任和監督責任,擔保公益的切實實現,監督私人行為,保障公民的基本權利,使其免受以私法形式實現公共任務的私人部門的侵害。可以看出,在公私合作過程中,國家責任由直接履行責任轉換到負擔保責任和監督責任。

篇8

關鍵詞　公共行政創新　理念　實踐

公共行政是19世紀末20世紀初興起的研究現代政府運行機制和管理活動的理論。自美國行政學家威爾遜于1887年在《政治學季刊》上發表《行政學研究》一文，力主“建立一門行政學”，至今已有一百多年的歷史。在這一百多年的發展歷程中，公共行政經歷了多次理論突破和發展，即從公共行政理論到新公共管理理論再到新公共服務理論的三大重大突破。當然，公共行政的理論來源于公共行政的實踐，反過來公共行政的理論也可以指導公共行政的實踐。20世紀以來，政府的行政改革和再造運動在世界各地的興起與發展，必將推動公共行政的理論不斷完善和創新，并能夠更好的為世界各國政府改革服務。

理論的創新

盡管之前很多理論家和實踐家已經對行政機構行使國家職責的作用問題作了評述，但是公共行政作為一個獨立的研究和實踐領域普遍被認為起始于19世紀末20世紀初。傳統公共行政研究立足于三大理論之上，即威爾遜和古德諾的政治與行政二分法、韋伯的官僚制理論和泰勒的科學管理理論。政治與行政二分原則是傳統公共行政理論的一大原則。這一原則的確立促進了行政學與政治學的分離，也正是在這個意義上，政治與行政二分原則成為“美國公共行政的圣經”。官僚制理論內含的價值中立原則也是傳統公共行政的重要原則。價值中立原則即要求公務員不應有明顯的政治傾向，他們應該能夠為任何一個政黨組成的政府服務。在傳統公共行政看來，效率是公共行政的基本價值追求。隨著社會事務的增多，政府規模的日益擴大，問題的越來越多，政府機構的運作亟需得到研究。為此威爾遜說：“行政學研究的目標在于了解：首先，政府能夠適當地和成功地進行什么上作；其次，政府怎樣才能以盡可能少的成本完成這些適當的工作。”可見，效率不僅僅是一種手段，更是一種目的，一種價值觀，是評價政府行為的最高標準。古利克甚至宣稱：“在行政的科學中，不管是公共還是私營，最基本的‘善’就是效率。”

傳統公共行政理論曾對推動大工業時代許多宏偉圖景的實現起到了重要作用，但是隨著時代的變化，也由于傳統體制的固有缺陷，傳統公共行政理論受到了來自不同方面的批判。早在20世紀40年代，行政學大師沃爾多在《行政國家》一書中就指出，主張價值與事實區別的實證行政理論研究，會使公共行政化約為只重視行政效率與行政技術，而完全忽視了公共行政的公共本質。20世紀60年代興起的以弗雷德里克森為代表的公共行政學正是建立在對傳統公共行政學批削的基礎上，擯棄了傳統的政治一行政二分法，著重強調社會公平，認為公共行政的核心價值應該是公平。弗雷德里克森在1980年總結了自己數十年對公共行政的思考，出版了《新公共行政》一書，系統地闡述了新公共行政的理念和主張。他認為傳統的公共行政把有效率、經濟地、協調地管理公共事務作為其目標；而公共行政存在的正當理由在于更好的管理。在他看來，這種界定和理念是不準備和不完善的，公共行政應該把社會公平作為自己的核心價值。然而，新公共行政學盡管在很大程度上實現了對傳統公共行政的否定，由于它缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根自足，未能最終取代傳統公共行政而成為行政學研究的主導范式。

