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（1.廣東海洋大學海洋經濟管理學院，廣東 湛江 524088；2.廣東海洋大學海洋經濟與管理研究中心，廣東 湛江 524025）

摘要：海洋生態安全對于海洋經濟持續、健康、穩定發展具有重要作用。人類不合理的開發、利用海洋資源，使海洋生態系統不斷遭到破壞，制約海洋經濟的可持續發展。在海洋經濟飛速發展的今天，我國海洋生態安全總體形勢嚴峻，本文在分析影響海洋生態安全因素的基礎上，從加強海洋生態道德建設、加強海洋環境監測、建立防災減災體系、國際協作等七個方面提出加強海洋生態保護、保障海洋生態系統健康穩定發展的對策。

關鍵詞 ：海洋生態安全；影響因素；對策

1海洋生態安全的內涵及特征

海洋生態安全對于一國國家安全具有十分重要的作用。早在20世紀70年代，美國環保局就在報告中指出，“不管從每年的開支情況來看，還是從海上力量，至少在70年代，美國的海洋規劃基本上一直與本國國家利益聯系在一起”，“國家安全利益在制定國家海洋政策和規劃時發揮了關鍵性作用”[1]。

1.1海洋生態安全的定義

關于海洋生態安全的研究，我國學者對海洋生態安全的概念給予了不同的表達與理解，但是多集中在狹義概念上。

丁德文從安全角度認為海洋生態安全是與人類的生活及生產活動相關的海洋生態環境及海洋資源處于良好的狀況或不遭受不可恢復的破壞[2]。

張素君認為，海洋生態安全是指海洋環境及其海洋生物所組成的海洋生命系統處于不受或少受破壞與威脅的一種狀態，海洋生態系統內部及人類與海洋整個生態系統之間保持正常的功能與結構。海洋生態安全包括海洋生物安全、海洋環境安全及海洋生態系統的安全[3]。

張珞平認為，海洋生態安全即“海洋環境安全”，它要求人類更多地關注海洋生態系統將來的健康和風險，在對海洋環境產生負效應之前就制定政策、采取行動，而不是海洋污染或被動的海洋環境保護，它是海洋環境的可持續發展觀[4]。

綜上所述，筆者認為海洋生態安全是由海洋生物及海洋環境組成的海洋生態系統結構穩定、功能正常的一種健康狀態。

1.2海洋生態安全的特征

一個地區海域的整體安全要由海洋經濟安全、海洋社會安全、海洋文化安全、海洋政治安全、海洋軍事安全、海洋科技安全、海洋生態安全等要素相互聯系、相互影響。海洋政治安全、海洋軍事安全、海洋科技安全和海洋經濟安全、海洋社會安全等是致力于海洋生態安全的良好環境，海洋生態安全是其他方面安全的載體。海洋生態安全與其他方面的安全具有明顯的不同特點。第一，全球性。全球海洋總面積為3.6億平方km2，約占地球總面積的71％。地球從某種意義上來說是一個巨大的水球。因此，海洋生態安全是全球性的問題。第二，長期性。海洋生態安全的維護是一個極其復雜的過程，政府及相關部門、社會公眾必須給予長期的關注和重視。第三，代際性。海洋生態安全的“效益”和海洋生態危機或治理海洋生態危機成本會在“代際”間轉移[5]。第四，滯后性。海洋災害不可預測，帶來損失巨大，影響了海洋生態安全的及時維護。第五，不可逆性。在生態方面，一個生態系統最大供應能力等于其生態系統承載能力，超過生態系統承載能力可能導致不利的結果，打破生態平衡[6]。一旦海洋生態系統的有序性和穩定性被打破，往往造成不可預料且不可逆的后果。

2海洋生態安全存在的主要問題及影響因素分析

2.1我國海洋生態安全總體形勢與存在的主要問題

現代海洋科學開發技術及海洋資源利用技術不斷進步，海洋活動迅速壯大，但海洋經濟在展現蓬勃發展勢頭的同時，也帶來了一系列的資源與環境問題。就海區而言，渤海沿岸污染較嚴重，東海和黃海次之，南海污染較輕[7]。總之，中國海洋生態環境狀況不容樂觀。海洋生態安全存在的問題有：

2.1.1近海生態系統退化海洋生態系統多種多樣，典型的海洋生態系統有紅樹林、濱海濕地、珊瑚礁等，其生態作用巨大，維系著我國海洋經濟發展所需的多項資源。我國的濱海濕地和河口面積大約為500萬hm2，是極其重要的兩大海洋生態系統。20世紀90年代以來，我國濱海濕地每年正在以2萬多hm2的速度銳減，潮間帶濕地累計喪失57%。目前，黃海南部、東海沿岸濕地生態服務功能已下降30%～90%，主要的河口生態系統大多處于亞健康甚至不健康的狀態。

2.1.2海洋沙漠化目前，世界石油消費量的60%是通過海上運輸到達消費地的。由于運輸不當或油船失事及海上開采石油泄漏等原因，每年流入海洋的石油重達100萬噸。此外，還有大量工業生產過程中產生的廢油排入海洋。一些科學家估計，每年傾注到海洋的廢油達200萬～1 000萬噸，這些石油和廢油在海面上形成一種油膜，產生“海洋沙漠化效應”。

2.1.3海洋生物多樣性銳減在海洋經濟飛速發展的同時，我國海洋生物多樣性保護面臨著前所未有的壓力。我國海洋生物群落的結構趨于簡單，海洋生物多樣性指數及海洋生物均一性指數均處于較低水平。近20多年來，渤海潮間帶生物、魚類種類多樣性、底棲貝類等明顯降低。海洋魚類種類減少、魚類產量下降，漁民捕獲物正在朝小型化、低值化、低齡化方向發展。中華白海豚、文昌魚等珍稀瀕危生物的數量也急劇下降。

2.1.4海平面上升科學家研究發現，1993年以來，全球海平面平均每年上升3 mm，而且這一趨勢還在不斷加劇[8]。據《2013年中國海平面公報》顯示，近30多年來，我國沿海海平面呈波動上升趨勢，年均上升速率為2.9 mm，高于全球平均水平[9]。伴隨著海平面的持續上升，海水入侵、風暴潮等海洋生態環境問題越來越突出[10]。

2.2影響海洋生態安全體系的主要因素分析

2.2.1自然因素

2.2.1.1海洋災害頻繁自然災害具有突發性、不可抗拒性、關聯性的特點，目前人類還無法阻止自然災害的發生。海洋生態環境復雜，給自然災害的治理更帶來了巨大的困難。我國沿海地區風暴潮、海嘯、地震、臺風等的發生頻繁，因此而遭受的經濟損失占各類自然災害總經濟損失約10%，可以說海洋災害在很大程度上影響著我國海洋生態安全。據國家海洋局的《2013年中國海洋災害公報》報導，2013年，各類海洋災害造成直接經濟損失163.48億元，死亡（含失蹤）121人。從歷年的海洋災害公報和海洋統計年鑒等資料來看，我國主要海洋災害的主要特征，如下表1所示[11]。

2.2.1.2氣候變化全球性海平面升降，主要與氣候變化有關。氣候變冷，冰蓋擴展，液態水較多變為固態水，海水也因受冷而體積縮小，導致海平面下降；氣候變暖，冰蓋消融，固態水較多變為液態水，海水也因熱而體積膨脹，引起海平面上升[12]。

2.2.2人為因素

2.2.2.1海洋環境污染嚴重據聯合國環境規劃署調查：海洋環境污染已成為威脅人類生存的十大環境禍患之一。海洋環境污染包括固體垃圾污染、有機物污染、石油污染、放射性污染、有毒化學物質污染等。海洋環境污染造成海洋環境惡化，威脅海洋生物生存，造成海洋生態系統極不穩定。其中，大面積的石油泄漏嚴重威脅著海洋生物多樣性[13]。

2.2.2.2過度捕撈科學技術的飛速發展及人類對海洋科學技術的大量使用，使得漁民捕魚的速度大大超過海洋的天然補給能力，造成魚類種群、魚類數量大量減少，甚至面臨滅絕的威脅。目前，我國每年魚類總量減少1%。

2.2.2.3外來水生生物入侵外來水生生物入侵與土著生物爭奪有限的生存繁育空間，不僅影響土著生物的生存，還威脅著海洋環境安全。外來入侵的水生生物往往孤立于新駐地生物鏈之外，沒有競爭天敵，可以迅速發展成為新駐地的優勢種群，造成新駐地生態系統不同程度的破壞，如福壽螺、鳳眼蓮等。同時，外來水生生物入侵還可能造成轉基因生物風險，嚴重影響海洋生物多樣性[14]。20世紀90年代年起，我國不慎從臺灣等蝦病流行海域引進了帶病毒的苗種，導致對蝦病害大規模流行，造成土著物種遺傳污染[15]。

2.2.2.4人口趨海移動人口趨海移動造成海洋環境壓力，威脅海洋生態安全。沿海地區優越的自然條件，更適合人類居住生存及發展經濟。調查表明：離海岸100公里的沿海區域擠著全球60%的人口。在人口過千萬的16個大城市中，有13個是沿海城市，每天大約有3 600人在向沿海地區移動。由此可見，人口趨海移動已經成為一個全球性的問題。大量人口趨海移動必然造成沿海地區生存空間不足、沿海地區海洋環境污染加重及其他海洋生態環境問題[16]。

2.2.3制度因素

2.2.3.1法律制度保障我國海洋生態安全最主要的是《海洋環境保護法》，但是嚴峻的海洋生態狀況表明：《海洋環境保護法》這一基本法在保護海洋環境方面存在諸多不足。如在防治海洋漁業污染方面遲遲未出臺具體規定；在法律主體規定方面欠缺科研機構的設置規定，對行政管理協調規定不力；在法律制度方面未建立資源有償使用制度、循環利用制度、生態恢復制度、許可證制度等共有制度；在法律責任方面未健全責任體系[17]。

2.2.3.2組織管理制度目前我國實行分散型海洋生態管理體制。各部門間職責分散，相互之間難以協調，這給我國海洋生態保護政策執行及實施帶來了很大的障礙[18]。

2.2.3.3財政支持當前，我國海洋環境保護和海洋生態治理財政支持不足，缺乏相關資金投入，造成相關海洋生態科技治理技術滯后，嚴重影響我國海洋環境質量[19]。

2.2.4技術因素改革開放30多年來，我國對海洋環境保護投入基礎性研究，取得了初步的科技進步，這對我國保護海洋環境、發展海洋經濟起到了巨大的推動作用。海洋水域生態環境是我國發展海洋經濟的命脈，但是由于對海洋環境保護的基礎性科學研究長期投入不足，使得海洋經濟發展與海洋環境保護壓力存在相當大的差距，許多問題已嚴重制約我國海洋經濟的持續、穩定發展。我國海洋環境保護技術缺陷主要體現在以下兩個方面：第一，海洋環境保護基礎性研究薄弱；第二，許多嚴重制約我國海洋經濟發展的關鍵性環境保護技術問題長期得不到解決。

3加強海洋生態保護的對策建議

針對近年來不合理地開發利用海洋資源，導致的種種海洋生態環境問題，我們應該從以下幾個方面對海洋資源進行管理，對海洋環境污染、海洋生態系統退化加以維護及治理，以實現海洋產業結構優化，促進海洋經濟可持續發展。

3.1加強海洋生態道德建設

海洋經濟的持續、健康發展有賴于協調人與海洋之間的關系。長期以來，人們只重視海洋漁業、海洋油氣、海洋交通運輸業、濱海旅游業等的發展，不顧海洋天然補給力，將人類與海洋對立起來，嚴重阻礙了海洋經濟的可持續發展。鑒于此，人類必須改變傳統的思維模式，淡化人類主體意識，變征服海洋為人與海洋協調共存發展，自覺按照海洋生態規律調整人類開發行為，加強海洋生態道德建設，讓人們在尊重海洋、保護海洋的前提下發展海洋經濟。

3.2加大海洋環保資金投入

防止海洋環境污染和海洋生態系統破壞是一項公益事業，而海洋環境保護工作也需要大量的資金來支持，因此，各個沿海地區政府應該因地制宜，將海洋環境保護經費納入政府預算，以政府撥款為主，建立海洋環境保護專項資金，同時建立靈活籌集機制，開辟其他籌資渠道。此外，沿海地區政府還可以積極爭取海洋油污染防備基金、全球環境基金、世界銀行或亞洲開發銀行的援助。

3.3完善海洋資源與海洋環境功能區劃

3.3.1加強海洋生態區劃為進一步增強沿海地區海洋生態的宏觀管理，國家海洋局及各級地方性海洋管理部門應該在主體功能區劃及海洋功能區劃的基礎上劃定海洋功能區，在海洋生態保護方面實施分區和分類的調控措施，確定不同海洋生態區域主導作用、海洋環境質量目標及海洋生態保護措施，實現以生態功能和環境容量為基礎構建的海洋生態安全新格局。

3.3.2加強海洋生態保護區建設根據海洋調查及海洋生態監測結果，各級海洋管理部門應該有目標、有計劃、有重點的選擇海洋自然保護區，保護紅樹林、濱海濕地、珊瑚礁、河口等海洋生態系統，加快構筑管理完善、類型齊全、規模適度的海洋保護區新布局。同時建立總體規劃，完善規章制度，做好海洋保護區巡護及執法，規范海洋開發項目，推進海洋保護區的升級。

