導(dǎo)語：如何才能寫好一篇公共管理和管理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：公共管理；公共利益；沖突關(guān)系；政府職能

新時(shí)代公民對(duì)政治參與的熱情日益高漲，如何利用公民政治參與熱情，激發(fā)公民“主人翁”意識(shí)，是政府各管理部門需要思考的問題。只有統(tǒng)一協(xié)調(diào)好公共管理事務(wù)與社會(huì)公共利益的關(guān)系，維護(hù)好公民切身利益，才能更好地鼓勵(lì)人們參與到政治決策中來，促進(jìn)社會(huì)公平，完善中國特色社會(huì)主義建設(shè)體系。

一、公共管理的含義

公共管理是指政府部門發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能，整合社會(huì)各種發(fā)展資源與力量，運(yùn)用先進(jìn)的管理、經(jīng)濟(jì)、政治、法律方法，提升政府辦事效率，樹立政府威信力，拓寬社會(huì)公共服務(wù)范圍，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，其主體一般有兩個(gè)部分，分別是政府部門和以公共利益為指向的非政府組織[1]。

公共管理是一種新型發(fā)展課題，在我國處于起步階段，其主要研究內(nèi)容包括公共資源、公共項(xiàng)目、社會(huì)內(nèi)容等三方面，它強(qiáng)調(diào)政府績效的重要性，指出政府需要對(duì)社會(huì)治理承擔(dān)主要責(zé)任，政府工作只有以維護(hù)人民利益為出發(fā)點(diǎn)，開展各項(xiàng)公共管理事務(wù)，才能得到公民的認(rèn)可，建設(shè)服務(wù)型政府，比如政府要統(tǒng)籌規(guī)劃礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源、土地資源的使用，要建立“村村通“公路體系。

二、公共利益的含義

公共利益，簡單的來說，就是人民公共的利益，它不同于集體利益和個(gè)人利益，也區(qū)別于國家利益和社會(huì)利益，專指在特定范圍內(nèi)或者一定社會(huì)條件下多數(shù)主體相同的利益，具有主體共享性和主體數(shù)量可變化等特征。如何區(qū)別公共利益和國家利益、集體利益是政府有關(guān)部門實(shí)踐工作的重點(diǎn)[2]，比如促進(jìn)社會(huì)和平，保護(hù)公民隱私權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等。

在我國，實(shí)現(xiàn)公共利益的主體是政府相關(guān)管理部門，政府有關(guān)部門需要統(tǒng)籌好公共利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系，發(fā)展公共利益體系，明確公共利益范圍，保護(hù)人民與國家的公共利益，比如有公民為追求個(gè)人利益的時(shí)候，損害了社會(huì)公共利益，就需要國家運(yùn)用法律的手段予以制裁。

三、公共管理和公共利益的沖突關(guān)系

從哲學(xué)的角度來看，公共管理和公共利益是統(tǒng)一和對(duì)立的實(shí)例，政府要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，理順公共管理和公共利益之間的沖突關(guān)系，更好地維護(hù)社會(huì)公共利益，提升人民生活質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

（一）政府職能發(fā)揮不到位，公共管理主體體系不健全

政府職能主要包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能，在公共管理體系中，政府主要發(fā)揮其社會(huì)職能，即調(diào)節(jié)社會(huì)公平和組織社會(huì)保障的職能[3]，但在現(xiàn)如今實(shí)行的公共管理體系中，政府職能發(fā)揮有待進(jìn)一步提高。

比如財(cái)政部在2015年12月3日頒布的《扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱意見）中指出要大力扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，完善新時(shí)期農(nóng)村“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”的基本經(jīng)濟(jì)制度。在意見頒發(fā)之后，政府相關(guān)部門需要發(fā)揮社會(huì)職能，統(tǒng)籌好政策與部門的關(guān)系，保障中央支持村級(jí)建設(shè)的專項(xiàng)資金能夠?qū)崟r(shí)、快速地分配到村民委員會(huì)，幫助完善村級(jí)公共管理主體，真正做到協(xié)調(diào)好公共利益與公共管理之間的關(guān)系，保護(hù)村民利益，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。但是在現(xiàn)在的村民委員會(huì)中，缺乏真正的公共管理部門，其中的公共管理事務(wù)大多都由村干部決策實(shí)施，公共管理主體單一，降低了公共管理內(nèi)容的透明度，加大了公民與政府之間的利益沖突，即加大了公共管理事務(wù)與社會(huì)公共利益之間的沖突。

（二）政府公共管理不到位，公共利益缺乏實(shí)體保障

政府對(duì)于公共管理活動(dòng)組織不到位，公共利益在一定程度上受到損害。比如在我國的部分壟斷行業(yè)（電力公司、通信行業(yè)等）中，就存在一部分依靠自己的權(quán)利獲取財(cái)物的現(xiàn)象，從這個(gè)現(xiàn)象中我們可以看出，政府對(duì)于這些行業(yè)的監(jiān)督力度不夠，讓個(gè)人利益在公共管理活動(dòng)中處于優(yōu)勢(shì)，損害公共利益，加劇了公共管理與公共利益之間的不協(xié)調(diào)。

（三）公民參與政治程度不深，公共管理決策缺乏民主性

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益需要政府和公民共同努力，統(tǒng)籌社會(huì)各界資源，出臺(tái)各項(xiàng)政治措施。開展各項(xiàng)公共管理活動(dòng)之前，需要采納民眾建議，從民眾利益出發(fā)，實(shí)現(xiàn)公共利益。目前，我國公共管理體系較為落后，尤其在公民參與政治程度上。公共管理事務(wù)處理過程中發(fā)生的問題，不能通過民主決策馬上得出解決辦法，民眾建議不能及時(shí)采納，造成了公共管理活動(dòng)與社會(huì)公共利益的沖突。

制定公共管理的政策中，政府部門往往在如何界定集體利益和公共利益中徘徊，作為維護(hù)公共利益的主體，政府部門需要從社會(huì)公共利益出發(fā)，尋求集體利益與公共利益之間的平衡點(diǎn)，健全公共利益體系，明確公共利益范圍，在不傷害個(gè)人、集體利益的前提下，減少公共管理與公共利益之間的沖突。

比如在舉行聽證會(huì)的過程中，公共管理部門要拓寬聽取民意的渠道，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，廣泛聽取公民建議，在決策的過程中，參考公民訴求，增大管理決策的民主性和透明性，統(tǒng)一公共管理和公共利益。

四、結(jié)束語

公共管理與公共利益之間是統(tǒng)一與對(duì)立的關(guān)系，從統(tǒng)一的角度來說，公共管理開展各項(xiàng)事務(wù)的目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。從對(duì)立的角度來說，在實(shí)施公共管理的過程中，由于公共管理部門的缺乏，導(dǎo)致政府職能效應(yīng)發(fā)揮不到位，加劇了公共管理與公共利益之間的沖突，只有協(xié)調(diào)好公共管理與公共利益，促進(jìn)社會(huì)公平，提高政府服務(wù)能力，建立政府威信力，才能最大程度化的實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，提升我國國際競爭力。

參考文獻(xiàn)：

[1]盧秀娟.基于新形勢(shì)的公共管理與公共利益沖突關(guān)系分析[J].佳木斯職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，09：464-465.

篇2

政府公共管理和決策

[論文摘要]隨著改革開放30年的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。在這樣的關(guān)鍵時(shí)刻實(shí)現(xiàn)又好又快的科學(xué)持續(xù)發(fā)展更需要一種哲學(xué)的思維來引領(lǐng)和指導(dǎo)，尤其在具有舉足輕重的宏觀導(dǎo)向的作用的政府公共管理和決策領(lǐng)域，哲學(xué)思維有著尤為重要的意義

30年改革開放，我國取得了令世界矚目的發(fā)展成就，整個(gè)中華民族也因而進(jìn)入了一個(gè)更為關(guān)鍵的歷史時(shí)期。在這樣一個(gè)大背景下，中國要進(jìn)一步科學(xué)持續(xù)地發(fā)展，除了需要在諸領(lǐng)域更多地創(chuàng)新拓進(jìn)、擁有更先進(jìn)的技術(shù)、更充足的能源，以及更成熟的管理經(jīng)驗(yàn)等等要件之外，筆者認(rèn)為中國社會(huì)的大發(fā)展，更需要一種哲學(xué)，需要一種正確的思維，需要一種思想，需要一種和新世紀(jì)的要求相符合的思路。特別是對(duì)于在社會(huì)發(fā)展中起著主要導(dǎo)向作用的政府公共決策來說，更顯得尤為重要。

一、哲學(xué)思維的現(xiàn)實(shí)意義

在當(dāng)今時(shí)代，作為社會(huì)科學(xué)的哲學(xué)思維，對(duì)現(xiàn)代化發(fā)展的實(shí)際作用到底有多大?有多少?這大概誰也難以回答的問題。但是誰也不能忽略了一種規(guī)律:偉大的實(shí)踐孕育偉大的理論，偉大的理論必將有力地指導(dǎo)偉大的實(shí)踐。

如此看來哲學(xué)并非沒有用，只不過是它的作用容易被人忽視而已。反思哲學(xué)被人所忽視，大體有兩大原因:第一，哲學(xué)社會(huì)科學(xué)自身作用的特點(diǎn)所致。它的特點(diǎn)一是有遠(yuǎn)用而無近用，它的影響往往不是立竿見影式的，而是要經(jīng)過一段時(shí)間才能反映出來。二是有大用而無小用，它產(chǎn)生的影響往往是對(duì)人的人生觀、價(jià)值觀，對(duì)社會(huì)的公共決策的影響，而不是對(duì)個(gè)人具體工作的影響。三是有潛用而無明用，它對(duì)人的影響是潛移默化式的，先是在思想意識(shí)接受，繼而才轉(zhuǎn)化成個(gè)人的思維方式，再影響人的具體行為方式。第二，社會(huì)環(huán)境影響所致。戰(zhàn)爭或和平時(shí)期、計(jì)劃或市場經(jīng)濟(jì)的不同環(huán)境，對(duì)社會(huì)心理會(huì)產(chǎn)生很大的影響，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)用主義、拜金主義更容易左右人們的思想，人們更趨浮躁，判別事物價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)更直接、更具體。哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的作用被忽視也就不奇怪了。

二、哲學(xué)思維運(yùn)用的特征

哲學(xué)思維方法指的是人們認(rèn)識(shí)、改造客觀世界時(shí)所運(yùn)用的具有哲學(xué)特征的思維方法。在改造世界時(shí)它有四個(gè)主要特征:第一，它是辯證性的思維方法。辯證法是對(duì)現(xiàn)存事物肯定和理解中同時(shí)又包含對(duì)現(xiàn)存事物的否定理解，對(duì)任何事物都應(yīng)一分為二的看待，反對(duì)片面性和絕對(duì)性。第二，它是批判性的思維方法。辯證法不崇拜任何東西，按其本質(zhì)來說，它是批判的和革命的。所以哲學(xué)的思維本質(zhì)上就是一種不盲從權(quán)威的批判性的反思。第三，它是實(shí)踐第一的思維方法。它強(qiáng)調(diào)人的正確認(rèn)識(shí)來源于社會(huì)實(shí)踐，人對(duì)客觀規(guī)律的正確認(rèn)識(shí)不可能一次完成，社會(huì)實(shí)踐發(fā)展了，人的思想認(rèn)識(shí)就必須不斷前進(jìn)，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。第四，它是超經(jīng)驗(yàn)的思維方法。它反對(duì)經(jīng)驗(yàn)主義，反對(duì)把實(shí)踐觀庸俗化，反對(duì)把過去的、一時(shí)成功的經(jīng)驗(yàn)作為絕對(duì)真理照搬套用，它以高度的抽象性、概括性、邏輯性，冷靜地審視客觀世界的事物和人類經(jīng)驗(yàn)中的一切行為。 總的來說，哲學(xué)思維方法的運(yùn)用不在于給人多少具體的知識(shí)，也不在于給人解決了多少具體的問題，它的根本作用在于給人提供了一種正確的理性思維模式，培養(yǎng)和鍛煉人的思辨能力，從而使人們樹立正確的人生觀和價(jià)值觀，掌握認(rèn)識(shí)世界、改造世界的正確方法，哲學(xué)思維模式更有助于人形成具有戰(zhàn)略性、全局性和前瞻性的眼光，在社會(huì)實(shí)踐中產(chǎn)生出巨大的推動(dòng)力。

