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中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）08-0342-01

一、前言

近年來，隨著經濟的快速發展，我國的社區建設取得了長足進步，但社區中各種問題也隨之而來，社區的發展已不能滿足人民日益增長的物質文化需求。2015年10月22日，全國社區社會工作暨“三社聯動”推進會在重慶隆重召開，在此背景下，為進一步探索和完善我國社區治理的創新機制與路徑選擇，“三社聯動“的社區治理理念應運而生，為推動社區發展，創新社會社區治理的機制、構筑共建、共享的和諧社區，提供了很好的借鑒和啟發，并成為我國國家治理體系下創新基層社區治理，推進社區治理體系、治理能力現代化的重要路徑。

所謂“三社聯動”就是指在黨和政府的領導下，以社區為平臺、社會組織為載體、社會工作專業人才為支撐并實現“三社”相互支持、協調互動的過程和機制。由于社區建設在我國大陸只有二十多年的歷史，包括社工機構在內的社會組織更是處于初創時期，在近年來的社區、社會組織、社工的發展中，三者之間雖然開始了“聯動”，即互動和合作，但尚未形成制度化的機制。一些“聯動”多是雙方或三方基于各自“現實”權衡而形成的臨時性關系，有的甚至還有“兩張皮”現象。“進入新世紀，置身于我國大力開展社區建設的新形勢，面對實現社區治理體系和治理能力現代化的新任務，在社區積極推進“三社聯動”具有重要的現實意義。

“三社聯動”首先要明晰各方的目標、任務，認識及定位。通過建立互相學習、合作的關系，共享彼此所擁有資源。在此基礎上，不斷促進基層社區治理主體多元化，治理能力現代化，治理方式民主化。因此，在現階段的社區建設與治理中，通過引導和激勵社區社會組織發揮各自的優勢，在反映和表達社區成員或特定居民群體的利益訴求，協調利益關系，開展自助、互助、志愿服務，提升居民素質，從而構建“共建、共享”的社區治理格局。

二、創新社區治理機制的重要性

1.社區作為城市社會的基本構成單位，是城市基層組織的最小分子，在社會治理體系建設過程中作用關鍵。社區治理是城市社會治理的出發點和落腳點，是社會治理體系的重要組成部分。當前，我區城市社區治理體系建設中存在政府部門管理越位、服務缺位、社區治理體系建設功能錯位、居民自治意識不強等問題。因此，推進國家治理體系和治理能力現代化，尤其要重視加強社區治理體制機制創新。

2.加快推進社區治理機制創新，是主動適應新常態、積極引領新常態的必然要求，是適應全面深化改革新形勢、實現社會治理創新的必然要求，是推進依法治理、加強和提高黨的執政能力的必然要求，是維護居民群眾根本利益、保障居民群眾民利，實現全面建成小康社會目標的必然要求。

三、“三社聯動”背景下社區治理機制創新路徑選擇

1.創新社區治理機制的的首要任務，是培育以地域為基礎的真實的生活共同體，塑造社區文化與社區認同，讓老百姓積極參與社區建設。當前我國社區規模擴大了，類型增多了，然而人際關系卻疏遠了，服務也單一了。社區沒有成為人們所需要的共同體，沒有成為基層社會治理的有效載體。要改變社區建設輕視社區價值和人際關系建設的現狀，逐步把社區建設的重心轉移到營造社區共同體上來。因此，創新社區治理機制，夯實社會治理基石，成為當前一項重大而緊迫的任務。

2.加強社區自治規范和社區自治能力建設，推進社區治理方式多樣化，不斷推動社會組織尤其是社區社會組織的能力建設。當前，社區建設存在的一個普遍問題，即將社區建設與基層政權建設混同，把社區居委會當作政府的延伸，使得社區居委會承擔了太多的政府職能，工作不堪重負、疲于應付。為此，必須明確城市社區治理功能定位，加強社區自治規范和社區自治能力建設，推進社區治理方式多樣化。

3.引入市場機制，激勵社會組織深度參與城市基層社會服務和社會治理。通過市場化治理，充分發揮市場競爭的優勢，改變傳統管理模式下的權利壟斷，推動競爭-合作主義治理模式，打破政府對公共服務和公共管理的壟斷，擴大社區居民選擇權，提高社區治理效率。

4.進一步轉變政府職能，推進社區治理法治化。當前，政府角色失調和行為失范是影響社區建設深入發展的重要問題。在社區建設過程中，政府變倡導者、指導者為控制者、領導者，超越了其本來的職能與權限，沒有很好地履行應盡的職責。為此，通過轉換思維模式，改變傳統的工作方式，通過營造法治環境，開展法治活動，建立健全社區治理相關法律規定，以法治思維和法治方式推進社區治理體制創新。

四、小結

社區治理是國家治理的基礎環節，社區治理能力現代化是國家治理現代化的基礎和前提。因此，實現良好的社區治理局面已成為國家發展的戰略目標之一。當前基層社會治理的矛盾和問題十分突出，創新社會治理理念和治理方式，提升社區治理能力勢在必行。“三社聯動”模式下的治理格局，在新時期群眾公共服務需求及表達途徑上呈現出多元化趨勢及社會治理困境加劇的背景下日益發揮著至關重要的作用。因此，充分發揮社區、社會組織、社工三者的優勢，實現“三社聯動”發展，這不僅是提升社區服務質量的有效途徑，也是不斷推進基層社會治理機制與模式創新，全面推進我國基層社會治理體系和治理能力現代化的理性路徑。

參考文獻

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[6]岳金.加快推進社會治理創新若干問題的思考[J].行政管理改革，2014（3）.

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[關鍵詞]城市；社區參與；困境

隨著改革開放后單位制的解體，大量的“單位人”轉化為“社會人”，在這種背景下，城市社區逐漸成為基層社會治理與居民生活的基本單位。基于社會管理的需要，在20世紀80年代末期，國家提出了“社區建設”，旨在通過社區建立起基層社會的共同體，滿足國家基層治理的需求以及適應社會整合方式的變化。在這種語境下，居民社區參與作為推動社區建設與滿足基層社區治理的核心要素，一再受到學界和政府的關注。但是從城市社區發展與基層治理的現狀來看，城市社區居民參與一直處于困境中，遠離社區建設的初衷，也并沒有完成社區基層治理與秩序整合的功能。因此探討城市社區參與困境并提出解決對策具有一定的價值與意義。

一、城市社區參與困境的現實表征

（一）娛樂活動參與型多、社區公共事務參與型少

在社區參與中，比較多的是娛樂活動參與型。在很多城市社區居民中，一部分擁有較多閑暇時間，家庭條件比較優越，自發形成一些娛樂型組織。這種娛樂組織一般進出自由，出于鍛煉與娛樂的雙重目的。如在一些些社區廣場一些居民定期跳廣場舞，或一些老年人下圍棋[1]。娛樂活動參與在城市社區分布最廣、涉及居民最多。這種社區參與更多的是基于居民的興趣愛好，與關心社區公共事務無關。在很多社區調查發現，在社區參與中，居民參與社區公共事務的非常少。隨著信息技術的發展，一些小區的業主也成立了QQ群，對社區的公共事務也顯示出一定的關心。但是現實中可以發現，一些業主對社區公共事務的參與效果不理想，一些居民認為這是社區公共的事情，居民很難說了算，隨波逐流心態突出。在關系業主切身利益的事情，如小區的車位問題、物業收費問題等，多大數居民也僅停留在私下議論的階段。

（二）被動參與型多、主動參與型少

受多年計劃經濟時期形成的動員模式的影響，社區組織與居民群眾形成了固有的行為慣性與社區參與的路徑依賴。在社區活動中，社區組織為組織活動而動員社區居民參與。為提高參與率采用慣用的發動群眾的辦法，但是參與效果不理想。居民主動參與的少，被動參與的多。例如，在一些社區中，居委會處于滿足居民活動的需要，也定期舉行一些趣味運動會等活動。很多居民不愿意參與這種活動，認為沒有意義。尤其是一些正值青壯年的居民，他們以工作忙、沒有時間不愿意參與居委會舉行的活動。參與活動的大多是退休的老年人或賦閑在家的全職太太。參與的目的也是打發時間、湊個熱鬧。在參與過程中積極性不高，“被動性”突出。一項所謂的社區建設活動如果只是為了完成上面的任務或個別人的政績的話，那么，在居民有了不參與的權利條件下，該活動則會出現參與不足現象。社區建設的總體目標無疑是為了發展社區、服務于社區居民利益。但具體到社區建設活動時，則可能因為各種各樣的原因而偏離總目標，只有居民才真正清楚自己的利益所在。在居民有了不參與的權利的條件下，居民就會抵制那些違背他們利益的社區建設活動[2]。

（三）在關切居民切實利益的公共事務中，缺乏居民參與的路徑

伴隨著現代化進程的推進，基層社會的組織方式與社會成員的生活方式逐漸發生變化。在城市社區，人們逐漸進入由不同文化背景、生活閱歷組成的陌生人社會。居住在同一社區的居民因為社區場域的作用，逐漸產生了凝聚社區居民的共同利益，基于業主利益的共同性，也正在產生關于物業收費、物業服務、公共空間權益等共同的利益訴求。在這種背景下一部分社區居民希望在涉及切身利益的物業管理收費、小區治安、公共設施等參與小區決策，希望在社區決策中維護居民的切身利益。很多居民都認為，目前居民利益缺乏合理的表達渠道。尤其在涉及物業收費、車位問題等方面，物業公司不顧居民的利益，服務質量差、收費高，時常侵犯居民的居住權益。社區是社會個體組成，居民個體基于生活利益的需求，在涉及自身社區權益的事務中也愿意表達自己的意見，尤其迫切需要同物業公司進行信息交流，維護居民的權益。

但是在目前的社區治理構架中，缺乏居民參與公共決策的路徑。社區建設作為政府主導的一項長期工程，一直以來缺乏居民的有效參與。尤其是隨著社區組織的多元化，物業公司基于盈利的目的，在物業收費、物業服務等方面很少讓居民參與決策。作為群眾自治組織，居委會多年以來一直扮演著政府“人”的角色，被日常行政事務包圍，居民與居委會之間并沒有聯系的暢通渠道。調查中顯示，很多居民認為，在事關居民利益的事務中，社區并未給予社區居民參與的渠道，讓居民參與的大多是為體現居委會工作業績或物業公司工作形式的集體文體性活動。居民個體自身勢單力薄，也缺乏自組織的渠道，很難和物業公司、居委會等社區組織抗衡，居民苦于缺乏利益表達途徑。

二、構建暢通的參與機制的路徑分析

（一）構建居民利益訴求表達機制

在社區場域中，來自于不同地域、具有不同文化背景的社區居民因為商品房的購買而居住在同一社區，基于共同的生活價值訴求而有著共同的利益需要。社區的共同利益包括優美的環境、良好的服務、和諧的人際關系、健康向上的文化等。這些共同利益實質上就是社區公共物品[3]。多年以來，居民社區參與一直處于被動狀態，在政府倡導下，讓居民參與的大多是體現居委會政績的文體性活動，缺乏居民利益表達機制。

面對居民利益訴求多元化的現實，要真正發揮社區基層整合的作用，必須從社區居民的真正需求出發，構建制度化的居民利益訴求表達機制。如可以通過物業公司、居委會等組織與居民代表面對面的交流形式，讓居民的意見表達顯性化。同時也可以通過網絡建立交流平臺，使居民意見與社區組織雙向溝通，讓居民從“表面參與”、“被動式參與”等參與形式中解脫出來，釋放出參與的激情與動力。建立健全溝通的渠道，在事關全體居民利益的小區治安、物業收費、公共設施維護、停車位等問題上，可以建立每周一次的居民意見日，由物業公司和居委會的工作人員接待，傾聽居民意見，發揮居民的主人翁作用。

（二）設置居民自組織

社區不僅是國家社會治理的基本單元，更是居民生活的共同體。當前時期，居民的原子化特征明顯，缺乏有效的組織整合。要真正發揮居民的參與作用，在政府引導下，可以鼓勵居民成立社區治理小組、居民意見組等居民自組織。通過居民自組織改變社區居民一盤散沙的局面，整合居民的利益訴求，同時建立居民秩序整合的組織載體。讓居民在組織中找到價值訴求的表達途徑，也作為居民意見與政府之間溝通的橋梁與紐帶。在政府引導下，發揮居民自組織的多種功能，完成基層治理與秩序維持的作用。真正把居民作為社區的主體，有序的推進社區居民的有效參與。當居民有參與意愿時，不能把居民僅僅當作社區參與的幌子或僅僅把居民參與僅僅局限在衛生清掃、文體健身、為民服務、組織治安聯防隊、動員捐衣捐物等特定的事務中。讓居民自組織成為居民參與的渠道，以促進居民之間的合作，最終促進居民歸屬感的產生與互惠行為養成。

三、結論與思考

在社會轉型的特殊語境下，社區作為基層生活的共同體，被賦予了基層整合方式構建與滿足居民不同利益與價值訴求的多元功能。社區參與是構建社區共同體的基礎，也是形成良好的基層社區治理格局的重要保障。但是目前城市社區居民參與的狀況不容樂觀，社區參與呈現出表面化的狀態，居民參與娛樂活動參與型多、社區公共事務參與型少，被動參與型多、主動參與型少，缺乏促進社區發展的實質性參與。在關切居民切實利益的公共事務中，缺乏居民參與的路徑與渠道。當前社區治理中，社區基層秩序整合作用并未很好的發揮出來，物業公司與居民之間矛盾突出，面對居民日趨顯現的利益訴求與價值訴求，必須因此要構建暢通的參與機制的路徑，建立常規居民利益訴求表達機制，建立居民與社區組織的溝通渠道。在政府引導下設置居民自組織，讓居民真正成為社區的主人，發揮居民參與的主體性作用。

參考文獻

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[3]張寶鋒.城市社區參與動力缺失原因探源.河南社會科學，2005（4）：24.