3.4加強海洋環境監測

各級沿海地區政府應該在提高海洋開發整體效益的前提下，加強海洋管理基礎建設及海洋保護區基礎建設，特別是建設海洋環境監測系統，建立海洋生態監控區，開展高時空、高頻率的海洋生態監測，及時掌控海洋生態環境的變化情況，調整、控制海洋資源開發強度，保證海洋生態系統天然補給力及自然修復功能。嚴格按照相關技術標準和規范布設站位，適當加密，對入海排污口監測要增加頻次，擴大覆蓋面；對入海排污口開展普查，對渤海、黃海、東海、南海的入海排污口要有重點監測站，定時定點監測，及早發現海洋災害，有效做好海洋防災減災，積極開展海洋災害預測、預報工作；對主要河流入海口實施實時在線自動監測。

3.5建立海洋防災減災體系

我國海洋災害具有發生頻繁、破壞性大、不可預測等特點，因此加強海洋防災減災工作對保護海洋生態安全具有重要作用。國家要加強海洋防災減災工作必須加大防災減災工程的建設，在整個海洋防災減災工作體系中，觀測是基礎，預報是手段，減災是目的，是整個工作的落腳點，健全海洋防災減災救災業務體系尤其重要。構建海洋防災減災救災業務體系，具體應該做到以下幾點：第一，實施災前工程防御；第二，強化應災預警響應；第三，推動災中調查統計；第四，參與救災體系建設；第五，開展災后損失評估[20]。

3.6加強法治建設

3.6.1修訂有關法律

3.6.1.1修訂憲法將海洋環境保護、海洋資源開發等內容加入《憲法》修訂中，充實海洋資源開發利用及海洋環境保護相關內容。

3.6.1.2修訂《刑法》加強海洋生態安全犯罪的處罰力度，補充海洋生態安全犯罪的具體內容、量刑標準。

3.6.1.3修訂《環境保護基本法》和《海洋環境保護法》明確海洋生態保護的具體概念、目的、方法、原則、制度等相關內容，對海洋生態保護的方針政策、體制、機制、制度提出統一化、規范性的要求[21]。

3.6.2完善各種單項資源與環境保護法第一，通過法律實施細則、法規等形式進一步明確和細分《漁業法》、《海洋法》、《礦產資源法》、《稅法》中與海洋生態保護相關的規定；第二，加快海岸帶管理立法。明確海岸帶的定義、范圍、海岸帶開發利用及保護的基本原則和制度、海岸帶綜合管理機制等方面的內容，盡快出臺海岸帶管理相關的法律；第三，加快我國海洋生物多樣性保護方面的立法。生物多樣性安全必須被視為一個整體元素的生態安全[22]。我國的海洋生物多樣性保護立法，應該對建立海洋生物多樣性保護制度、制定中國海洋生物多樣性評價標準和保護規范、建立海洋自然保護區、建立海洋自然保留區等方面加以規范。

3.7加強國際協作

開發和保護海洋需要協調各沿海國家關系、加強國際合作，維護海洋生態安全應當從全人類共同安全的高度出發，建立國際間有關海洋生態安全與沖突的預防機制；互相交換有益國家海洋生態安全的情報與信息。加強國際間海洋資源開發利用合作，引進國外先進技術、爭取國際資金，防治、監控影響全球海洋生態安全的污染源。在不侵犯國家主權的原則下，協調好各個國家對重要海洋資源開發利用，促進海洋資源利用合理化、有序性及適度性，防止過度開發海洋資源對海洋生態系統造成新的重大破壞。

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[關鍵詞]海洋石油開發 海洋環境保護 環保技術研發 環保理念

[中圖分類號] P76 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2014）-3-231-1

0引言

隨著我國海洋石油開發工作的迅猛發展，我國的海洋石油產量迅速增加，促進了海上運輸、近海港口建設等海洋經濟的發展，但是其給海洋環保帶來的威脅和風險也與日俱增。據統計數據顯示，在“十一五”期間發生的海洋石油開發污染事故中僅溢油污染事故就有四十一例。這些事故使海洋環境中的生物走向滅亡，影響了海洋生態平衡，同時也給海洋石油開發單位帶來不可估量的的經濟損失，嚴重制約了海洋經濟的發展。例如，2011年8月，鬧得沸沸揚揚的康菲石油公司的渤海灣溢油事故致使渤海灣沿海地區的海洋經濟遭受嚴重的破壞，康菲石油公司也因應事故付出了巨大的經濟代價，僅經濟賠償款就高達10億元。因此，必須重視海洋環保工作，使在海洋石油開發高速發展的同時，也能維持海洋生態平衡。

1海洋石油開發對海洋環境的影響分析

1.1海洋石油開發的歷史

世界上的海洋石油的開發始于19世紀后期，而我國是在20世界50年代末才進入海洋石油開發領域的。1979年以前，在技術和資金的限制下，我國海洋石油開發呈爬坡之勢。1979年后，由于外資的引進，我國的海洋石油開發迅猛發展。如今，我國的海洋石油開發已經進入了高速發展期，在某些技術領域已經走在國際前列。

與陸地石油開發相比，由于海洋環境的變化多端，不確定的威脅因素太多，海洋石油的勘探開發會碰到更多的技術難題。因此，必須研發一些高效經濟的技術來面對這些難題。多纜多震源勘探技術、高分辨處理技術、小曲率半徑水平鉆井技術、極地海域鉆井技術、數控成像技術等技術是我國常用的一些勘探開發技術。

1.2海洋石油開發對海洋環境造成的問題分析

對于污染物，海洋可以通過稀釋、微生物分解等方式對其進行處理，從而達到自凈的效果。但是海洋自凈化能力是有一定限度的，如果污染物濃度過大，海洋無法將其消化吸收，海洋環境就會因無法自凈而遭受污染。在海洋石油開發中常出現的環境問題主要有以下三點：一是因排入海洋的污染物過多而造成的海洋水體污染；二是海洋生態平衡被打破，最突出的體現是海洋生物的生境受到威脅，甚至使有些海洋生物由于生存環境的破壞而走向滅亡；三是有些海岸工程建設的合理性有待提高，使海岸環境和海岸生態系統受到嚴重的影響，無法實現可持續發展。

1.3海洋石油開發與環境保護的關系

因全世界都重視海洋，海洋經濟在國民經濟中所處地位非常重要，上述的海洋環境問題對人類生產和生活已經構成了嚴重的威脅。海洋環境保護不但有利于實現海洋資源的可持續利用，還可以減少治理海洋污染問題的巨大費用，提高海洋石油開發的綜合經濟效益。因此，海洋石油開發人員務必做好在海洋石油開發過程中的海洋環境保護工作。海洋保護工作是建立在充分的現場調查研究的基礎上的，在充分了解海洋環境存在的問題之后，制定和執行相應的海洋環境保護法規以調整海洋石油開發和環境生態間的關系。

2應對策略分析

2.1海洋石油開發的環保技術研發

海洋石油污染一方面來自于海上石油生產設施和海運航線上的船舶，另一方面來自與沿海工業生產的污染物排放。要做好海洋環保工作，必須防患于未然。因此，科技研發人員在海洋石油開發環保技術的開發上投入了很大的力量，研發出了一些高效的環保技術，為海洋環境保護做出了重大的貢獻。下面介紹一些海洋石油開發過程中常用的環保技術。

海上石油生產設施在生產過程中，會排出含有有害物質的鉆井排棄物，如泥漿和鉆屑等，這些廢棄物如果直接排放會對海洋環境產生不同程度的污染。目前，我國的污水處理技術主要是“隔油―浮選―過濾”技術和“聚結―浮選―活性炭吸附―砂濾”技術。這種技術主要去除處于游離態和機械分散狀態的油，除CODcr的效果不明顯。水力旋轉技術、聚結粗粒化技術和生化技術是現今研究的熱點技術。水力旋轉技術主要通過與大罐沉降、過濾工藝相結合，實現原油預脫水和污水除油。它有著凈水除污效果良好、處水量大、操作簡單易行等優點。開發各種高效旋流器是高技術重點的研究方向。進行污水處理時一般需要加入藥劑，但污水藥劑有可能對海洋環境產生二次污染，因此，應該研究不需外加化學試劑的污水凈化技術。聚結粗粒化技術很好地克服了傳統污水處理技術存在二次污染的缺點，主要利用粗粒化材料親油疏水的特性來進行除油。該技術的設備占地面積小，基建費用較低，但由于其出水油含量較高，需要利用其他處理技術對其進行進一步的處理。生化處理技術是通過可降解石油類物質的微生物如高效原油降解菌、嗜熱功能菌來，對污水降解處理。該技術主要用于常規方法處理后的污水的程度處理。該技術的環保性能更好。

在海運航線上的船舶方面，科技人員積極研究了船舶污染防治技術，通過在船舶中使用油水分離器，很好減輕了船舶對海洋的污染。

2.2完善監管監督機制

首先，加強海洋環保的基礎設施建設，提升環境監測能力，從而使海洋污染問題準確及時地被發現。其次，強化海洋環保的立法和執法力度，使海洋石油的合理開發得以實現。再者，對于生態環境脆弱的區域，要將陸地污染物排放量和海上污染的指標盡可能地降低，并建立生態環境保護區，從而提高其生態環境的穩定性。

2.3環保理念宣傳

目前，許多人的海洋環保意識比較淡薄。因此，要使海洋環保工作的順利實現，實現海洋資源的可持續利用，必須讓環保理念深入人心。應該通過宣傳海報、電視廣播、宣傳展板等形式，讓人們樹立起海洋環保理念，強調海洋環保是與個人的利益是息息相關的，讓人們自覺保護海洋環境。

2.4增強從業人員環保意識

對于海洋石油開發的工作人員，要加強對他們的培訓，提高他們的環保意識，讓其在工作過程中嚴格遵守相應的操作規程來開展工作，避免因誤操作或環保意識匱乏而造成海洋事故和海洋污染。

3結語

海洋環境中有著豐富的物產資源和能源，這些東西是人們生活中必不可少的，而現今海洋環境卻受到了嚴重的威脅，污染事件不斷發生。因此，做好海洋環保工作勢在必行。

參考文獻

[1]邵洪軍.論海洋石油開發中的海洋環境保護.中國造船，2010（12）.

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關鍵詞：海洋環境保護區；國際法基礎；有關問題

中圖分類號：D993 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.10.25 文章編號：1672-3309（2012）10-68-04

一、海洋環境保護區制度介紹

世界自然保護聯盟（International Union for Nature and Nature Resources， IUCN）將海洋環境保護區（Marine Protected Areas， MPAs）定義為任何通過法律程序或其他有效方式建立的，對其中部分或全部環境進行封閉保護的潮間帶或潮下帶陸架區域，包括其上覆水域及相關的動植物群落、歷史及文化屬性。①

很多國家依據世界自然聯盟的定義，對海洋環境保護區進行了不同的界定。澳大利亞在《建立國家海洋保護區代表系統指南》中規定：海洋環境保護區是“專門用于保護和維持生物多樣性、自然及相關文化資源，并通過法律或者其他有效方式進行管理的海洋區域（包括陸地、海床和水下底土）。”②美國在2001年國家研究委員會報告中，將海洋環境保護區定義為：“為了特定的保護目的，用于加強海洋資源管理的一種前景廣闊的，并作為生態系統管理方法的有機組成部分來對海洋生物資源進行保護的涉海區域。”新西蘭在《海洋保護區政策和實施計劃》中強調保護區是旨在“通過全面保護，特別用來在生境和生態系統層次上維持和恢復生物多樣健康的海域。”

截止到2012年底，根據聯合國生物多樣性會議報告，全球被保護海域面積已超過830萬平方公里，占全球海域面積的2.3%。依據現有國家實踐，世界上建立的第一個海洋環境保護區是位于美國佛羅里達州的杰弗遜堡國家古跡（Fort Jefferson National Monument）。全球最大的海洋環境保護區——大堡礁國家公園（Great Barrier Reef Marine Park）是澳大利亞于1979年建立的。此外，百慕大群島、加拿大、古巴、新西蘭和歐盟也在積極推進國內和國際海洋環境保護區系統的建立，海洋保護區的建設從國家層面發展到國際層面。

二、海洋環境保護區的國際法律基礎

（一）聯合國海洋法公約

1982年，海洋法公約為沿海國建立海洋環境保護區奠定了國際法基礎。《公約》確立了沿海國在不同海域的管轄權③，還增加了專屬經濟區制度。根據《公約》第56條：“沿海國在專屬經濟區內有以勘探和開發、養護和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源（不論為生物或非生物資源）為目的的權利……”，以及對“海洋環境的保護和保全”的管轄權。

伴隨著權利的擴大，沿海國也承擔著更多的義務。例如，《公約》要求“沿海國參照其可得到的最可靠的科學證據，應通過正當的養護和管理措施，確保專屬經濟區內生物資源的維持不受過度開發的危害……”。④沿海國在決定專屬經濟區內生物資源的可捕量時，“應考慮到與捕撈魚種有關聯或依賴該魚種生存的魚種所受的影響，以便使這些有關聯或依賴的魚種的數量維持在或恢復到其繁殖不會受到嚴重威脅的水平上”⑤在第十二部分項下，各國都應在適當情形下個別或聯合地采取保護海洋環境的措施，各國都有權針對特定海域的特殊生態條件采取特別措施。⑥根據《公約》第192條，各國無論其地理環境如何或是否是港口國、船旗國和沿海國，都有保護和保全海洋環境的義務。盡管公約沒有對“海洋環境”做出明確界定，但依據第1條第4款對“海洋環境污染”的解釋可以推斷出涉及到每一個海洋區域的意圖。《公約》第193條重申了各國開發其自然資源的權利，但將這種權利置于保護海洋環境的前提下。第194條進一步要求各國應當采取一切必要措施防止任何來源的污染，為此應按照其能力使用最切實可行的方法。依據第194條第5款，這種措施應“包括保護和保全稀有或脆弱的生態系統，以及衰竭、受威脅或有滅絕危險的物種和其他形式的海洋生物的生存環境而有必要的措施”。