篇3

關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會(huì)管理論

內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識(shí)事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對(duì)其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學(xué)者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。

（二）關(guān)于公共管理類型

為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。

1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對(duì)國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個(gè)國家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個(gè)國家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵

公共管理的主體是國家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。

1．國家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會(huì)，國家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個(gè)“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國家來自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會(huì)是不可分的。國家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會(huì)性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之，國家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會(huì)來談國家的存在和作用。

2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)椋趯?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來。

“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會(huì)各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識(shí)和對(duì)待。

馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動(dòng)和過程的社會(huì)性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績效要求。在公共管理活動(dòng)的績效方面，公共性要求對(duì)績效決不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求為行為導(dǎo)向，納稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個(gè)競爭主體和社會(huì)公眾自己來提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。

總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問題。

（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒有社會(huì)性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭的社會(huì)里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長久。因?yàn)閲摇⒄a(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了，國家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì)，包括國家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長河中的一個(gè)漫長的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無階級(jí)、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實(shí)上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級(jí)學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個(gè)綜合“三界”（國家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見。

篇4

關(guān)鍵詞：區(qū)域合作；公共管理職能；問題與措施

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，一些區(qū)域?yàn)榱四軌蜻M(jìn)一步促進(jìn)其發(fā)展，往往會(huì)采取區(qū)域合作的形式。通過采取區(qū)域合作的形式，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了一定的作用，但是在其發(fā)展過程中還存在一定的問題。為了促進(jìn)區(qū)域合作的順利開展，就要充分發(fā)揮公共管理職能作用，從而促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的迅速、健康發(fā)展。

一、目前我國區(qū)域合作與公共管理的現(xiàn)狀

所謂區(qū)域合作，就是為了能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，在某一區(qū)域內(nèi)進(jìn)行合作。在區(qū)域合作的過程中，往往還存在合作中的對(duì)弈關(guān)系。因?yàn)楦鱾€(gè)地區(qū)都是為了實(shí)現(xiàn)其自身的利益，并同其他的地區(qū)一起形成共同的利益聯(lián)盟。就我國目前的區(qū)域合作情況來看，已經(jīng)逐漸形成了一些區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，比較具有代表性的有長江三角洲經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等。近年來，區(qū)域合作組織的數(shù)量在不斷增加，其中包含的業(yè)務(wù)更加廣泛，其覆蓋面積也在逐漸擴(kuò)大，其合作也不斷深入，對(duì)該區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。但是，在區(qū)域合作的過程中，由于各地都為了能夠?qū)崿F(xiàn)其自身的利益，就容易忽視區(qū)域合作整體的利益以及其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，使得區(qū)域合作中還存在一定的矛盾。其本質(zhì)原因就是公共管理質(zhì)量較差，尚未形成完善的公共管理體系。所謂公共管理，就是在某些特定的時(shí)間段，為了向一定的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活提供服務(wù)，從而在公共政策理論的基礎(chǔ)上采取的一些政策與措施。公共政策理論對(duì)公共管理質(zhì)量會(huì)產(chǎn)生直接的影響，這也是現(xiàn)代社會(huì)管理中的重要理論。近年來，隨著區(qū)域合作組織的數(shù)量迅速增長，在發(fā)展的過程中，區(qū)域合作的一些問題也逐漸暴露出來，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定的阻礙，這就需要不斷加強(qiáng)區(qū)域合作中的管理。公共管理職能對(duì)于規(guī)范區(qū)域合作組織中開展的各項(xiàng)活動(dòng)有直接的影響，這也就促使加強(qiáng)區(qū)域合作的組織管理中能夠充分地發(fā)揮公共管理職能的作用。為了能夠?qū)^(qū)域合作進(jìn)行管理，并促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)迅速、健康發(fā)展，就要充分利用好區(qū)域公共管理和區(qū)域合作。根據(jù)各地的實(shí)際情況不同與當(dāng)?shù)氐奶厣Y(jié)合區(qū)域合作的公共政策，從而選擇適合其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，這樣不僅可以有效減少在區(qū)域合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的阻力，也能使區(qū)域合作更加深入，從而促進(jìn)區(qū)域合作經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。

二、如何有效地加強(qiáng)區(qū)域合作中的公共管理職能的具體措施

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，通過加強(qiáng)區(qū)域合作對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的意義。但是在區(qū)域合作的過程中還存在一些問題，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還缺乏實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)作用，還尚未形成統(tǒng)一、公正、和諧的公共管理制度，其區(qū)域合作中公共管理職能還尚未發(fā)揮其作用。為了能夠加強(qiáng)區(qū)域合作中的公共管理職能，制定以下具有針對(duì)性的措施。首先，需要中央政府能夠?qū)^(qū)域合作進(jìn)行積極的引導(dǎo)與支持，這也是實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)區(qū)域合作中的公共管理職能的重要基礎(chǔ)。區(qū)域合作的過程中，進(jìn)行區(qū)域合作一方面是該區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，區(qū)域內(nèi)的各地存在共同的經(jīng)濟(jì)利益；另一方面需要中央政府進(jìn)行積極的引導(dǎo)與鼓勵(lì)，可以對(duì)一些區(qū)域合作實(shí)施政策的傾斜等，從而能夠鼓勵(lì)區(qū)域合作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展。其次，在區(qū)域合作的過程要逐漸形成與構(gòu)建系統(tǒng)化、制度化、科學(xué)化的地方政府官員績效評(píng)價(jià)體系。通過該績效評(píng)價(jià)體系，能夠幫助地方官員樹立起正確的績效觀念，也能使其傳統(tǒng)的績效觀念中的地方保護(hù)主義得到有效抑制，能夠?qū)崿F(xiàn)合作區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)資源等公平發(fā)展。最后，還需要建立制度化的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制。這樣就可以較好地協(xié)調(diào)“個(gè)體理性”與“集體理性”二者之間存在的矛盾。對(duì)二者進(jìn)行協(xié)調(diào)，并不是單方面的地方政府對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)效益的追求進(jìn)行抑制與抹殺，而是要在區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上，能夠充分發(fā)揮整治協(xié)調(diào)的作用。在滿足個(gè)體理性的基礎(chǔ)上還能夠?qū)崿F(xiàn)集體理性，從而使政治協(xié)調(diào)與公共管理職能能夠充分發(fā)揮其作用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化。

三、結(jié)束語

總而言之，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，區(qū)域合作是發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了新的要求。在區(qū)域合作的過程中出現(xiàn)的各類問題，需要充分發(fā)揮公共管理職能，從而使區(qū)域合作促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相關(guān)的官員與管理人員在區(qū)域合作中要認(rèn)識(shí)到發(fā)揮公共管理職能的重要性，并能將其落實(shí)到實(shí)處。

作者:劉琪 單位:四川航天職業(yè)技術(shù)學(xué)院

參考文獻(xiàn):

[1]呂興哺.淺談如何加強(qiáng)區(qū)域合作中的公共管理職能[J].市場研究，2015，（3）：5-6.

篇5

為進(jìn)一步深入貫徹《中華人民共和國建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》、《省村鎮(zhèn)規(guī)劃管理?xiàng)l例》等一系列建筑市場管理法律法規(guī)，針對(duì)本鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)和建設(shè)工程領(lǐng)域所凸現(xiàn)的各種問題，進(jìn)一步強(qiáng)化村鎮(zhèn)建設(shè)管理和工程建設(shè)管理，狠抓建筑工程安全質(zhì)量，規(guī)范建筑市場，制定本意見：

一、指導(dǎo)思想

以實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想，樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)為指導(dǎo)，以法律法規(guī)為依據(jù)，緊緊圍繞社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，貫徹省市區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議精神，充分履行政府“經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、市場監(jiān)督、公共管理、社會(huì)服務(wù)”的職能，全面推進(jìn)我鎮(zhèn)農(nóng)村和集鎮(zhèn)建設(shè)上臺(tái)階、上水平。

二、管理實(shí)施細(xì)則

針對(duì)農(nóng)村居民住宅、集鎮(zhèn)建設(shè)，分類具體制定管理細(xì)則：

（一）農(nóng)村居民住宅

1、嚴(yán)格遵守《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)法》，服從土地利用總體規(guī)劃，凡不在村莊布點(diǎn)規(guī)劃范圍內(nèi)的自然村莊，嚴(yán)禁占用耕地建設(shè)農(nóng)民住宅。

2、從現(xiàn)在起原則上不再審批非村莊布點(diǎn)規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)戶翻建、擴(kuò)建房屋，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)入集中居住區(qū)建設(shè)住宅。

3、農(nóng)戶建房向所在地村委會(huì)遞交個(gè)人申請(qǐng)，填寫居民住宅用地申請(qǐng)表，再由相關(guān)村委會(huì)上報(bào)材料到國土所、鎮(zhèn)村建設(shè)服務(wù)中心，經(jīng)審批獲得《宅基地使用證》和《建設(shè)許可證》后，由鎮(zhèn)村建設(shè)部門工作人員和村委會(huì)負(fù)責(zé)人現(xiàn)場放樣后方可施工。

4、承建農(nóng)戶住宅，承建方必須是取得個(gè)體工匠證的工匠或有建筑資質(zhì)的施工單位，開工前戶主和承建方必須到鎮(zhèn)村建設(shè)部門簽訂《農(nóng)房建筑施工協(xié)議書》，確保工程質(zhì)量和安全。

5、農(nóng)戶建房應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《建設(shè)許可證》批準(zhǔn)的建筑面積，不得超標(biāo)，并嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)許可證界定的向口、檐高、正負(fù)零三線標(biāo)準(zhǔn)。

（二）集鎮(zhèn)建設(shè)

1、集鎮(zhèn)建設(shè)嚴(yán)格遵守《方巷鎮(zhèn)鎮(zhèn)域總體規(guī)劃》，商貿(mào)區(qū)、別墅區(qū)、農(nóng)民集中居住區(qū)、工業(yè)集中區(qū)等四大區(qū)域?qū)μ?hào)入座，按規(guī)劃審批，保證規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、延續(xù)性。

2、嚴(yán)格執(zhí)行街道、區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃，嚴(yán)格按圖紙施工。臨街建筑，尤其是主街立面要整體協(xié)調(diào)，景觀宜人，提升建設(shè)品位。

3、規(guī)范審批程序。沿街商鋪、單位建房、房地產(chǎn)開發(fā)必須嚴(yán)格按照“一書三證”的審批程序（即《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程施工許可證》），獲得合法手續(xù)后方可開工建設(shè)。農(nóng)民集中安置區(qū)按農(nóng)民住宅申報(bào)程序操作。

4、房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)管理。將《銷售許可證》、《住宅質(zhì)量保證書》、《住宅使用說明書》、《住宅銷售合同》、《房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目手冊(cè)》等手續(xù)在本鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)中推廣，規(guī)范開發(fā)行為、市場行為，加強(qiáng)建設(shè)行為的監(jiān)管。

5、工業(yè)企業(yè)建設(shè)。正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合法守法建設(shè)的關(guān)系，所有工業(yè)企業(yè)建設(shè)生產(chǎn)用房都必須按程序辦齊合法手續(xù)后方可開工建設(shè)。堅(jiān)決杜絕無任何手續(xù)的違章建設(shè)（包括老企業(yè)廠區(qū)的建設(shè)）。

6、建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理。鎮(zhèn)村建設(shè)部門要配合上級(jí)主管機(jī)關(guān)，嚴(yán)把建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)關(guān)，從施工圖紙審查、質(zhì)監(jiān)入手，努力提高工程建設(shè)質(zhì)量。同時(shí)要加強(qiáng)施工現(xiàn)場管理、勞動(dòng)保護(hù)以及安全生產(chǎn)檢查。