20世紀80年代，澳大利亞、新西蘭、美國、英國等國掀起的以重塑政府為代表的新公共管理運動，試圖取代傳統公共行政學的管理理論，提出一種新的公共行政模式。這種市場導向型的新公共管理理論，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，強調政府“多掌舵少劃槳”，倡導去管制化、服務化、社會化、分權化的理念，提高公共管理水平及公共服務質量。澳大利亞學者歐文?休斯說：“公共管理作為一種可選擇的典范可以比傳統的公共行政模式提供更為切實可行的方法。”美國學者奧斯本與蓋布勒于1992年發表的《重塑政府》一書，使新公共管理理論的理念得到了提煉和普及，并將公共行政的典范革命推向了。在這本書中，他們描述了“重塑政府”的十大原則：①起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；②社區擁有的政府：授權而不是服務；③競爭性政府：把競爭機制注入到服務中；④卓有使命感的政府：改變照章辦事的組織；⑤講究效果的政府：按效果而不是按投人撥款；⑥受顧客驅使的政府，滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要；⑦有事業心的政府：有收益而不是浪費；⑧有預見的政府：預防而不是治療；⑨分權的政府：從等級制到參與和協作；⑩以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出的政府治理變革的四個不同模式，即市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制式政府也具有很大的影響力。市場式政府強調政府管理市場化，參與式政府強調對政府管理有更多的參與，彈性化政府認為政府需要更多的靈活性，解制式政府則提出減少政府內部規則。

當然，新公共管理理論在其風靡歐美等西方國家之際也遭到了來自多方面的質疑和反思，針對新公共管理理論之精髓的企業家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論――“新公共服務理論”強調的是服務導向，倡導維護公共利益，努力解決公共服務的問題，致力于建設一個公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。新公共服務理論以公民為中心，認為政府的服務角色應遵循七項原則：①服務于公民，而不是顧客；②追求公共利益；③重視公民權勝過重視企業家精神；④思考要具有戰略性，行動要具有民主性；⑤承認責任并不簡單；⑥服務，而不是掌舵；⑦重視人，而不只是重視生產率。與此同時，治理和善治理念出現，以表示社會治理的主體由政府變成政府、非政府組織和基層自治的多元治理模式形成。

政府公共行政從關注行政管理到提倡多元化的、以公民為中心的、分權與參與的綜合治理結構，從效率主義到公平主義，進而轉向公共服務的理念，凸顯出了以下四個特點：被拓展的公共性、多元的主體性參與、系統化的公共產品、可持續的公共治理模式探求。它反映了現代社會的變換圖景，具有革命性意義和實質的正義。

實踐的嘗試

公共行政創新作為政府改革的一種實踐活動，對各國政府的組織行為、制度變遷都產生了重要而深刻的影響。各國個性化公共行政創新實踐從宏觀調整到微觀改革，碩果累累。

全球性的行政改革運動可以以1979年英國首相瑪格麗特?撒切爾上臺為標志。英國的改革重點在于改善公共服務的質量和提高政府工作的透明度。考慮到全民公共行政體系形成歷史悠久，改革的目標是集中提升政府長期影響力，而不是暫時“減震”作用。英國首相辦公室政府戰略部主任杰夫，摩根認為：“每一個現代政府核心的任務就是提供最大的公共增加值，這個增加值指的是

公民相對于他們繳納的稅款和對政府妥協程度而實際所得的價值，本質上是，政府相對于其消耗的價值而實際增加的價值，這個增加值的多少是檢驗政府工作能力的重要標志”。為了更好的迎合公民期待，提高滿意度，改革行動中以提供量化指標和解決問題為導向，清晰的標準使每個領域要達到的最低目標明確，并且部門合作、資源共享，努力做到公共價值最大化。

美國的公共行政創新從里根政府開始，目標是為企業提供良好的外部環境以及提高就業機會，建設“少花錢多辦事”的政府。綱領性文獻有：1993年戈爾的《從過程到結果：創造一個少花錢多辦事的政府》以及《1993年美國政府績效和結果法案》、1994年《聯邦雇員重新調整法案》、1997年《顧客至上：服務美國民眾的標準》、2002年《總統管理日程》等。其基本內容是強調政府行動的績效和結果，原則是“以公民為中心，而非以官僚為中心；以結果為導向；以市場為基礎，通過競爭而非僵硬的變革”。在創新操作行動中，突出精簡政府機構和人員、引入競爭機制、推行績效管理等。在職能轉變上，聯邦政府和地方政府之間分權治理，聯邦政府主要管理基礎設施和市政建設、福利和環保等問題，經濟發展等問題放在州及以下地方政府管理，提倡了模式個性化，以細致的法規作為保障。

英國、美國的公共行政改革側重點不在政策變化、精簡機構和結構調整，更多關注管理改革，強化對公民的服務，并充分利用新技術增強政府的服務能力。除了宏觀調整，微觀層面上的改革實踐同樣具有十分重要的意義。聯合國公共服務獎就是為了表彰世界各國發展而取得創造性成就的公共服務機構，促進公共服務更專業化而設立的獎項。以下是2003－2006年間獲聯合國公共服務獎提名的創新實踐11個著名案例。