為了加強對跨界魚類種群的管理，締約國于1995年8月4日通過了《有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群協定》。盡管協定的關注點僅限于跨界魚類和高度洄游魚類，但體現了對保護生物多樣性的要求。協定的通過表明對生物多樣性的保護正式納合國海洋法公約的視野。

（二）21世紀議程

1992年關于可持續發展的里約會議，與會國通過了旨在促進全世界可持續發展的21世紀議程。⑦議程第15章“促進對生物多樣性的保護”包括“對生態系統和生物棲息地的保護”體現了環境保護區的突出地位和重要意義。議程第17章強調了對“所有海洋環境的保護，包括封閉、半封閉海域和沿海區域，并對其中的生物資源加以保護和合理利用”。⑧還鼓勵各簽署國對國家管轄下的海域，包括已經建立正在管理中的保護區，采取適當措施維持生物多樣性、提高海洋物種產量、保護海洋棲息地。⑨

（三）生物多樣性公約

1992年里約熱內盧地球峰會通過了《聯合國生物多樣性公約》。《公約》旨在保護生物多樣性、持久使用其組成部分以及公平合理分享由利用遺傳資源而產生的利益。⑩ “各國具有按照其環境政策開發其資源的權利，同時負有責任確保在它管轄或控制范圍內的活動不致對其他國家或國家管轄范圍以外地區的環境造成損害。”11《公約》規定“每一締約國應按照其特殊情況和能力，為保護和持久使用生物多樣性制定國家戰略、計劃或方案，或為此目的變通其現有戰略、計劃或方案；這些戰略、計劃或方案除其他外應體現本公約內載明與該締約國有關的措施；盡可能并酌情將生物多樣性的保護和持久使用訂入有關的部門或跨部門計劃、方案和政策內。”12第8條還特別要求各締約方“建立保護區系統或需要采取特殊措施以保護生物多樣性的地區”。13

由于《生物多樣性公約》的用語相對概括和抽象，1995年巴黎第二次會議上通過的雅加達任務（Jakarta Mandate）將目標明確為保護海洋及沿海生物多樣性。142004年2月巴黎第七次會議中，與會各方認識到海洋和沿海生物多樣性正受到人類活動的威脅并出現局部地區惡化，全球、區域和國家管轄下的海洋和沿海生物多樣性正在銳減或消失的現實。15會議決議提到海洋和沿海保護區對于多樣性的保護和可持續利用做出了杰出的貢獻，已成為保護生物多樣性、促進物種可持續利用的基本方法和途徑。決議呼吁各方建立海洋和沿海管理機制并將海洋和沿海保護區納入其中，同時要求通過國際合作在國際水域建立海洋和沿海保護區。

三、海洋保護區制度可能產生的問題

（一）權利濫用

《聯合國海洋法公約》第300條要求締約國誠意并不得濫用權利，各締約國應誠意履行根據本公約承擔的義務并應以不致構成濫用權利的方式行使公約所承認的權利、管轄權和自由。在毛里求斯訴英國有關查戈斯群島海洋環境保護區的案件中，毛里求斯請求法院判決英國建立保護區的行為違反了公約第300條的規定。根據維基解密披露的一段關于美國駐英大使與英國外交和聯邦事務部部長之間的對話顯示出查戈斯群島海洋保護區的建立更多的是為了防止原島民返回該島，企圖通過嚴格禁止捕魚限制原島民獲取生存所必要的物質資源。16

《公約》第300條最早源于1977年對專屬經濟區法律地位的探討，于1978年第七次會議上由墨西哥作為公約中一個新的條款提出。該提案旨在要求各締約方遵守以下原則：（1）行使公約所承認的權利和管轄權不應損及其他國家的權利或國際社會的利益；（2）善意履行公約所規定的義務。在1979年第八次會議上，美國提出議案要求各締約國不得濫用權利或誤用公約所承認的權力。在1980年第九次會議上最終通過了“不得濫用權利”議案，并形成1982年《聯合國海洋法公約》第300條。

“誠意”來源于聯合國第2條第2款和“條約必須被遵守”原則。1969年《維也納條約法公約》第26條將該原則具體表述為：“凡有效之條約對其各當事國有拘束力，必須由各該國善意履行。”在Dicitionnaire de la terminologie du droit international中，“濫用權利”是指一國以規避所應承擔的國際義務的方式或在此種情況下行使權利，或以與被承認權利本意相背離的目的行使權利。17

海洋環境保護區的目的旨在保護生物多樣性、促進海洋生態系統的可持續發展。18一國行使權利不得侵害他國權利，這是國際法樸素的價值追求。利用環境保護以實現政治目的明顯扭曲了建立海洋環境保護區的真實意圖。如何避免將保護區作為政治工具和制衡手段，成為今后海洋環境保護區制度建設和完善的重要內容。

（二）領土化問題

1982年《聯合國海洋法公約》確立了專屬經濟區制度，該制度是國家間利益平衡和相互妥協的產物。自專屬經濟區制度確立以來，一直受到各種直接地或間接地挑戰，其中以環境要求（environmental challenge）最為突出。19實行嚴格禁止政策（no-take policy）的海洋保護區將可能引發新一輪領土化和地方主義浪潮。20

《公約》的一個突出特點在于對環境保護的重視和強化。它包含著現存最權威和最全面的環境保護條款。21為了加強環境保護，《公約》設置了詳盡復雜的條文對世界各國的利益加以協調。第56條確立了沿海國享有以養護、管理魚類資源為目的的權利并對海洋環境的保護和保全享有專屬管轄權，但同時也顧及到沿海漁民社區和發展中國家對環境和經濟發展的特殊要求，要求沿海國在確定專屬經濟區內生物資源可捕量時將這些因素納入考量，并允許他們捕撈可捕量的剩余部分。建立海洋環境保護區并禁止任何國家和個人對任何自然資源和生物資源的獲取，在一定程度上體現了對保護區內部分專屬經濟區“領土化”的要求，實質上是國家權利的擴張，打破了制度設計之初國家間的利益平衡，忽視他國利益片面強調環境保護將可能引起越來越多的國際爭端。

進一步來說《公約》第十二部分雖然認可締約國有權在特定海域針對特殊的生態條件采取特別保護措施，但并沒有明確規定各締約國可通過在專屬經濟區內建立海洋環境保護區，永久地禁止獲取魚類資源、石油、天然氣和礦產資源的活動。這些資源在促進發展中國家經濟發展的過程中扮演著不可替代的角色，絕對禁止的做法在一定程度上忽視了發展的意義，體現著環境極端主義思想。退一步來說，即使這種特殊的“領土化”要求被公約所允許，那么在程序上是否要求相關的國家進行磋商，還是說一國的單方行為就能夠獲得國際法上的效力。22

（三）環境保護與人權的價值沖突

在多數情況下，環境保護是人權的一個重要方面，但在一些極端情況下，環境保護也可能構成對人權的侵犯。兩種價值的平衡對海洋環境保護區制度的合理性提出了更高的要求。

《聯合國生物多樣性公約》第8條要求締約國尊重、保存和維持土著和地方社區體現傳統生活方式又與保護和持久利用生物多樣性相關的知識、創新和做法并鼓勵公平地分享因利用此等知識、創新和做法而獲得的利益。第10條對生物多樣性組成部分的持久使用應當保障及鼓勵那些按照傳統文化慣例而且符合保護或持久使用要求的生物資源習慣使用方法。西北夏威夷群島的帕帕哈瑙莫夸基亞保護區允許當地居民為維持生存需要獲取海洋資源并保留傳統實踐。23而查戈斯群島的原島民是否有權返回該島的法律問題仍在歐盟人權法院的審理中，英國通過建立完全禁止型海洋環境保護區而實質上排除了島民獲取生存資源的可能，實質上使得原島民的回歸成為不可能，侵犯了島民的基本人權。參考帕帕哈瑙莫夸基亞保護區的做法，為當地社區提供生存所必須的魚類資源并允許小范圍的商業捕魚以供應市場的做法才是更合理的。24不做這種變通，單純依靠進口食品維持當地居民的生存和發展幾乎是不可能的。

通過建立完全禁止型海洋環境保護區以排除所有人類活動，包括禁止獲取為維持人類生存所必須的資源及小范圍的商業捕魚，以達到對環境的周全保護是一種極端做法。從人權的角度來說，環境保護和保全的最高價值在于支持人類的生存和發展，片面強調環境保護，置人類的生存與發展于不顧是一種本末倒置的做法。如何實現兩種價值的平衡，并將環境保護與人權相結合，實現制度價值的最大化是海洋環境保護區制度的意義所在。

四、結論

海洋環境保護區作為保護保全海洋環境資源的一種制度具有重大的價值，通過對具有代表性、典型性和高生產力的海洋系統進行富有成效的保護，緩解近岸海域污染和生態系統破壞的壓力，以實現逐步改變海洋環境質量、保護生物多養性、促進海洋生態系統的可持續發展。同時海洋環境保護區還具有重要的遺產價值和觀賞、旅游價值，通過對珍稀生物資源的保護和保全實現人類歷史的延續和發展。

目前，針對海洋保護區制度的建立已形成了一套國際法律框架體系，國際組織也通過指南對保護區制度的建設加以指導和完善，大量國家實踐豐富了海洋環境保護區理論并為國際社會提供了借鑒。

但同時我們也應當看到一種新制度可能產生的一系列問題，在如何規制權力濫用，防止“領土化”傾向以及實現價值平衡等方面還需要深入研究，以促進制度的合法化與合理化。

注釋：

① Guidelines for Marine Protected Areas，1999： 11.

② Commonwealth marine protected areas program， http：//environment.gov.au/coasts/mpa/commonwealth/ index.htm1， 訪問時間：2012-11-10.

③④⑤ 聯合國海洋法公約[A]. 1982年，第2條； 第61條（2）； 第61條（4）.

⑥ Jon M. Van Dyke， The 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea， OCEAN & COASTAL LAW & POLY 375 （2008）.

⑦ United Nations Department of Economic & Social Affairs， Agenda 21： Programme of Action for Sustainable Development， United Nations Conference on Environment and Development （UNCED）， 3-14 June 1992， Rio de Janiero， Brazil， http：///esa/sustdev/documents/agenda21/index.htm.

⑧ United Nations Department of Economic & Social Affairs， Agenda 21： Programme of Action for Sustainable Development， United Nations Conference on Environment and Development （UNCED）， 3-14 June 1992， Rio de Janiero， Brazil， http：///esa/sustdev/documents/agenda21/english/agenda21 chapter17.htm.

⑨111213 聯合國可持續發展《21世紀議程》第7條；第3條；第6條；第8條。

⑩ 1992年《聯合國生物多樣性公約》第1條。

14 Secretariat of the Convention on Biological Diversity， UNEP， Jakarta Mandate： Marine and Coastal Biodiversity Introduction， http：///programmes/areas/marine/default.asp.

15 Conference of the Parties， Convention on Biological Diversity， Decision VII/5： Marine and coastal biological diversity p.11，http：// /decisions/default.aspx？m=COP-07&id=7742&lg=0.

16 Peter Prows， Mauritius Brings UNCLOS Arbitration Against the United Kingdom over the Chagos Archipelago， 15 AM. SOC'Y OF INT'L LAW 1 （2011）. Irini Papanicolopulu， Submission to Arbitration of the Dispute on the Marine Protected Area around the Chagos Archipelago， 26 INT'L J. MAR. & COASTAL L. 667 （2011）.

17 Myron H. Nordquist&Shabtai Rosenne ， United Nations Convention on the Law of the Sea， 1982： A Commentary （Marinus Nijhoff Pub. 1995）， p. 152.

18 Guidelines for Marine Protected Areas，1999， p. 18.

19 Bernard H.Oxman， The Territorial Temptation： A Siren Song at Sea （100 AM. J. OF INT'L L.830 2006）， p. 843

20 以毛里求斯訴英國關于查戈斯群島海洋保護區的仲裁案為例。

21 John R. Stevenson&Bernard H. Oxman， The Future of the United Nations Convention on the Law of the Sea， 88 AJIL 488， 496 （1994）. Secretary of State Christopher offered the same appraisal in his Letter of Submittal of the Convention of September 23， 1994. S. TREATY DOC. NO. 103-39， at V， VIVII （1994）.

22 Alison Rieser， The Papahnaumokukea Precedent： Ecosystem-scale Marine Protected Areas in the EEZ（Asian Pacific Law & Policy Journal 13 Asian-Pacific L. & Pol'y J. 210 2010）， p. 37.

23 Pew Environment Group. Scientists Sign Statement Calling for Large， Ecosystem-scale Marine Reserves. http：///GOLScienceStatement.pdf.

24 De Santo EM， Jones PJS and Miller AMM， Fortress conservation at sea： a commentary on the Chagos marine protected area （Marine Policy 35 2009）， pp. 258-260.

參考文獻：

[1] Guidelines for Marine Protected Areas， 1999.

[2] Conference of the Parties， Convention on Biological Diversity， Decision VII/5： Marine and coastal biological diversity （Feb. 2004）.