7、加強(qiáng)施工監(jiān)理企業(yè)的管理。對(duì)全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的施工、監(jiān)理企業(yè)，鎮(zhèn)村建設(shè)部門要對(duì)其資金和信用進(jìn)行審查，從源頭上保證施工、監(jiān)理企業(yè)的素質(zhì)。

8、勞動(dòng)合同與民工維權(quán)。鎮(zhèn)村建設(shè)部門要配合上級(jí)主管機(jī)關(guān)督促用人單位與勞動(dòng)者訂立書面勞動(dòng)合同，切實(shí)保障勞動(dòng)者（包括農(nóng)民工）的合法權(quán)益，要在施工現(xiàn)場設(shè)立“民工維權(quán)告知牌”，推廣《農(nóng)民工勞動(dòng)計(jì)酬手冊(cè)》，對(duì)農(nóng)民工工資的發(fā)放情況進(jìn)行督查。

篇6

新公共管理理論認(rèn)為，傳統(tǒng)行政理論希望完全通過嚴(yán)格的管制和過程控制來達(dá)到管理績效的最大化是很難實(shí)現(xiàn)的，需借鑒委托—理論中的“激勵(lì)相容約束”原則。激勵(lì)相容是指：在委托關(guān)系中，如果一項(xiàng)制度安排能促使人所采取的行為正好與委托人所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)相吻合，即制度安排中激勵(lì)措施與激勵(lì)所要達(dá)到的目標(biāo)是相一致的，這就形成了“激勵(lì)相容”的效果。新公共管理從中汲取思路，認(rèn)為“高校教師作為高等教育長長的委托——鏈條中最基層的人，關(guān)系到高等教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如果可以通過“激勵(lì)相容約束”機(jī)制得到正確的引導(dǎo)和約束，那么，委托人的收益也可得到有效保證，會(huì)符合其收益最大化的預(yù)期目標(biāo)。”以此對(duì)傳統(tǒng)的重管制輕競爭的行政模式進(jìn)行了批判，提出了建立合理的激勵(lì)機(jī)制和競爭機(jī)制兩條路徑來實(shí)現(xiàn)管理效率的最優(yōu)化。

1. 營造能使高校教師自主創(chuàng)新的制度環(huán)境

新公共管理理論強(qiáng)調(diào)取消對(duì)公務(wù)員過多的規(guī)制，給公務(wù)員以更大的自主權(quán)。韋伯模式下嚴(yán)格的規(guī)章制度，推崇絕對(duì)的、垂直的命令—服從機(jī)制，扼殺了公務(wù)員的創(chuàng)造性和積極性，造成公務(wù)員的墨守成規(guī)、逃避風(fēng)險(xiǎn)，缺乏有效的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制。對(duì)此，奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中寫道“政府實(shí)施的幾乎每一套規(guī)章制度又蘊(yùn)藏著這種控制人的動(dòng)力，如預(yù)算制度、人事制度、采購制度、甚至?xí)?jì)制度。每一條規(guī)則在最初制定時(shí)是極其美好的。但日積月累，它起的作用是阻礙性的”。奧斯本和蓋布勒的說法雖然有些激進(jìn)，但正反映了強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格規(guī)制的弊端。高校作為傳播高深知識(shí)和開展創(chuàng)造性活動(dòng)的場所，高校教師的工作具有天然的自主性和創(chuàng)造性的特點(diǎn)，因此，高校內(nèi)部管理體制改革要適應(yīng)這種特點(diǎn)，不應(yīng)該只是強(qiáng)調(diào)控制和服從，而應(yīng)該強(qiáng)調(diào)教師工作的自主性，營造一種有利于教師“自我實(shí)現(xiàn)”的寬松制度環(huán)境。如果高校的管理剛性太強(qiáng)，就可能壓抑教師工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，很容易導(dǎo)致教師的抵觸情緒。因此，在高校內(nèi)部管理體制改革中要著眼于組織的目標(biāo)管理和教師職業(yè)生涯的長遠(yuǎn)規(guī)劃與設(shè)計(jì)，既要有規(guī)范性的要求，又要體現(xiàn)出彈性和對(duì)教師個(gè)性化工作方式的尊重，放手讓他們從事學(xué)術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)。

2. 建立有利于教師參與高校管理事務(wù)的運(yùn)行機(jī)制

高校管理不但要在教學(xué)、科研等學(xué)術(shù)活動(dòng)中激勵(lì)教師創(chuàng)新的自覺性和自主性，而且也要在參與高校各項(xiàng)事務(wù)的管理上發(fā)揮他們的作用，要把以前那種以行政權(quán)力為主軸的管理機(jī)制轉(zhuǎn)移到“以教師為本”的管理機(jī)制上來。首先，要通過制定相關(guān)政策給予教師在招生標(biāo)準(zhǔn)、課程設(shè)置、學(xué)科發(fā)展、專業(yè)和學(xué)科設(shè)置與調(diào)整等方面民主參與事務(wù)管理的權(quán)力，并通過制定民主管理的規(guī)則和程序，使教師參與學(xué)校管理制度化、規(guī)范化。另外，高校管理者在制定學(xué)校發(fā)展目標(biāo)時(shí)，要讓教師參與進(jìn)來，使學(xué)校的工作目標(biāo)與教師個(gè)人的發(fā)展目標(biāo)融合在一起，使教師充分認(rèn)識(shí)到學(xué)校目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與事業(yè)的發(fā)展和個(gè)人的前途息息相關(guān)。也就是將學(xué)校的總體目標(biāo)轉(zhuǎn)化成具有激勵(lì)性的教師個(gè)人目標(biāo)，由他們個(gè)人去努力實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，并賦予他們相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。同時(shí)，這些目標(biāo)的設(shè)置要明確、具體、有層次，要將學(xué)校總目標(biāo)化之為階段性的目標(biāo)，分解為各級(jí)管理層次、管理部門、教師個(gè)人的具體目標(biāo)，并且要把目標(biāo)落實(shí)到組織、部門和教師身上，使目標(biāo)和責(zé)任聯(lián)系起來。

3. 設(shè)計(jì)合理的薪酬體系與績效激勵(lì)機(jī)制

新公共管理理論本文由收集整理倡導(dǎo)推行以績效為中心的功績制，主要是績效工資制。績效工資制是根據(jù)工作人員的工作表現(xiàn)和工作業(yè)績來支付薪金的薪酬形式。通過設(shè)立嚴(yán)格的績效標(biāo)準(zhǔn)對(duì)工作人員進(jìn)行績效考核，并把考核結(jié)果與工資、職務(wù)晉升，獎(jiǎng)勵(lì)等利益直接掛鉤，從而建立起有效激勵(lì)機(jī)制、競爭機(jī)制以提高工作效率。借鑒該理論高校只有建立起一套有競爭力的績效激勵(lì)機(jī)制，才能使高校擁有長期保持高質(zhì)量和高績效水平的人才。績效激勵(lì)機(jī)制是調(diào)動(dòng)教職工積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的重要?jiǎng)恿Γ〉酶母锏某晒Γ仨毥夥潘枷耄掠^念，“效率優(yōu)先，兼顧公平”的思想觀念必須深入人心。要淡化“工資”的觀念，強(qiáng)化“崗位績效”意識(shí)。堅(jiān)持按勞分配這一原則，努力形成“不認(rèn)真做事，就拿不到更多業(yè)績報(bào)酬”的工作氛圍，確保教職工隊(duì)伍的進(jìn)取精神和旺盛活力。績效激勵(lì)機(jī)制體現(xiàn)在分配上，應(yīng)打破原有的身份、職務(wù)、等級(jí)界限，學(xué)校根據(jù)每個(gè)崗位的責(zé)任大小、能力和學(xué)歷要求、工作強(qiáng)度來確定崗位績效考評(píng)體系，體現(xiàn)崗位特點(diǎn)，如果崗位變動(dòng)績效工資也要隨之變動(dòng)。為加大薪酬管理的激勵(lì)功能，應(yīng)提高與教職工業(yè)績直接掛鉤的浮動(dòng)收入即績效工資占教職工總收入的比例，適當(dāng)壓縮崗位基本工資的比例。實(shí)行崗位績效工資制，有利于打破學(xué)校內(nèi)部論資排輩及分配上的大鍋飯現(xiàn)象，使一部分年輕骨干教師的工作積極性、主動(dòng)性得到充分發(fā)揮，同時(shí)也體現(xiàn)了向教學(xué)科研第一線等關(guān)鍵崗位的傾斜，有利于崗位的穩(wěn)定和校內(nèi)各崗位之間的合理流動(dòng)。通過實(shí)施崗位績效工資，將優(yōu)秀人才的個(gè)人利益與學(xué)校長期利益結(jié)合起來，努力形成體現(xiàn)競爭、鼓勵(lì)創(chuàng)新的大學(xué)文化，真正樹立大學(xué)的核心人本價(jià)值觀。

4. 強(qiáng)化人才流動(dòng)與人員退出機(jī)制

要大膽地借鑒新公共管理中提出的崗位聘任制度，引進(jìn)人員錄用上的競爭機(jī)制，建立彈性化的人事制度。總體來說，各高校對(duì)人才資源的管理，沒有必要用制裁的措施硬性留人，相反，應(yīng)該創(chuàng)造一個(gè)人才流動(dòng)的良性機(jī)制，只有處理好“流動(dòng)”的問題，才能解決好“引進(jìn)”與“留人”的問題。“學(xué)校要樹立人才流動(dòng)理念，把人才用活而不是管死，堅(jiān)持為我所用與為我所有并舉。”

篇7

20世紀(jì)80年代中期以來，西方國家進(jìn)行了一場被稱為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的政府改革，經(jīng)過這場改革，績效管理與評(píng)估-效率與成本控制、顧客至上與公共責(zé)任等理念在政府管理實(shí)踐中開始被廣泛接受?2]。作為這場改革的典型性事件之一，1993年8月，美國總統(tǒng)克林頓簽署了《政府績效和結(jié)果法案》(GPRA)，該法案要求所有政府機(jī)構(gòu)都開發(fā)出各自的績效評(píng)估計(jì)劃，并向公眾通報(bào)政府績效狀況。該法案的實(shí)施，使公共部門績效評(píng)估在各地方政府迅速得以推廣。同時(shí)，“評(píng)估政府”的觀念開始深入人心。

克林頓政府頒布和實(shí)施《政府績效和結(jié)果法案》的直接誘因，是來自位于美國加利弗尼亞州的桑尼維爾（Sunnyvale)市所長期推行的績效管理和預(yù)算系統(tǒng)的示范作用。桑尼維爾市被譽(yù)為“硅谷心臟”，其早在20世紀(jì)70年代就開發(fā)運(yùn)行了政府績效管理系統(tǒng)，并且成效卓著，被認(rèn)為“是至今在美國唯一最好的實(shí)現(xiàn)可理解的績效評(píng)估方法的案在桑尼維爾市的績效管理系統(tǒng)中，最引人注體系，即市民滿意度評(píng)價(jià)體系。這套市民滿意度評(píng)價(jià)體系集中體現(xiàn)了西方發(fā)達(dá)國家政府評(píng)估由效率優(yōu)位向質(zhì)量優(yōu)位的轉(zhuǎn)變，其中，質(zhì)量和顧客滿意被置于首要地位。

20世紀(jì)末以來，尤其是我國加入WTO之后’地方政府行政管理體制和績效評(píng)估體系的改革已經(jīng)被提到了非常緊迫的議程[5]，許多城市開始探索新型的政府績效管理模式，其中杭州市進(jìn)行的“滿意單位不滿意單位評(píng)選”(以下簡稱“滿意評(píng)選”）活動(dòng)則非常具有典型性。同樣是對(duì)城市政府公共管理績效的外部評(píng)價(jià)，中國杭州市的“滿意評(píng)選”和美國桑尼維爾市的“市民滿意度評(píng)價(jià)”，在管理運(yùn)作和實(shí)際效果方面存在諸多不同。本文試圖通過對(duì)中美這兩座城市的典型案例比較，探索有中國特色的城市政府公共管理績效的外部評(píng)價(jià)模式。