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一、認清形勢，科學定位，建立社會治安防控體系長效機制

學習實踐科學發展觀，要科學判斷和全面把握當前的社會治安形勢，牢牢掌握社會治安防控的主動權。__街屬典型的城鄉結合部，轄內影響穩定的因素多樣，治安環境復雜，主要表現在：一是地域形態多樣，矛盾糾紛隱患多，社會治安綜合治理工作難度突出。轄內地域形態多樣，既有__市最大的關閉國有企業—__氮肥廠，又有東圃最旺的商業地段；既有__區人口最多的城中村—__村，又有多個新型住宅小區，潛在的矛盾糾紛隱患多，主要是勞資糾紛、物業糾紛、鄰里糾紛、醫患糾紛、經濟糾紛，還存在著國企遺留問題、房屋拆遷問題等隱患。各種社會矛盾糾紛隱患的存在，給轄區的穩定和社會治安綜合治理帶來很大的工作難度，要排查調處這些矛盾，既涉及到各種政策法規，又要協調各職能部門和社會力量齊抓共管。二是流動人口多，平均素質偏低，社會治安綜合治理工作壓力突出。轄內有出租屋1.9萬套，近年來外來流動人口迅猛增加，據初步統計，__地區的外來流動人口超過8萬人，平均素質偏低，相當一部分外來人口為暫時找不到工作、打散工、從事體力工作等人員。從近年來對違法犯罪分子人員的分析來看，外來流動人口的作案比例大，每年抓獲的犯罪嫌疑人中有80%以上是外來人員，其中，近90%以上的人落網前居住在出租屋，給__地區的治安帶來了嚴重的壓力。三是案件基數大，多發性案件典型，社會治安綜合治理工作挑戰突出。近年來，雖然我街每年刑事立案逐年下降，但基數仍然較大，其中盜竊、詐騙、搶劫、搶奪約占80%左右，壓案保平安的任務十分繁重。在源頭預防上，城中村內的治安防范工作由于受環境、居民意識、硬件設施等影響面臨很大挑戰；在打擊管理上，基層民警工作量多，壓力大，如何發揮他們的主力軍作用，整合更多群防群治力量參與面臨著挑戰；在教育宣傳上，面對居民群眾法律意識普遍不高、素質偏低的現狀，如何利用有限的資源，爭取最大效果做好宣傳教育工作，提高群眾知法、懂法、守法、護法等意識面臨著挑戰。街黨工委、辦事處以“發展是第一要務，穩定是第一責任”的觀念為指引，把保穩定和促發展放在同等重要的位置，科學地分析我街實際，從街道層面進行全局性、系統性考慮，探索社會治安綜合治理長效機制，建立健全街道層面社會治安防控體系，實現基層社會治安綜合治理工作觀念、思路的轉變和突破。

二、深入實踐，開拓創新，構建社會治安防控體系的基礎和架構

學習實踐科學發展觀，要注重實踐，開拓思路，創新方法，在實踐中探索社會治安綜合治理工作的突破點，解決社會治安綜合治理的根本問題。街黨工委、辦事處從20__年底開始，深入社區進行調研，召集研究討論，結合街道的實際情況，著手研究建立健全社會治安防控體系工作。20__年3月份形成了《__街關于建立健全社會治安防控體系的工作意見》，并全面開始實施。治安防控體系主要包括以矛盾糾紛排查調處、安全防范、基層創安、流動人口管理、安置幫教、法律道德宣傳教育、執法聯動、隊伍培訓管理、組織保障、檢查考核為內容的“十大機制”，形成了以打擊為重點、以預防為基礎、以控制為關鍵，以建設、管理為方法，以改造、教育為手段，綜合性、立體化、系統性的社會治安防控體系。根據當前社會治安綜合治理工作特點，從轄區實際情況出發，提出了落實防控體系的三項工作原則：先易后難、突出重點、分步實施。社會治安防控體系通盤考慮全街社會治安綜合治理的方方面面，是實現社會治安綜合治理的一個完美的載體，將街道轄內可利用的資源充分整合起來，形成齊抓共管、人人參與的大綜治格局。

（一）以統一高效為方向，建立社會治安防控體系運行機制。

貫徹落實科學發展觀，構建社會治安防控體系科學合理的運行模式，是基層社會治安綜合治理工作的關鍵。以統一指揮、方便管理為原則，建立了由街維穩及綜治委牽頭，以街道一級有關職能部門為主力，以社區居委會、轄內機構、單位和各類社會力量為基礎的縱向層級運行架構。在橫向聯動方面，主要分為三種模式：一是街道一級聯動，主要是職能部門之間的執法聯動和矛盾糾紛聯調聯動；二是社區一級聯動，圍繞平安和諧，以社區黨支部為龍頭，以社區民警為骨干，以社區治保會為基礎，以出租屋管理員、__公司治保隊員、社區內各企事業單位、居民群眾為主要參與力量；三是基層治安力量聯動，以__地區治安聯防大隊為載體，整合社會各類治安力量，提高治安隊伍的凝聚力、遂行力、戰斗力。以縱向層級運行架構為主體，通過橫向聯動工作模式進行協調整合，構筑一個職責分工明確、團結協作、效率快速、效益明顯的綜合運行機制。

（二）以保障有力為核心，建立社會治安防控體系指揮平臺。

貫徹落實科學發展觀，建設社會治安防控體系指揮平臺，為基層社會治安綜合治理奠定堅實的基礎。以“綜治大格局，群眾得實惠，管理出實效，和諧又平安”為建設標準，建立街綜治工作中心，構筑社會治安綜合治理工作平臺。街綜治工作中心的功能主要表現在以下三方面：組織保障功能，表現為建立完善組織機構、工作制度、硬件設施，明確職責任務和部門分工；協調指揮功能，表現為通過制訂2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落實聯調、聯防、聯勤、聯治、聯創的“五聯”運作機制；管理考核功能，表現為健全學習培訓制度、加強隊伍管理，進行工作績效評估、檢查考核。通過充分發揮綜治工作中心功能作用，強化基層管理，完善基層服務，優化基層資源，夯實基層基礎。

（三）以整合統籌為準則，建立社會治安防控體系精干隊伍。

貫徹落實科

學發展觀，堅持以人為本，整合社會力量建立社會治安工作隊伍，為基層社會治安綜合治理工作提供必要的人力資源。以公安派出所為主力軍，以治保隊員等治安力量為骨干，以群防群治力量為補充，實行警民結合、專群結合，充分發揮隊伍最大的工作效益。以__地區治安聯防大隊為載體，將轄區保安員、治保員以及物業小區、工業區、大型企業的治安力量有效整合，完善了聯網基地指揮臺建設，實現了勤務指揮聯動。以義務平安巡邏隊伍為補充，在社區民警統一安排下協助開展社區治安巡邏工作。通過治安力量的整合，達到有效的管理，高速、可靠、準確、綜合性的合理安排，發揮最大作用。（四）以科技創新為指引，建立社會治安防控體系防范網絡。

貫徹落實科學發展觀，利用先進的科學技術，通過市場機制運作，為基層社會治安綜合治理工作注入新鮮的血液。建立健全四個層面安全防范網絡：一是建設全街視頻監控系統，現在街面主要路段設置了212個監控點，城中村內街內巷設置了107個監控點和5個監控崗亭。二是發動轄內物業小區、企事業單位自建視頻監控系統，現我街轄內主要小區、企事業單位安裝了1000多個攝像機。三是推進城中村單體出租屋視頻監控小系統建設，由屋主自籌資金安裝，主要對出租屋內部進行實時監控。四是推行家庭、商鋪內部技防建設，積極推行“手眼通”、億光安防、門禁系統等家庭、商鋪技防。通過建設四個層面安全防范網絡，動靜結合，人防、物防、技防結合，形成一張覆蓋全轄區范圍、解決重點治安問題、排除大部分治安隱患的安全防范網絡。

（五）以立體滲透為手段，建立社會治安防控體系宣傳教育模式。

貫徹落實科學發展觀，加強精神文明建設，建立全方位的宣傳教育模式，為基層社會治安綜合治理工作營造良好的意識環境。構筑__街法制宣傳教育平臺，以最大程度地方便群眾、最大限度地滿足群眾為目標，打造室內法制宣傳教育服務、室外法制宣傳教育服務、網上法制宣傳服務三大宣傳陣地，不斷創新宣傳教育方式，拓寬宣傳教育途徑，從源頭上預防違法犯罪，增強轄內居民群眾法制觀念和法律意識，促進社會和諧。

三、以人為本，立足長遠，進一步推進社會治安防控體系的落實和發展

（一）從全面協調可持續發展的角度出發，促進社會治安防控體系的落實和發展。

深入踐行科學發展觀，以全面、協調、可持續發展為基本要求，使社會治安防控體系的落實緊緊配合經濟社會的發展，促進平安和諧社區建設。基層社會治安防控體系是一項長期性、復雜性、持續發展性的社會系統工程，其全面落實要始終堅持“三個結合”：一是要與上級綜治工作精神相結合，社會治安防控體系的推進要以省、市、區綜治工作精神為指導，落實上級部門的工作部署。二是要與經濟發展規律相結合，以經濟建設為基礎，從__地區的經濟發展需求和趨勢出發，繼續完善社會治安防控體系，才能使社會治安防控體系具有科學性、長效性、穩定性。三是要與社會矛盾發展態勢相結合，隨著經濟社會發展，將會不斷涌現出新的社會矛盾類型，如何排除矛盾糾紛隱患，將矛盾糾紛解決在萌芽狀態，將促進社會治安防控體系自身的不斷修正和完善。

（二）從以人為本的角度出發，促進社會治安防控體系的落實和發展。

深入踐行科學發展觀，以人為本是核心，提高群眾的安全感、對社會治安的參與度和滿意度，是對社會治安防控體系實施效果的最好詮釋。社會治安防控體系的全面推進，要立足實際，始終以群眾安不安全、滿不滿意為根本考慮，切實圍繞社會治安問題的重點、難點和盲點，實現社會治安狀況的明顯好轉。要依靠群眾，發動群眾，始終堅持從群眾中來、到群眾中去，把社會治安防控體系建設融入到群眾的日常工作生活中。通過形式多樣的宣傳教育使群眾首先做好自身、自我的安全防范，增強防范意識，減少犯罪分子犯罪機會；通過開展形式多樣的社區活動，進一步引導和發揮群眾參與社會治安工作的積極性和主動性，使群眾承擔一定的治安防范義務；通過及時公開與群眾切身利益息息相關的治安信息，使群眾及時了解身邊的社會治安環境，采取相應地防范措施。

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關鍵詞：社區建設；社區社會組織；合作治理

中圖分類號：D625文獻標識碼：A文章編號：1003—0751（2013）06—0010—04

基金項目：國家社會科學基金項目《西北少數民族地區非政府組織的發展現狀及其管理研究》（10CSH037），西北師范大學青年教師科研能力提升計劃骨干項目《甘肅社會組織發展與管理對策研究》（SKQNGG12015）。

作者簡介：陸春萍，女，西北師范大學社會發展與公共管理學院副教授，西北少數民族婦女研究中心主任，社會學博士（蘭州730070）。

和諧社區建設是服務型政府進行基層社會管理和改革的重要目標。政府在公共管理改革中，需要有新的方式來維系與群眾的關系，也需要新的手段來實施社會管理，因此政府廣泛開展與社區社會組織的合作。社區社會組織是基層社會中服務社區居民生活的社會組織，除具有社會組織的非政治性、非營利性、民間性、自治性和志愿性特點外，還具有本地性、基層性和多元化等特征。社區社會組織在社會管理中發揮著積極作用，包括社區服務、慈善救助、文化娛樂、調解社區糾紛等。社區社會組織能夠從一定程度上代替政府提供重要的社會服務，并成為群眾和政府間的橋梁。①探討社區社會組織與政府合作的關系，有利于促進中國社區建設，改善民生，促進社會和諧發展。

一、社區社會組織的發展歷程

實施改革開放后，我國在經濟上取得了巨大發展，但是也產生了單位制解體后的一系列社會問題，國家轉變了原來由單位提供社會服務的體制，開始依賴市場化機制、社會組織、家庭、個人來提供，尤其是社區社會組織在承擔社會服務體系中承擔了重要角色。隨著20世紀90年代開始的社區建設浪潮，引發了城市社會關系深層次的變化，為城市社會組織的重組帶來了新的契機，涌現出了大量的新型城市社區組織。1991年國家提出社區建設的思路，強調政府減少干預，居民通過自助、互助和他助發展社區服務，增加居民社區歸屬感和認同感，逐步實現社區自治。所以，隨著基層社會體制改革的深入，社區主體正在發生著多元變化，社區治理由原來的政府包攬向合作治理發展，因此，在基層社區層面政府與社會組織展開了廣泛合作。許多城市建立了社區服務中心、社區公共服務工作站，主要承擔政府委托的工作，特別是針對社區治安穩定工作，再造了許多新型的社會組織。例如，許多城市社區建立調處社會矛盾的人民調解工作室②、和事老協會③、平安協會④等。這些再造的社會組織不具有工會、婦聯、共青團等單純的官辦團體性質，也不是純粹的草根社會組織，而是嵌入政府主導的治理結構中，幫助政府解決社區治理問題，政府通過資金項目支持、注冊登記支持、辦公場地支持等多種方式促使這類社會組織完成注冊。

研究政府與社會組織關系的兩大分析框架是市民社會理論和法團主義理論，但不管是市民社會視角還是法團主義的視角，都不能充分地解釋現代中國所發生的國家和社會的進化史。這兩種脈絡的發展與式微正體現了國家和社會的關系呈現一種動態發展的時間進程，國家和社會的關系在實際運作中往往呈現互動、沖突、補充、妥協、共生和合作等多種角色，國家和社會之間并沒有一個清晰的界限，因此，非營利組織學者提出的國家與第三部門的合作伙伴關系理論，⑤對解釋中國基層政府公共治理中政府與社會組織的關系有一定的借鑒意義。它代表了一種“國家在社會中”的新思路，國家賦予社會行動者更大的力量，也就是所謂的“社會增權”，并不一定削弱國家管制社會的權力。在某些情況下，運作良好的民間組織和制度可以構成所謂的“社會性基礎設施”的一部分，尤其是在基層社區治理中，政府與社會組織越來越多的進行合作，能夠共同營造一個和諧的社區。

二、政府與社區社會組織的合作基礎

社區社會組織具有一些與政府機構不同的特點和優勢是政府與這類社會組織合作的原因之一。這類社會組織以專業性、第三方性、基層性、委托性等特點彌補了政府職能讓渡出的空間，這類社會組織的誕生是政府職能轉變的結果，是政府實行社會化治理的代表。因此，在社區建設的背景下，在政府職能轉變過程中，政府從行政性管理向“社會性治理”的實踐中主動培育社區社會組織，并與其形成合作關系，具體的合作模式是政府向社會組織購買公共服務。⑥政府在公共服務體系中充當資金提供者和監管者的角色，在具體提供服務時，政府求助于第三方機構（社會組織），形成政府與社會組織合作提供公共物品、公共服務的伙伴關系。簡單說，就是一種由政府提供資金，由第三部門組織提供服務，這種模式體現了社會福利社會化，⑦社區關系在民間與國家的“互構”中被重新進行社會整合和社會再造。