[3] Myron H. Nordquist & Shabtai Rosenne ， United Nations Convention on the Law of the Sea， 1982： A Commentary （Martinus Nijhoff Pub. 1995）

[4] Alison Rieser， The Papahnaumokukea Precedent： Ecosystem-scale Marine Protected Areas in the EEZ， Asian Pacific Law & Policy Journal 13 Asian-Pacific L. & Pol'y J. 210 （2010）.

[5] Bernard H. Oxman， The Territorial Temptation： A Siren Song at Sea， 100 AM. J. OF INT'L L. 830 （2006）.

[6] Irini Papanicolopulu， Submission to Arbitration of the Dispute on the Marine Protected Area around the Chagos Archipelago， 26 INT'L J. MAR. & COASTAL L. 667 （2011）.

[7] John R. Stevenson & Bernard H. Oxman， The Future of the United Nations Convention on the Law of the Sea， 88 AJIL 488， 496 （1994）.

篇4

關鍵詞：石油泄漏；海洋污染；公民環境安全權；法律建議

中圖分類號：D912.6 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）26-0057-02

隨著改革開放的不斷深入，我國沿海地區經濟發展迅猛，但同時海洋環境污染也日趨嚴重。所謂的海洋環境污染損害，指的是直接或間接地把物質或能量引入海洋環境，產生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨礙漁業和海上其他合法活動、損壞海水使用素質和減損環境質量等有害影響。我國的海洋國土面積廣大，面對日益嚴酷的海洋生態環境破壞問題，如何從法律的角度對其加以分析，并找尋填補漏洞、減少污染的措施，是亟須認真對待的課題。

一、石油泄漏事件概況

（一）近年來我國石油泄漏導致海域污染事件

2011年4月22日，中海油公司在渤海灣中的石油存儲裝備產生損毀，多座油田被迫關閉，損失嚴重，以其去年原油日產量約7.2萬桶計算，停產油田日產量相當于整體日產量5.4%。2011年5月13日，中海油天津分公司向國家海洋局北海分局匯報，其在渤海中的南海一號鉆井平臺發生溢油事故。2011年6月，康菲石油中國公司的蓬萊19-3油田發生溢油事件，造成中國渤海水域840平方公里水域污染，沿岸海產養殖戶損失慘重。

（二）全球重大漏油污染海域事件

自20世紀六七十年代至21世紀初，世界主要運油的海上路線都發生過重大的石油泄漏事件，給當地以及周邊的海域、陸基沿岸等等都帶來了巨大的災難。2007年1月，俄羅斯一艘油輪遭遇狂風，最終沉沒，石油泄漏近三千噸，鄰近海域污染嚴重。2002年1月，利比里亞一艘油輪在位于西班牙周圍海域遇難沉沒，近七萬噸石油泄漏，導致法、西、葡等國家共計數千公里海岸線遭受泄油污染，大量海鳥死亡，海洋環境受損嚴重。

可見，石油泄漏導致的海洋環境污染已經成為世界各國發展過程中所面臨的共同難題。沿海環境遭到沉重破壞，海洋生物圈遭受滅頂之災，沿岸居民的合法權益遭受重大損失。

二、從公民環境安全權角度探析漏油污染事件

公民環境安全權是環境安全權中的重要組成部分，始發于20世紀六七十年代，伴隨石油泄漏污染環境事件的不斷增多，環境安全已經成為全人類所共同關注的焦點。所謂公民環境安全權，亦即民眾享有的與其生存環境足額相關的生態環境及其要素處于良性的運轉過程中，不受環境污染和破壞危害，適合人類居住的良好狀態的權利。依據各環境安全要素客體自然物理屬性及法律屬性的不同，公民的環境安全權具體包含以下幾個方面的內容：公民環境安全合理使用權；公民環境安全知情權；公民環境安全事務參與權；公民環境安全監督、檢舉、控告權；公民環境安全人格權；公民環境安全損害求償權；公民環境安全損害救濟、保障權。

（一）公民環境安全權產生的認識論依據

1.可持續發展觀

根據人與自然和諧相處的理念，在尊重客觀規律的基礎上，需要不斷地發揮人的主觀能動性。可持續發展理念既滿足現代人的客觀要求，同時也不傷害將來人的環境權益。海洋環境所具備的自我凈化能力，其發揮亦需要時間，原油泄漏會因為海洋生物的新陳代謝最終歸于無形，但這個時間是極為長久的，給不同時代的人們都會帶來相應的損傷。

2.生態契約觀

洛克曾說“即使說當人們確信他的生命、自由和財產這些自然權利沒有得到最高的權威的尊重時，他們有權更換它，代之以新的權威”。隨著海洋環境時代之來臨，其安全問題面臨曠古未有之形勢，加之因石油泄漏所帶來的海洋環境安全問題的國際化，最終引出生態契約論。普通民眾的生存環境，為人類社會所共享，亟須在全球領域內進行管制，最終帶來了保護環境的國內法和國際法，它們伴隨人類社會的發展而壯大。因此，因石油泄漏引致出來的海洋環境保護的安全問題之法律也需要更新。

3.環境正義觀

環境正義的實現，以公民個體享有相因應的環境安全權為前提，同時，又將環境安全權的建構作為基礎。融入環境安全法規體系框架的管控之中，每個人可以盡最大程度的表達自我的環境訴求，建構相應的、較為完善的保障法律機制。如果沒有賦予每個普通民眾環境安全權，就勿論實現實質意義上的環境正義。

（二）公民環境安全權產生的法理依據

1.環境安全、健康要素的共同信托理論

根據環境共同信托理論，環境安全是每一個公民組成的民眾全體的共同權利來源，是公民全體的共有財產，任何個人無權對其加以支配并損傷。公民作為一個整體是就作為共有人的法律地位將之委托給國際機構、國家等實體，對其進行必要之維護保障。因此，國際機構、政府等就有義務將其及時履行并加以管理維護，公民擁有監督權利。

2.權利制約權力理論

“沒有權利的驅動和指引，權力會失去源泉和方向；沒有權利的制衡和約束，權力將會在其社會運行中蛻變。”公民的環境安全權以知情權、參與權、索取救濟與補償的保障性權利，負擔義務之主體的履行行為，進而保障民眾個體的環境安全權之真正實現。假設民眾的環境安全保障權不能實現，則其相因應的環境安全之義務亦不可能有更為清晰之認知。

三、從法律維度探究我國海洋環境污染的成因

1.相關法律與法規不完善

我國曾簽署的聯合國等國際組織的對于海洋環境保護及生態補償方面的條約、公約計二十余份，相關方面的國內法律制定也有多部，但究其數量雖巨，依舊欠缺相因應的補充實施條款細則，形同虛設。對于石油泄漏污染的法律少之又少。

篇5

目前有關海洋環境的履約機制雖已初具規模,但尚且不能滿足現實的需求。

(一)聯合國海洋法法庭的實踐

聯合國海洋法法庭成立于1996年,是根據《海洋法公約》規定創立的一個常設性國際司法機構,在海洋糾紛及海洋環境保護方面發揮著重要作用。至今其判例不多,所管轄案件范圍也很有限。④但其在海洋糾紛審理的專業特色、國際法規范依據的采用和解釋、訴訟主體范圍的擴大以及彌補國際法院和WTO爭端解決機制的不足等方面做出了獨特的貢獻。

(二)相關國際公約成立的履約機制

1、《氣候變化框架公約》的履約機制公約規定,基于公約的解釋或者適用方面的任何爭端,采取提交國際法院或按照附件中的仲裁程序進行仲裁或調解的義務是強制性的。⑤2、《海洋法公約》的履約機制該公約規定,一國在簽署、批準或加入本公約時,或在其后的任何時間,應自由用書面聲明的方式選擇下列一種或多種方法以解決爭端:國際海洋法法庭、國際法院、仲裁法庭或特別仲裁庭。⑥這種選擇是強制性的,一方若依公約提起訴訟,另一方不得拒絕;而且其前提條件是,締約國在自行選擇的和平方法解決爭端失敗后,有義務將爭端提交法律方法解決,并接受有拘束力的裁判可見,現代國際法針對氣候與環境方面的國際爭端解決機制均具有強制性特點。此外,尚有為數不少的國際環境保護組織,比如聯合國環境與發展會議、綠色和平組織、世界自然保護聯盟、世界自然基金等,積極承擔包括保護海洋環境在內的環境保護公益事業,他們的行動也是在積極監督與履行海洋環境國際法規范規定的權利義務。

(三)海洋環境法律履約機制之缺陷

1、海洋環境保護與保全的管轄權執行情況不理想首先,由于許多船旗國是方便旗國,在領海管轄權的權利義務行使方面往往不作為。其次,各國對防污的規定沒有嚴格的限制,解釋不一、技術不統一、資金匱乏等現象普遍存在。傳統國際法與習慣國際法在管轄權方面的規定接近失敗。1958年的《領海與毗連區公約》僅僅是一種妥協與微妙的平衡。⑧2、司法程序的強制性仍顯不足從《海洋法公約》規定的爭端解決程序整體角度來看,僅僅包含了強制管轄與強制裁判,并未規定強制執行。如果出現當事方不履行海洋法法庭司法裁判的情況,就沒有相關的補救辦法。

二、完善海洋環境國際法律機制相關對策

為了讓海洋環境得到更好的保護,相關海洋環境糾紛得到更妥善解決,國際社會及各國應該從以下幾個方面采取切實對策。

(一)完善海洋環境國際法規范的相關內容

1、細化國際公約的相關規定《聯合國海洋法公約》在海域物權、海洋區域劃分、海上權利義務、海洋環境保護保全、以及海洋糾紛解決等方面做了較為全面而原則性的規定,但是許多具體制度不可能作一刀切的規定,全球各國各個區域的具體情況不盡相同,有待各國在照顧各個區域具體條件的情況下作出更為合理的安排,同時履行國際法上的條約義務。2、彌補國際公約之不足關于排污權交易制度,在大氣污染領域,已有眾多國際公約對此作出規定,比如《里約宣言》、《21世紀議程》、⑨《聯合國氣候變化框架公約》以及《京都議定書》等。但在進入海洋的陸地排污總量控制和排污權交易制度方面,尚且是國際法的空白。目前一些主要海洋國家實行的是國內法的排污總量控制制度。關于海域排污總量控制制度的談判將有可能成為下一步的議題。3、推動強制管轄權的進一步發展在國際爭端出現時,為了更有效地解決糾紛,國際社會逐步發展出一種準強制性程序,使得締約國接受一種程序,在將來出現爭議時自動接受爭端解決機構的管轄。國際法的這項制度,先是在《國際聯盟盟約》第12條和《聯合國》第36條作了初步規定與嘗試,接著《國際法院規約》第36條規定了任擇強制管轄權,后來《海洋法公約》第289條又做了進一步發展,但其強制性仍然不足。國際社會可以考慮在此基礎上,進一步明確不執行裁判的當事方應該承擔何種責任。

(二)加強履約機制建設

國家履行國際公約規定的國際法義務,既有報復、反報和制裁等外部壓力,又有自愿、聲譽、秩序以及互惠等內在動因。影響國家遵守國際條約的因素大致有三:國家實力、國家利益和戰略觀念。瑏瑡三者當中,只有建立在國家實力基礎上的國家利益追求才是有保證的。瑏瑢在海洋環境國際法義務的遵守方面,國家同樣離不開對這些博弈因素的考量。因此,相關履約機制的設計也不可能脫離這些現實因素的制約。1、充分利用國際法院、聯合國海洋法法庭目前還有一些國家尚未接受國際法院的管轄,也不打算將有關海域爭議提交海洋法法庭,這些顧慮自然有國家層面的現實考慮。但從長遠看,這些國家應該加強研究、充分準備,以便條件成熟、現實需要時,可以充分利用國際機制,享受國際機制帶來的公平與便利。2、不排除設計出管轄權更廣泛的海洋環境爭端解決機制因為現有的國際性法庭處理的爭端大都涉及國與國的重大事項,而有關國際組織、公司法人甚至自然人的訴訟案件則絕大多數情況下通過國內法律程序解決,有時訴諸國際仲裁庭。從程序角度而言,這些糾紛解決機制基本夠用。但也造成不同區域同類糾紛的不同解決結果,加劇海洋環境國際法的碎片化。將來應當盡可能在更專業、更統一的基礎上設計出適用于各類糾紛解決的綜合機制。

(三)各國切實履行海洋環境國際義務

1、各國應批準和充分實施以《聯合國海洋法公約》為中心的海洋環境保護與保全的國際法公約,并盡量將其納入國內法體系以嚴格執行。2、各國應對本國船舶進行有效監督。由于船旗國監督不力會威脅到航行安全和海洋環境,并導致過度開發海洋資源。3、各國應進一步采取措施,有效應對海洋環境受到的各種威脅。例如應該加強國際合作積極解決海平面上升、珊瑚礁褪色、長期累積的海洋廢棄物、過度捕撈行為以及海洋環境不斷退化等實際問題。

三、中國實行海洋強國戰略應該有所作為

中國已經把環境保護作為一項基本國策,將科學發展觀作為一項執政理念。作為海洋大國,中國在邁向海洋強國的歷史進程中亦應有所作為。除了加入《海洋法公約》,進行相關海洋法律國內立法與執法之外,今后還可以在以下方面加強努力。