2.案例背景

2.1杭州市：滿意不滿意，公眾說了算

杭州市于2000年開始進(jìn)行市直機(jī)關(guān)“滿意評(píng)選”活動(dòng)。從2000年10月開始，首次評(píng)選在市級(jí)54個(gè)行政執(zhí)法和行風(fēng)評(píng)議的窗口單位全面展開。杭州市專門成立了“滿意評(píng)選”領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)全面工作，并對(duì)評(píng)選的指導(dǎo)思想、評(píng)選對(duì)象與內(nèi)容、評(píng)選方法和具體要求進(jìn)行了全面宣傳，對(duì)機(jī)關(guān)單位的績效狀況進(jìn)行全面公開。

2000年杭州市“滿意評(píng)選”活動(dòng)所選擇的評(píng)價(jià)者由四大層面(含6個(gè)小層面)構(gòu)成：第一層面包括市委組織部、市人大常委會(huì)、市政協(xié)的445名市黨代會(huì)代表，469名市人大代表，427名市政協(xié)委員；第二層面包括100家省部屬企業(yè)和市屬城建、旅游、商貿(mào)企業(yè)，100家市、區(qū)工業(yè)企業(yè)，100家個(gè)體私營企業(yè)，100家外商獨(dú)資企業(yè)，100家外地來杭投資企業(yè)；第三層面則是隨機(jī)抽取的4000個(gè)杭州市民的樣本；第四層面是市直機(jī)關(guān)之間的互評(píng)。

評(píng)選所用選票設(shè)計(jì)了六大分指標(biāo)(包括全局觀念、服務(wù)宗旨、服務(wù)質(zhì)量、辦事效率、勤政廉潔和工作業(yè)績），以及一個(gè)綜合性滿意度指標(biāo)，每個(gè)指標(biāo)設(shè)有三級(jí)量標(biāo)劃分——滿意/基本滿意/不滿意。評(píng)價(jià)者給每個(gè)機(jī)關(guān)作出這些指標(biāo)的判斷選擇，并可在選票中附上更詳細(xì)的建議、意見。

在成功進(jìn)行首次評(píng)選之后，通過與研究機(jī)構(gòu)的合作研究，結(jié)合參評(píng)單位的反饋意見和具體操作中的實(shí)際問題，杭州市對(duì)“滿意評(píng)選”活動(dòng)進(jìn)行了改進(jìn)。從2001年開始，使用了讀卡機(jī)和計(jì)算機(jī)配套的方式，在評(píng)選表中刪去了“六大分指標(biāo)”而只保留作為綜合評(píng)價(jià)的滿意度指標(biāo)，同時(shí)增加了“不了解”欄目。這樣，評(píng)選過程大大簡化，也過濾了一些干擾信息，提高了統(tǒng)計(jì)分析的速度和準(zhǔn)確性。同時(shí)，參評(píng)單位也進(jìn)一步擴(kuò)大到79個(gè)機(jī)關(guān)單位，廣泛涉及了政府部門、黨群機(jī)關(guān)及其它部門，參與評(píng)選投票的層面和人數(shù)也大大增加。投票層面擴(kuò)大到9個(gè)，其中新增加的三個(gè)層面包括：省直機(jī)關(guān)單位、區(qū)縣四套領(lǐng)導(dǎo)班子成員、老領(lǐng)導(dǎo)及專家學(xué)者。投票人數(shù)則更是大幅度增加，2002年已經(jīng)真正做到“萬民評(píng)判機(jī)關(guān)”，有10000名市民將直接拿到選票，并且這次評(píng)選還提高了市民投票層面的權(quán)重，將其由2000年的10!提高到20!。另外，2002年的評(píng)選中對(duì)每個(gè)被評(píng)單位的滿意度設(shè)有五個(gè)量標(biāo)（滿意/比較滿意/一般/比較不滿意/不滿意），并且對(duì)調(diào)査數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)處理及排序方法也有重大改進(jìn)。（2002年以后杭州“滿意評(píng)選”選票的部分內(nèi)容見表1)對(duì)被評(píng)單位的排序，在杭州市“滿意評(píng)選”活動(dòng)中具有重要作用，它是政府上級(jí)管理者對(duì)有關(guān)單位進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)的重要依據(jù)之一，同時(shí)也直接決定了“滿意評(píng)選”的結(jié)果。2000年和2001年杭州市采取的辦法都是滿意單位按平均滿意率排序，不滿意單位按平均不滿意率排序；經(jīng)過研究討論，2002年作出重大改進(jìn)，最后統(tǒng)一排序標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)所有五個(gè)量標(biāo)的平均值加權(quán)求和計(jì)算得到每個(gè)被評(píng)價(jià)單位的綜合滿意度評(píng)價(jià)得分，所有單位都按照這一得分進(jìn)行排序。以此排序?yàn)橐罁?jù)，杭州市委、市政府出臺(tái)了相關(guān)激勵(lì)政策：先進(jìn)表彰（對(duì)綜合滿意度評(píng)價(jià)得分最高的單位予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，并增發(fā)一定比例的年終目標(biāo)管理考核獎(jiǎng)金）；末位淘汰(對(duì)處于末位的單位進(jìn)行通報(bào)批評(píng)并勒令整改，同時(shí)，單位干部職工按不同比例扣除年終目標(biāo)管理考核獎(jiǎng)金;連續(xù)兩年居于末位者將對(duì)該單位領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行調(diào)整)。

2.2桑尼維爾市：公共服務(wù)，公眾評(píng)價(jià)

桑尼維爾市自上世紀(jì)70年代就開始進(jìn)行市民滿意度調(diào)査。通過這種方法，一方面，桑尼維爾市對(duì)自身公共服務(wù)質(zhì)量和公眾關(guān)于公共服務(wù)的滿意程度進(jìn)行測評(píng)，另一方面，從中獲取公共績效的關(guān)鍵信息，便于市政管理者利用這些信息通過績效管理和預(yù)算系統(tǒng)對(duì)公共部門的績效進(jìn)行評(píng)估和管理，以促進(jìn)政府部門各個(gè)層次的管理者都能夠有效提供滿足或超過公眾期望的服務(wù)。

2000年以來，桑尼維爾市一直將年度市民滿意度調(diào)査作為其“組織有效性”（OrganizationalEf-fectiveness，簡稱OE)項(xiàng)目的組成部分，并將調(diào)査結(jié)果如實(shí)反饋給市政官員和市民，作為政府各部門年度評(píng)估的一部分。OE項(xiàng)目組致力于開發(fā)一種可理解的顧客反應(yīng)系統(tǒng)以獲取特定顧客的反饋信息，并同時(shí)開發(fā)出回應(yīng)公眾普遍關(guān)注問題的管理戰(zhàn)略，市民滿意度調(diào)査正是這種顧客反應(yīng)系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié)。桑尼維爾市政府委托一家專業(yè)的市場調(diào)査公司Gedfond集團(tuán)負(fù)責(zé)實(shí)施對(duì)公共服務(wù)的市民滿意度調(diào)査研究。Gedfond集團(tuán)獨(dú)立進(jìn)行對(duì)調(diào)査問卷的設(shè)計(jì)、發(fā)放、回收以及統(tǒng)計(jì)分析等工作，最后向市政府和社會(huì)公眾提交詳細(xì)的調(diào)查報(bào)告，所有結(jié)果和研究分析都公布在市政府的互聯(lián)網(wǎng)首頁上。

桑尼維爾市民滿意度調(diào)査的對(duì)象是在全市范圍內(nèi)隨機(jī)抽出的7500戶居民，并用郵寄的方式發(fā)放問卷。而被調(diào)査者可以選擇通過電話、網(wǎng)絡(luò)或者郵寄的方式在規(guī)定期限內(nèi)答復(fù)問卷。調(diào)査問卷包括32個(gè)問題，直接針對(duì)與公眾切身利益相關(guān)的具體公共服務(wù)，問題涉及公共服務(wù)的幾乎所有領(lǐng)域，覆蓋了桑尼維爾市計(jì)劃管理系統(tǒng)（PAMS)中的全部7個(gè)要素（交通運(yùn)輸、社區(qū)發(fā)展、環(huán)境管理、公共安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、規(guī)劃管理）。為了發(fā)現(xiàn)更多的公共問題，桑尼維爾市的滿意度調(diào)査采取了A、B2個(gè)版本的問卷，每戶居民只收到其中1個(gè)，而2版問卷都包含一套共同的核心問題設(shè)置，而問題中的具體指標(biāo)則不相同。調(diào)査問卷的指標(biāo)設(shè)置非常完善和豐富，包括了詳細(xì)的居民信息以方便分類統(tǒng)計(jì)分析；問題的設(shè)計(jì)有針對(duì)市政公共服務(wù)整體的，也有將公共服務(wù)進(jìn)行細(xì)分直接針對(duì)具體項(xiàng)目指標(biāo)的’還有從側(cè)面對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行提問的，以便獲取公共服務(wù)質(zhì)量和市民滿意度的全面信息。問題設(shè)計(jì)的形式也比較多樣，每項(xiàng)指標(biāo)都設(shè)有多種劃分，可以達(dá)到比較精確的評(píng)價(jià)目標(biāo)；問題以比較客觀的單項(xiàng)選擇題為主，最后3個(gè)則是主觀性問題作為必要補(bǔ)充！。(關(guān)于桑尼維爾市民滿意度調(diào)査問卷的具體內(nèi)容舉例見表2和表3)桑尼維爾市民滿意度調(diào)査主要針對(duì)三個(gè)問題：

(1) 市民對(duì)目前公共項(xiàng)目和服務(wù)的滿意度如何？(2)市民滿意度的年度變化怎樣？（3)公眾提出了哪些關(guān)鍵的公共問題和服務(wù)要求?滿意度調(diào)査結(jié)果經(jīng)過統(tǒng)計(jì)分析后主要是為了回答這些問題。基于對(duì)這些問題的分析和回答，桑尼維爾市政管理者則可以總的來說，桑尼維爾市的滿意評(píng)價(jià)是結(jié)果和問題導(dǎo)向的，它不僅是政府部門績效評(píng)估的重要依據(jù)，而且是整個(gè)公共戰(zhàn)略管理系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié)，通過這個(gè)系統(tǒng)可以為實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目和公共服務(wù)的績效改善提供豐富的數(shù)據(jù)!

3.案例比較

為了體現(xiàn)可比性，本文分別選取了杭州市和桑尼維爾市2002年度的滿意度評(píng)價(jià)案例，從組織機(jī)制、指標(biāo)體系和結(jié)果反饋三個(gè)角度進(jìn)行比較分析!