一方面，政府與社會組織有效合作的基礎是政府對這類社會組織的信任以及社會組織本身具有的專業精神、服務的多樣化和人性化、良好的群眾基礎和它的中介功能。社會組織在實際行動中對社會問題的解決和在提供服務中展現的專業性和靈活性，填補了政府在提供具體服務中缺乏的空間。同時，社會組織承接了政府的委托-服務，也促使政府社會管理方式的轉換。此外，社會組織成立之初的宗旨和理念多體現了社會的公益精神和強烈的社會責任感，吸引和凝聚了有奉獻精神的社會工作者，并扎根基層，有良好的群眾口碑；社會組織的“以人為本”的專業化服務理念和專業的社會工作方法是政府行政部門的工作人員無法達到的，這些都是吸引政府與之開展合作的基礎。

另一方面，許多社區社會組織也通過一系列行動策略積極向政府靠攏，尋求自身的合法化，建立關系資源，積極尋求政府的信任和認可，其扮演的往往是政府合作者的角色，而非壓力集團角色。這些社區社會組織往往會在政府安排的政策框架下進行活動，但也利用國家權威或者政府行政網絡來實現自己的組織目標，通過與政府保持親密的關系尋求多樣的資源支持。例如，利用非正式政治合法化身份⑧，借用國家權威或者行政網絡來實現自己的組織目標以及影響政府，同時自我克制、限制組織規模，主動配合政府行動等。⑨并且這些組織在建立之初就宣稱是非黨派、非政治的，以做實事、平民化、扎根基層的工作策略打消政府對其的戒備，從而獲取政府的信任。還有一些社會組織為了獲得合法性身份，積極向政府靠攏，因為在民政部門注冊為合法的社會組織就能擁有一個合法的接受捐贈資金的銀行賬戶，而且能獲得政府委托的社區服務項目，并且還能免稅，因此，這類組織也頻繁、積極地開展與政府部門的合作。但這類社會組織與國家維持良好關系的同時也損失了組織自由和獨立性的增長，屬于一種依附的自由。

三、政府主導的社區社會組織的運作特點

中國政體是一個強國家、弱社會的政體，公民社會是由國家來主導的，政府在社會福利社會化的倡導下創造出了各種社會組織，并主動培育這些組織與政府開展合作治理的實踐。這些社會組織與政府之間有千絲萬縷的聯系，但在發展自由度、資金等方面卻受到諸多限制，運作過程呈現“準社會化”的特點，主要表現在以下三個方面。

第一，政府對社區精英的吸納與雇用。社區精英的特點是社會基礎廣泛，是一種社會化的精英群體，具有草根性。這些人生活在社區中，與社區群眾有著共同的生活方式和思想意識，能夠充分理解和表達社區群眾的要求，獲得群眾的信任。政府對社區精英的吸納與雇傭非常符合黨的“從群眾中來，到群眾中去”的工作策略。許多社區精英退休前是國家干部，退休后從事社區服務工作，他們在退休前已經積累了廣泛的與政府打交道的社會資本，退休以后他們仍然可以憑借以前在工作中的特殊身份對現在工作的推行提供便利。政府為了適應新的社會環境，通過吸納新生的社會精英并重建國家—社會的組織聯系將新的社會要素容納到體制內，能夠增強體制對環境的適應能力。因此，國家在增長自身的能力成為一個能促型的國家時，需要大量值得信任的社區精英。國家提供社區治理精英的公共身份，如給予這類政府再造的社會組織以自己名字命名的工作室等，通過公共身份的授予穩定其在社區的公共責任等。而這些社區精英本身就已經在社區中有較高的威望，他們的行動能夠影響和帶動一大片群眾。政府在基層治理中雇用社區“能人”，有利于增加自身的治理基礎。

第二，政府的宣傳動員策略。在很大程度上，政府吸納的一些關鍵的社區精英的知識、能力以及與民眾的關系，深刻地影響著民眾對黨和國家的信任與依賴。這些精英人物是動員組織資源的關鍵變量和資源運作的重要因素，是對其他民眾動員的最好資源。所以，政府在對其進行大力宣傳的同時，給予了他們較高的個人榮譽感，這一方面能夠增強他們的工作熱情，另一方面能起到社會動員的目的。在社會矛盾調處中，許多優秀和模范的人民調解員成為這個行業政治宣傳的代表，他們的事跡在中央電視臺的“新聞聯播”、“焦點訪談”、“今日說法”、“法制在線”欄目，《人民日報》，《解放日報》，“新華網”等知名媒體被做過專題報道。政府通過主動建立一些社區社會組織，并通過主流媒體的宣傳，擴大這類社會組織的社會影響，提高其知名度，極力扶持并把它們打造成品牌，希望以此影響更多的群眾。政府再造社會組織的建立是一種政府選擇的結果，是政府根據自己的需要成立的相應的社會組織，而社會組織往往只是政府的附屬物，它服務于黨政管理社會的需求，通過這個組織，國家可以獲得更多的民眾支持的合法性資源。

第三，政府主導的“準社會化”運作機制。由國家主導的社區建設其實是國家從行政性的治理方式向社會性治理方式的轉變。國家依托社會組織的民間性特點，實行對社區社會組織的改造，使其成為國家干預社會的合法中介。政府再造社會組織正日益被編織到國家法治的框架內，與國家的正式組織網絡深深地勾連在一起，成為國家治理體系的一個有機組成部分，呈現出一種“準社會化”的狀態，其目的不是提升社會組織的自治性，而是盤活和提升國家治理資源。因此，這類政府再造社會組織對國家行政機構具有高度的依附性。但另一方面，社區社會組織正是在社會合法性需求的狀況下產生的，它的民間性、草根性等特點，滿足了人民的需要，因此這類社會組織呈現出一種“準社會化”的運作方式。政府這種治理方式的轉變體現在社區建設的方方面面，如在社區建設中通過國家力量把許多非政府的社會組織納入行政參與過程。政府利用社會性治理手段，委托各類法人團體進行社區建設的各類任務，如人民調解工作室、慈善機構、社工組織等，把權力下放給這些專業的法人團體，采取鼓勵發展社區民間組織的態度，推動社區治理手段的進一步完善。

四、對政府與社區社會組織合作治理的建議

在社區建設中，政府與社會組織合作的基礎源自社會組織以專業性、第三方性、貧民性（草根性）、委托性等特點彌補了政府職能讓渡出的空間。政府與這類社會組織合作的原因和特點表明，政府采取的是一種“行政”吸納“社會”的職能轉變，同時加強了政府對基層社會的控制，實質上并沒有提高這類社會組織的社會自治性。在政府管理和服務的實踐中，政府與社會組織的合作往往持相當謹慎的態度，在具體的政府向社會組織購買服務的供給模式中往往選擇官辦的這一類社會組織，因為政府在這種購買服務模式下，資金的使用權就從原政府部門手中流向了第三部門，加之對第三部門公共資金的使用監管制度尚不完善，所以，政府必須選擇那些讓自己放心和信任的社會組織。許多社區社會組織并非獨自成長的社會組織，而是由作為購買者的地方政府發起和倡導成立的社會組織，雖然此類社會組織名義上是獨立的法人主體，但實際上該社會組織變成了與政府行政性質類似的“次級政府”，名義上承接政府委托的公共事務，實際上的基本定位是隨時接受政府下派的任務，而且對政府資金的依賴也很難發揮這類社會組織與政府的談判能力，因而在這一過程中，這類社會組織實際上變成了政府部門的延伸，國家權力在基層社區中進一步加強。政府和社會組織的合作伙伴關系不是一方優于或依賴于另一方，而是相互依賴并且是平等的，政府應放權給更多履行社會服務功能的社會組織，以實現政府管理公共事物方式的重大轉變。政府要開展與社區社會組織的合作，應主要從如下幾個方面著手。

第一，放寬社會組織注冊門檻。要吸引更多的草根社會組織在民政部門注冊，要從制度上徹底改革以前的雙重管理的管理制度，改進政府的工作效率，促進社區社會組織的發展，提升地方治理的能力。此外，對于一些運作資金獨立、籌資渠道多元化且常能獲得境外資金支持的草根組織，要加強社會監督，因為這類社會組織以尋求獨立為目標，避免政府的過多干預，力圖突破“游戲規則”由政府制定、社會組織只能被動接受的狀態，政府對這類組織應營造寬松的制度和社會環境，讓其自然增長，但同時應加強社會力量的監管。

第二，擴大合作領域。對于已經和政府有良好合作基礎的社會組織，政府可以擴大合作的領域，不單單是社會公共服務和福利領域，還可以擴大到經濟、科學和技術、文化和教育、衛生健康、危機應對和災后恢復等領域。政府出錢為民眾辦事要以社會組織和政府的契約化關系為準，政府不應該想當然地認為“我出錢，你就要為我辦事”，要杜絕依賴和依附關系的產生。要完善捐助的免稅制度和法律監控體系。同時，社會組織也需要提高自身的能力建設，完善自律機制，要做到服務的專業化、項目的科學管理和財務透明等，并要吸引更多的專業優秀人才進入該領域，以提升服務水準。

第三，基層社區政府應提高社區管理水平，形成社區多元化合作治理格局。社區建設需要政府、社會組織、企業、居民等多元主體的共同參與，合作治理要發揮整體合力的作用，要同社區社會組織、公私企業、居民代表等組成社區建設推進委員會，以推動地方社區建設，促成地方政府與社會組織、公私企業之間的合作，并且要鼓勵居民廣泛參與社區建設，吸納居民的意愿并積極促進多方交流。要在社區橫向層面達成合作治理，實現政府、市場、社會共同治理的新途徑。其間，政府應大力培育與扶植社會組織，發揮其專業和靈活的服務功能，同時要讓民眾通過意見參與肯定自己在本社區的成員身份，從而增加其對社區的認同感。此外，只有讓老百姓有選擇服務的權利，才能促使社會組織和企業提高服務質量，推動其在競爭中發展壯大，從而構建多方合作的均衡網絡，實現政府、市場和社會多元合作的治理模式。

第四，社區建設的最高目標是實現社區自治。這也是中央政府希望在保證社會穩定的前提下積極探索的方向。社區民間組織在增強社區凝聚力，加強社區團結，提高社區居民的自治能力中扮演著重要角色。社區社會組織是居民參與社區事務的重要途徑，因此，政府要不斷促進社區服務社會化，逐步完善社區治理的組織網絡，使政府、社會組織和居民之間在長期的互動過程中達成合作治理模式，并且社會組織要不斷地主動追求自主性成長和釋放。社會組織與政府的合作過程中，既要有妥協、又要有堅持，妥協要妥協得有智慧、有策略，堅持要堅持得有理性、有原則——只有這樣，才有可能在雙方良性互動的基礎上建立起雙向互動的權力關系。⑩保持社會組織的自主性，是提升社區自治能力的基礎，也是中國公民社會的生長點。

注釋

①陳偉東：《公共服務型政府與和諧社區建設———以武漢市社區建設為個案》，《江漢論壇》2005年第12期。

②陸春萍：《轉型期人民調解機制社會化運作》，中國社會科學出版社，2010年，第71頁。

③郁建興、金蕾：《社區社會組織在社會管理中的協同作用——以杭州市為例》，《經濟社會體制比較》2012年第4期。

④張小勁、李春峰：《地方治理中新型社會組織的生成與意義——以H市平安協會為例》，《華中師范大學學報》2012年第4期。

⑤[美]萊斯特·M.薩拉蒙著，田凱譯，《公共服務中的伙伴——現代福利國家中政府與非營利組織的關系》》，商務印書館，2008年，第51頁。

⑥王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務研究》，北京大學出版社，2010年，第11頁。

⑦張秀蘭、徐月賓：《我國社會福利社會化的目標及途徑探討》，《江蘇社會科學》2006年第2期。

⑧張緊跟、莊文嘉：《非正式政治：一個草根NGO的行動策略———以廣州業主委員會聯誼會籌備委員會為例》，《社會學研究》2008年第2期。

篇5

[關鍵詞]城中村治理；政府協同；社會網絡分析

[中圖分類號]C936；D630 [文獻標志碼]A

中國社會的轉型是整體性、綜合性和系統性的結構型社會變遷，其實質是覆蓋政治制度、經濟生產、社會生活與文化習俗領域的全面社會變革與社會大轉變。在這個社會全面變革與社會大轉變的過程中，城中村無疑是政治、經濟、社會與文化發展進階的熱絡地帶。城中村見證并直接推動了中國由農業社會向工業社會的轉變，由自然經濟向商品經濟的轉變，由鄉村社會向城市社會的轉變。正因如此，城中村成了社會各種矛盾的交匯區，是社會矛盾與社會沖突頻發的地區之一，同時也是城市政權組織和農村政權組織利益博弈的集聚點。城中村具有流動人口急劇膨脹、違章建筑四處泛濫、基礎設施破敗落后、安全隱患層出不窮、社會矛盾日益集中、社會沖突此起彼伏、健康風險規避困難等特征，是我國穩步推進城鎮化健康發展必須解決的痼疾。由于城中村問題多、治理難，加上受各種復雜因素的影響，以區、街道辦（部門）為代表的城市政權組織與以縣、鄉鎮政府（部門）為代表的農村政權組織對其均存在某種程度的排他性，影響了城中村治理的健康發展。德國著名物理學家H.哈肯認為：“組成社會環境的各個元素存在相互影響又協調一致的關系，通過協同會使社會環境從混沌變為有序。”同理，組成城中村治理大環境的城市政權組織和農村政權組織兩大元素之間，存在既相互影響又協調一致的關系。找出并解決影響城中村治理中政府協同的關鍵要素，推動城市政權組織和農村政權組織的協同契合，是完善和加強城中村治理的重要途徑。