(一)完善海洋環境國內法律體系

1、亟須修改《海洋環境保護法》該法第三章規定了“海洋生態保護”。但是,該法已不適合目前海洋環境的發展變化趨勢,應該從以下幾個方面進行修改完善:對海洋環境的整體性與隱蔽性進行綜合把握,要求立法適度超前,具有預見性;改變海洋環境管理政出多門、分散執法的體制性弊端,解決“內部重復和重疊”之苦與“機構間競爭”之弊,設計出合理高效的聯合執法新機制;改變海洋環境執法自上而下的落后模式,增加自下而上的公眾參與新模式,提高執法透明度,尊重公眾環境知情權。2、加強海洋生物物種保護中國于1993年批準《生物多樣性公約》(CBD),同時于1992年開始編制《中國生物多樣性保護行動計劃》并于1994年正式。《漁業法》也建立了水產優良品種的選育、培育和推廣、進出口檢疫、安全性評價、限額捕撈制度以及水產種質資源保護區等制度。但在執法力度上有待加強。3、完善海上油污損害民事賠償法律機制我國已于1980年加入《民事責任公約》,但尚未加入《建立國際油污損害賠償基金公約》。在國內法,相關海事案件可以援引的法律依據包括《海洋環境保護法》和《海商法》等特別法律規范,除非這些特別法沒有規定的才參照《民法通則》。這樣一來,就會出現兩個法律缺陷:一是沒有賠償基金制度,往往受害方得不到應有的賠償甚至補償;二是《海洋環境保護法》的“全額賠償實際損失原則”與《海商法》的“責任限制”規定相矛盾,造成法律適用的混亂與同案不同判的不確定后果。瑏瑣不僅如此,《海商法》的責任限額遠低于《民事責任公約》的限額,這又造成在很多案件中受害方的損失根本得不到有效補償。從損失的角度看,案件勝訴等同于敗訴。4、制定海洋基本法,完善海洋法律責任體系中國應當盡早制定海洋基本法,確立海域管理有關實體法規則,完善海洋環境方面包括民事責任、行政責任與刑事責任甚至憲法責任在內的立體化法律責任體系,并在現有《海商法》和《海事訴訟程序法》等法律法規的基礎上完善相關的程序法規則。

(二)積極合理承擔海洋環境國際法律義務

1、海洋環境立法與國際接軌中國法在處理國際公約與國內法的關系時,采取了不同法律領域不同對待的方式。在海商法領域,《民法通則》、《海洋環境保護法》和《海商法》都堅持了國際公約優先的原則。瑏瑤然而,這個簡單明白的原則在實踐中,卻出現了兩種相反觀點和做法:《民事責任公約》適用于所有海事案件,還是僅僅適用于有涉外因素的案件?究其原因,在于國際公約與國內法的關系在我國尚未根本疏通。當然,在大部分情況下,中國積極加入海洋環境相關國際公約并履行了公約規定的國際義務。2、積極利用國際海洋法規定的糾紛解決機制加強對包括國際海洋法法庭在內的海洋糾紛國際機制的研究,積極參與相關國際法律實踐,明智地利用國際法創造的海洋環境國際機制,有效運用國際公共產品,為提升與鞏固我國在國際上的大國地位增加法律籌碼。

(三)積極參與國際合作

國際合作原則是貫穿于《海洋法公約》的主線,甚至成為國際環境法的基本原則之一。聯合國環境署在其區域海洋計劃中已經產生了30多個區域公約。我國參加了一些區域計劃,比如西北太平洋區域計劃,但是在合作問題上還有一些現實問題亟待解決。總之,中國應該在海洋國土及海洋環境方面實施依法治海戰略。

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一是進一步推進了機構建設。為了進一步明確海洋行政主管部門進行海洋環境監測和預報的職能，今年，我市在原來海洋環境監測站的基礎上成立了市海洋環境監測預報中心，該中心的建立使我市的海洋環境監測、預報職能以及海洋環境質量公報的職能得到進一步明確。二是大力提高了能力建設。為了保證我市海洋環境監測工作的開展，今年，我局在進行了實地調研的基礎上，咨詢有關專家，制定了實驗室建設方案，對已有實驗室進行了改造裝修，并將實驗室建設面積擴大到400多平方米，目前市的海洋環境監測預報中心在技術設備上已建立六個實驗室，擁有430多萬元的儀器設備。為了提高現有科技人員的工作能力，選派了8名技術人員參加了技術培訓，人員培訓率達57%。

二、進一步加大了海洋環保經費的投入，確保海洋環保工作任務的圓滿完成

年市用于海洋環境保護工作的經費累計達到1043.2萬元。其中，賽區的海洋浮標系統建設投入573.2萬元，海洋環境監測儀器設備投入350萬元，海洋環境監測經費投入120萬元。海洋浮標系統主要包括三套浮標系統、一套波流測量系統和一套常規單要素監測系統。監測儀器設備上添置了液相色譜儀、氣相色譜儀、原子吸收分光光度計等精密儀器。在監測上主要的投入為：海洋環境監測經費38.5萬元，漁業環境監測經費11.5萬元，賽區海洋水文、水質監測預報系統建設可行性研究前期經費35萬元，文昌魚水生野生動物市級自然保護區建區監測、調查經費10萬元，海洋環境執法檢查和巡視以及“白泥”污染治理前期調研的經費5萬元，各區（市）海洋及漁業環境監測經費約20萬元。

三、我市開展的環保工作

（一）制定了地方性海洋環境保護法規、制度、規劃、標準并做到了嚴格執行

1、進一步完善了市海洋環境保護法規

為保護和改善我市海洋生態環境，合理開發利用海洋資源，推動我市海洋環境保護管理工作健康發展，今年我市完善了一系列市地方性海洋環保法制法規。起草并送審了《市無居民海島利用與保護管理辦法（草案）》；按照市政府的立法工作計劃，完成了《市海洋環境保護管理條例》立法調研和草案的編寫工作、完成了《市漁業資源增殖管理辦法》、《市灣海域管理規定》的起草工作。

2、以制度和規劃來規范和指導海洋環保工作的開展

為了促進我市海洋環保工作的科學化、規范化、制度化，結合《中華人民共和國行政許可法》的施行，制定了《海洋與漁業系統實施〈行政許可法〉辦法》；結合市海洋環保工作的實際需要，開展了海洋環境保護規劃編制的前期調研，在市編制的《海洋功能區劃》的基礎上，委托中國海洋大學擬定了《市海洋環境保護規劃編制方案》。準備運用系統工程的方法，以實現海洋經濟的可持續發展為目標，以海洋生態保護為重點，以海域環境容量控制陸源污染物和海上污染物入海總量為手段，進行《海洋環境保護規劃》及海洋環境管理的對策研究，為海洋環境保護工作提供科學依據，實現海洋經濟和區域經濟的健康、持續、和諧發展。

3、制定了標準并做到了嚴格執行

為了推廣生態養殖，減少因養殖而造成的海洋環境污染損害，年市重點制定了《市無公害食品日本對蝦生態養殖技術規范》、《市無公害食品刺參池塘養殖技術規范》、《市無公害食品菲律賓蛤仔底播增養殖技術規范》等10個技術標準，并嚴格執行了已有的現行標準。

（二）認真組織落實海洋環境監測預報、海洋信息、海洋工程、保護區等方面的工作

1、建設了海洋水文、水質監測暨預報系統，準確提供了海洋環境預報信息

為了保證年賽的順利舉辦，滿足國際帆聯關于賽對海洋水文的專業需求和對水質的要求，市積極組織開展賽區海洋環境監測預報系統建設工作，完成了海洋水文數據通信系統改造擴容和“波浪騎士”浮標的電池更新改造工作，初步完成了小麥島海洋環境監測站的技術改造，進行了通訊試驗。自年月日起每天小麥島監測站的部分海洋環境監測信息，并應委的要求，在雅典奧運會期間和殘奧會期間同步向委提供小麥島監測站逐時海洋環境監測信息。

2、海洋環境保護信息工作全面加強

為了提高海洋環境保護、海洋環境監測工作對政府、公眾等各方面的服務作用，今年海洋環境保護的信息工作得到長足發展。主要工作有：為了讓公眾及時了解海水浴場的海洋環境狀況，暑期在新聞媒體、浴場顯示屏上每天了海水浴場的現場監測數據；向國家海洋局、國家海洋信息中心、省海洋與漁業廳等部門報送了12篇海洋環保信息；籌建了市海洋與漁業網海洋環保專欄，專欄內將定期有關海洋環境保護的各類信息，目前該網站已投入試運行，市民可以上網查看；在各類報紙上了20多篇市的海洋環保信息；在中央電視臺、電視臺、廣播電臺等新聞媒體上了市人民政府與國家海洋局共同開展奧運會帆船賽場海洋環境保護合作安排等內容的大量海洋環保工作信息。

3、強化了對海洋、海岸工程建設項目的監督管理

隨著海洋環保法律法規的不斷完善，以及《灣及鄰近海岸帶功能區劃》的實施，對涉海工程項目的管理已逐步完善。今年對7項涉海工程項目進行了環境影響評價的初審、審批，對在建涉海工程項目進行了跟蹤檢查，開展了施工期監測，實施了對涉海工程的全過程管理。

4、自然保護區的建設和管理工作得到有效開展

年，文昌魚水生野生動物市級自然保護區獲市政府批準建立，該保護區的建立推動了我市的水生野生動物保護工作進入一個新的階段。開展了大公島省級自然保護區的管理工作，聯合有關部門加強了對保護區海域的執法檢查，及時發現、制止各種違法行為，有效地保護了保護區的環境和資源。開展對保護區的資源環境調查，在綜合調研的基礎上開始選劃長吻蟲珍稀動物保護區和灣特別保護區。

5、海洋標準計量工作

嚴格執行國家制定的關于海洋方面的標準，根據國家標準公布市近岸海域環境質量總體狀況。

（三）開展海洋環境保護的監督管理，依法保護海洋生態環境

1、進一步強化了海洋執法監督和巡查力度

加強了海上執法隊伍的建設，加大海上執法的力度，認真貫徹《海洋環境保護法》等法律法規，對涉海工程項目實行嚴格控制和監督檢查，建立起了海洋與漁業環境監視舉報信息網和聯動共管機制，重點打擊破壞海洋生態環境及海洋資源的違法行為。我們今年開展了保護海洋國土“藍箭專項執法行動”，有效地保護了我市近岸海域的生態環境。在“海盾”專項執法行動中，查出了多起圍填海和海洋污染案件，并對相關責任人給予處罰。

開展海域使用、海洋生態保護執法檢查，查處沿海一線的亂圈、亂占等違法養殖行為，對與市海洋功能區劃相抵觸和違規破壞海岸自然景觀的海水養殖建設項目堅決予以打擊，爆破清理了在前海一線非法筑造的3000余平方米鮑（參）池。通過執法行動維護了法律的尊嚴，規范了海域使用秩序，樹立了海洋執法部門依法管海的權威，受到社會各界的好評。

嚴厲打擊了非法采挖海砂行為，保護了我市的海洋資源和海洋生物棲息地。在海砂執法檢查中，我們堅持長期檢查和階段性突擊檢查相結合，專項執法與聯合執法相結合，做到常抓不懈，從嚴打擊。自開展示范工作以來，共查處了多起船舶非法采砂行為。

2、強化了海洋赤潮防災減災工作

我們開展了赤潮防災減災和應急監測工作，編制并實施了《市赤潮監控方案》，建立了市赤潮監視信息網，成立了全市海洋赤潮防災減災領導小組。為避免赤潮對年賽帶來不利影響，我市編制并開始實施了《賽場及鄰近海域赤潮防治行動項目建設方案》。主要內容包括赤潮監測預警、應急處置、應急反應預案等內容。

3、進一步強化了海洋環境監視監測工作力度

我市已經建立了市海洋環境監測預報中心，新建了常規、微生物、病毒及生化等實驗室，先后開展了近岸海域養殖區的環境監測和水產品產地環境監測與評價工作、養殖產品藥殘監測和貝類殘毒監控等工作，初步發揮了監測機構為賽區服務的職能。制定并實施《年市海洋環境監測工作方案》，開展了近岸海域海洋環境污染現狀與趨勢監測，海水浴場泳期環境監測預報、灣底部重點底播養殖功能區等海域海洋環境監測和小麥島污水處理廠、堿廠、團島污水處理廠排污口監視性監測及鄰近海域環境狀況監測，重點加強對奧運帆船賽區的監測，目前，各項監測已按計劃要求完成任務。《年市近岸重點海域海洋環境監測評價報告》也已編制完成。

4、如期了海洋環境質量公報

今年上半年，按照國家海洋局的要求，以年市海洋環境監測結果為依據，對海洋環境質量狀況進行了綜合分析和評價，完成了年市海洋環境質量公報的編制工作，并進行了，同時將質量公報上報了市政府、國家海洋局等上級部門和相關單位，為社會各界和廣大公眾進一步了解海洋環境質量狀況提供了保證。

5、開展監測機構計量認證

市的海洋環境監測預報中心在技術設備上已建立了六個實驗室，擁有430多萬元的儀器設備，其中2名技術人員獲得了省技術監督局實驗室內審員資質，并組織多人參加了培訓；我市的海洋環境監測與預報中心與國家海洋局北海預報中心和北海監測中心采取合作共建的模式，實行邊監測邊建設邊發展的原則，目前主要工作依托北海分局預報中心和監測中心來開展。與省計量認證委員會簽訂了計量認證咨詢合同，由對方指導進行計量認證申請工作，正在積極申請進行我市海洋環境檢測、漁業養殖水質的監（檢）測和水產品產前、產中、產后全過程監控能力的計量認證資質，