    3.1組織機(jī)制

杭州市“滿意評(píng)選”活動(dòng)的決策者是市委、市政府，活動(dòng)組織者是市政府專門成立的“滿意辦”，評(píng)選對(duì)象是杭州市直機(jī)關(guān)單位，評(píng)選者是杭州市的社會(huì)公眾。“滿意評(píng)選”旨在通過社會(huì)公眾對(duì)機(jī)關(guān)工作的滿意度評(píng)價(jià)，促進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)，提高政府部門的辦事效率和服務(wù)質(zhì)量，改善杭州市的投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

在杭州市委、市政府的支持下，“滿意辦”全面負(fù)責(zé)評(píng)選工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括前期的宣傳準(zhǔn)備、設(shè)計(jì)并委托印制評(píng)選量表、安排正式評(píng)選和評(píng)選信息的整理反饋等。從組織機(jī)制上看，杭州市“滿意評(píng)選”的目標(biāo)清晰、責(zé)任明確、統(tǒng)一指揮、政令通暢，高效率地集中調(diào)動(dòng)所有資源，各項(xiàng)工作環(huán)節(jié)有條不紊，較好地實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)杭州市“滿意評(píng)選”組織機(jī)制如圖1所示'。

與杭州市的做法不同，桑尼維爾市民滿意度調(diào)查是由政府委托一家專業(yè)的市場調(diào)查公司獨(dú)立進(jìn)行的，調(diào)查內(nèi)容是市民對(duì)公共項(xiàng)目和公共服務(wù)的滿意程度，調(diào)查對(duì)象則是隨機(jī)抽取的市民。桑尼維爾市民滿意度調(diào)查的組織過程是一種典型的市場化運(yùn)作模式。受托的專業(yè)市場調(diào)查公司Gelfond集團(tuán)，既得到市政府的大力支持，又獨(dú)立于政府系統(tǒng)，自主設(shè)計(jì)并完成整個(gè)市民滿意度調(diào)查過程，最后向政府和社會(huì)公眾提交一份詳盡的調(diào)查分析報(bào)告。桑尼維爾市民滿意度調(diào)查的對(duì)象構(gòu)成雖然比較簡單，只是隨機(jī)抽取7500戶居民的樣本，但調(diào)查內(nèi)容卻極為豐富；而且更重要的是，桑尼維爾市民滿意度調(diào)查并不是一個(gè)孤立的活動(dòng)，而是該市整體公共戰(zhàn)略績效管理系統(tǒng)的重要組成部分，其結(jié)果直接影響公共管理的各項(xiàng)流程（包括戰(zhàn)略目標(biāo)的制定、項(xiàng)目計(jì)劃、過程預(yù)算等'，成為促進(jìn)整個(gè)公共服務(wù)質(zhì)量提高并滿足公眾需要的重要?jiǎng)恿υ慈ＩＤ峋S爾市民滿意度調(diào)查的組織機(jī)制如圖2所示。對(duì)比圖1和圖2不難發(fā)現(xiàn)，杭州市“滿意評(píng)選”得多，它不單純是一個(gè)獨(dú)立的主題活動(dòng)，而是作為的組織機(jī)制相對(duì)比較簡單，“滿意評(píng)選”活動(dòng)是一個(gè)整個(gè)公共組織績效管理和預(yù)算系統(tǒng)的組成部分之相對(duì)獨(dú)立的過程，具有清晰的目標(biāo)、簡明的程序和一，與其他市政績效管理工作有著緊密聯(lián)系。相比周詳?shù)慕M織；而桑尼維爾市民滿意度調(diào)查則要復(fù)雜而言，桑尼維爾市民滿意度調(diào)查更為強(qiáng)調(diào)政府公共服務(wù)的結(jié)果!也更具有戰(zhàn)略性導(dǎo)向"而杭州市“滿意評(píng)選”則更為關(guān)注政府職能部門的績效評(píng)估!尤其是促進(jìn)部門良好工作作風(fēng)的形成，具有明顯的管理過程導(dǎo)向性質(zhì)。在組織機(jī)制方面，一個(gè)需要強(qiáng)調(diào)的差異是，杭州市“滿意評(píng)選”運(yùn)用的是行政手段，而桑尼維爾市民滿意度調(diào)査則運(yùn)用的是市場機(jī)制。

3.2指標(biāo)體系

杭州市“滿意評(píng)選”的指標(biāo)體系比較簡單，評(píng)選內(nèi)容也比較單一，只是讓社會(huì)公眾對(duì)作為公共服務(wù)提供者的每個(gè)機(jī)關(guān)部門進(jìn)行籠統(tǒng)的滿意度評(píng)價(jià)。2002年的選票中只有一個(gè)綜合性的滿意度指標(biāo)，指標(biāo)劃分也很簡單，使用了五級(jí)劃分（滿意/比較滿意/基本滿意/不太滿意/不滿意）。另外增設(shè)了一個(gè)“不了解”項(xiàng)目，避免公眾由于不了解一些部門的情況而隨意填寫，干擾評(píng)選結(jié)果(見表1)。

相比而言，桑尼維爾市民滿意度調(diào)査的問卷內(nèi)容就豐富得多，指標(biāo)體系的構(gòu)成也十分復(fù)雜。從調(diào)査問卷的結(jié)構(gòu)和功能來看，桑尼維爾的指標(biāo)體系包

3.3結(jié)果反饋

在杭州市“滿意評(píng)選”活動(dòng)中，“滿意辦”日夜接待公眾來訪、來電和來信，將公眾提出的問題和建議等信息及時(shí)整理匯集，并從中獲得公眾意見，按問題進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分類，確定責(zé)任歸屬，最后通過正式程序?qū)⑦@些問題反饋給相關(guān)責(zé)任單位，要求給予答復(fù)或拿出解決方案。此外，杭州市委、市政府還配套出臺(tái)了針對(duì)評(píng)選結(jié)果的獎(jiǎng)懲措施。這些措施強(qiáng)有力地震撼了杭州市所有的機(jī)關(guān)單位，促使它們對(duì)各自的工作進(jìn)行反思和整頓。應(yīng)該說，杭州市“滿意評(píng)選”的效果是明顯的。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，社會(huì)公眾認(rèn)為機(jī)關(guān)工作作風(fēng)有所改善的認(rèn)同度，2001年和2002年分另達(dá)到95.9%和98.2%。

桑尼維爾市對(duì)市民滿意度調(diào)査結(jié)果的使用更具有戰(zhàn)略性，它不僅被用于年度績效評(píng)估，更重要的是與OE項(xiàng)目的顧客反應(yīng)系統(tǒng)相聯(lián)系，并據(jù)此作出公共管理流程的調(diào)整和升級(jí)，進(jìn)而激勵(lì)各級(jí)公共職能部門解決公眾關(guān)注的重點(diǎn)問題并提高各自的公共服務(wù)水平。括了詳細(xì)的居民信息，方便對(duì)調(diào)查結(jié)果的分類統(tǒng)計(jì)分析；而問題的設(shè)計(jì)既有針對(duì)公共服務(wù)整體狀況的，也有將公共服務(wù)進(jìn)行細(xì)分至具體項(xiàng)目的，還有從側(cè)面對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行提問的，這些問題從不同視角全面刻畫了公共服務(wù)的質(zhì)量特征。（如表2和表3所示）。

通過比較可以看出（兩個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的比較見表4)，由于杭州市“滿意評(píng)選”的對(duì)象是職能部門而非公共服務(wù)，而且指標(biāo)內(nèi)容單一和寬泛，實(shí)際上，社會(huì)公眾很難對(duì)所有政府職能部門做出客觀公正的評(píng)價(jià)。在這一點(diǎn)，桑尼維爾市的作法值得借鑒，它的指標(biāo)體系由公共項(xiàng)目和公共服務(wù)結(jié)果構(gòu)成，指標(biāo)內(nèi)容具體、明確且覆蓋面廣，所有指標(biāo)都與市民的切身利益緊密相關(guān)，這就很容易讓他們理解并做出恰當(dāng)判斷。不僅如此，桑尼維爾市民滿意度調(diào)査的指標(biāo)體系還具有更重要的功能，它能夠幫助市政管理者發(fā)現(xiàn)許多公共問題和公共需要，有利于政府公共服務(wù)質(zhì)量和績效的持續(xù)改善和公共部門管理戰(zhàn)略的升級(jí)調(diào)整。

另外，在結(jié)果反饋環(huán)節(jié)上，杭州市和桑尼維爾市也有很大不同。杭州市的結(jié)果反饋主要是通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政權(quán)力和命令來實(shí)現(xiàn)的；而桑尼維爾市的結(jié)果反饋除了行政系統(tǒng)內(nèi)部的反饋路徑之外，市場機(jī)制也被用來作為一個(gè)重要的反饋路徑，這種多層次、多路徑的結(jié)果反饋機(jī)制，更有利于政府管理的服務(wù)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向。

4結(jié)論與啟示

從案例比較來看，杭州和桑尼維爾的政府滿意度評(píng)價(jià)在組織管理的許多方面都存在差異。這種差異背后有著更深層次的體制原因，正是法律框架、管理理念、組織文化的不同產(chǎn)生了管理方式的差異。

和許多成功的企業(yè)一樣，美國地方政府管理的基本理念是“顧客導(dǎo)向”和“結(jié)果導(dǎo)向”。1993年由美國副總統(tǒng)戈?duì)栴I(lǐng)導(dǎo)的“國家績效評(píng)鑒”（NationalPerformanceReview)項(xiàng)目，致力于強(qiáng)調(diào)為顧客服務(wù)、權(quán)力分散和放松控制等公共管理改革，其重要目標(biāo)之一就是要求政府各部門制定本部門的顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)M。克林頓隨后簽署的《政府績效與結(jié)果法案》(GPRA)，以立法的形式引入了新的績效評(píng)估管理制度，要求聯(lián)邦政府明確各自的工作目標(biāo)和對(duì)象，并圍繞這些目標(biāo)和對(duì)象制定可測量的績效標(biāo)準(zhǔn)。在這一制度設(shè)計(jì)下，對(duì)政府行政管理及其結(jié)果的評(píng)估從以往的“投人一產(chǎn)出”模式轉(zhuǎn)換為“目標(biāo)一結(jié)果”模式，不再是簡單地對(duì)政府管理資源的過程進(jìn)行考察，而是根據(jù)各部門設(shè)定的任務(wù)目標(biāo)來衡量其結(jié)果。該法案首次將預(yù)算制度與政府績效聯(lián)系在一起，為“重塑政府”的改革運(yùn)動(dòng)提供了法律支持。而在桑尼維爾的計(jì)劃與管理系統(tǒng)內(nèi)，圍繞公共服務(wù)和顧客導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，公共部門的績效與公眾評(píng)價(jià)、戰(zhàn)略規(guī)劃、財(cái)政預(yù)算等各項(xiàng)管理過程緊密聯(lián)系，并構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的整體，體現(xiàn)了《政府績效與結(jié)果法案》對(duì)“目標(biāo)一結(jié)果”模式績效評(píng)估管理的要求。相比較而言，我國不同的制度環(huán)境決定了不同的政府績效管理方式。我國政府績效考核機(jī)制的最大特點(diǎn)是“自上而下”的“壓力型體制”，公眾的意志難以對(duì)政府行為形成有效的約束和激勵(lì)。在這種績效評(píng)價(jià)機(jī)制中，由于信息不對(duì)稱，負(fù)責(zé)考核的上級(jí)政府難以準(zhǔn)確獲取下級(jí)的績效信息，而公眾的評(píng)價(jià)又不具備合法性，因此，過程導(dǎo)向就成為必然的選擇。

雖然杭州市“滿意評(píng)選”仍然是過程導(dǎo)向的，但毋庸置疑的是，這項(xiàng)城市政府績效評(píng)估改革實(shí)踐具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義，它從根本上動(dòng)搖了我國歷史傳統(tǒng)中根深蒂固的“官本位”思想，使得政府官員開始接受公眾對(duì)其服務(wù)和工作的評(píng)測，并在一定程度上改善政府公共服務(wù)的結(jié)果，同時(shí)也為探索有中國特色的地方政府績效管理改革之路進(jìn)行了有益的嘗試。他山之石可以攻玉。為了沿著杭州市“滿意評(píng)選”所探索的改革道路穩(wěn)步前行，有必要認(rèn)真思考桑尼維爾案例在政府績效管理方面所能夠給予我們的啟迪：

(1) 地方政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到清晰表達(dá)公共戰(zhàn)略目標(biāo)的重要性，明確各部門提供公共服務(wù)的對(duì)象并制定相應(yīng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

(2) 努力創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)真正“外部評(píng)價(jià)”的制度環(huán)境，一是通過立法使得公共滿意度評(píng)價(jià)措施制度化并賦予其評(píng)價(jià)結(jié)果以法定地位;二是從根本上體現(xiàn)外部評(píng)價(jià)者即公眾的利益，盡可能將公共滿意度評(píng)價(jià)的主體讓給公眾，變目前的行政推動(dòng)為更有效的市場運(yùn)作。