國內外學界對城中村治理進行了大量的研究。H.Canter第一次把城中村理論引入城市地理學中；J.W.R.Whitehand認為城中村是介于城市與鄉村之間的特殊區域，具有不同于城市和鄉村的特征；加拿大學者麥基用Desakota來概括城中村這一空間模式；希臘學者瓦西利斯?斯古塔斯認為應把重心轉移到城市邊緣正面的潛力上來，指出土地是核心問題，必須加大城市邊緣的規劃和政策扶持，運用“適宜技術”維護城市邊緣秩序；J.W.R.Whitehand還認為應注重對城市邊緣區人口和社會的城鄉過渡性等方面的研究。國內的研究成果主要集中在城中村治理的理論與內涵、體制與制度、問題與對策等方面，針對城中村治理中之政府協同作用的研究仍比較薄弱。本文擬從政府協同這一新視角，對城中村治理中政府協同的要素進行調查和分析，以推進城中村治理中城鄉政權組織協同行動，形成優勢資源最優化利用的協同治理格局。這對推動“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的基層現代社會組織體制，擴大基層民主，激發基層社會活力，增加基層和諧因素，減少基層不和諧因素，營造和諧社會環境等工作的相關政策制定，有著重要理論意義與應用價值。

一、研究方法

一項基于加利福尼亞州阿拉梅達縣6 928名居民為期9年的隨機抽樣調查顯示，“缺乏社會聯系及社區聯系的人，與那些有著廣泛接觸面的人相比，死亡率更高”。同時，“保有一個廣泛的聯系網絡，會使患普通感冒的概率大大降低”。另一項研究顯示，若與組織中的不同群體的人保持網絡聯結，會產生或獲得更高的績效評分。以上關于網絡聯結的探討給我們的啟示是：個人或組織嵌入到關系網絡，會對其開展的活動產生積極影響，甚至會對活動的成敗產生極其重要的影響。社會學理論認為，社會是由網絡構成的，網絡中包含結點（行動者）以及結點之間的關系（關系紐帶）。社會網絡分析方法（簡稱SNA）是通過分析網絡中的關系來探討網絡的屬性和結構，并在此基礎上來探究網絡改進策略的一種社會科學研究方法。B.韋爾曼（BarryWellman）指出：“網絡分析探究的是深層結構――隱藏在復雜的社會系統表面之下的一定的網絡模式。”SNA具有通過用不斷豐富和發展的運算方案、法則、程序等來分析網絡關系的特色，通過對構成社會網絡的多個結點和各結點間連線關系的狀況進行簡單分析，然后運用Ucinet、Pajek等軟件進行計算，對各種關系進行精確的量化分析，以探究出網絡組織的深層結構。本文擬運用SNA中的網絡中心性分析法，以影響城中村治理中政府協同的要素為網絡結點，以各個要素之間的關聯為關系紐帶來分析各要素之間的關聯，從中找出影響城中村治理中政府協同的關鍵要素，進而找出改善城中村治理中政府協同的對策。

二、城中村治理中政府協同現狀調查

為了對城中村治理中政府協同的基本狀況有更真實全面的認知，本文采取立意抽樣的形式，從湘潭市雨湖區選取了300個調查對象，向雨湖區政府、雨湖路街道、羊牯塘街道、中山路街道、窯灣街道5個城市政權組織部門，鶴嶺鎮、楠竹山鎮、昭潭鄉、護潭鄉、響水鄉5個農村政權組織部門以及雨湖區城中村的基層群眾，共發放調查問卷300份，其中有效問卷263份，有效回收率為87.67%（見表1）。將問卷進行編碼之后，運用SPSS 18.0社會統計調查軟件進行分析。調查問卷主要涉及城中村治理中政府協同的滿意度、重要性及基本現狀等。

從雨湖區城中村治理的現狀來看，認為城中村治理非常好的只有4.6%，認為差和非常差的卻占到了38.0%（見表2）。不難看出，雨湖區城中村治理現狀堪憂。在調研過程中，我們看到雨湖區城中村的道路交通設施、環境衛生、生活服務設施以及社會治安狀況等存在很多問題。可見，當前亟需進一步完善和加強城中村的治理，而加強政府協同是改善城中村治理的重要路徑。

事實上，城鄉政權組織間的協同契合對城中村治理起著非常重要的作用。調查發現，有53.6%的調查對象認為加強城中村治理中政府協同非常重要，認為重要的占到了35.7%，認為不重要的只占3.1%（見表3）。加強城中村治理中政府協同可以實現城市政權組織與農村政權組織的資源共享，為城中村的治理提供更多保障，從而不斷提升城中村治理的效率及質量。但是，另一項調查數據顯示，當前城中村治理中政府協同的群眾滿意度較低，感到非常滿意的只占11.8%，基本滿意的也只有28.1%，而不太滿意和很不滿意的卻占到了60.1%（見表4）。

城中村治理中政府協同的滿意度較低，表明其重要作用并沒有得到有效發揮。因此，找出并解決影響城中村治理中政府協同的關鍵要素，推進城市政權組織和農村政權組織之間的協同行動，對完善和加強城中村治理非常重要。

三、城中村治理中政府協同的關鍵要素分析

根據社會網絡分析方法，運用網絡中心性分析，通過要素分析、關聯分析、矩陣分析來逐步確立城中村治理中政府協同的關鍵影響要素。首先，對城中村治理中政府協同的各項要素進行綜合分析，確定一套反映城中村治理中政府協同要素類別的指標體系。根據調查結果、文獻探究和規范分類原則可以構建起基礎設施建設、基本結構劃分、基本發展現狀、組織基本構成、各種相關保障5個一級要素指標類別，每類一級要素指標中包括多個二級要素指標，二級要素指標由具備不同主體、內容、視角等屬性的具體要素指標構成。其次，對已經確定和識別下來的各要素之間的關系進行系統分析，確立起各要素間的關系網絡，構建城中村治理中政府協同要素的鄰接矩陣。因為各要素之間的關系強弱不同，所以必須根據各要素之間影響程度的不同來判斷關聯值（0代表無聯系，1代表弱聯系，2代表中等聯系，3代表強聯系）。通過關聯分析和專家論證，最終構建起城中村治理中政府協同要素的鄰接矩陣。最后，通過對已構建的鄰接矩陣進行分析，識別出城中村治理中政府協同的關鍵要素。要識別關鍵要素需要借助網絡中心性分析法中的度數中心性分析方法，運用ucinet軟件來測算鄰接矩陣的內接中心度和外接中心度，而關鍵要素的基本特征是“具備較低的內接中心度和較高的外接中心度”。

鄰接矩陣構建的科學性和可靠性是識別城中村治理中政府協同關鍵要素的先決條件，也是重中之重。為了對城中村治理中政府協同的要素進行科學的關聯分析，本課題組對鄰接矩陣的每一個關系結點的關聯值進行了多次論證，并形成了城中村治理中政府協同要素的鄰接矩陣設計初樣；之后，邀請相關領域的專家和學者、城鄉政府部門代表、社會公眾等參與鄰接矩陣設計初樣的認證討論會，后經課題組修改完善，最終形成城中村治理中政府協同要素的鄰接矩陣模型（見表5）。

根據已構建的鄰接矩陣，借鑒美國弗里曼教授運用內接近中心度和外接近中心度測量企業智力資本核心要素的方法，對城中村治理中政府協同的關鍵要素進行識別。通過運用ucinet軟件進行計算，將那些具有較高外接中心度（90

四、結論與不足

通過對湘潭市雨湖區城中村治理中政府協同的現狀調查，可以看出當前城中村治理的現狀不容樂觀，人們對城中村治理中政府協同的現狀感到不太滿意。運用社會網絡分析法，我們構建了城中村治理中政府協同要素的鄰接矩陣，識別出了城中村治理中政府協同的關鍵要素。

首先，城中村治理中政府協同受經濟發展水平以及人才、制度、信息技術等關鍵要素的影響。從表6可以看出，經濟發展水平、人才保障、制度保障、信息技術保障等是城中村治理中政府協同的關鍵要素。因此，要不斷加快城中村的經濟發展步伐，推動產業結構的優化調整和特色經濟的創新發展，同時進一步加強和完善人才、技術、信息、制度等相關保障。

其次，城中村治理中政府協同受社會基礎設施建設以及城鄉區域劃分等關鍵要素的影響。城鄉區域劃分一直是影響城中村治理中政府協同的重要要素，受區域劃分的影響，城中村承受著不同于城市和農村的文教體衛、治安管理、社會保障以及生產生活方式等壓力。社會基礎設施的建設和完善是推進城中村治理中政府協同的重要保障，包括社會福利設施、文化教育設施、醫療衛生設施、商業服務設施等。

篇6

關鍵詞：江蘇省；社區報；社區報發展

中圖分類號：G216.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2014）03-0107-02

一、引 言

社區報紙是源于美國的一種小型地方報，它面向的是社區內小范圍、指向明確的讀者，充當“全面報道所在社區的一切”的角色[1]。與大報相比，社區報是“分眾媒介”，在中國傳統媒體碎片化的現狀下，社區報有良好的發展前景，并將成為我國大眾媒介的新生力量。社區報在中國的發展并非一帆風順。北京、上海等發達城市早在2000年左右就引入了社區報，但能堅持到現在的已所剩無幾，只有一些依托傳統傳媒集團的社區報仍在維系，而西部地區的社區報紙至今尚未啟動。但據互聯網不完全統計，目前江蘇省現有社區報十余家，正處于快速發展階段。因此研究分析江蘇省社區報發展存在的問題及對策對我國社區報整體發展有著積極意義。本課題組對《新壩風采》、《鐘樓之聲》兩份江蘇省社區報發展現狀、存在問題進行了調研，并提出促進社區報健康發展的策略。

二、江蘇省社區報的辦報現狀和存在的問題

調查顯示江蘇省社區居民對讀報紙有著積極的態度和良好的閱讀習慣，對社區事務關注度高，為社區報的創辦、發行提供了良好的市場和大量的受眾。但調查發現社區報在發展過程中也存在諸多問題，主要表現為：

（一）辦報主體未能正確認識社區報紙的作用，辦報理念不清晰

社區報關注的是城市中的某個特定區域，服務核心是社區。報紙應通過對內容的篩選塑造社區個性，從而形成社區的主流價值觀。雖然《新壩風采》和《鐘樓之聲》是江蘇省創辦較早的兩個社區報紙，但它們都沒有正確認識到報紙在社區中的重要作用。課題組在調研中了解到，《新壩風采》的創辦是由于東臺市在創建文明城市，作為東臺市規模較大的社區之一，新壩社區借此提升社區的影響力，加大宣傳。而《鐘樓之聲》是在《泰州晚報》記者的提議和幫助下創立起來的。“不可代替、難以共享、時時貼近”應該是社區報紙在內容上的定位，社區受眾居住相對集中，對本社區及周邊發生的新聞與資訊的需求強烈。因此，在辦報理念上，社區報需要在較小的半徑內——即以社區為中心，輻射周邊享有共同的教育、休閑娛樂等資源的一個大區或幾個相鄰社區的“大社區”范圍，為社區讀者提供服務；在新聞報道內容上需要專注于為社區居民提供社區報道和與生活相關度較高的服務類信息。

（二）報紙版面簡單，信息量少

《新壩風采》自2011年9月出版第一期以來，報紙共設有一句話新聞、民生服務直通車、民生民聊、健康小常識等板塊，但出于信息量少及節約版面的考慮，每期報紙板塊設定不固定，平均為4～5個板塊，每期版面僅有一張8開打印紙大小，信息量較少。有時甚至主要內容為居委會工作人員的工作匯報，居委會成為報紙的主體，而社區居民成為了配角。由于考慮到印刷費用等問題，報紙全部為文字，沒有配圖、插圖等，全部為黑白打印，看起來較為簡單，缺乏美觀。相較《新壩風采》，《鐘樓之聲》的設計內容豐富，包括社區留言板、社區傳聲筒等互動板塊，為居民和居委會間的溝通聯系提供了良好的平臺，能夠發揮社區報紙應有的功能。為提高讀者的視覺沖擊力，報紙中幾乎每篇新聞報道都配有彩色插圖或照片。但也正是豐富多彩的內容、大量插入的彩色圖片使得每張報紙的印刷費用大幅提高，而經費的緊張又限制了其正常出版。由于社區報版面簡單、信息量少，最終導致社區報在社區內的影響力不大。

在美國，社區報記者和編輯的工作是深入到社區居民的生活中，他們每天出現在社區的各個角落，與人們熱心交談、進行細致的觀察，最終寫出屬于老百姓自己的故事。而在我國目前由于報紙的影響力小，同時受到編制、工資等問題的制約，使社區報難以吸引專業的新聞從業人員加入，這成為社區報紙發展的一大瓶頸。據調研，《鐘樓之聲》和《新壩風采》在采編人員方面都面臨著同樣的困難，幾乎沒有專業的記者和編輯，而是由居委會工作人員擔當起這一重任。報紙都是由一個人承擔起來，并且辦報紙只是他們工作的一部分，很難將大量的時間和精力投放到報紙中，更不用說深入社區，了解社區發生的點點滴滴。

（四）資金來源單一，缺乏強有力的保障支持

由于影響力小、沒有正式發行的刊號等，使得社區報紙的資金來源非常有限，目前江蘇省社區報經費來源主要有社區居委會提供和廣告公司贊助兩種形式。如泰州市新壩社區的《新壩風采》，資金由社區居委會提供，由于資金有限嚴重限制了其發行量和出版頻次。相較于居委會出資的《新壩風采》，在一些規模較小的社區只能依靠廣告公司贊助。但是廣告公司由于利益關系，贊助缺乏約束性和連續性，會讓社區報的發行陷入困境。如《鐘樓之聲》在只發行一期小樣之后，難以支付每月出版一次的費用，最終停辦。另外社區內的變動、企業資金緊張、發展戰略的改變等一系列因素都會造成社區報紙因無法得到資金支持而舉步維艱。由此可見單一的資金來源成為制約社區報紙發展和擴大發行的瓶頸。

（五）創刊審核標準嚴格、難以獲得刊號

課題組調研的兩份社區報紙都沒有刊號，這就制約了它們大規模發行和刊登廣告、拉取贊助。根據江蘇省新聞出版總局工作人員介紹，社區報紙和普通報紙一樣，若公開發行需要依據國務院令第594號《出版管理條例》第十二條的內容申請刊號。若社區報不以盈利為目的，可參照江蘇省連續性內部資料出版物準印證核發標準，向當地新聞出版管理部門申請“內部資料準印證”編號。因審核標準嚴格、難以獲得刊號，使得社區報面臨沒有合法地位的尷尬境地。