（四）開展海洋環境保護的宣傳工作

為了提高全社會海洋與漁業法律意識，保護海洋環境。在“兩會”召開之際和“海洋節”開幕前夕，我們通過日報、招商周刊等新聞媒體，以“提高海洋綜合管理水平，履行海洋行政管理職能”、“大力發展高效漁業、加快漁業現代化進程”等為標題，分別以6個整版的篇幅進行報道，宣傳效果明顯。我們采取多種形式，利用重大節慶活動和深入基層召開環保知識宣講現場會等廣泛宣傳環保知識。利用電視、報刊等新聞媒介，對嚴重的違規行為予以曝光。我們還多次在開展海洋和漁業環境監測時,邀請記者進行現場采訪，向群眾直觀、詳細地介紹監測的方法、過程，以及環境監測對海水養殖的重要作用，起到了良好的宣傳效果，提高了全民海洋與漁業生態環保意識。

（五）積極開拓海洋環境保護工作的新領域

1、開展了我市首例海洋生態污染損害整治恢復工程項目

根據歷年對灣東岸堿業公司排污口附近海域的監測結果，在征求我市海洋環境保護咨詢委員會專家意見的基礎上，制定了《關于治理灣東部海域“白泥”污染的方案》，提出在政府的扶持下，由污染單位進行“白泥”污染治理的建議，力求通過“白泥”污染治理探索出一條適合我市實際的海洋生態恢復的路子。目前，市政府正在組織有關部門和專家對該建議的可行性進行論證。

2、建立了我市范圍內的第一個野生動物保護區——文昌魚自然保護區

自去年開始籌建文昌魚水生野生動物市級自然保護區以來，我局開展了一系列文昌魚自然保護區的申報工作。委托海洋大學編制了《文昌魚水生野生動物市級自然保護區論證報告》；組織專家對論證報告進行了評審，并通過了評審；協調了市環保局、市規劃局、海事局、部隊等有關單位的意見，并獲得了相關單位的支持；將建立該自然保護區的建議提報了市長辦公會，并獲得了市領導的支持；今年又按照《自然保護區條例》中“地方級自然保護區的建立需經省政府批準”的要求，將建立該自然保護區的建議提報了省政府及省海洋與漁業廳、省環保局等相關單位，獲得了省政府及有關單位的支持。月日市政府正式批復同意建立文昌魚水生野生動物市級自然保護區，該保護區為野生動物類型，保護區面積61.81平方公里。文昌魚保護區的建立標志著該保護區申報工作的完成，建設、管理工作的開始，成為我市范圍內（包括陸地）建立的第一個野生動物保護區。

四、我市積極開展開創性工作

1、推進了國家級海洋環境監控區建設

為做好賽區海洋環境保障工作，市政府和國家海洋局積極磋商，于今年月日，在國際新聞中心簽署了《共同開展奧運帆船賽場海洋環境保護工作合作安排》。通過雙方的合作，將進一步加大賽場及附近海域的海洋生態環境監督和整治，為使承辦一屆最出色的賽，實現“綠色奧運、科技奧運、人文奧運”的總體目標將產生積極作用。這是全國沿海地方政府首次與國家海洋局合作共同開展海洋環境保護工作。

協議簽署后，為保證該項合作的順利開展，我局又會同國家海洋局北海分局就合作具體方案進行了認真地論證，編制并上報了《賽場及鄰近海域國家級海洋環境監控區實施方案》，準備在國家海洋局和市政府同意后，盡早組織實施。

2、在國內首次開展了大面積赤潮的監測、科研及防治項目

為從根本上改善我市前海海域環境質量，杜絕赤潮的發生，根據市政府的指示精神，我局會同國家海洋局北海分局等科研單位編制和上報了《賽場及鄰近海域赤潮防治行動項目建設方案》，準備在前段赤潮研究和監控的基礎上，整合和優化我市赤潮研究、監控資源和力量，聯合開展“賽場及鄰近海域赤潮防治行動項目”，該項目目前已經立項。

我們針對目前近海赤潮發生特點和發展趨勢，在賽場及鄰近海域布設37個站位，進行了大面積的監測，監測項目包括水環境、沉積物環境、生物環境指標。據此，我們編制了《奧運帆船賽區及鄰近海域海洋環境質量狀況》和《浮山灣海洋環境質量狀況》專題報告。

另外，我們還強化了海洋赤潮的日常監督監視工作，組織項目承擔單位不定期地對賽區的重點區域實施了不間斷的監視和監測，并對近岸海域發生的兩起赤潮現象進行了應急跟蹤監測監視，對赤潮可能發生的概率和發展趨勢進行了分析預測。

3、開展賽區海洋監測預報系統建設項目，建成我國近海岸最先進的海洋環境監測和預報系統

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關鍵詞：海水　保護績效　建議

中圖分類號：X22　文獻標識碼：A　文章編號：1007-3973(2011)007-125-02

1　“十一五”廣西近岸海域海水質量狀況及變化趨勢分析

根據廣西北海海洋環境監測中心站常規監測結果統計可知，2006～2010年廣西近岸海域全年平均達《海水水質標準》中一、二類標準的水質比例分別為70.8％、72.9％、79.1％、87.5％和83.3％；海水環境功能區達標率分別為75.0％、77.1％、85.4％、91.7％和89.6％。由此說明，“十一五”期間，廣西近岸海域整體環境質量保持穩中有升勢頭，逐步達到良好水平，大部分海洋環境功能區達到水質保護目標要求。用spearman秩相關系數法進行檢驗可知，2006以來，廣西近岸海域海水水質具有顯著變好趨勢。

2　廣西海洋環境保護工作主要成效

2.1　污染減排成效明顯，陸源污染物入海量逐年減少

“十一五”期間，沿海三市政府以“節能減排”為抓手，通過建立健全節能減排目標責任制和責任追究制，加強節能減排工作的組織領導，大力推進沿海城市生活污水集中處理設施和和生活垃圾無害化處理設施建設，強化直接排海工業點源控制和管理，陸源污染物入海量逐年減少。目前，沿海三市直排入海的重點工業污染源全部完成污染治理工程建設并正常投入使用；沿海三市(鎮)已建成5座城市生活污水處理廠，設計處理能力達到30萬噸／日，且還有8座污水處理廠(含工業區污水處理廠)在建或籌建之中。另外，3個市本級垃圾處理項目均已建成投入使用，各市醫療廢物處置中心也正在建設之中。

據監測，2006～2010年，由獨流入海河流、直排入海工業、市政排污口、養殖廢水和船舶廢水等途徑進入廣西沿海的污染物量分別約為58、43、37、31、35萬噸，年，2010年的入海污染物總量比2006年減少約23萬噸，減幅達40.2％。用spew-man秩相關系數法進行檢驗可知，2006以來，廣西入海污染物總量具有顯著下降趨勢。由此說明，廣西海洋環境保護措施得力，節能減排效果明顯。

2.2　港口和船舶污染防治措施基本到位，相關污染得到控制

廣西通過積極落實《1972防止傾倒廢棄物和其它物質污染海洋公約》、《經1978年議定書修訂的》、《1990年國際油污防德、反應和合作公約》等公約中有關防止海洋環境污染的要求，指導和督促船舶所有人嚴格按照船舶法定檢驗規則，配備相應的濾油設備、油污水艙和垃圾貯集器及如實記錄船舶污水、船舶垃圾處置處理情況，并通過嚴格施行《沿海海域船舶排污設備鉛封管理規定》和《防止船舶污染水域作業許可》規定，促使含油污水通過各自船主與油類回收處理公司簽訂回收合同予以回收利用，船舶垃圾通過各港口設置的船舶垃圾回收裝置回收、定期清運至當地垃圾處理廠作無害化處理，全面加強了對海洋傾廢的監測管理，有效地防治了港口和船舶污染的不良影響。

2.3　海洋環境監測體系不斷完善，海洋災害預警以及應急處置響應能力得到加強

廣西環保、海洋等部門定期開展了廣西近岸海域海水、表層沉積物、海洋生物質量及入海污染源監測工作，強化環境風險防范，對海洋環境實施了監控管理。并在廣西近岸重點海域設置了16個水質自動監測站及一個監控中心，建立起了目前國內規模最大、最完善的海水自動監測網絡，加強了海洋災害(特別是赤潮)的預警預報能力建設。各涉海部門按照《廣西壯族自治區突發海洋環境事件應急監測預案》、《廣西海事局船舶危險化學品和溢油事故應急反應預案》等環境事件應急要求，逐步增加應急物資配備并分別開展了應急演習，初步建立健全了廣西近岸海域海洋環境監測體系、預警預報體系以及應急監測體系，不斷加強了海洋環境監控與監理能力。

2.4　國際合作領域逐步拓展，海洋環境保護管理水平日益提高

近年來，廣西以積極的態度參與全球的海洋環境保護工作，不斷加強國際交流與合作，通過與“聯合國環境規劃署(UNEP)／全球環境基金會(GEF)”合作開展“南中國海生物多樣性管理”項目和“扭轉南中國海及泰國灣環境退化趨勢”之廣西合浦海草示范區項目，在紅樹林、海草、濕地保護、防止陸源污染海洋、海岸帶綜合管理等方面取得了明顯的進展，有力的推動了廣西區的海洋環境保護工作。

3　存在的主要問題

3.1　農業污染防控難度大，面源污染影響較明顯

近年來，廣西近岸海域年度內海水水質分布均表現為豐水期水質較差，枯、平水期水質較好的趨勢，說明海水水質受面源污染影響較重，農業種植施用化肥及農藥、各種禽畜養殖(特別是散戶禽畜養殖)所產生的禽畜廢物等造成的農業面源污染未得到有效控制，污染呈現加重趨勢。

3.2　海水養殖廢水直排現象依然存在，污染影響未得到有效控制

沿海灘涂高密度、大量使用人工混合飼料以及高度集中、廢水直接排放的養殖方式和養殖區普遍存在，尤其是大面積連片對蝦養殖場大量生物代謝物和養殖有機廢水未經處理直接排放，導致了局部養殖海域海水水質下降，如北海黨江海養區、欽州茅尾海、防城港北風腦海養區3個養殖海域出現三類、四類海水水質。

3.3　海洋污染事故應急能力依然薄弱，應急預案和應急設備配置尚不完善

雖然廣西的涉海部門，如環保、海事等部門制定并實施了相關環境突發事件應急預案，配備了一些應急物資和設備，加強了應急演練，但是，這種以部門制定和實施應急預案的層級低，無法動員各相關政府部門及社會力量共同參與。沿海三市政府至今尚未制定并實施政府層面的船舶污染應急預案，沒有制定相應的船舶溢油應急救援物質儲備規劃，廣西沿海基本沒有船舶污染應急物資儲備庫，船舶污染應急物資儲備不足，船舶溢油污染事故應急隊伍建設滯后，專業性、社會化的溢油應急救援隊伍尚未組建，嚴重影響應急反應工作。

4　“十二五”廣西海洋環保工作建議與意見

(1)繼續加快沿海城鎮和臨海工業區生活污水、工業廢水、垃圾處理設施建設步伐，逐步開展污水處理廠脫氮除磷的改造和深度處理工程提高污水和垃圾的收集、處理率，提高污水資源化利用水平。

(2)鞏固和提高工業污染源主要污染物達標排放成果，不斷優化工業布局和調整產業結構，全面推行清潔生產，大力發展循環經濟，最大限度地實現工業生產的集約再循環。

(3)抓好農村面源污染控制與整治工作。積極開展農村面源污染影響調研工作，推廣普及生態農業及測土施肥技術，減少氮、磷流失對河口及海洋污染影響；加快沿海地區畜禽養殖集約化、規模化進程，完善畜禽養殖污染物治理工程，解決沿海地區畜禽養殖的污染影響。

篇8

    一、海洋溢油事件的危害

    從去年大連輸油管道爆炸事件,到今年的中海油渤海灣漏油,我國接連發生海洋污染事故。世界各國的漏油事故也有越演越烈的趨勢,海洋污染對生態破壞影響巨大,后果極其嚴重!墨西哥漏油事件發生后,美國衛生專家曾提出石油漏油已表明,與石油和化學物接觸可能會影響肺、腎臟和脾臟功能,且因此造成的精神緊張可能會增加焦慮、抑郁,并在之后長達6年內可能造成創傷性壓力。從健康角度考量有四個主要擔憂問題:一是空氣質量,二是皮膚與石油的接觸,三是石油對海洋的污染,四是影響心理健康。還有就是漏油事件會對當地漁業造成巨大的經濟損失,同時魚類、鳥類等生物大量死亡,損害當地海洋環境的生物鏈,甚至會傷害到瀕危物種。而油氣散發到大氣之中,會影響人類身體健康;隨著時間的推移,其排放的大量有毒氣體,將加劇大氣污染,腐蝕海岸線,影響土地肥力;還會隨著臺風以及洋流流入大西洋,進而影響歐洲地區。由此可見,海域溢油事故造成的環境污染后果是非常嚴重的。

    二、海洋溢油的問責維度和力度偏低

    接連發生的漏油污染事故值得我們警惕。通過與歐美國家漏油時賠償情況對比可以看出,我國對污染環境企業的問責力度較低,將巨額的環境污染成本轉嫁給政府和社會。筆者認為,對污染環境企業的問責應當包括多種責任承擔方式或者說是責任種類,包括社會責任、法律責任等,其中法律責任中又可分為行政責任、民事責任甚至是刑事責任。

    2010年墨西哥漏油事件中英國石油公司(BP)對美國海洋污染損失進行了較為全面的賠償,BP公司已宣布向墨西哥灣災民賠償1億美元,創建一筆200億美元的基金,專門用于賠償漏油事故的受害者。另外將會受到美國政府可能達200億美元的處罰。而之前的漏油事故,如1999年“埃里卡”號漏油,罰款數額為37.5萬歐元,同時法院判決法國道達爾集團向約100名原告賠償高達1.92億歐元賠款;1989年美國“凡爾德斯”號漏油,埃克森公司為此支付高達43億美元的賠償及罰款費用。從這些例子中就可以看到,歐美國家對于污染環境企業的問責實際上是較為全面的,涵蓋了從政府機構、民間組織、司法機關等多重問責的機制,從懲罰、賠償、恢復等多個角度確保問責的最終落實,從根本上講,問責機制的健全也是避免今后一而再、再而三發生類似海域溢油事故的一種舉措。

    而對于我國中海油蓬萊19-3油田漏油事故來說,我國法律法規規定的問責機制又是如何的呢?