由上表可以看出，各國的微觀改革從一些具體窗口事務出發，提高政府公共行政的透明度、反應能力和責任意識，更好地為公眾服務，并通過創新機制鼓勵公眾參與政府決策制定，改善服務供給。這些創新成果對提升政府信任度起到了積極的示范作用。世界各國政府根據本國國情對改革政府公共行政做出了不懈的努力，卓有成效，從一定程度上降低了政府公共開支、提高了政府整體績效，重點回應了：政府的行政能力提升、政府公共行政模式結構更具合理性以及公眾民主參與意識提高等問題。

共識的形成

2007年，聯合國舉辦的第七屆“全球政府創新論壇”上，發表了《提高政府公信力維也納宣言》，提出了十條提高政府公信力的政策建議，即：確保政府的合法性，優先考慮為民眾提供服務，增強透明度和問責制，打擊腐敗，改善對信息通信技術的利用，支持有效的民間社會參與，保證媒體發揮建設性影響，密切政府與民眾的關系，促進建立公私伙伴關系，促進公共部門的改革創新，在危機和后沖突國家重建信任。《宣言》成為政府公共行政改革的導向，體現了公平、公正的公共價值訴求，各國政府正在為建立一個運轉良好的公共行政管理體系而努力，因為優質、高效的公共行政更多的是體現了一個國家的核心競爭力。

各國在公共行政改革過程中逐漸形成了共識：為實現公共行政創新目標和公共利益最大化，關鍵是政府、非政府組織和公民有序參與三者之間的協調發展。對于政府來說，政府需要角色轉型，重塑公共行政理念。政府是一個經由公民贊同而合法掌握并行使公共權力，利用公共資源、處理公共事務、提供公共物品與公共服務、滿足公共需求、承擔公共責任的政治組織。當前，政府角色正在發生轉型，由原來“全能”政府承擔“全權”統治向分工“治理”轉變，在提供公共產品和公共服務中政府也只是一個參與者。政府將克服采取以單向的“命令一控制”關系為核心而建立起來的責任理念，而與非政府組織、公民建立公私結合模式，合理界定政府、非政府組織、公民在公共產品供給中的功能與定位，靈活采取授權、特許、合同外包、購買服務、公私協作、憑單制、志愿者服務等多種模式提供公共服務。

而非政府組織作為社會的重要組成部分和治理主體，有著巨大的潛力，呈迅速成長的趨勢，在國家和社會公共事務治理中發揮著越來越重要的作用，為社會力量參與到新公共管理系統中去搭建了平臺。培育社會組織，降低準入門檻，健全制度化參與機制，鼓勵和引導社會組織積極參與基本公共服務的提供、管理和監督是十分有益的。

公民的有序參與同樣是至關重要的。現代的公民既是公共服務的對象，也是各種社會管理的參與者。公民的合法性支持無疑是完備的政府公共行政體系建設所不可或缺的，尤其是在與民眾切身利益相關的問題處理中，缺少必要的公民參與途徑和保障渠道，常會導致公民的合法權益得不到維護，公民的訴求得不到及時回應，從而引發政府的不信任危機。因而協調政府與公民的關系，拓展公共服務中公民參與的范圍和渠道具有重要的意義。

經驗的借鑒

公共行政改革與創新涉及一個國家歷史文化傳統，政治、經濟、文化、社會發展歷程，以及政治制度和治國理念，從本國實際出發，吸取他國成功經驗是拓展本國創新的重點。我國建設運轉良好的現代公共行政管理體系，有四點值得我們深入探索：

1、政府可持續績效文化體系建構

績效文化是伴隨著組織績效管理理論的興起而發展起來的，公共行政的運行用主觀指標來衡量，能更充分的體現公眾對公共服務的信任和信心。美國推行公共部門的績效管理始于上世紀70年代，對公共行政改革創新，降低行政成本起到了積極的作用。目前強調“績效”為中心的行政文化，重點在于采用科學的技術與手段，如政務公開、電子技術等。各國的國情差異形成不同的政府公共行政績效文化方案，顯然，可持續的績效文化應當著眼長遠，具有梯層性和系統性，并建構在績效普遍提高的基礎之上。