三、江蘇省社區報發展對策及建議

（一）社區報提出“大社區”概念

在城市中，人們通常將一個住宅小區定義為社區，社區報中的“社區”也通常如此定義，江蘇社區報多模仿美國，以傳統小“社區”為范圍，正如新壩社區和鐘樓社區，兩份社區報皆以本住宅小區中的人群為受眾。然而一個社區人數有限，小區居民認同感較差，并且難以獲得足夠的新聞來源與廣告來源。由于中美兩國的巨大差異導致水土不服，與傳統社區報的區域范圍不同，社區報以在一定范圍內享有共同的教育、休閑娛樂等資源的一個大區或幾個相鄰社區為發行范圍，及以“大社區”為受眾范圍[2]。新壩社區位于東臺市市中心的繁華地段，周圍有幾個規模較大的社區與之共享同樣的基礎設施、商店公司與基礎醫療設施等，并且社區周圍有多家大型超市與商場，在走訪調查中大部分商家表示如果有覆蓋附近幾個社區的影響力較大的社區報紙，愿意在上面投放廣告。在問卷調查中，受訪者普遍對周邊社區的事務較為感興趣，普遍對廣告的接受程度都是非常高的。大社區概念的引入可以豐富社區報的內容，進一步擴大其社會影響力。

（二）提前進行媒介產品策劃，突出社區報自身特色

要創辦一個成功的報紙必須針對消費者有獨特的賣點。報紙產品策劃過程中，更要加強以下幾個步驟：第一，對本社區的人口、經濟、社會文化等宏觀環境進行分析。第二，對本地新聞市場競爭狀況進行分析。第三是準確定位。通過提前策劃分析，明確自身定位，突出自身特色。如受眾定位，即辦給誰看；功能定位，即確定媒介所擔負的職能和所要發揮的功能，這是立足于受眾需要和傳播目的對媒介產品的決策；市場定位，即競爭市場在那里；內容定位，要注意尋找讀者閱讀意愿中的未知點，并在借鑒中創新；風格定位，即媒介產品的整體結構、傳播內容、傳播方式和外在形象等綜合表現出來的格調和特點，要注意塑造與眾不同的媒介形象。

（三）加強與當地媒體合作，廣泛發動小區居民參與

由于目前社區報紙的辦報狀況難以吸引專業的媒體從業者，解決問題的一個折中的方法便是與當地有影響力的報紙合作。上海第一張經國家新聞總署批準的社區報《新民晚報社區版-閔行新聞》是一個比較成功的例子。新民晚報以牽手區域性報紙為突破口，有效整合資源，創造”母報”帶”子報“的發展模式，滲透目標細分市場。要辦好一份社區報紙，專業的記者與編輯固然重要，但是社區居民也是一支有力的生力軍。陳凱在《走進美國社區報》一書中，提到過“煎蛋新聞模式”，即專業記者對社區最關鍵的硬新聞是蛋黃部分，偏軟的社區話題讓居民提供，這是蛋白部分。只要正確啟發引導，就能讓居民加入社區報紙的制作中真正成為報紙的主人。

（四）充分發揮社區報在社區自治中的作用，擴大影響以吸引更多社會資金

在我國，隨著經濟體制改革的深入推進，基層社會生活開始發生根本性轉變，傳統的政府主導的行政全能主義管理模式面臨著諸多挑戰，社區自治這種基層社會治理的新模式被提上日程。“善治”是基層社會治理的一種理想模式。善治的基本要求是“公開透明”。社區居民是社區真正的主人和政府政策治理的利益相關者。居委會的各項工作與政策都要透明公開，不僅讓社區居民了解，更要接受監督。社區報可以為社區居民與居委會的聯系建立橋梁，增強溝通交流。善治還強調“公眾的參與”，這種參與指的是政治參與、組織成員的組織參與以及社會生活的參與。善治離不開政府與公民之間的真誠和密切合作，公民積極的建設性參與和對公共部門權威的自覺認同是實現善治的前提和關鍵[3]。社區公民作為社區報的記者、編輯，更加關注本社區的事物，并有發表意見的平臺，才能參與社區自治，社區報紙為社區自治這種基層社會治理模式提供了新的平臺。目前在中國，傳統媒體碎片化的現狀為社區報的發展提供了良好的機遇。社區報這種區域性出版物正充滿活力，而且數量還在不斷增長。它將充分融入社區生活中，成為社區居民生活中不可缺少的信息源。

參考文獻：

[1] 陳凱.關于中國社區報發展的思考[J].傳媒，2012（6）.

篇7

村民自治能力尚存諸多不足

當前我國村民自治能力不足，體現在農村基層吐會治理的方方面面，如選舉、公共參與、自治組織等。

村級選舉過程亂象叢生。村民對村莊選舉的興趣和參與度都不高，在選舉過程中普遍地對候選人是誰和把票投給誰并不關心，而容易接受一些競選者的行賄，引發誰給的“出場費”高誰就能當選的亂象。

村民參與村級治理普遍不夠。在我國農村的不少地方，村民對村級公共事務普遍不關心。本應成為村民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的村委會組織，逐漸發展出“行政化”的特點。村民的集體意志，在村莊公共事務的決策、管理和監督中基本沒有體現。

村民缺乏自治所需的公民意識和基本技能及知識。不少村民公民意識淡漠，既缺乏主人翁的權利意識，又缺乏公共利益即是個人利益的責任意識，還缺少公共管理的規則意識，在村莊治理過程中表現出較大的隨意性。

村民自治的組織形式單一。村民選舉產生的村委會是當前村民自治的主要組織形式。村組合并使得不到10名村干部就要面臨幾十個村民小組、幾千個村民。隨著廣大村民在水利、道路、環境衛生、基礎設施等方面的公共需求日益增多，現有的管理和服務力量明顯難以滿足這種需求，村民自治的單一組織形式無法滿足治理村莊公共事務的需要。

村民自治能力引發治理困局

當前我國村民自治能力不足的原因涉及經濟、制度、文化等多個方面。

首先，我國部分農村地區薄弱和落后的經濟基礎不能滿足村民自治的需要。要求那些還在為基本溫飽問題發愁的村民展開公共參與、自我治理，顯然是不現實的。其次，當前我國村民自治主要是通過選舉產生村委會來進行。投票之后村民只能通過監督等間接形式參與公共事務的管理，他們其實并未真正參與村莊治理，只不過是在公共決策已經作出之后被告知而已，導致原本相對較低的自治能力因缺少鍛煉和實踐的機會，難以得到提高。再其次，村民自治本質上是法治，作為自治主體的村民需要遵守相關的法律、法規和制度，在一定的原則和程序的基礎上，進行自我管理、服務和監督。然而，我國農村生活中講究的“人情”、“宗法”等原則，與“權利對等”、“公平公正”等法律原則相去甚遠。這也導致了村民自治的能力不高，以及村民自治的很多制度設計在具體實踐中難以得到貫徹。

村民由于缺乏自治能力，無法有效地組織起來并參與到村莊治理的過程，最終損害的是農民自己的利益；村民自治能力不足使得村民自治難以得到切實有效的貫徹，基層農村的經濟、政治、社會和文化建設都受到很大的制約，新農村建設的整體進程難免受到影響；而對于國家來說，村民自治能力不足導致政府必須投入大量資源進行農村公共治理，既浪費了本來就稀缺的治理資源，還容易導致基層自治組織的“行政化”傾向。引發基層社會的矛盾。村民自治能力的不足，不僅制約著社會主義新農村的建設，也關系著基層農村和諧穩定的大局。

提升自治能力需要多維助力

要讓村民更好地行使當家作主的權利，必須著力提高其自治的能力，通過系統的教育，從公民教育、文化教育、法制教育和村民自治的實踐教育多個方面入手，為村民自治能力的提高提供多維動力。

首先，要在農村廣泛進行公民教育，努力夯實村民自治的基礎。從提高村民自治能力的角度出發，所進行的公民教育應當包括公民意識教育和公民能力教育。通過公民意識教育使村民充分認識其在村莊公共管理中的主體地位和主人翁精神，產生對村莊公共事務強烈的責任心，使其逐步理解和尊重村民自治制度的原則并且在此原則下行事。公民能力教育，可以提高村民參與農村各項自治活動的能力、倫理道德指引行為的能力，以及理性思考、實踐創新、遵守制度的能力。

其次，在農村大力發展文化教育，積極營造村民自治的良好文化環境。農村文化教育的核心是提高農民的綜合素質，因而也直接決定著村民自治主體自治能力的高低。政府要加大對農村文化教育的投入；把農村文化教育納入各地經濟社會發展的總體規劃；地方教育主管部門要結合各地實際情況，整合教育資源，實現農村義務教育、職業教育和成人教育資源的互補和共享，逐步建立普通教育與成人教育、學歷教育與非學歷教育并舉的農民終身教育體系；將農村教師隊伍的建設與農民文化教育結合起來，教師既注重培養村民的文化知識，又注重激發其求知的欲望和引導其樹立正確的價值觀念；在基層農村宣傳、教育和弘揚高尚文化，注重陶冶農民的情操，促進鄉村文明積極健康發展。

再其次，要在農村持續推進法制教育，為村民自治提供有力的法治保障。具有相當法制意識和法律知識的村民，是村民自治的主體基礎。良好的社會法制環境，同時也是村民自治的基本保障。要建立健全有效的法制教育體制，根據各地農村的不同情況探索符合實際需要的、多樣化的法制教育模式和方法，有針對性地建立包括農村普法、專門的法制培訓、法律知識講座等在內的綜合性法制教育體系。農村法制教育尤其要注重對村民和村干部民主法制意識觀念的引導和塑造，引導村民和村干部樹立正確的自我管理、自我服務、自我監督的權利和義務觀念。

篇8

[關鍵詞] 居民委員會；居民自治；發生機制

[中圖分類號] D632 [文獻標識碼] A [文章編號] 1006-0863（2014）01-0045-06

一、問題的提出

居委會在制度設計上被定位為城市居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的群眾性自治組織，但是在城市基層治理的實踐過程中，居委會卻有著雙重性質，它一方面是群眾性的自治組織，代表著居民的利益，另一方面也是國家政權的末梢，是國家政權的組成部分。居委會的雙重性質將其置于一種困境之中：作為國家政權的末梢，居委會要承擔大量的由街道和其他政府機構交付的行政事務，于是居委會僅有的工作資源就只能用來完成行政事務，與此同時也就只能將自治工作耽擱下來。因此，作為自治組織的居委會在一定程度上成為行政組織，其工作重點同居委會的自治要求有所偏離。

處在轉型時期的國家需要居委會發揮管理社會的作用，那么這是否意味著居委會不可能發揮居民自治的功能呢？2011年11月至2012年5月筆者對上海市的11個居委會進行了深度調查，結果發現雖然很多居委會的自治工作不盡如人意，但是仍然有一些居委會能夠在承擔行政工作的同時有效地開展了自治工作，在工作實踐中借助一些特定的機制，居委會協調了其行政性質和自治性質之間的沖突，從而鞏固了居委會作為城市群眾自治基本組織形式的地位。

分析居民自治的案例，筆者發現有一些共同的機制運轉在不同的個案背后，正是它們的存在導致了看似不可能的居民自治在實踐中發生了。本文認為城市居民自治的發生有賴于社會資本的培育、經濟資源的開發、公共議題的創設、組織主體的轉換等機制的運轉。城市居民自治的發生機制不是預先給定的，而是行動者在正式制度建構的政治空間中為了解決工作中的難題而無意識地創造出來的，但是機制在解決問題時表現出來的正面效果，則誘使行動者開始有意識將同一機制擴展到其它難題的解決上，或者尋找其它機制來解決新的難題，在多重機制的共同作用下城市居民自治出現了。

二、社會資本的培育

居民自治是同國家政治相對應的過程，在國家權力涉足不到或者不去涉足的地方，自治作為社會自我管理的過程就出現了。[1]自治的社會性質意味著自治的發生必須建立在社會力量的基礎上，這種社會力量就是社會資本。社會資本是指在人際交往中形成的信任關系、互惠規范和參與網絡，帕特南所從事的開創性研究表明，民主政治的質量依賴于社會資本的存量，因為社會資本能夠克服集體行動的困境達到自愿合作的目的。[2]筆者的調查發現，社會資本的存在不僅推進了國家層面的民主政治，而且對于城市社區的居民自治而言也是不可或缺的要素。

當筆者跟隨居委會的工作人員了解社區的居住環境時，最為直接的發現就是社區是一個熟人社會，行人之間相互打著招呼，路口有志愿者在執勤，不遠處成群的居民聚在一起鍛煉身體。當然，居民之間的熟悉度是社會資本的一個構成要素，但是不能將社會資本簡單地等同于熟人關系，社會資本的具體表現形式主要是社區居民的公共生活以及由此形成的自發性的群眾組織。社區中的群眾性組織主要有兩種類型，一種是圍繞文藝體育生活而形成的自我服務性團隊，此類組織在社區中廣泛存在著，可以說是群眾性組織的主要組成部分，另一種是履行綜合功能的公益性志愿組織，具體而言就是進行社區安全和環境監督、維護社區交通秩序的“紅袖章巡邏隊”。

活躍在城市社區中的群眾性組織起初并未受到注意，只是在群眾性組織的公共性與居委會的工作勾連在一起的時候，群眾性組織在基層治理中的價值才開始進入國家的視野。城市社會的快速發展要求國家重構其治理體系以實現對城市基層社會的控制，國家采取的戰略是強化居委會使其成為國家政權的末梢，但是居委會并不足以完成控制城市基層社會的任務，城市基層治理過程同居民的切身利益直接關聯在一起，如果沒有居民的參與、認可或者同意，居委會不可能有效地開展工作。[3]雖然在制度設計上居委會是居民選舉出來的群眾自治的基本組織形式，但是居委會所承擔的行政事務壓制了居委會的社會性質，這就意味著居委會在工作實踐中也很難成為居民認可或者同意的對象，此時自發性的群眾性組織開始介入基層治理的過程，成為溝通居民和居委會、街道之間關系的橋梁。

自發性的群眾組織存在“私”和“公”兩種屬性，就“私”的方面而言，它是居民為了強身健體、陶冶情操而聚集在一起的，并沒有正式的組織形式；就“公”的方面而言，它是社區公共生活的載體，利用了社區中的公共資源（例如場地、環境、設備等）。正是由于自發性的群眾組織的雙重屬性，使得它們既能夠為居民所認可，又能為街道、居委會所接受。當然，自發性的群眾性組織介入基層治理過程是與居委會的引導分不開的，也就是說是居委會為了有效地進行基層治理，因而有意識地利用了自發性群眾組織的公共性。一位居委會主任在訪談時說：