    根據我國于1999年12月25日、于2000年4月1日起施行的《海洋環境保護法》第八十五條之規定,違反本法規定進行海洋石油勘探開發活動,造成海洋環境污染的,由國家海洋行政主管部門予以警告,并處二萬元以上二十萬元以下的罰款。

    上述筆者引用的法條僅是政府行政主管部門對責任人的行政處罰,因此責任人承擔的也僅是法律規定的行政處罰責任。我國對海洋污染責任企業的懲罰力度與歐美國家相差甚遠,美國墨西哥灣漏油導致海洋污染面積達到23000平方公里,按200億美元罰款來計,每平方公里罰款金額折合人民幣556.5萬元,假設按該標準,中海油蓬萊漏油造成840平方公里海域污染,應當受到46.7億元人民幣的處罰。這一行政處罰的力度目前來說是無法達到的,也缺乏相關的法理依據,那么在現階段應當如何來規范環境污染企業的法律賠償責任呢?讓我們再來看現階段法律是如何規定的。

    三、海洋溢油污染的現有法律規定

    《海洋環境保護法》第九十條規定,造成海洋環境污染損害的責任者,應當排除危害,并賠償損失;完全由于第三者的故意或者過失,造成海洋環境污染損害的,由第三者排除危害,并承擔賠償責任。對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區,給國家造成重大損失的,由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。

    《環境保護法》第四十一條規定,造成環境污染危害的,有責任排除危害,并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額,可以根據當事人的請求,由環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門處理;當事人對處理決定不服的,可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴。

    《環境保護法》第四十二條規定,因環境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為三年,從當事人知道或者應當知道受到污染損害時起計算。

    《侵權責任法》第六十五條規定,因污染環境造成損害的,污染者應當承擔侵權責任。

    《侵權責任法》第六十六條規定,因污染環境發生糾紛,污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。

    《侵權責任法》第六十七條規定,兩個以上污染者污染環境,污染者承擔責任的大小,根據污染物的種類、排放量等因素確定。

    由上可知,筆者認為該賠償責任應當按索賠主體區分為國家索賠和民間索賠兩類,這兩種主體的共同點是由于海域溢油而遭受了海洋環境污染損害,而不同點則在于國家索賠系由行使海洋環境監督管理權的行政主管部門代表國家向給國家造成重大損失的環境污染企業索賠,而民間索賠則是由遭受損失的單位和個人向責任人進行索賠。

    四、海洋溢油損害賠償的法律困境

    還是以我國中海油蓬萊19-3油田漏油事故為例,國家海洋局在事故發生后宣稱不排除代表國家對康菲公司進行生態索賠,因此康菲公司賠償的金額可能遠遠超過法律規定的二十萬元的行政處罰款項。其依據的就是《海洋環境保護法》第九十條之規定。

    以2005年中石油吉林石化公司雙苯廠爆炸導致松花江發生重大水污染一案為例,環境部門對中石油的罰款僅為人民幣100萬元。但今年6月,國家環境部信息顯示,5年來國家和當地政府累計投入的治理污染資金已達到78.4億元,其影響深遠和危害烈度遠不是100萬元的罰款所能彌補和挽救的。

    而去年的大連輸油管道爆炸導致的漏油事件,最終中石油僅以“投資抵賠償”的方案進行補償,而實際后續賠償工作全部由大連市政府承擔,在給地方政府增加不小負擔的同時,人們不禁要問,對環境污染企業的索賠制度為何會失效?

    其實,問題的關鍵就在于,我國目前還沒有生態賠償的相關規定,因此一旦污染發生,很難評估出環境污染導致損害的具體賠償金額,因而無論是政府部門依據法律法規行使國家索賠權抑或是受損單位或個人的民事索賠權都無法有效行使,最后往往就是行政主管部門對環境污染企業進行一次性罰款了之,而最終為長期環境污染買單的還是政府和當地居民。尤其是在政府接手處理環境污染的后續治理事宜時,由于政府部門未能依據法律法規行使國家索賠權,而又是政府部門在為環境污染企業處理后續治理事宜,因此,受損單位或個人欲行使民事索賠權更是困難重重,限于種種壓力或是環境污染企業已與地方政府部門達成“補償方案”,受損單位或個人的維權之路實際是非常困難的。即使一紙訴狀將環境污染企業告上人民法院,但法院在司法過程中又會面臨如何確定受損單位或個人的主體資格、如何界定環境污染的范圍以及如何明確環境污染導致的具體損害結果的問題。在司法實踐中,這些問題既無先例可循,又無規定可依,更令人尷尬的是,連對環境污染損害結果進行評估鑒定的權威機構都沒有,而現有的海洋生態損害賠償規定過于抽象,無法量化環境污染事故造成的損害結果。

    《海洋環境保護法》第二十條規定,國務院和沿海地方各級人民政府應當采取有效措施,保護紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣、入海河口、重要漁業水域等具有典型性、代表性的海洋生態系統,珍稀、瀕危海洋生物的天然集中分布區、具有重要經濟價值的海洋生物生存區域及有重大科學文化價值的海洋自然歷史遺跡和自然景觀。對具有重要經濟、社會價值的已遭到破壞的海洋生態,應當進行整治和恢復。

    但就像之前所述的,如何量化這個整治和修復的費用是一大難題。也就是說,若發生該等索賠訴訟,原告如何證明該損失是源于這一次海洋溢油事故造成的污染,又如何證明污染前的環境狀況抑或是污染后整治和恢復到何等程度。環境污染損害后果應當包括環境污染行為直接造成的區域生態環境功能和自然資源破壞、人身傷亡和財產損毀及其減少的實際價值,也包括為防止污染擴大、污染修復和恢復受損生態環境而采取的必要的、合理的措施而發生的費用以及在正常情況下可獲得利益的喪失、污染環境部分或完全恢復前生態環境服務功能的損害。這些金額費用的計算就應當以立法的形式加以確定。目前國家海洋局已經批準了《海洋溢油生態損害評估技術導則》,但作為一種計算標準,是否能夠成為法院判決的依據,事實上還是存在爭議的。

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摘 要 本文以海洋環境污染的刑罰處罰為視角，分析當下我國海洋污染事故的處罰手段對海洋污染力所不逮，并重點闡釋我國新修改后的《刑法》仍然存在的環境污染犯罪刑罰處罰的具體不足，最后針對這些不足提出進一步拓展《刑法》中破壞環境資源保護罪行為范圍、刑事責任體系設計、加大刑罰處罰力度等完善建議。

 

關鍵詞 海洋環境污染 刑罰處罰 污染事故

作者簡介：韓琦，華東政法大學法學碩士，漳州市人民檢察院干部。

中圖分類號：d924文獻標識碼：a文章編號：1009-0592（2013）08-081-02

一、海洋污染事故的刑罰適用

海洋環境污染損害，是指直接或者間接地把物質或者能量引入海洋環境，產生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業和海上其他合法活動、損害海水使用素質和減損環境質量等有害影響。從國家環保部每年在《中國環境公報》中公布來看，海洋污染事件呈上升趨勢，現階段仍處于海洋環境污染事故的高發期。2011年發生的渤海灣溢油等事件，說明我國海洋環境急劇惡化的情況沒有得到根本遏制，此次渤海灣溢油事故的處理，僅停留在民事責任與行政責任的追究上，而該案就學理而言并不排除刑法的適用。在美國墨西哥灣石油泄漏一案中，bp公司在被追究刑事責任的強大壓力下，不但更換了公司總裁，同時加大損害賠償力度，充分說明刑事責任的震懾作用不容小視。

 

當下我國海洋環境保護的刑事法律法規，《刑法》第338條規定：“違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”此外，《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《中華人民共和國突發事件應對法》、《水污染防治法實施細則》以及《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》等都對海洋環境污染做出相關規定，但為何卻對頻發的海洋污染現象起不到很好的震懾效果，對海洋環境的保護力所不逮，這值得我們進一步探討。

 

二、我國海洋環境的刑法保障機制的不足

（一）破壞環境資源保護罪行為范圍過窄

我國刑法涉及破壞環境資源保護罪名包括污染環境罪等15項具體罪名，雖然《刑法修正案（八）》第46條對《刑法》第338條所規定的內容進行了修改，降低了犯罪成立條件，擴大了刑法對污染環境行為的調控范圍。令人遺憾的是，到目前為止，我國刑法未將海洋污染納入刑法調整的范圍，只能以污染環境罪進行兜底。筆者以為，立法者當初希望通過規定破壞環境資源保護罪的具體追訴范圍來促進社會經濟發展，但社會在不斷進步的同時進入刑法調整的破壞環境資源犯罪行為范圍越來越小，必然導致如海洋環境污染等嚴重損壞環境的行為游離于刑法控制之外。

 

從有關國際公約和國外立法來看，大都將環境污染以及環境污染的危險狀態納入刑法調控的范圍。雖然我《刑法修正案（八）》取消“造成重大環境污染事故”的表述，使污染環境罪的成立標準為“嚴重污染環境”，但這不意味著我國刑法環境污染罪中規定了危險犯。一方面，環境污染罪過形式是過失，過失犯罪一般只有在造成嚴重后果時才能構成，對有可能造成環境污染危險的行為不能以環境污染罪論處；另一方面，該罪成立的條件是污染環境行為達到“嚴重污染環境”程度，但實踐中，污染環境既可以是突發性的環境污染，也可以是繼發性或漸進性環境污染，對尚未造成嚴重環境污染的行為顯然不能定罪處罰。可見我國刑法缺乏環境污染危險犯的規定，勢必對包括海洋環境污染在內的海洋環境保護不利。

 

（二）刑事責任體系設計有待完善

我國對海洋環境污染的追究往往以民事責任和行政責任為主，忽視刑法保障機制的懲罰作用，在實踐中，海洋環境污染行為往往都以行政處罰解決，但行政處罰遠低于環境恢復的費用，手段在功能上顯然無法與刑罰措施相提并論，而且造成環境污染結果多數由國家來買單。

 

從我國環境污染的刑事責任體系來看，一方面，當前刑罰體系缺乏非刑罰處理方法。刑法雖然規定了管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑五種主刑和罰金、剝奪政治權利、沒收財產三種附加刑，另外還規定了訓誡、責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失、行政處罰等非刑罰處罰措施。但在破壞環境資源保護罪中，刑法規定的刑罰種類只有自由刑和罰金。與國外發達國家的刑事立法相比，國外對環境污染犯罪刑事責任大都在刑罰處理外也進一步明確如民事補償和環境恢復義務等非刑罰處理方法，可見我國破壞環境資源保護罪法定刑的種類略顯單薄。另一方面，在刑事責任的刑罰實現問題上，由于環境污染犯罪大多發生在工業生產和經營領域，追求經濟利益最大化是這類犯罪的重要動機，所以加大罰金刑的處罰力度具有重要的預防和懲治作用。但是，我國刑法沒有予以充分的重視，僅僅規定“單處或并處罰金”等，與此同時并沒有對罰金的數額做出相對明確的規定，從而導致實踐中實際判處罰金刑的數額往往較低。

 

（三）刑罰處罰力度過輕

在追究渤海灣溢油事故責任方經濟賠償的時候，人們赫然發現根據《海洋環境保護法》第73條，責任方最高罰金只有20萬元，既難以起到震懾企業不犯類似錯誤的作用，也遠難抵消給當地漁業、旅游業、海岸景觀、生態環境等帶來的損失。可見，我國刑法對破壞環境資源犯罪的處罰程度卻明顯過輕，這一結論我們可以從與不同罪名法定刑的比較中得出。例如，2006年《最高人民法院關于審理環境污染刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》的規定，“致使一人以上死亡、三人以上重傷、十人以上輕傷，或者一人以上重傷并且五人以上輕傷的”是構成環境污染罪最低要求的情形之一，其最高法定刑是三年，最低法定刑是拘役。而根據《刑法》第233條的規定，“過失致人死亡的，處三年以上七年以下有期徒刑；情節較輕的，處三年以下有期徒刑。”通過對比可以看出，污染環境罪和過失致人死亡罪若都造成一人死亡的結果，前者的適用的法定刑幅度是拘役以上、三年以下有期徒刑，而后者的法定刑幅度是六個月以上七年以下有期徒刑。很顯然，在危害程度一樣甚至污染環境的危害程度更大的情況下，當下刑法對其所施予的刑事處罰明顯輕于對過失致人死亡的處罰，而且環境污染罪危害結果不僅深遠而且難以估量，不僅造成財產損失和人身的損害，而且包括海洋環境在內的環境資源破壞具有難以修復性，甚至不可逆性。因此過輕的刑罰只能使違法者更加有恃無恐，使刑罰的威懾力也將大打折扣。