2、適度競爭機制下的公共服務市場化進程

市場機制是配置社會資源的基礎性手段，因此，市場化過程也是各國公共行政改革的一個重要方向。適度的競爭能使各類公共服務生動活潑，運行暢通，但是處在轉型時期的國家不能操之過急。實踐征明，發達國家的市場化歷程源遠流長，法制化、規范化程度比較高，而部分發展中國家把市場機制簡單引入公共管理部門會導致轉型社會陷入困境。同時需要注意的是，市場化不等于完全民營化，公共服務的宗旨是服務，市場化的本意是通過部分公共產品的適度市場化競爭，改進公共服務，獲取更好的公共服務效能，所以，政府承擔著市場監管，經濟調節、社會管理的責任，使用公開、公平、透明、合法的競標，資產評估等方式，重點項目和惠及民生的重大工程建設中，還應當開聽證會，獲得大多數公民的支持。

3、公共行政的自律機制和他律機制互補模式

法治是市場經濟的基礎，行政法治是為了規范政府權力。自律與他律作為兩種不同的規范體系，在維護社會秩序、規范人們行為上起著不同的作用，分別有自身的特點和規律。自律，是反映公共行政倫理特征的主導方面，主要依靠信念和社會輿論來發揮作用；而他律，是用強制性手段來規范、約束行為。雖然兩者發揮作用的途徑不同，但都是為了達到同一個目的，即通過公共服務實現公共利益最大化。社會現實表明，沒有法的強制性會規范無力，而沒有自律則缺少調控機制。建立、完善與社會主義市場經濟要求相適應的國家公共事務管理體系的制度化、法律化有助于完善權力倫理體系。

篇9

【關鍵詞】政治；行政；中國化

一、政治與行政二分理論提出的背景

筆者以為孟德斯鳩的三權分立理論、西方自由主義思潮、國家治理理論等共同構成了政治與行政二分思想的理論淵源。眾所周知，威爾遜和古德諾對于政治行政二分理論的提出有著很大的貢獻，因此，后來對政治行政二分理論的發展和批判也大多是針對這兩位思想家而言的。而最早對政治與行政加以區分研究的政治學家應當是布隆赤里。他將國家的活動分為兩種，一是政治活動，二是行政活動 。于1887年美國學者威爾遜發表了被譽為公共行政管理學領域的開山之作《行政學研究》。在文中他明確指出：政治與行政是兩個不同的領域，“行政管理是置身于政治所特有的范圍之外的行政管理的問題并不屬于政治問題”。首次把政治與行政區分開來的是威爾遜，但是古德諾則是首次更加系統而全面的闡述政治與行政關系的思想家。對威爾遜的思想，他取其精華去其糟粕，在1900年出版了《政治與行政》一書。在該書中他把政府的功能分為兩種，一種是國家意識的表達，另一種是國家意識的執行，并對政治與行政兩者關系進行了系統的闡述，自此政治與行政二分理論得到了確立。

二、西方國家政治與行政關系的分合演變

筆者通過閱讀大量書籍和文獻，發現關于政治與行政關系演變的探究，不同的學者站在不同的視角給予了不同的劃分，有的學者劃分的比較周細，有的學者可能劃分的粗略一些。基于此，筆者以為，西方國家政治與行政關系的演變主要經歷了以下幾個階段：

（一）政治至上的時期

英國在1688年正式確立了資產階級君主立憲制，但在這一時期英國社會的政治與行政之間的關系還是混雜在一起，行政作為政治的一部分，從屬于政治并受政治的支配，行政功能沒有得到充分的發揮，實際上只是政治統治的體現。而這一時期的美國也是如此。“政治分贓制”作為美國一個重要的政治制度，這種體制下的政府行政官員也只是政府的附屬，行政官員與自己所在的政黨共同進退，沒有獨特的話語權。

在當時學術界得到普遍認可的亞當斯密認為，僅依靠市場的力量就可以使得經濟運轉的比較順利，被稱為“看不見的手”的市場能夠充分發揮其合理配置資源的基礎作用，而政府應該是管得越少越好。這一時期的行政關系完全埋伏在政治之中，政府行政活動的職能縮小到最小范圍，政治處于統帥地位。