篇8

1根本法與基本法的矛盾：

《中華人民共和國憲法》規(guī)定國家對(duì)國有企業(yè)享有所有權(quán)，這就是說國家享有國有資產(chǎn)的絕對(duì)權(quán)，排他權(quán)。但是，我國的《公司法》《民法通則》等一系列基本法和眾多的部門法規(guī)卻又規(guī)定公司是獨(dú)立法人。也就是說公司享有法人的所有權(quán)，支配權(quán)。作為公司所掌握的國有資產(chǎn)，其所有權(quán)到底是國家的？還是公司的？因?yàn)檫@兩個(gè)所有權(quán)都是排他的，都指向同一個(gè)標(biāo)的物。顯而易見，根本法與基本法和部門法相沖突，這無疑構(gòu)成了一個(gè)屬于經(jīng)濟(jì)制度的根本的矛盾。

2國有資產(chǎn)如何實(shí)現(xiàn)中的法律矛盾：

國有資產(chǎn)無疑是全體中國人民的資產(chǎn)。但全體中國人民不可能都去支配這些財(cái)產(chǎn)，于是財(cái)產(chǎn)的支配方式自然就會(huì)按照現(xiàn)行的兩種方式予以實(shí)現(xiàn)。一是靠政府去實(shí)現(xiàn)。但政府行使的是代表權(quán)，因此，不僅與政府的性質(zhì)相沖突，而且顯然又會(huì)導(dǎo)致計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的再現(xiàn)。另外的方式是靠企業(yè)（或公司）去實(shí)現(xiàn)，但這又與現(xiàn)代公司的性質(zhì)相沖突。以上國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)方式本身不僅具有多重矛盾，而且實(shí)現(xiàn)的結(jié)果必然是倒退到單一的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)。

目前看來，一個(gè)比較切實(shí)可行的實(shí)現(xiàn)方式是規(guī)定國有資產(chǎn)的投資人地位及其法定代表人資格，享受股權(quán)，給企業(yè)（公司）以所有權(quán)。而我國國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)方式的徹底解決則還需要從制度創(chuàng)新和新法律的出臺(tái)等多方面著手。

3電力根本大法--《電力法》不盡人意：

（1）《電力法》將電力壟斷經(jīng)營合法化：

《中華人民共和國電力法》于1996年4月1日起就正式施行了，但時(shí)間僅僅過去四年，就發(fā)生了諸如撤消電力部，成立國家電力公司；推行政企分開，網(wǎng)廠分開，主副分開和市場化運(yùn)作；進(jìn)行城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造和推行同網(wǎng)同質(zhì)同價(jià)等等重大改革。因此，《電力法》的很多內(nèi)容已經(jīng)顯露出其不能適應(yīng)電力市場化的要求。"供電企業(yè)在批準(zhǔn)的供電營業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶供電"，"一個(gè)供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)一個(gè)供電營業(yè)機(jī)構(gòu)"等法律條款顯然與網(wǎng)廠分開，竟價(jià)上網(wǎng)的要求相沖突。特別是"一個(gè)供電營業(yè)區(qū)只設(shè)一個(gè)供電營業(yè)機(jī)構(gòu)"的規(guī)定必然導(dǎo)致區(qū)內(nèi)供電壟斷，這與產(chǎn)權(quán)多元化，資源優(yōu)化配置及平等競爭等市場規(guī)則是格格不入的；更不利于應(yīng)對(duì)加入WTO后的市場狀況。可見，以《電力法》為基礎(chǔ)的電力法律法規(guī)完全有修改和補(bǔ)充的必要。

（2）《電力法》對(duì)長期困擾電力企業(yè)的三個(gè)老大難問題（電費(fèi)回收，竊電查處，電力設(shè)施保護(hù)問題）軟弱無力：

在文字表述上，《電力法》在度量的表述上，適應(yīng)范圍不確切，數(shù)量要求不具體，時(shí)間地點(diǎn)不明確等，導(dǎo)致無"法"具體操作。因此，迫切需要有更明確和可操作的法律法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，否則，僅此三個(gè)問題就足可以抑制全國電力企業(yè)的改革和發(fā)展了。

（3）《電力法》回答不了許多新的法律要求：

老的三個(gè)老大難無"法"解決，隨著市場化進(jìn)程的加快，新的老大難問題又更加突顯出來了，諸如電力市場規(guī)范問題，電力損害賠償問題，電力監(jiān)管問題等等。這些關(guān)系電力企業(yè)生死攸關(guān)的重大問題是絕對(duì)回避不了的。因此，如果沒有有力的法律供給，使其有"法"可依，那電力企業(yè)的日子將越來越艱難。

因此，《電力法》已經(jīng)到了非修改不可的時(shí)候了。

二在制度上的困難及其解決辦法：

1關(guān)于國家電力公司：

通過前一個(gè)時(shí)期的電力改革產(chǎn)生的國家電力公司系統(tǒng)，已經(jīng)基本上被四級(jí)法人（國家電力公司，網(wǎng)集團(tuán)公司，省電力公司和縣電力公司）五級(jí)調(diào)度（國調(diào)，網(wǎng)調(diào)，省調(diào)，地調(diào)和縣調(diào)）的組織結(jié)構(gòu)所框定，從而再次造成了制度和運(yùn)行上的困難，形成了法律體制中的多重矛盾。雖然國家電力公司已經(jīng)脫出了電力部行政框架，卻依然行使著大量實(shí)際上的管電行政職能，并且還大大拓展了企業(yè)，行政和行業(yè)的管理職能和投資者權(quán)力。這種把國家電力公司推向一個(gè)單一的管理機(jī)構(gòu)，與改革的初衷--政企分開和市場化是互相違背的。

總之，國家電力公司如果不能盡早改變自己既不象政府又不象企業(yè)，既不象行業(yè)管理又不是事業(yè)單位的"四不象"狀況，必將而且應(yīng)該被市場所淘汰。當(dāng)然，不管如何改革國家電力公司，國家對(duì)電力的監(jiān)督和管理是不能削弱的。因?yàn)樵谖覈F(xiàn)階段的市場經(jīng)濟(jì)和法治環(huán)境都是極不完善的，它需要一個(gè)相當(dāng)長的過度時(shí)期才能發(fā)育完善。在這一過度時(shí)期中，電力事業(yè)的健康發(fā)展還需要國家的扶植和監(jiān)督。在撤消國家一級(jí)的電力公司這一設(shè)想模式下，國家恢復(fù)電力管理職能部門不是不可取的。

2關(guān)于網(wǎng)集團(tuán)公司：

現(xiàn)在來看，在國家電力公司存在的前提下，網(wǎng)集團(tuán)公司的設(shè)立首先就違反了《公司法》關(guān)于國有獨(dú)資公司出資人應(yīng)該是國家授權(quán)的機(jī)構(gòu)和部門的規(guī)定，實(shí)際上是架空了國家一級(jí)的電力投資公司，造成了體制上的所有者缺位；其次，集團(tuán)公司的設(shè)立必須擁有自己的核心企業(yè)，這就造成了集團(tuán)內(nèi)各省公司相互之間以及省公司與網(wǎng)集團(tuán)公司之間在網(wǎng)權(quán)和經(jīng)營權(quán)等等方面的混亂。再次，網(wǎng)集團(tuán)公司的設(shè)立和運(yùn)行，也與國家關(guān)于"省為實(shí)體"，"電網(wǎng)國家管"等基本的辦電方針相沖突。當(dāng)然，我們應(yīng)該看到網(wǎng)集團(tuán)公司是先于國家電力公司而成立的，這種"先有''''兒子''''后有''''老子''''"的結(jié)果亟待通過進(jìn)一步的改革和改造來予以規(guī)范和理順。將網(wǎng)集團(tuán)公司改組為現(xiàn)有國家電力公司的分公司的作法表面上看似乎可以加快"把國家電力公司建成世界500強(qiáng)"和"減少管理層次"，可實(shí)際上這樣拼湊起來的大型企業(yè)從結(jié)果上看往往可能出現(xiàn)不是先天不足就是虛胖浮腫，從管理上看，可能是權(quán)利的上收和機(jī)構(gòu)的臃腫。此外，在法律程序和政府監(jiān)管上還有一個(gè)更好地協(xié)調(diào)和理順的問題。否則，電力改革很難正常進(jìn)行下去。

為此，國家成立精干高效的管電職能部門，就沒有必要成立全國性的國家電力公司了。這樣一來，就可以考慮將全國電網(wǎng)按照合理網(wǎng)架結(jié)構(gòu)（而不是按照行政區(qū)劃）劃分成幾個(gè)大網(wǎng)，以大電網(wǎng)為單位成立集團(tuán)公司（實(shí)體），具體負(fù)責(zé)大網(wǎng)的建設(shè)、維護(hù)、調(diào)度、安全以及網(wǎng)間電力調(diào)劑等電力輸送事宜。

3關(guān)于省電力公司：

"省為實(shí)體"這一提法并不十分確切，一是容易錯(cuò)誤地理解為"這個(gè)實(shí)體的省電力公司是省一級(jí)的公司，省內(nèi)其它電力企業(yè)都要?dú)w他統(tǒng)一管理"。而這與《公司法》的規(guī)定和與市場化的要求明顯是相違背的；二是容易被錯(cuò)誤地造成省內(nèi)電力市場的壟斷。而隨著改革的不斷深化，特別是網(wǎng)廠分開和輸配分開的實(shí)現(xiàn)，電力經(jīng)營企業(yè)將會(huì)增多，公平競爭的電力市場才會(huì)真正實(shí)現(xiàn)；三是容易將省界理解為電力市場分界，形成市場壁壘?quot;省為實(shí)體"應(yīng)該是將省電力工業(yè)局（現(xiàn)省電力公司）實(shí)行政企分開后改組為完全市場化的電網(wǎng)（電力輸送）企業(yè)（實(shí)體），完全按照獨(dú)立法人的公司進(jìn)行運(yùn)作。可是，當(dāng)前，省公司向上受制于國家電力公司和網(wǎng)集團(tuán)公司兩級(jí)既是行政化又是企業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)的制約；向下又陷入大量依靠行政和管理關(guān)系所牽帶的電業(yè)局，中心機(jī)構(gòu)及其他未單獨(dú)核算的電廠，企事業(yè)單位等的事務(wù)性管理之中；更可怕的是省公司還有以"強(qiáng)化管理"、"提高效益"等為由將其職能向地，縣兩級(jí)電力公司延伸的強(qiáng)烈意愿，甚至將改革初期早已下放了的權(quán)利又事實(shí)上地收回了省電力公司。所有這些都無疑地致使目前的省公司被繁雜瑣碎的事務(wù)性管理所糾纏，根本無法按市場化的現(xiàn)代公司運(yùn)作。如果說國家電力公司是?"四不象"，那么說目前的省電力公司是小"四不象"也是不冤枉的。

但是，必須看到：省電力公司的改革與國家電力公司有很大的不同，一是一個(gè)省內(nèi)不可能不設(shè)立電網(wǎng)公司；二是改革開放以來，省公司已經(jīng)得到了普遍的壯大，不論人才、資金、技術(shù)、管理、裝備等各方面都有了長足進(jìn)展，下一步的改革必須有利于更好地發(fā)揮這些優(yōu)勢(shì)，而絕不是簡單地瓜分，更不允許流失。因此，除了可以根據(jù)國家成立電力管理職能部門而成立省一級(jí)的更加精干高效的管電機(jī)構(gòu)外；還必須組建省內(nèi)電網(wǎng)公司。

4關(guān)于縣為實(shí)體：

國家電力公司系統(tǒng)的垂直領(lǐng)導(dǎo)和管理體系到縣這一級(jí)已經(jīng)是到底了，因此，能夠被國家，網(wǎng)和省電力公司（甚至還包括地市電力公司）瓜分的有用之權(quán)也就層層層瓜分得所剩無幾了，余下的基本上就是義務(wù)和責(zé)任了。現(xiàn)在看來，"縣為實(shí)體"應(yīng)該理解為電網(wǎng)企業(yè)不一定是實(shí)體，電力經(jīng)營企業(yè)必須縣為實(shí)體。至于一個(gè)縣內(nèi)設(shè)幾個(gè)電力經(jīng)營企業(yè)，這可以通過鼓勵(lì)公平競爭由市場決定，當(dāng)然，這里所謂的"縣"也是一個(gè)相對(duì)的概念，與前面的"省"的概念一樣。主要還是要看合理電網(wǎng)和市場需要來決定。