“你問我居民自治是怎么搞起來的？你可能想象不到，是從里弄運動會開始的。我們這里有辦里弄運動會的傳統，曾經間斷過一段時間，后來又繼續辦，居民都樂于參與。在體育熱情的影響下很多居民自發組織了體育團隊，這些體育團隊為里弄做了很多工作。我們這是老城區，原來的居住環境很差，特別是居住空間太小，很多居民沒有辦法就只能占用公共空間，在小區里搭建了水斗、雨棚、車棚等違章建筑，你要是去拆掉它們，居民肯定是不愿的，但是不拆的話又存在很大的安全隱患。居委會就去和體育團隊的骨干商量，請他們出面和居民做工作，這樣難題也就迎刃而解了。”

自發性的群眾組織在城市基層治理中的有效性促使居委會開始有意識地培育社會資本，這種培育不僅體現為居委會推動居民組織群眾性的團隊，而且體現為居委會積極開展社區公共活動從而培育居民的公共性。從調查的居委會的實際情況來看，有三個方面的工作得到了居委會的重視：第一是為自發性的群眾組織提供便利，特別是借助居委會的身份向住區單位尋求幫助，從而為群眾的文體活動提供場地；第二是針對特定人群組織社區公共生活，特別是在重陽節開展老年人的金婚紀念、郊游等活動；第三是利用家庭代表會議來商議、決定同居民切身利益相關的社區公共事務，如制定舊房改造工程方案等。

社會資本對城市居民自治的促進作用，反過來激勵了居委會有意識地培育社會資本，于是在社會資本與居民自治之間形成了一個相互促進的循環過程，因此社會資本的培育就成為了居民自治得以發生的重要機制。帕特南在研究國家層次的民主時認為社會資本是歷史的產物，但是城市居民自治的實踐過程則揭示在地域有限的熟人社會里，社會資本更多是當下的行動者實踐的結果，或者說城市基層治理的體制和組織在社會資本的形成過程中發揮了重要影響。居委會雖然是國家政權的末梢，履行著管理城市基層社會的諸多行政職能，但是其居民自治基本組織形式的性質則使它成為了一個“親社會資本的行動者”（Prosocial Capital Actor）[4]，于是居委會的行動將成為推動社會資本生長和發展的重要力量。

三、經濟資源的開發

居委會作為城市基層群眾自治的基本組織形式在實踐中之所以成為了國家政權的末梢，一方面是因為宏觀政治體制使然，另一方面是因為受到了經濟資源的約束。就宏觀政治體制來說，居委會是基層治理的組織形式，在縱向的治理體系中處于末端，而且在工作實踐中居委會也需要國家權威的支持，因此居委會需要完成政府安排的任務 [5]；就經濟資源的約束而言，居委會干部的工作津貼和居委會的日常工作開支都依賴于政府的行政撥款。

在調查居民自治時筆者曾訪談過街道的官員，當筆者問及街道為什么給居委會指派行政任務時，街道的官員直白地回答道：

“居委會是群眾自治組織，街道確實不應該給居委會指派行政任務，但是居委會的干部都是拿了街道津貼的社工，所以當然應該給街道干活了。”

街道官員的回答只是居委會受到的資源約束的一個縮影罷了，其實居委會開展工作的經費也基本上來自于街道。調查發現居委會的經費來源主要有三個渠道：街道撥款、居民捐助、駐區單位資助。一般而言街道撥款占到居委會經費總額的絕大部分，每個居委會每年可以從街道獲得7萬左右的撥款，居民捐助約1萬元，駐區單位的資助則存在很大的差異，大多數居委會每年從駐區單位獲得資助也在1萬元左右，但是有些居委會則能夠從駐區單位獲得遠遠超過街道撥款額的資助，因此就一般情況來看街道是居委會經費的主要來源。

重要的是街道下撥給居委會的有限經費有規定用途，包括辦公經費、黨建經費、幫困經費、走訪經費和文體活動經費，其中與居民自治直接相關的經費支出僅文體活動經費一項，由此可見，盡管街道每年給居委會下撥一定的資金，但是這些資金主要不是給居委會開展自治工作的，而是給居委會完成行政工作的。在這樣的資源結構中，居委會的工作實踐實際上被預先鎖定了，居民自治工作不可能成為居委會工作的中心，如果居委會要把居民自治作為中心工作，那么居委會就必須開發經濟資源，從而減少居委會對街道的資金依賴。

就當前的情況來看，居委會開發經濟資源只有一種途徑，這就是向駐區單位尋求幫助，使駐區單位成為居委會穩定的經費來源。從居民自治的角度來分析，居委會向駐區單位尋求資金支持需要滿足兩個條件：一個是駐區單位提供給居委會的資金必須是大額的、至少是不少于街道撥款額度的，否則不足以支持居委會開展自治工作；另一個是駐區單位提供給居委會的資金必須是常年穩定的，否則居委會開展的自治工作不具有持續性。而要使居委會常年穩定的從駐區單位得到大額的資金支持，就必須在居委會與駐區單位之間形成互惠機制，換言之，居委會必須使用社區之中的某種資源同駐區單位交換以滿足駐區單位的需要，而且居委會用來交換的資源只能是能夠反復利用的。

筆者在調查過程中了解到一個居委會和駐區單位共同修路建停車位的故事。故事是以停車難作為開端的，物質生活水平的提高讓很多城市家庭邁進了“汽車時代”，但是私家車的急劇增加不僅導致了公共交通的擁堵，而且帶來了社區中停車位的緊張，為了搶占停車位居民之間矛盾不斷，日積月累最終導致了一夜之間居民紛紛購買銅柱鐵鏈搶占路面的情況，小區的道路被切割的支離破碎，車輛無法通行，小區的交通完全癱瘓。嚴峻的形勢不僅影響了居民的日常生活，而且影響了駐區單位的正常工作，為了徹底改變停車問題導致的“公地悲劇”[6]，居委會向駐區單位尋求幫助，經過協商居委會和駐區單位達成共同修路的協議。協議主要內容是：由駐區單位提供資金對小區道路進行拓寬，將原本只能單行的道路拓寬為雙行車道；道路修好之后嚴格執行單向行駛規則，即道路一半用來行車，另一半用來停車，居委會負責單向行駛規則的執行；道路拓寬形成的停車位實行錯時停車制度，即在工作時間居民將車開出小區，空出的停車位要保障駐區單位職工的停車需求，下班時間駐區單位職工要及時將車開走，保障居民下班后能夠有停車位；駐區單位每年為使用停車位向居委會支付費用。

停車位是潛藏在社會之中的重要資源，駐區單位每年支付給居委會的停車費有街道行政撥款的5倍之多，在駐區單位資金的支持下居委會打開了自治的大門。由此案例我們不難發現經濟資源的開發同居民自治之間的密切關系：首先，有了駐區單位的資金支持，居委會擁有足夠的資金來組織社區公共生活；其次，無論是單向行駛制度還是錯時停車制度的執行都由居委會負責，而居委會為了保證制度的執行就專門組建了居民自治小組，同時也動員了群眾性的團隊“紅袖章巡邏隊”，這不僅完善了居民自治的組織體系，而且將更多的居民帶進了社區公共事務的管理過程之中；最后，社區內部的文明停車和有序行車是社區公共服務的重要內容，因此居委會同駐區單位的合作也增強了居委會提供社區公共服務的能力。概而論之，居委會開發經濟資源，不能簡單地理解為使居委會有更多的資金可以使用，而是催生居民自治的重要機制。

四、公共議題的創設

城市居民自治不僅意味著承認居民具有“自覺思考、自我反思和自我決定的能力”[7]，而且意味著居民生活的社區存在一定類型和數量的公共事務需要進行管理，如果社區缺乏公共事務，那么居委會和自發性的群眾自治就會處于缺乏自治對象的局面，因此一定類型和數量的公共事務的存在是城市居民自治不可或缺的前提條件。就當前中國城市社區的實際情況來看，社區除了滿足居民日常的休息與休閑需求外，并沒有出現大量的公共事務，城市治理中的公共事務往往超越了社區這一有限的空間。[8]社區公共事務的缺乏意味著居民自治必須創造公共事務，也就是居委會必須具有創設公共議題的能力，通過創設公共議題來豐富社區公共事務，從而為居民提供自治的對象。

在調查中筆者發現社區公共事務不是既定的、等待居民去管理，實際上社區公共事務存在“顯在”與“潛在”兩種類型，顯在的公共事務在每個社區都是不多的，如果居委會只是將顯在的公共事務作為自治的對象，那么居民自治是很難持續的，而潛在的公共事務則廣泛地存在于社區之中，本文所講的公共議題的創設能力就是指居委會將潛在的公共事務變成顯在的公共事務的能力，或者說是居委會將居民的私人生活組織成為公共生活的能力。居委會創設公共議題的能力越強，社區公共事務就越豐富，居民參與也就越活躍，居民自治就越是能夠持續。

在城市社區生活中潛在的公共事務主要有四種類型：第一類是被廢弛了的顯在的公共事務，本來此類公共事務有明確的主體進行管理，但是由于管理主體的能力不足或者不作為導致了此類公共事務蛻變為公共難題，以致此類公共事務無人能管最終成為潛在的公共事務，售后公房的物業管理就屬于這種類型。第二類是與社區公共環境管理相關的事務，主要表現為公共場地的衛生維護、噪音污染的治理、小區防火防盜工作、養寵物的規則制定等，此類公共事務本就與居民的日常生活息息相關，但是單個居民是沒有能力解決的，只能依靠群眾自治組織動員居民共同參與才能解決。第三類是居民的文體活動，城市生活的急劇變遷催生了城市居民加強身體鍛煉、豐富精神生活等需求，此類生活需要是私人性質的，但是此類生活需求的實現則必須超越私人性質，因為文體活動的場所、不同文體活動之間的協調都需要居委會的介入。第四類是政府推行的民生工程，此類事務在形式看是行政事務，但是此類事務的完成有賴于居委會以自治的方式來配合，因為民生工程雖然有利于改進居民的物質福利，但是工程的實施本身將對居民的生活帶來不便甚至引發鄰里沖突，所以沒有居民積極參與的民生工程導致適得其反的效果。

將與居民利益密切相關的潛在的公共事務，變成居民積極參與其中的顯在的公共事務，取決于居委會創設公共議題的能力。公共議題的創設能力包括利益判斷、信息溝通、協商決策、信譽承諾、執行保障等環節：利益判斷是指居委會能夠認識到某種事務確實與居民利益改進密切相關，如果此類事務得到了良好的治理，居民的福利將明顯改善；信息溝通就是居委會將預先進行了利益判斷的事務，通過居民聽證會的形式同居民進行充分的信息交流，達到居民認可居委會的利益判斷的效果；協商決策就是居委會召集家庭代表會議，就是否從事某項工作以及如何從事某項工作進行磋商，在獲得絕大多數代表支持的前提下做出決議；信譽承諾是要求支持某項決議的家庭代表在意愿承諾書上簽字，并且由居委會在小區中張榜公布，實現居民共同監督的目的；執行保障是居委會要組織足夠的人力、物力來保障決議的落實。

社區中“一平方米”改造工程的推進，非常典型地詮釋了居委會創設公共議題的能力。上海老城區的售后公房的廚房和衛生間都是幾戶人家合用的，為此鄰里之間時常發生矛盾，為了改善居民的生活條件，上海市政府決定分批對合用廚房和衛生間進行改造，核心內容是將現有的合用廚房和衛生間改造成為每家獨立使用的廚房、衛生間，改造之后的廚房、衛生間大約為一平方米。由于 “一平方米”改造工程涉及的面很廣泛，因此居民所在的小區能否盡快改造，取決于居委會能否在街道層面爭取到指標，而街道是否會優先接納某個居委會的改造申請，則取決于居委會能否將政府工程轉換成為社區的公共事務，也就是取決于居委會創設公共議題的能力。筆者訪談到的一位社區黨總支書記回憶起“一平方米”改造工程時說道：

“我們認定改造有利于居民，但是居民覺得太麻煩，改造過程中生活不方便，而且對工程實施方案也有疑問，房管局來征求意見時很多人反對。后來居民看到其它居委會開始改造時又動心了，為此我們組織居民到臨近街道去參觀已經改造完成了的小區，當時大家都拿著尺子，硬是手把手的量出了一平方米改造的可行性。回來后我們召集戶主開會，每家說話能夠管事的人來參加，反反復復討論之后制定了一個詳細的實施方案，凡是同意改造的都必須在承諾書上簽字，由居委會在弄堂口張榜公布。這里邊主要是在工程實施期間，居民不能做飯，也不能用衛生間，吃飯可以出去花錢買，但是衛生間就必須修建臨時的，否則就太不方便。臨時衛生間的位置選擇、花費分擔、清潔打掃、使用監督實際上是改造工程的難點，動工前不僅必須講清楚而且要寫在紙上貼出來，居委會專門組織了志愿者隊伍來負責臨時衛生間的管理，特別是協調因使用導致的糾紛。事不經歷不知難，我們像一群螞蟻，硬是啃動了這塊骨頭，真是不容易啊。”

公共議題的創設是居民自治至關重要的發生機制，這不僅是因為公共議題的創設豐富了社區的公共事務從而使居民得到了自治鍛煉，而且是因為公共議題的創設是居委會自治能力的重要組成部分，因此可以說公共議題的創設過程就是居民自治的過程。改進民生已經成為城市治理過程中的重要議題，政府一系列民生工程的實施都離不開居委會的工作，因此通過居委會對公共議題的創設，實現民生工程同居民自治的有效銜接，不僅提升了政府的治理水平，而且推進了包括居民自治在內的社會建設的進步，這些積極后果將在宏觀層面上拓展居民自治的發展空間。

五、組織主體的轉換

國家將居委會界定為城市居民自治的基本組織形式有著特定的意圖，這就是使居委會成為國家治理基層社會的主體，從而實現國家控制基層社會的目的。在此種意圖的作用下，居委會雖然是社會性質的自治組織，但是居委會卻承擔著種類繁多的行政任務，所以居委會在基層治理的實踐過程中儼然變成了國家政權的末梢，是行政系統的一個不可或缺的組成部分了。