（二）政治行政二分時期

由于政治行政二分的最大貢獻者威爾遜和古德諾都是美國學者，他們的研究成果也是基于美國為背景的，所以筆者傾向以美國為例來闡述當時的背景。 到了19世紀末，資本主義自由經濟向壟斷時期過渡，美國成為一個典型的壟斷資本主義國家。美國向城市化、工業化邁進，對政府能力提出了更高的要求；政治上，政黨分肥制的弊端也十分明顯，極大地阻礙了社會進步。社會關系的日益復雜化也帶來一系列的社會問題。為了緩和解決矛盾，政府由消極被動轉為積極主動干預經濟生活，行政管理活動變得越來越重要。在此背景之下，威爾遜適時地提出了政治與行政兩分法。威爾遜總統圍繞“政府干什么”和“怎么干”的主題，發表了《行政學研究》。在書中，他明確告訴讀者“首先，政府能夠適當地和成功的進行什么工作。”“其次，政府怎樣才盡可能以更高效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作。”因此行政職能的擴展已成為歷史發展的必然，再將行政作為政治的附屬已不再符合時代的要求。而古德諾對政治行政二分的貢獻在于，古德諾進一步對政治與行政的不同功能加以區分，他認為政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行。

（三）政治行政二分法遭受批判時期

雖然政治行政二分的提出使得行政學發展成為一門獨立的學科，然而在西方行政改革的發展歷程中，政治與行政二分的原則仍然不斷的遭受各方的質疑。而質疑主要來源于公共政策、新公共行政以及新公共管理的質疑。 很明顯，很多學者傾向政治行政與其說是分離的，不如說是融合的。因為，行政不可能脫離政治的土壤，價值中立幾乎不可能。有學者就提議：“通過政治與行政的有效整合，來實現真正民主高效的管理”。總而言之，政治與行政二分的原則不是一個普適性的原則，它是在多黨政治這一特定的條件下產生的， 而且也只是在政治發展的特定階段才是有意義的， 離開了具體的條件來談論政治與行政的二分問題， 是沒有意義的，而且可能會帶來各種意想不到的負面影響。

三、政治行政分合關系的啟示及中國化思考

研究西方政治與行政關系演化史的目的，遠不只是為了從純理論的角度去探究政治行政二分的合理性和不足之處，更多的是想借此機會來研究二者關系對于中國政黨關系，甚至對于中國改革的借鑒意義 回顧我國歷史，很容易知道我國的政治與行政的關系很大程度的有蘇聯模式的影子。目前的國情決定，不論是政治體系還是官僚體系，都存在很大的缺陷。基于此，我們應該探索具有中國特色的改革道路。因此，筆者有如下幾點不成熟的建議：

第一，我們需要用發展的眼光看待政治行政的分分合合。每一時期的關系是由當時的經濟、社會發展水平決定的，我們不能簡單的評價分好還是合利。而當前，我們必須明確的認識到西方政治行政二分法不等同于我國的黨政分開。因為，盡管政治行政二分和黨政分開似乎表面上很相似，然而西方很多國家實行的是多黨制，而我國最主要的政治制度是一黨領導下的多黨合作的政治制度，黨的領導我們不能松懈。筆者認為這并不是喊口號，因為實踐就是這樣證明的，從1998年洪水，到2003年非典，再到2012年汶川地震等等，不計其數的例子告訴我們，正是因為我們擁有強大的政黨，才能保證政治的穩定。

第二，政治行政的二分啟示我們，我國目前正處于政治行政二分的起步階段，目前政府機關職能交叉，行政效率仍然低下。基于此，繼續努力完善我國官僚制及提高政府行政效率是當務之急。筆者以為西方資本主義國家重視政治的中立，利用市場機制和社會力量來牽制政府的力量，從而提高行政機關的專業化水平。而我國由于長期受單位制影響，政府總是高高在上。政府是“全能政府”，社會處于國家的全面的控制之下，社會自身并沒有生存和發展的空間，有學者認為“中國沒有社會”只有政府。加之公民社會發育不完全，仍然是“大政府，小社會”現象。要想從根本上解決這個問題，還必須要有一個強大的公民社會，包括很多非政府組織。因此，在當前，如何讓提高行政效率，如何讓政府還權于社會仍然是重點。

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【關鍵詞】高等教育 行政程序 正當 高校 教育管理 價值選擇 啟示 分析