三、海洋環境的刑法保障機制的完善建議

（一）拓展刑法處罰范圍

根據刑法中關于破壞環境資源保護罪規定的行為過窄，迫使我們必須擴大刑法對破壞環境資源保護罪的調控范圍。一方面，應該將海洋環境因素都納入刑法保護的范圍，考慮到其獨立特殊性和重大影響性，應增設獨立的“污染海洋罪”，通過刑法規范的指引和規范功能，使社會公眾普遍地確立

海洋環境保護意識。另一方面，應增設破壞環境資源保護罪的危險犯。考慮到包括海洋污染在內的危害環境行為可能造成嚴重的危害結果，因此刑法將足以造成環境的污染和破壞的行為規定為犯罪，降低破壞環境資源保護罪的成立標準，將危險行為犯罪化，有利于通過刑罰適用從源頭上預防環境污染和破壞行為。英美法系國家將某些環境犯罪的規定嚴格責任，要求那些從事環境相關活動的人負有對自己的行為可能發生的危害結果嚴加防范的特定義務，只要行為人實施了引起危害環境結果的行為，就無須考察其主觀上有無犯罪的故意或過失。因此，建議今后修改刑法時，對海洋石油污染等行為增設環境污染罪的危險犯，當污染行為造成了實際危害后果，則加重處罰。

 

（二）完善罪刑罰體系

刑法對污染海洋環境的犯罪的刑罰設計要受現有刑罰體系的制約，即在我國現有的刑罰種類條件下，事實上已經沒有增設刑罰處罰方法的余地。借鑒英美法系國家的做法，對破壞環境資源保護罪適用資格刑，由于環境資源污染犯罪的刑罰種類有限，建議將來通過修改刑法擴大刑罰種類的范圍。

 

另外，由于石油溢油等所導致海洋污染犯罪多為多為貪利性犯罪，因此還要對破壞環境資源保護罪罰金刑的規定加以完善。如通過判處罰金刑剝奪犯罪所得的經濟利益，從而有效預防和懲治這類犯罪行為。雖然刑法已經對破壞環境資源保護罪的罰金刑做出了規定，但立法及相關司法解釋均未明確具體的罰金數額和確定標準。根據《刑法》第52條規定，“判處罰金，應該根據犯罪情節決定罰金數額。”對此，我們建議在破壞環境資源保護罪的司法解釋中加以明確，在考慮犯罪情節時除了應把握污染環境的行為人的過錯程度、犯罪事實、性質及對環境造成實際危害后果等因素外，還應當評估被污染環境的修復成本，判令犯罪分子為恢復被破壞的環境支付必要的費用；與此同時，根據《關于適用財產刑若干問題的規定》的司法解釋，還應把犯罪分子繳納罰金的能力考慮進來。只有綜上因素納入到破壞環境資源保護罪刑罰體系中，才能有效防止因罰金數額過低而不能發揮罰金刑所應有的作用或者因數額過高而致使判決難以維繼的情況發生，才能最大限度地發揮罰金刑的功能，也符合罪行平衡的刑法原則。

 

（三）加大刑罰處罰力度

如前文所述，當前我國刑法對環境污染刑罰的處罰力度顯然不夠。對比我國刑法的相關罪名的規定，破壞環境資源保護罪的刑罰力度普遍輕于各類財產犯罪的刑罰力度，普通的侵權財產犯罪的最高法定刑可以達到無期徒刑甚至死刑，而破壞環境資源保護罪的處罰大都采3年以下有期徒刑，最嚴重的也只是10年以上有期徒刑。由此可見環境污染犯罪法定刑設置明顯輕于財產型犯罪。因此，筆者認為有必要加重破壞環境資源保護罪尤其是海洋環境污染犯罪的法定刑，使犯罪人所受的處罰與其對海洋環境的損害程度相當，從而才能有效地懲治和預防破壞環境資源保護罪。

 

參考文獻：

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篇10

關鍵詞 海洋 自然保護區 對策

我國是個海洋大國，遼闊的海域懷抱著我們的祖國，海域縱跨從北到南的暖溫帶、亞熱帶和熱帶3個溫度帶，分別包括上升流及大洋、珊瑚、紅樹林、海岸灘涂、河口、濕地、海島等各種生態系統。而保護區是海洋的一道防護罩，盡量阻斷外界帶來的干擾和人為活動導致的各種破壞，最大限度地從生態系統源頭維持了其原生產力，促進生態良性可持續循環并且保證海洋物種能夠正常繁殖和海洋生態系統的正常運作及持續利用，做到既保護生態過程，又保護遺傳資源，一舉兩得。但是我國的海洋自然保護區制度在實踐中還存在一些不足，本文通過對海洋自然保護區制度的系統研究，探索完善此項制度的方法，為今后我國海洋自然保護區制度的修改提供參考，同時對于海洋環境資源的生態保護具有重要的意義，這也是寫此文的實際意義所在。

一、海洋自然保護區的概況

（一）海洋自然保護區的概念

海洋自然保護區是國家為保護海洋環境和海洋資源，而把一定范圍的海域、海岸、河口、濕地或島嶼及其包括的各種海洋生物劃出界限加以特殊保護和管理的具有代表性的自然地帶，是保護海洋多樣性，防止海洋生態環境惡化的措施之一。海洋自然保護區具有生態環境和社會經濟的雙重功能。

（二）我國海洋自然保護區制度的確立

我國1982年的《海洋環境保護法》中記載，根據海洋環境保護的需要，國務院有關部門和沿海省、自治區、直轄市人民政府，可以劃出海上自然保護區，海洋特別保護區和海濱風景游覽區，并采取相應的保護措施。國務院在1994年10月9日的《自然保護區條例》于1994年12月1日開始實施 ，其中規定凡在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域內建設和管理自然保護區，必須遵守本條例。此條規定為未來海洋自然保護區管理條例的頒發提供法律依據和實施基礎。終于在萬眾期待下，1995年9月29日國家海洋局以《自然保護區條例》為藍本，出臺了《海洋自然保護區管理辦法》。至此，我國的海洋自然保護區制度宣告已經初步形成，初具規模，并且沿用至今。

二、我國海洋自然保護區制度存在的問題

我國海洋自然保護區起步較其他發達國家晚，基礎比較落后，隨著經濟社會的飛速發展，面對經濟社會日益復雜多樣的情況，它也漸漸凸顯出它存在的問題下面就其自身特有的問題進行分析。

（一）總體布局規劃不完善

我國海洋自然保護區建設在布局上結構不合理，分布不均，過于集中在某一地帶。例如集中選址在南方，以廣東、福建和海南為典型，而北方的山東一帶的海域卻被“冷落”了，原因是什么呢，不是因為保護區多的地區生物多樣性更值得保護。相反，被“冷落”的山東一帶的海洋自然資源豐富，生態系統活躍多樣，具有其他地區不具備的的特有生態價值，完全有資格建立國家級海洋自然保護區。只是問題出在管理辦法關于國家級海洋自然保護區的由地方向中央層層遞進評審制度的程序漏洞上，包括申報、規劃乃至最后的審批。這樣導致的結果就是，一些地方海洋自然保護區冗雜繁多，而一些地方海洋自然保護區稀缺。這樣是不利于國家用有限的力量盡量去對每個海域都進行公平保護的。

（二）管理體制缺乏合理性

過于復雜的管理體制直接影響到了實施保護的效率，我國的海洋自然保護區管理體制依據自然保護區管理體制的規定，采取綜合管理和分部門管理并行的管理體制[4]。即由環境保護行政主管部門綜合管理和分別由海洋、農業、國土和林業等部門各自分部門管理。這樣，不同部門分管不同類型的保護區，甚至在同一保護區內，不同部門也行駛不同的職權，這樣就難以避免出現不同部門為自己部門謀利益，政府部門的內部性局限也就開始顯露出來了，即有事就互相推諉，有利就互相爭奪。這樣的體制在管理過程中容易導致權限不明，職責不清，資金浪費的問題出現。

（三）保護區的保護與開發難以協調

我國的自然保護區實行分區制度，這一制度也適用于海洋自然保護區。根據保護區內的結構，可以分為核心區、緩沖區和實驗區。這里要注意的一點是，不能發展與該海洋自然保護區保護宗旨不協調的旅游項目。這種保護制度讓很多人都關注周圍社區居民對保護區的干擾，卻忽視了這樣的保護區設置給周圍居民帶來的生產生活的不便。保護區主要注重保護，但允許適度開發，可適度開發的界線不明確，這樣可能會阻礙了當地居民傳統的生產模式，損害社區民眾的經濟收益，讓民眾對此工作的開展產生排斥心理，不積極配合保護區建設工作，這也不利于保護區的建設與發展。

（四）立法不完備

我國海洋自然保護區建設工作落于人后，立法還很不完善。從1982年的《海洋環境保護法》里，我們只能找到關于海洋自然保護區的一點皮毛，根本就不能作為實踐依據。而1995年頒布的《海洋自然保護區管理辦法》雖然做了比較全面的規定，但其實踐可操作性還是有限的。迄今為止，我國對海洋自然保護區這一塊的法律保護力度還是太薄弱，沒有出現專門的法律。不能針對現實中出現的一些破壞行為做出相應的規制，使保護區不能得到全面的保護。專門法律的空白，相關配套立法體系的不完備，無法適應海洋這一復雜的領域出現的各種問題，以致出現問題的時候無法可依，手足無措。

三、完善我國海洋自然保護區制度的建議

隨著目前的國際形勢和我國的社會經濟發展，完善海洋自然保護區制度的任務迫在眉睫，完善的制度才能充分發揮海洋自然保護區的保護功能，達到保護海洋生態環境的目的，為社會創造更好的效益。本文謹提出粗淺的幾點完善我國海洋自然保護區的建議。

（一）完善保護區布局規劃

在總體合理、宏觀的規劃方針指導下，根據各個區域的特點，綜合考慮當地其他保護區建設、當地發展狀況及當地民眾的支持程度來規劃各個保護區的布局，盡可能更全面的照顧到潛在的需要保護的區域。不要過于集中某一區域建立同一類型的幾個保護區，避免重復保護而導致經費的浪費，改善分布不均的局面。在保護區類型單一的方面的改進，可以擴大保護區類型范圍，例如增加一些具體的稀有生物物種的保護區，以實地考察和研究為根據，以海洋生物多樣性為目標，針對性的選擇建設保護區的區域。實現海洋自然保護區的建設多樣化，維護生態環境的多樣化。

（二）調整保護區管理體制

管理體制的改革首先應該在管理模式上進行。我們應該把綜合管理這一籠統的概念轉變為統一監督管理，在國家層面上設一個由海洋、農業、國土和林業各部門專門人才成立的國家小組，集中各領域人才的智慧，對海洋自然保護區的建設進行統一監督管理。在地方則設立這個小組的分支機構為地方小組，接受國家小組的監督和管理，地方小組的職責也要明確，具體到其所負責的保護區的建設所需，賦予他們執法權，便于執法活動的開展。在這種體制下，還可以吸收社會公益組織團體或企業單位成為管理的主體，將地市級海洋自然保護區委托給他們自主管理，地方小組對其進行監督。這樣便于把社會的力量凝聚在一起，更好地貫徹環境保護法里的協同合作的原則。

（三）建立公眾參與制度，協調保護和開發

建立完善的公眾參與制度，貫徹落實“從群眾來到群眾中去”的群眾路線，切實保障廣大人民群眾的根本利益。因此，在建設海洋自然保護區的選址確定之前應該進行信息公開，把信息傳遞給當地民眾，再讓他們對此進行反饋，保障他們的知情權，參與權和監督權，讓他們清楚意識到建立海洋自然保護區他們也有責任，激發他們的參與熱情，然后積極對建設工作的開展進行協調合作。各類專業人士，社會團體也可以為保護區的建設提供各種寶貴的意見，這樣充分利用了人力物力資源，優化當地保護區的建設。

（四）完善相關立法

我國的海洋自然保護區制度由于缺乏法律規范，很多政策規定無法落實，保護區的保護工作無法達到預想效果，不適應當今復雜的海洋資源問題的發展，因此必須要完善海洋自然保護區的立法，作出專門的立法，填補法律的空缺，配備相應的法律條例，構建健全的法律框架，讓建設工作開展有法可依；加強保護區法律權威性，提高執法能力，做到執法必嚴；明確各種違法行為的法律責任，做到違法必究，保障法律的運行，有效遏制在保護區內非法開發和經營的行為[5]。要明確生態利益第一位的立法原則，遵循生態規律，以此為基礎去制定相關活動開展的法律規制。

四、結語

綜上所述，結合我國海洋自然保護區制度在海洋自然保護區建設過程中出現的總體布局規劃不完善、管理體制缺乏合理性、保護區的保護與開發難以協調、立法不完備等問題，我們應該完善保護區布局規劃、建立公眾參與制度、協調保護和開發、完善相關立法和提高科研技術。社會在創造經濟奇跡的同時也要敬畏大自然，保護大自然，讓霧霾，沙塵暴，各種污染的發展惡果從此遠離我們，讓藍天和海洋兩條“藍絲帶”繼續完好地纏繞在地球的兩端保護著地球，繼續養育著我們一代又一代的子子孫孫。

基金項目：創新強校項目“廣東地方海洋法律體系建設研究”和“海洋法基本問題研究”研究成果

參考文獻：

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