因此，"縣為實(shí)體"的真正實(shí)現(xiàn)，只有在各方自愿和公平的基礎(chǔ)上通過資產(chǎn)、機(jī)構(gòu)、人員等方面的重組才能真正作到。

上述電力管理體制的設(shè)計(jì)思想明顯是因襲行政管理，行政區(qū)劃和地緣經(jīng)濟(jì)，從而與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和國際經(jīng)濟(jì)一體化相背離，這種嵌套復(fù)雜的體制產(chǎn)生的必然是復(fù)雜的管理結(jié)構(gòu)體系及相應(yīng)的高成本低效率以及對(duì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的抵抗。要改變這種狀況，就必須按照現(xiàn)有法律（如《公司法》）改四級(jí)所有為法人所有，改垂直領(lǐng)導(dǎo)管理為投資人權(quán)能，并伴隨國有體制改革的市場化進(jìn)程互動(dòng)。

三在電力企業(yè)內(nèi)部管理中的困難及建議：

"管理"是企業(yè)的靈魂。任何改革都不能取代管理，而改革的成果都必須依靠強(qiáng)化管理來鞏固。這就要求電力企業(yè)建立一整套適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的企業(yè)管理制度，對(duì)電力企業(yè)來說，就是要建立一整套自己的"法"，以規(guī)范自己的行為。但是，隨著改革的不斷深化，在電力企業(yè)管理中，過去行之有效的許多內(nèi)部法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)或者不完全適應(yīng)新的情況以至造成許多方面是無"法"可依，有"法"不依，甚至違"法"操作的混亂局面。

1電力企業(yè)自身的"法律"供給奇缺，造成了許多工作無"法"可依：

當(dāng)前，電力企業(yè)在外部環(huán)境方面，已經(jīng)失去了政府行政職能的依托和保護(hù)，在行業(yè)內(nèi)部來說，也逐漸失去了行政命令的權(quán)力和人事工資福利的依托。因此，電力企業(yè)的管理必然要由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的經(jīng)驗(yàn)式，命令式，被動(dòng)式和封閉式走向市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代的規(guī)范化，制度化，法制化和公開化。這既包括對(duì)企業(yè)及內(nèi)部各部門權(quán)利義務(wù)，法律制度，法律責(zé)任等法規(guī)保障體系的建立與運(yùn)作；也包括對(duì)企業(yè)外部及內(nèi)部各部門之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，糾紛預(yù)防，困難救濟(jì)等法規(guī)保障體系的建立與運(yùn)作。對(duì)電力企業(yè)來說，目前還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)上述要求。應(yīng)該說，電力企業(yè)適應(yīng)市場化的管理還僅僅是剛剛起步，諸如合同管理，商業(yè)運(yùn)營，產(chǎn)品促銷，公共關(guān)系，企業(yè)形象等等，都有一個(gè)由無到有，由不完善到完善的發(fā)展過程。

2電力企業(yè)管理的外部法治環(huán)境不好：

當(dāng)權(quán)者力圖把政府權(quán)利和部門管理行為變?yōu)榻疱X和物質(zhì)利益。這就必然導(dǎo)致社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)和令人發(fā)指的腐敗行為；必然會(huì)造成"看得見的手"（政府干預(yù)）踩住（阻礙）"看不見的手"（市場調(diào)節(jié)）的嚴(yán)重后果。其中尤以司法腐敗最為突出。立法不準(zhǔn)，有法不依，司法不公，執(zhí)法不嚴(yán)，徇私枉法，知法犯法甚至無法無天等等情況一時(shí)很難根除，電力企業(yè)對(duì)此必須要有充分的思想準(zhǔn)備和周密的應(yīng)對(duì)措施。比如必須十分重視提高全體員工的法律意識(shí)；建設(shè)好自己的法律隊(duì)伍；完善好自己的規(guī)章制度；處理好自己的公共關(guān)系；形成好自己的監(jiān)督體系等等。

3電力企業(yè)的法律意識(shí)亟待加強(qiáng)：

電力企業(yè)過去長期以來都是在高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和政府的高度重視下生存和發(fā)展的，加之長期缺電，因此，存在著比較嚴(yán)重的行政命令，電霸作風(fēng)，封閉管理，貪大求全，高耗低效等等弊端。所有這些，都是與市場化管理，法制化管理和現(xiàn)代化管理背道而馳的。通過前二十年來的電力管理體制的改革和電力事業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)基本上扭轉(zhuǎn)了全國性的缺電局面，電力企業(yè)的服務(wù)意識(shí)和工作作風(fēng)都有了很大的轉(zhuǎn)變。但是，電力企業(yè)必須清楚地認(rèn)識(shí)到自己當(dāng)前所面臨的嚴(yán)峻局面，盡早找準(zhǔn)自己在市場中的位置，扎扎實(shí)實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，努力提高員工的法律水平，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)，處處遵紀(jì)守法，嚴(yán)格依法辦事。

四電力市場整體結(jié)構(gòu)模式建議：

1整體結(jié)構(gòu)模式：

（1）改革前的結(jié)構(gòu)模式：

電力工業(yè)部發(fā)電廠

發(fā)電廠

電力工業(yè)局市電業(yè)局縣電力局用戶

（省）設(shè)計(jì)，施工

安裝，試驗(yàn)

檢修，制造

研究，調(diào)度

學(xué)校，醫(yī)院等

其他發(fā)電廠及其電網(wǎng)（主要是水電部系統(tǒng)）。

（2）現(xiàn)在結(jié)構(gòu)模式：

國家電力公司發(fā)電廠

網(wǎng)集團(tuán)公司發(fā)電廠

發(fā)電廠

省電力公司市電業(yè)局縣電力局用戶電力調(diào)度

試驗(yàn)研究

學(xué)校醫(yī)院

多經(jīng)企業(yè)等

獨(dú)立發(fā)電廠

地方小電廠及其電網(wǎng)。

（3）建議結(jié)構(gòu)模式：

政府部門：

國家電力管理部門；

省電力管理部門。

市電力管理部門。

電力企業(yè)：

發(fā)電企業(yè)A1售電企業(yè)C1用戶D1

發(fā)電企業(yè)A2輸電企業(yè)B售電企業(yè)C2用戶D2電網(wǎng)服務(wù)企業(yè)E1

電網(wǎng)服務(wù)企業(yè)E2

發(fā)電企業(yè)An電網(wǎng)服務(wù)企業(yè)En售電企業(yè)Cn用戶Dn

2幾點(diǎn)說明：

就政府而言：設(shè)中央和省兩級(jí)管理部門。

就電網(wǎng)企業(yè)而言：設(shè)網(wǎng)、省、市、縣四個(gè)層次的電網(wǎng)公司（子公司或者分公司）。

就發(fā)電企業(yè)而言：除網(wǎng)省電網(wǎng)公司保留必要的調(diào)峰電廠外，全部組建發(fā)電公司。

（1）A--電力生產(chǎn)企業(yè)，即各類發(fā)電廠，一律實(shí)行獨(dú)立核算，競價(jià)上市。A企業(yè)除按規(guī)定向B交納過網(wǎng)費(fèi)和電網(wǎng)發(fā)展基金等必要的費(fèi)用，向E交納服務(wù)費(fèi)和結(jié)算擁金外，其余均按企業(yè)規(guī)范自行進(jìn)行量本利核算，自行核價(jià)，競價(jià)上市。但允許的電價(jià)浮動(dòng)幅度則必須由國家物價(jià)管理部門會(huì)同國家電力管理部門核定。過網(wǎng)費(fèi)，電網(wǎng)發(fā)展基金，服務(wù)費(fèi)和結(jié)算擁金等的收取標(biāo)準(zhǔn)和分配辦法均由上述部門核準(zhǔn)并進(jìn)入A企業(yè)的成本。

（2）B--電力輸送（由電廠出口直至用戶）企業(yè)，即是從網(wǎng)省市到區(qū)縣的電網(wǎng)公司。他們的主要任務(wù)是保證整個(gè)電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行及合理調(diào)度。B企業(yè)按成本總量，電網(wǎng)同步發(fā)展基金及附加等因素測算需向AC企業(yè)收取的過網(wǎng)費(fèi)和電網(wǎng)同步發(fā)展基金，報(bào)國家物價(jià)和電力管理部門核準(zhǔn)后向ACD企業(yè)收取。B企業(yè)內(nèi)部以程序（規(guī)范）化管理為主，參照市場（競爭）化管理，促使其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，產(chǎn)品公共化，效益微利化。雖然對(duì)我國絕大部分地區(qū)來說，B企業(yè)是壟斷性企業(yè)，但實(shí)質(zhì)上他是一個(gè)為電力市場服務(wù)的中介性運(yùn)輸調(diào)度企業(yè)，而且還是一個(gè)受到國家有關(guān)部門對(duì)其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和辦法進(jìn)行的嚴(yán)格控制的微利企業(yè)，因此，對(duì)廣大電力用戶來說，幾乎沒有什么直接的不利影響。

（3）C--電力銷售企業(yè)，在網(wǎng)上購買A企業(yè)的電能，向用戶D出售商品電。商品電價(jià)在政府允許浮動(dòng)范圍內(nèi)由C企業(yè)根據(jù)市場自定，真正做到了電能商品競價(jià)上市。在這一模式下，同一供電營業(yè)區(qū)可以有多個(gè)C企業(yè)經(jīng)營電能商品，可以開展公平競爭，允許其獲取合理的差價(jià)。對(duì)廣大電能用戶來說，壟斷已被打破，用戶可在商家的競爭中獲利。

（4）D--電力用戶，根據(jù)自己的需要按市場上各個(gè)C公司的電價(jià)水平和服務(wù)質(zhì)量等因素綜合考慮，自主選擇向某個(gè)（甚至是某幾個(gè)）C企業(yè)自由選擇購買商品電。但商家和用戶都必須接受法定計(jì)量機(jī)構(gòu)檢定合格的計(jì)量器具的計(jì)量結(jié)果。

（5）E--一些不同類型的電網(wǎng)服務(wù)公司，公正，公平，公開地為ABCD企業(yè)服務(wù)，并按國家物價(jià)管理部門批準(zhǔn)的服務(wù)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)和辦法分別向ABCD企業(yè)收取服務(wù)費(fèi)。計(jì)量結(jié)算企業(yè)E1的主要職責(zé)一是對(duì)ABCD企業(yè)的出、進(jìn)電量和種類分別進(jìn)行及時(shí)和準(zhǔn)確的計(jì)量；二是根據(jù)ABCD企業(yè)出、進(jìn)電量、種類和相關(guān)的價(jià)格及時(shí)準(zhǔn)確地進(jìn)行核算并且根據(jù)企業(yè)的委托完成各企業(yè)之間的資金結(jié)算；而一些專業(yè)技術(shù)公司（如檢修、試驗(yàn)、研究等）根據(jù)ABCD企業(yè)的要求為企業(yè)進(jìn)行各項(xiàng)技術(shù)服務(wù)。

3建議模式的特點(diǎn)：

（1）真正實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新：

打破了傳統(tǒng)的電力生產(chǎn)和分配模式；

打破了壟斷的電力經(jīng)營和銷售模式；

確立了真正意義上的電力市場格局（主體多元化，價(jià)格市場調(diào)節(jié)，用戶自由選擇）。

（2）解決了傳統(tǒng)模式的癥結(jié)：

實(shí)現(xiàn)了電力企業(yè)資本結(jié)構(gòu)的多元化，從根本上打破了壟斷和封閉的基礎(chǔ)；

引進(jìn)了競爭機(jī)制，真正解決了電力市場主體多元化，公平競爭，政企分開等許多難題；

引進(jìn)了透明的分段式組織結(jié)構(gòu)，解決促進(jìn)了電力服務(wù)質(zhì)量不好，電價(jià)混亂，亂搭車收費(fèi)等難題的解決；使廣大用戶對(duì)電力計(jì)量和電價(jià)都放心，使用戶用上"放心電"。