根據何艷玲的歸納，居委會承擔的行政工作有十大類百余項之多，十大類包括環境衛生、社會治安、民政幫困、計劃生育、調解糾紛、宣傳教育、文明達標、收款收費、人口普查、物業管理。[9]如果對居委會所從事的工作根據工作性質進行分類，居委會完成街道和上級布置的各項工作約占全部工作量的60%，居委會完成單位和機構委托的各項工作約占全部工作量的30%，而居委會從事的社區內部的事務約占全部工作量的10%。[10]由此不難想象，政府機構及其工作人員已經將居委會視為街道的下級組織，街道和其它政府機構的工作必須通過居委會來落實或者通過居委會配合來完成，處在這種治理體系中的居委會在應對行政事務時尚且會“選擇性應付”[11]，更遑論有時間、精力、人手從事居民自治工作了。

在田野調查中筆者卻發現難以發生的事情居然發生了，居委會居然能在完成繁巨的行政任務之余尚有能力有效地開展居民自治工作。居民自治的發生促使筆者意識到一種至關重要的差別：居委會是城市居民自治的基本組織形式，但是居委會不是城市居民自治的唯一組織形式，居委會沒有足夠的時間、精力、人員開展居民自治，但是居委會可以指導其它組織開展居民自治。正是在這種差別中孕育了城市居民自治的又一個發生機制――組織主體的轉換，這就是說作為城市居民自治基本組織形式的居委會可以不必直接開展居民自治工作，而是借由其它的組織主體來開展居民自治工作，而居委會則充當這些組織主體的指導者和協調者。

筆者在調查中發現居委會可以通過三種類型的組織來開展居民自治工作，它們是居民自治小組、群眾自發形成的文體團隊、自治理事會。居民自治小組是居委會在社區之中根據居住小區、弄堂等地域組建的新型自治單元，它是居住在同一小區或者弄堂里的居民進行自治的組織形式，因此在居委會之下就形成了若干個居民自治小組。居民自治小組是在社區之中的次級地域里進行自治的組織，而對于超越了居民自治小組范疇的社區公共事務的管理，則交由居委會在居民自治小組之上組織的自治小組組長聯席會負責，因此在社區自治中居委會并不直接開展自治工作，而只是負責召集自治小組組長聯席會，指導、協調、監督居民自治小組的工作。

群眾自發形成的文體團隊是建立在具有相同愛好的人群基礎之上的自治組織，當社區中的居民廣泛的參與文體團隊的時候，居民自治就可以借助文體團隊來實現。在城市基層治理過程中，居委會放手文體團隊來組織社區的公共生活、管理社區的某項公共事務，同時給文體團隊的自治工作提供資金等方面的支持，并在具體事項的進行中承擔指導和協調工作。

自治理事會是居委會在整個社區層面上組建的新興自治組織，它在組織結構上同居委會一樣分設多個專門委員會，其工作人員則是來自社區居民的志愿者群體，在功能上自治理事會兼具議事和執行兩種職能，居委會參與到自治理事會中去并在自治理事會的運轉中發揮領導作用。自治理事會的實質是居委會的自我擴張，通過擴大居委會的組織機構和工作人員的方式來增強居委會的工作能力，從而使得居委會既能承擔行政事務又能開展居民自治。

作為城市居民自治的發生機制，組織主體的轉換實際上就是借助新的組織形式將更多地居民動員到社區公共事務管理的過程中來，因此是完全符合城市居民自治的精神的。這里值得探討的問題是新型自治組織同居委會之間的關系，雖然在正式的城市居民自治制度中并沒有新型自治組織的地位，但是居委會的有效運轉離不開依托新型自治組織形式形成的居民參與網絡，與此同時，新興自治組織存在的合法性則離不開作為城市居民自治基本組織形式的居委會的確認，因此在城市基層社會的治理過程中，新興自治組織不可能挑戰居委會的地位，而只是居委會開展居民自治的工具而已。從發展的角度來看，居委會的工作將越來越依賴于動員居民參與網絡的能力，這就迫使居委會花費更多的時間和資源來促進居民參與網絡的再生產[12]，所以通過組織主體的轉換來催生城市居民自治，應該代表著中國城市居民自治發展的方向。

六、總結與討論

本文立足上海經驗探討了城市居民自治的發生機制問題，雖然居委會承擔了大量的行政事務，是國家政權體系的末梢，但是在實踐中居委會借助社會資本的培育、經濟資源的開發、公共議題的創設、組織主體的轉換等機制的作用，從而將城市居民自治從制度變成了現實。

其實，社會資本的培育、經濟資源的開發、公共議題的創設、組織主體的轉換四種發生機制是密切聯系在一起的。城市居民自治是居民借助一定的組織形式對社區公共事務進行治理的過程，因此新型自治組織的出現是居民自治的重要環節，而能否出現新型自治組織則取決于社會資本的存量，只有當社會資本發展到一定程度時新型自治組織才會形成。而新型自治組織一旦在社區治理過程中形成，社區公共議題的創設能力和經濟資源的開發能力就會得到增強，與此同時，經濟資源的開發能力越是強，新興自治組織也就越是能夠創設公共議題，從而將居民自治推到更高的水平。

城市居民自治的發生說明我們對城市居民自治的分析，不能將眼光局限于城市居民自治制度和街道-居委會行政體制，而應該從居委會的工作實踐中去發現非正式的行為規范，如周雪光所強調的：“組織的正式結構變成了象征性的東西，對組織內部的運作沒有實質上的意義。組織內部可能采用非正式的職業規范的組織結構來約束行為。也就是說，組織不是依靠硬性的組織結構而是靠這種非正式的職業規范來約束人們的行為。換言之，正式結構是適應制度環境的產物，是做給別人看的。而非正式的行為規范是組織運作的實際機制。”[13]由此可見，如果離開了對社會資本的培育、經濟資源的開發、公共議題的創設、組織主體的轉換等非正式的行為規范的關注，我們將難以完整地理解城市基層治理及其所發生的變化。

[BF]居民自治是社會主義民主政治的基礎，社區是社會主義政治發展的戰略性空間，但是“在政府主導下的社會發展模式下，政府給社會自主空間的大小以及社會自身的成熟程度，直接決定著居委會自治功能的實現程度”。[14]就城市基層治理而論，國家一方面通過確立居委會的自治性質來賦予城市基層社會以自主空間，另一方面又將居委會納入到城市治理的行政系統中去從而約束了城市基層社會的自主空間，因此城市居民自治的發生就只能依靠城市基層社會自身的成熟程度。上海經驗的一般意義就在于此，以社會資本的培育、經濟資源的開發、公共議題的創設、組織主體的轉換為主要內容的自治機制的形成，說明城市基層社會能夠孕育出推動自身走向成熟的條件，這些條件匯聚在一起所導致的城市居民自治將成為推動城市基層社會逐步趨向善治的基本動力。

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The Occurrence Mechanism of the Residents’ Autonomy：

Based on the Experience of Shanghai

Zheng Wenrui Wang Shikai

[Abstract]This paper argues that the residents’ autonomy relies on the development of social capital， the exploitation of economic resource， the creation of public issue and the transformation of organization， however， the occurrence mechanisms are not given in advance， but the actor create unconsciously in order to solve problem in practice， when the positive effect of the mechanism show in practice， the actor begin to extend the same mechanism to other problems， or to find other mechanism to solve new problems， thus， the residents’ autonomy come to being under the effect of multiple mechanisms.

[Key words]the residents’ committee， the residents’ autonomy， the occurrence mechanism

篇9

司法所是我國司法行政系統最基層的職能工作部門，承擔著面向基層社會和廣大人民群眾提供法律保障、法律服務、法制宣傳教育等項重要任務。為了保證司法所依法、全面、正確履行各項工作職能，不斷提高司法所業務規范化水平，充分發揮其在基層維護社會穩定、保障經濟發展、促進民主法制建設中的重要作用，現就加強司法所業務規范化建設問題提出以下意見：

一、充分認識加強司法所業務規范化建設的重要意義

(1)加強司法所業務規范化建設是實踐依法治國基本方略的需要。貫徹落實黨的十五大和九屆人大一次會議精神，積極推進依法治國，建設社會主義法治國家的進程是今后各級司法行政機關工作的總綱。司法所作為司法行政系統的基層組織，與其他基層政法組織優勢互補，密切協作，共同擔負著推進基層依法治理，加強社會主義法制建設的重要使命。司法所組織開展的人民調解、基層法律服務、法制宣傳和依法治理以及對刑釋解教人員的安置幫教等各項工作，是我國法制建設的基礎性工作，是現行法治運行機制不可缺少的重要環節，是司法行政系統實施依法治國基本方略在基層社會的具體實踐。

(2)加強司法所業務規范化建設是司法所依法、全面、正確履行職能的需要。近年來，各地在積極推進司法所機構建設的同時，大力加強司法所業務規范化建設，取得了初步成效。但是目前各地司法所業務發展得不平衡，有的司法所建立后，片面強調硬件建設，沒有迅速有效地開展各項業務工作；有的開展工作很不全面，沒有把司法所承擔的“八項職能”落到實處；有的開展工作很不規范，在履行職能時不能嚴格依法辦事，甚至超越職權范圍，濫用強制手段，造成了惡劣的影響。這些問題的存在，不僅不利于司法所職能作用的發揮，還將動搖司法所在基層政法組織建設和法治機制中的地位，影響到它的進一步鞏固和健康發展。因此，要大力加強司法所業務規范化建設，嚴格按照司法所的職能及開展業務應當遵循的基本原則和要求，建立健全各項工作制度和監督制約機制，加強基層司法行政工作人員的職業道德和工作紀律建設，促使司法所各項業務在制度化、規范化、法制化的軌道上運行，保證司法所嚴格依法、全面、正確履行各項職能，更好地為基層服務，為群眾服務。

(3)加強司法所業務規范化建設是司法所自身鞏固、提高、發展的需要。司法所只有不斷加強業務規范化建設，全面履行職能，積極開拓業務，努力地“為一方服務，保一方平安，促一方繁榮”，才能顯示其不可替代的地位和作用，為自身的發展壯大創造良好的內在條件和外部環境。

(4)加強司法所業務規范化建設是強化縣區司法行政機構地位和職能的需要。司法所作為縣區司法局的派出機構，它所承擔的各項職能是縣區司法行政工作職能在鄉鎮(街道)的延伸，它所開展的各項業務工作是縣區司法行政工作的重要組成部分。加強司法所業務規范化建設，保證縣區司法行政工作有效地落實到基層，是不斷提高基層司法行政工作整體水平和社會效益，強化縣區司法行政職能的重要環節。這對于在地方各級政府即將啟動的新的機構改革中進一步鞏固縣區司法局的地位顯得尤為重要。

二、要正確認識和全面履行司法所管理基層司法行政工作的各項職能

(5)司法所作為縣區司法局在鄉鎮人民政府(街道辦事處)的派出機構，是承擔鄉鎮人民政府(街道辦事處)管理司法行政工作的職能部門，必須以依法治國基本方略為綱，以“大服務”思想為指導，正確把握和全面履行《司法部關于加強司法所建設的意見》(司發通［1996］081號)所規定的各項職能，充分實現司法行政系統所承擔的法律保障、法律服務、法制宣傳教育等重要職能向基層的延伸和拓展，促進和保障經濟發展與社會進步。

(6)協助基層政府開展依法治理工作和行政執法檢查、監督工作。這項工作的重點是，協助本鄉鎮政府(街道辦事處)制定依法治理工作規劃，積極推進和逐步深化依法治鄉(街)、依法治村(居)、依法治廠(礦)等各層次依法治理活動的有效開展；充分發揮參謀助手作用，主動為鄉鎮政府(街道辦事處)的政務決策、建章立制和行政執法提供法律咨詢和建議，協助基層政府依法處理好本地區的重大經濟、社會事務，特別是事關社會穩定和群眾利益的各種涉法的熱點、難點問題；指導轄區內各村(居)委會依法自治，依法制定和實施村規民約(居民公約)，特別是農村地區要幫助建立健全村民選舉、民主議事、村務公開等各項制度，逐步實現村務管理的民主化、規范化、法制化；協助鄉鎮政府(街道辦事處)建立行政執法責任制和行政執法檢查、監督機制；加強對鄉村基層干部法律培訓，不斷提高其依法行政意識和依法行政的水平。

(7)指導管理人民調解工作，參與重大疑難民間糾紛調解工作。這項工作的重點是，指導村(居)委會和轄區內的企事業單位、城鄉集貿市場建立健全調解委員會和三級調解網絡，在城鄉結合部、廠村(街)結合部和糾紛多發的毗鄰地區建立發展聯合調解組織，并指導調解組織搞好隊伍建設、思想建設、業務建設和制度建設；堅持調解主任例會制度，多形式開展對調解人員的業務培訓，不斷提高調解隊伍的法律素質和調解水平；要及時總結交流人民調解工作的經驗，加強對調解工作的業務指導，結合本地區民間糾紛發生、發展的規律及新情況、新特點，重點抓好防止糾紛激化工作，有針對性地組織開展民間糾紛排查和專項治理活動，積極協助和參與重大疑難和易激化民間糾紛的調解，并虛心接受有關部門和群眾的監督，及時發現糾正不當和錯誤的調解；主動向本地黨政領導和有關政法部門反映情況和意見，爭取重視和支持，解決調解工作遇到的困難，有效維護調解人員履行調解職能的正當權利，保障調解委員會的組織、制度、工作、報酬的落實。

(8)指導管理基層法律服務工作。這項工作的重點是，根據司法部的有關政策、規定和本地司法行政機關的部署，負責規劃、指導、監督本鄉鎮(街道)的基層法律服務工作，鞏固健全基層法律服務組織，建立健全各項工作制度和內部管理與運行機制，爭取基層政府支持，不斷改善辦公用房以及裝備設施建設；指導法律服務所認真充分地履行法律服務職能，圍繞基層工作重心，大力開拓業務領域，積極探索和實踐新的業務切入點和增長點，不斷提高服務質量，嚴禁越權或違法執業，并主動爭取本地律師、公證組織的支持和協作；加強基層法律服務工作者隊伍的思想建設、業務建設和執業監督檢查工作，保障其依法執業，恪守職業道德和執業紀律。

(9)代表鄉鎮人民政府(街道辦事處)處理民間糾紛。這項工作的重點是，代表基層政府及時受理調處群眾要求政府解決的糾紛或調解委員會解決不了的疑難糾紛；在處理民間糾紛中要堅決貫徹調解為主和依法處理的原則，主動爭取有關部門協助，努力解決糾紛所涉及的實際問題，對重大疑難糾紛特別是群體性糾紛的調處要及時向基層政府請示匯報，對隨時可能激化的糾紛應采取必要的措施有效控制事態的擴大與惡化；對作出處理決定的糾紛，應當監督當事人自覺執行，對事后反悔拒不執行又不的，可以采取法律許可的措施督促執行，或動員幫助當事人訴諸司法程序解決。