在進行高校的教育管理開展過程中，其管理的合法性主要體現于高等教育行政程序正當的要求之上，也就是通過正當合理的高等教育行政程序要求，能夠促進高校教育管理的規范化與合法化、科學化。通常情況下，高校進行教育管理的過程也就是高校進行國家教育行政管理權力行使的過程，在這一過程中，高校的教育管理者應注意嚴格的遵循高等教育行政程序的相關規則和要求，努力進行高等教育行政程序公正性的維護，并且自覺進行高等教育行政程序正當性的堅持，以此實現高校教育管理的科學、合理以及有效、合法性，促進高校教育管理發展。在高校教育管理中，高等教育行政程序的法治化實現，是在國家行政法發展中，行政程序法大量出現并朝著法典化的方向趨勢不斷發展，行政程序制度快速的建立實現，并越來越嚴密的背景下，逐漸在高等教育行政領域中進行應用擴展實現，進而形成了高等教育行政程序法治化以及相關問題。

1 教育行政理論與高等教育行政程序功能分析

1.1 教育行政的一般理論分析

進行教育行政一般理論的分析研究，一般情況下，需要從學校與學校之間關系以及高校教育管理的基本價值取向兩個方面進行分析論述。首先，進行高校和學生之間具體關系的分析論述，是進行高等教育行政的特征與性質分析研究的前提。通常情況下，對于高校與學生之間關系研究，不同研究學者有不同的認識看法，但都普遍的認為高校與學生之間是一種具有特別的權利因素的公法關系，而這種關系主要是通過教育行政的相關法律、法規以及制度等進行調解。此外，對于高校與學生之間關系的分析研究，從高校的教育機構性質與學生的受教育特征上來分析，高校與學生之間又是一種提供教育服務和接受教育服務的關系，并且對于高校以及學生教育活動過程中的權利和義務，我國相關法律制度中都有明確的規定。其次，在進行高校教育管理的基本價值取向分析中，通常高校是以“以學生作為高校教育管理的根本，育人為先”作為高效教育管理的基本價值取向的，通常價值取向也是指高校在進行教育活動過程中，所堅持的教育管理工作原則以及教育管理服務理念。

1.2 高等教育行政程序的功能介紹

通常情況下，行政程序的功能也被理解為行政程序的價值效用，那么，相應的高等教育行政程序的功能，也就是指高等教育行政程序在高校教育管理中的價值效用。根據行政法學的相關理論學說，行政程序的功能以及價值、效用，主要體現在以下三個方面。首先，行政程序具有降低行政管理的相關成本，提高相應的行政工作效能作用，也就是說行政程序在能夠保證公民權益法律化以及制度化的情況下，同時可以省去不必要的行政工作程序，減少行政工作的繁瑣性，進而提高行政工作效率和相應能力；其次，行政程序還具有規范和制約行政權力，使之正當運行實現的功能作用；最后，行政程序還具有對于行政相對人的合法權益進行保護的功能作用。

2 高等教育行政程序正當在高校教育管理的價值分析

對于高校教育管理來講，堅持并且體現高等教育行政程序正當和公平性特征，是利用高等教育程序實現高校教育管理的重要保證。此外，在高校的教育管理法律秩序中，堅持正當的高等教育行政程序也是重要的內容部分，尤其是在現代法治精神環境下，堅持正當的行政程序不僅是高校教育管理的保證，同時也是現代法治精神的體現。

高等教育行政程序正當在高校教育管理中的價值體現，主要可以從三個方面來分析反映。首先，在高校的教育管理過程中，正當行政程序中告知程序對于高校教育管理具有一定的價值作用。也就是說，在進行高校教育管理過程中，對于學生進行相應教育行政行為主要內容以及理由、行為依據，并且包括學生進行相應行政行為參與的權利、途徑、對于教育行政行為不服時的異議與尋求救濟等方法、途徑，時限等內容的告知。通過這一價值作用表明，一個合法、正當的教育行政行為，雖然本身是一個有效的行政行為，但是要實現積極作用效果的產生和發揮，需要學生對于該行為進行接受。其次，高等教育行政程序正當在高校教育管理中的價值作用，還體現在聽證程序的教育管理價值效用上，它主要是指高校教育管理過程中，進行影響學生合法權益的規章制度制定，或者是作出處罰決定前，高校需要對于學生進行擬作決定內容以及理由、依據、遵循步驟、次序等的告知。最后，正當高等教育行政程序中信息公開程序在高校教育管理中也同樣具有相應的積極價值效用。

3 結束語

總之，高等教育行政程序正當，對于高校教育管理開展的合法化以及規范化、科學化等，有著積極的作用和意義，高校教育管理開展中，應堅持高等教育行政程序的正當和合法。

【參考文獻】

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