(10)組織開展普法宣傳和法制教育工作。這項工作的重點是，根據全國和地方人大普法決議和本地有關普法工作部署，承擔本鄉鎮(街道)普法工作的規劃、組織和實施工作；組織建立基層法制宣傳網絡，負責培訓法制宣傳員隊伍；根據各時期普法重點并結合本地實際，切實加強有關重點法律的普及宣傳工作，把普法工作與逐步推進依法治理工作緊密結合起來，重點加強對鄉村干部、企業經營管理人員和青少年的法制教育；充分利用廣播、電視、墻(板)報、講臺、夜校等宣傳陣地，大力開展法律講座、以案講法、知識競賽、咨詢解答、文藝表演、巡回演講等豐富多彩、群眾喜聞樂見的法制宣傳教育活動；定期對普法工作進行考核驗收，及時總結交流普法宣傳和法制教育工作的經驗，不斷提高普法宣傳和法制教育工作的質量和實效。

(11)組織開展對刑滿釋放和解除勞教人員的過渡性安置和幫教工作。這項工作的重點是，在本地社會治安綜合治理部門領導下，承擔本鄉鎮(街道)安置幫教工作的規劃、組織、實施和有關協調工作；組織轄區內的村(居)民組織和企事業單位建立健全刑釋解教人員過渡性安置幫教隊伍及其組織網絡，并指導其建立健全相應的工作制度和運行機制；要全面掌握本轄區刑釋解教人員和在押在教人員情況，組織落實接茬幫教措施，建立實施幫教責任制；積極協調爭取多方支持和有關部門扶持性政策與經費保障，及時解決安置工作中的困難和問題，廣辟安置就業渠道，有條件的應利用社會企業發展過渡性安置基地或創辦安置實體；加強工作調研、指導和檢查督促，不斷提高安置率和幫教質量。

(12)參與社會治安綜合治理工作。這項工作的重點是，在本地綜治部門領導下，充分利用自身職能優勢，通過法制宣傳努力提高廣大群眾遵紀守法和依法維權的自覺性，積極參與對本地區治安隱患和不安定因素的排查、治理和防范工作，協助參與對外來流動人口的管理工作，協助組織開展創建“安全文明小區”、“治安模范村”和評選“遵紀守法光榮戶”等群眾性活動；按照綜治部門的部署，積極配合、參與本地“嚴打”斗爭和各種專項打擊統一行動。

(13)完成上級司法行政機關和鄉鎮人民政府(街道辦事處)交辦的其他有關工作。要不斷增強全局意識和組織觀念，認真完成基層政府和上級司法行政機關交辦的有關工作和法律事務，充分運用各項職能手段，自覺地服從服務于基層黨委、政府的中心工作和改革、發展、穩定的大局。

三、必須嚴格依法行使司法所的工作職責，提高司法所的規范化建設水平

(14)要正確處理司法所工作與當地黨委政府中心工作的關系。司法所要增強大局觀念，把業務工作與基層黨委政府的中心工作緊密結合起來，通過開展本職業務和發揮職能優勢，為中心工作提供服務和保障，但不得超越職權范圍，更不得以任何理由參與侵犯群眾權益、加重農民負擔等違法亂紀活動。要正確處理司法所工作與基層法庭、公安派出所、等有關部門工作的關系。司法所對依法應由其他政法部門處理的事務，既不應越俎代庖、越權辦案，又不可敷衍塞責、一推了事，應當加強與其他政法部門的信息溝通與業務協作，實行聯動服務，優勢互補。要正確處理司法所與基層法律服務所的關系。兩所職能既不能交叉，更不能替代混淆。有條件的地方，兩所應當分設，各司其職；不具備條件的，可以保留現行合署辦公的體制，但要分清兩種職能，人員應適當分工，防止以司法所名義開展有償服務或以法律服務所名義行使管理職權的現象發生。

(15)要嚴格依法開展業務。司法所在開展各項業務工作中，必須準確掌握和正確執行國家的有關法律、法規、規章和政策，嚴格依法行政，依法辦事。在協助基層政府開展依法治理工作中，要運用審查、修改、咨詢、建議等各種服務手段，充分發揮法律參謀、助手作用，保障其依法行政，依法建制；在代表基層政府調處民間糾紛時，要嚴格遵守處理程序，以事實為依據，以法律為準繩，及時化解糾紛矛盾，嚴禁采用強制壓服手段，嚴禁干涉、妨礙當事人的訴訟權利；在協助基層政府治理關系群眾利益、容易引發社會矛盾特別是農村工作中的熱點、難點問題時，要嚴格依照法律和政策辦事，主要運用疏導教育和依法定程序處理的方式，嚴禁采取任何違法的強制性手段，嚴禁非法拘禁或變相拘禁(如強制辦班)，嚴禁實施處罰和變相處罰，嚴禁使用警、戒具。

(16)司法所及其工作人員在履行職責時必須恪守職業道德和工作紀律。司法所工作人員要樹立公仆意識，密切聯系群眾，全心全意為人民群眾服務，為基層社會服務；要充分履行應盡職責，維護群眾和當事人合法權益，維護法律和政策的正確實施，維護正常的經濟、社會和法制秩序；要秉公執法，廉潔自律，自覺維護司法所的聲譽和形象；在工作中不得以冷漠、生硬、蠻橫、推諉或拖延的態度對待當事人，不得利用職權或執行職務之便向當事人“吃、拿、卡、要”，不得利用職權強制、壓服甚至打擊報復當事人，不得侵犯或限制當事人的訴訟權利或其他法定權利。

(17)司法所應當建立健全各項工作制度。要根據司法部的統一規定和要求，結合當地實際和工作需要，建立健全有利于不斷提高隊伍素質和執法水平的政治、業務學習制度和培訓、自學的激勵機制；建立健全職責分工與崗位目標責任制度，重大業務請示報告、集體研討制度以及對突發、易激化事件的快速反應機制；建立健全體現責權一致原則的定期考評、勤政廉政、獎勤罰懶等人事管理制度和激勵機制；建立健全與開展業務相配套的登記、統計和檔案管理制度；建立健全司法所工作公開公示制度，做到工作職責、工作程序、工作結果三公開，并通過設置舉報電話、接待群眾來訪、聘請執法監督員等多種形式，自覺接受群眾和社會的監督，同時建立健全自我監督制約和執法過錯責任追究制度。

(18)司法所應當高度重視和大力加強隊伍素質建設。司法所必須嚴把進人關，切實按照干部任免權限、任職條件和考錄程序，協助縣區司法局和鄉鎮(街道)選配好干部；要大力加強思想政治工作，在隊伍中形成講政治、講學習、講正氣、講奉獻的良好風氣；要認真抓好業務學習和選送培訓，注重智力投資，鼓勵自學成才；要加強對干部的考核、檢查和監督，做到獎優罰劣，對違章違紀的要嚴肅查處，絕不姑息，對不適宜從事基層司法行政工作的要及時清退。

(19)司法所要積極創造條件不斷改善辦公用房、設施以及裝備建設。各地司法所應當本著量力而行、因地制宜的原則，積極爭取本地鄉鎮政府(街道辦事處)的財力、物力的支持，不斷改善辦公用房建設，配置必要的交通、通訊、文印、檔案管理等辦公設施。

四、切實加強對司法所業務規范化建設的指導和監督

(20)各級司法行政機關要充分認識加強司法所業務規范化建設的必要性和重要性，切實把這項工作擺上議事日程，強化指導管理，加大監督力度，積極推進司法所業務規范化建設進程，不斷提高司法所依法、全面、正確履行各項工作職能的能力和水平。

(21)普遍建立司法所的地區，司法行政機關應把指導管理工作重點轉移到加強司法所業務規范化建設上來。按照本《意見》的規定和要求，對本地區司法所業務工作開展情況及存在問題進行一次認真調查分析，有針對性地研究制定本地區司法所業務規范化建設發展規劃和實施意見。在貫徹實施中，應首先組織力量，下功夫抓好試點，總結經驗，樹立標桿，以點帶面，逐步推開。

(22)縣區司法局對司法所業務規范化建設要實行面對面的指導。對司法所各項業務的開展要提出明確的目標和具體要求，工作指標能量化的應盡可能量化，措施步驟要有可操作性。要深入實際調查研究，一個所一個所地檢查督促，逐項逐條地檢查業務規范化計劃方案的落實情況，及時發現并認真解決存在的問題，糾正業務工作中的不良傾向。要積極向基層政府和有關部門宣傳司法所的任務和職責，幫助理順關系，爭取重視支持，確保司法所在職責范圍內依法開展各項業務。

篇10

關鍵詞：基層社區；傳染病控制

1加強社區宣傳教育仍是急性傳染病控制有效的首選措施

目前大部分新發傳染病沒有有效的治療方法和疫苗，預防顯得尤為重要。疫情從來沒有固定模式，開展健康教育是實現控制傳染源、切斷傳播途徑和保護易感人群的普適性措施，是對人群應急控制策略上的主要手段。教育要包括醫務人員和普通民眾兩個層次。對醫務人員進行專業技術培訓，提高醫務人員對新發傳染病的認識以及處理新發傳染病的能力，并提高醫務工作者的個人防護意識。對普通民眾進行宣傳教育，目的是提高其文明素養和健康素養，是讓其了解急性傳染病的形勢，提高“預防為主”的健康意識，掌握自我保健、預防疾病的知識和技能，同時增強面對各種突發疫情的心理承受能力。對高危人群進行特定目標健康教育，也是控制和預防新發傳染病的重要武器。

從實踐層面看，社區衛生服務機構的宣傳是基層百姓防病知識可信可及的首要來源。針對民眾開展多種形式的宣傳教育，如廣播、宜傳欄、咨詢臺、宜傳畫等，是喜聞樂見的。通過文字、圖片、語言等方式將傳染病防控信息傳遞給廣大居民，使之掌握相關的知識，形成科學的防范觀，有助于其自覺行動并配合衛生機構搞好各項防控措施的落實。通過社區提高民眾對新發傳染病的認識，奠定疾病預防社會基礎。

2及時控制傳染源是社區傳染性疾病控制的關鍵性措施

社區衛生服務機構是健康保護的前哨站，它應當承擔起在第一時間發現傳染病人、管理傳染源、報告疫情、開展健康教育的職責。針對傳染病的流行，最緊要地是掌握第一手準確及時的資料，及時發現一切可疑的傳染源。對病人要做到早發現、早診斷、早報告、早隔離、早治療，只有做到“五早”才能控制傳染源，防止疾病在人群中傳播蔓延。疑似病例必須在指定場所隔離觀察、治療，盡早作出診斷。對確診患者，需要進行隔離治療，如有必要，可以采取強制隔離措施。當前社區仍需硬件投入，也需加強軟件管理，建立上傳下達、通暢無阻的專用信息系統，將保證第一線的傳染病信息在第一時間得到傳遞。及時發現、控制和轉移傳染源是社區控制傳染性疾病和減少二代病例的關鍵性措施，這種能力有待加強。社區全科醫師為傳染病早期診斷和控制的最佳執行者，當前要格外重視其配備和培訓，使之人能留，心能安，業能專。

3加強信息共享與風險溝通是實現區域疫情控制前提條件

促進急性傳染病信息的共享，包括疫情暴況、病原體檢測方法、疾病預防控制措施等多方面內容，為的是提高區域內傳染病防控主體的主動控制能力。有準備之仗好打，無準備之仗必然是效率低下，顧此失彼。2003年國內“非典”的實際控制過程及成功經驗表明，有效的風險溝通可以增進公眾信任，讓利益相關者自覺參與到疫情控制中來，利于減輕心理恐慌，降低暴發疫情對政治、經濟和社會的影響。社區內外加強信息共享與風險溝通是實現區域疫情控制的前提條件。

4改善環境衛生控制傳播媒介是社區機構發揮領導力的具體領域

導致急性傳染病出現的一個重要因素常是環境改變，因此環境治理不僅有助于控制已有疾病，還可以減少新的疾病發生。環境治理包括環境改造、環境處理和改變人的衛生習慣以及改善居住條件，如整頓環境，清理衛生死角，及時清除生活和建筑垃圾，鏟除雜草、不亂堆雜物等。清理雜物垃圾、保持環境衛生、減少積水死水、消滅老鼠和蚊蟲棲息場所，是針對目標疾病常見的衛生措施。經驗表明，轄區環境的保持和改造是控制腸道和蟲媒傳染病的有效措施，其具體內容隨新發傳染性疾病的出現而變化，針對區域特點應保證主輔分明、重點突出。改善環境衛生控制傳播媒介，在轄區疾病控制工作中社區機構可發揮出最大領導作用。

5把握流動人口因素成為完善疾病監測信息管理系統的當務之急

自市場經濟改革以來，人口流動日益呈現全國性、大范圍多數量現象隨著區域經濟建設的快速發展將涌現更多的流動人口，其管理對傳染病防控尤顯重要。

流行期對人群進行鑒別分類，據有關法律、法規實施不同的管理，是社區傳染病防控工作的常態。流動人口住址頻變，是常規衛生管理難行的主要因素，但管理是必要的，也是必須的。目前，多數流動人口未被納入疾病監測信息管理系統。社區衛生服務機構在建立社區基礎衛生服務管理信息系統時，需要及時、準確了解轄區人口狀況，定期收集公共衛生服務的供給與需求，在大的疫情到來之際，及時將有限的公共衛生資源進行有效的動員、分配、調整，保證社區公共衛生工作健康有序進行。

流動人口信息作為傳染病防治的基礎，如果掌握不完整，則會導致管理上的“斷鏈”。為解決這一問題，應運用計算機網絡，實行數字化、電子化管理，建立以公安為核心的全國統一的流動人口信息管理系統，逐漸把對常駐的流動人口戶籍管理納入到居住地日常戶籍管理中，實行流出地與流入地的協同管理。系統掌握流動人口的真實數據，實現各部門流動人口信息共享，需要改革現行的《暫住證》管理制度，使《暫住證》成為流動人口在流入地的一個身份證明，保證社區疾病控制能涵蓋包括流動人口在內的所有服務和管理對象。這樣的疾病監測信息登記管理體系是努力的方向。

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