引進(jìn)了生產(chǎn)經(jīng)營分離，輸送銷售分離的電力管理模式，真正實(shí)現(xiàn)了商業(yè)化運(yùn)營，從根本上消除了拖欠電費(fèi)的條件。

（3）過渡比較容易：

敞開電力系統(tǒng)的大門，大膽引進(jìn)各種市場主體的資金（一般地說，他們都會(huì)愿意把資金投向電力企業(yè)的），比較容易實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化；

現(xiàn)有省市縣三級(jí)電力公司比較容易改組為省市縣的電網(wǎng)公司；

將省市縣電力局（公司）的相關(guān)部分改組為一個(gè)或者幾個(gè)相應(yīng)的電力經(jīng)營公司；也可以吸納當(dāng)?shù)仄渌髽I(yè)參加重組；

篇9

關(guān)鍵詞：公共利益；公共政策；公共性；合法性；公正性

公共政策是政府或者公共權(quán)威為處理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共管理而制定和實(shí)施的公共行為規(guī)范、行為準(zhǔn)則和活動(dòng)策略的總和。正如日本學(xué)者藥師寺泰藏所說：“‘公共政策’的意思與其字面意思相同，即為‘公共’而制定的政策。”公共政策是公共權(quán)威主體，為了公共目標(biāo)，利用公共權(quán)力所制定與實(shí)施的總體性的策略選擇，公共政策必須具有公共性。作為政治系統(tǒng)輸出的主要內(nèi)容，公共政策又是一種權(quán)威的價(jià)值分配，它具有極強(qiáng)的公共權(quán)威性的普遍的社會(huì)影響力，具有強(qiáng)制性、導(dǎo)向性、管理性、調(diào)控性與分配性的功能。公共政策憑借著公共權(quán)力的使用，對(duì)社會(huì)資源與價(jià)值進(jìn)行配制，而且要求社會(huì)成員服從其利益選擇與利益分配。政治權(quán)力的使用必須證明其正當(dāng)性，這是民主社會(huì)對(duì)政治權(quán)力使用的倫理要求。公共政策是政治權(quán)力使用的主要方面，與其他方面的政治權(quán)力運(yùn)用一樣，這種強(qiáng)制性必須獲得人民的贊同，經(jīng)過合法性的檢驗(yàn)，否則就不合民主政治的要求。因而公共政策又必須具有合法性。所以，民主社會(huì)公共政策應(yīng)當(dāng)具有公共性與合法性的倫理精神，正是這兩種倫理精神才彰顯出公共政策的民主性。

一、公共政策應(yīng)有的倫理精神

“公共性”是公共政策研究的邏輯起點(diǎn)，公共政策所以是公共政策，就因公共性而成為公共的政策。對(duì)于公共政策公共性的概念分析，研究者們進(jìn)行了很多的闡述，這些闡述也極有建樹。在此我們?cè)噲D從倫理精神的角度對(duì)公共政策的公共性進(jìn)行說明。作為倫理精神的公共政策的公共性主要表現(xiàn)為三個(gè)方面。

首先，公共政策是對(duì)公共生活需要的回應(yīng)。公共政策是公共權(quán)力主體所作出的政治性的抉擇，但是這種抉擇并不是隨意而作出的，而是政府對(duì)公共問題的自覺回應(yīng)。所謂問題就是主體對(duì)客體的期望與現(xiàn)實(shí)的差異，正是這種差異才導(dǎo)致了主體的不滿，因此想努力對(duì)其進(jìn)行改造。一個(gè)社會(huì)存在很多問題，社會(huì)公眾也有不同的需要，這些需要都希望得到滿足。但不是所有問題都可以進(jìn)入公共政策議程，必須通過政府政策進(jìn)行解決。公共政策只局限于，而且應(yīng)當(dāng)局限于公共問題的解決。“當(dāng)問題超出了當(dāng)事人，其影響波及到不直接相關(guān)群體時(shí)，問題就轉(zhuǎn)化為公共問題。”公共政策是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)所作出的，而公共權(quán)力機(jī)構(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)限制在其正當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)。對(duì)于只涉及到個(gè)體或相對(duì)較小范圍內(nèi)的組織的問題，公共權(quán)力是不應(yīng)當(dāng)通過政策的方式解決，否則就是越權(quán)，影響社會(huì)自治，而對(duì)于那些影響公共生活應(yīng)當(dāng)由公共權(quán)力通過政策方式進(jìn)行解決的問題，如果不通過政策的途徑加以解決，那么政府就是缺乏回應(yīng)性，是無能的政府。“公共政策制定中最為致命的錯(cuò)誤就是為解決一個(gè)錯(cuò)誤的問題進(jìn)行決策。”公共政策自開始就立足于公共生活，立足于回應(yīng)公眾的要求。對(duì)公共生活的回應(yīng)決定了公共政策的基本屬性，也是其公共性之倫理精神的根源。正如有學(xué)者所說，“政策絕不能僅僅理解成官方聲稱的目標(biāo)，而且還包括廣闊范圍內(nèi)的所有參與者之間被模式化了的行為方式，這樣人們才能夠了解將要發(fā)生的事情。”公共政策是對(duì)行為方式的建構(gòu)，任何一項(xiàng)公共政策不僅建構(gòu)了公共問題，建構(gòu)了政府與公眾的關(guān)系，而且建構(gòu)了在公共問題中參與政策的各方的權(quán)利與責(zé)任。

其次，公共政策是公共意志的表達(dá)與結(jié)晶。由于現(xiàn)實(shí)中公民參與政策的能力與積極性的局限性、也由于現(xiàn)實(shí)決策制度的局限性，現(xiàn)實(shí)公共政策制定都是政策精英所制定的，由少部分精英對(duì)公共問題進(jìn)行決策，這看起是一個(gè)“民主的悖論”問題。這一民主的悖論只有通過公共論壇予以解決和消除。人民是國家的主人，人民有權(quán)決定自己的事務(wù)，涉及多數(shù)人的事務(wù)必須由社會(huì)的多數(shù)人共同同意，國家只是受人民委托而行使公共權(quán)力，這是民主社會(huì)的一個(gè)最基本原則。人民原則決定了公共政策必定是人民意志的表達(dá)與結(jié)晶。“一個(gè)好的公共政策是多數(shù)人的意愿和利益的產(chǎn)物，它不是少數(shù)人的意志和利益的合成，”民主社會(huì)的公共政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公眾的利益要求。政治精英、“政策企業(yè)家”對(duì)公共政策進(jìn)行決策何以合乎民主的要求？答案就在政策制定與執(zhí)行的民主程序之中。公共政策是在公共領(lǐng)域中通過公共討論而制定出來的。公民作為國家的主人應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與公共政策，民主的政府有責(zé)任通過公共媒體與其它的手段，讓所有公民都參與到政策的討論中，通過民主的公共論壇，使得公民的不同意見得到充分合理的表達(dá)，最后通過公民的理性商談達(dá)成對(duì)政策的共識(shí)。民主的公共論壇在公共政策過程之中起著決定的作用。公共利益是一個(gè)難以明確的概念，什么樣的利益需要才是公共利益的要求，這一問題的解決只有在公共論壇之中，通過平等公民的理性商談達(dá)成共識(shí)。任何政府的臆想性與強(qiáng)制性的要求都不會(huì)與公共利益要求相一致的。民主的公共論壇發(fā)揮著橋梁性的作用，它溝通政府與公民，使得公民之間、公民與政府之間有著平等的協(xié)商與理性的對(duì)話，而且還承擔(dān)著公共批判的作用，使得不同的價(jià)值得到理性的評(píng)判，以最終決定何種利益是最迫切需要的，最合乎公共利益的要求。政治精英與“政策企業(yè)家”在政策過程中的職責(zé)就在于匯總民意的工具性責(zé)任，而不得代民做主。只要公共意志自始至終都得到合理的尊重，公民在政策程序其民利得到充分的尊重，“民主的悖論”才最后被消除。公共政策是多數(shù)人的政策，應(yīng)當(dāng)表達(dá)多數(shù)人的意志與利益要求，也應(yīng)當(dāng)使少數(shù)人的合理利益得到滿足。如果公共政策只是反應(yīng)那些在某些方面居于控制地位的集團(tuán)與少數(shù)利益群體的利益，公共就偏離了其公共性要求，其公共性的倫理精神就要被喪失。

最后，公共政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公正的倫理精神。現(xiàn)代社會(huì)從本質(zhì)而言是一個(gè)公平的合作體系，因此公正是現(xiàn)代社會(huì)最基本的，也是最重要的倫理要求與倫理精神。“政府存在一個(gè)主要理由就是確保所有的個(gè)人都能得到保護(hù)，以免受有權(quán)勢(shì)的個(gè)人或集團(tuán)的強(qiáng)制。”現(xiàn)代政府是社會(huì)公正的主要維護(hù)者，政府存在的合理性也由此得到辯護(hù)。公共政策是政府活動(dòng)的最主要方式，因此必須體現(xiàn)公正的倫理精神。公共政策的公正包括實(shí)質(zhì)公正與程序公正兩個(gè)方面。從實(shí)質(zhì)公正而言，公共政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)社會(huì)公平的原則：一是公正無偏的原則，公平地對(duì)待任何一個(gè)當(dāng)事人、利害關(guān)系人和社會(huì)公眾，應(yīng)當(dāng)尊重他們合理的利益要求，如果因公共需要而對(duì)某些人利益進(jìn)行限制，必須是正當(dāng)而慎審的；二是公民受益原則，任何一項(xiàng)公共政策的最終受益者最終都是公民，政府與國家不應(yīng)當(dāng)與民爭利；三是劣勢(shì)群體利益最大化原則，公共政策在利益的選擇與利益的綜合過程中，要對(duì)那些處于社會(huì)劣勢(shì)的弱勢(shì)群體有意識(shí)地偏向，使政策的最終結(jié)果使他們的利益得到最大的考慮與安排；四是分配普遍原則，公共政策的利益安排要使社會(huì)上絕大多數(shù)人的利益得到合理的重視，而不是僅僅只照顧部分人的利益，特別是在社會(huì)資源中占據(jù)支配地位的少數(shù)人的利益。總而言之，公共政策通過提取性、分配性、管制性與象征，為公眾提供福利、安全、秩序與自由，這是公共政策的根本使命。只有完成了這一使命，公共政策才算是承諾了對(duì)社會(huì)公正的倫理要求。從程序公正而言，公共政策過程必須堅(jiān)持公開原則，保護(hù)公民對(duì)公共政策的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與批評(píng)權(quán)。民主社會(huì)允許也應(yīng)當(dāng)允許公民參與到公共政策過程之中，他們有權(quán)發(fā)表他們的觀點(diǎn)，而且他們的觀點(diǎn)也有應(yīng)當(dāng)被政府重視的權(quán)利。他們應(yīng)當(dāng)可以通過意見表達(dá)機(jī)制，將自己正當(dāng)合理的利益要求整合到政策之中。政府有責(zé)任通過合法的公共媒介，使公民的政策權(quán)得到充分的實(shí)現(xiàn)。“密室謀劃、暗箱操作”而形成的政策只是官僚個(gè)別的意志表現(xiàn)，而不是公共的民意表達(dá)，因而也不合公共政策的倫理精神。

最后，公益導(dǎo)向是公共政策所依據(jù)的法律規(guī)則與法律程序二次合法性論證的根據(jù)。公共政策是政府行為的主要方式，從現(xiàn)代法治國家的基本要求看，公共政策必須合乎法律的要求。合法律性，是公共政策合法性的前提。如果不遵循法律規(guī)則及其程序的要求，根本不可以獲得合法性。但合法律性與合法性是兩個(gè)不同的概念，合乎法律規(guī)則與程序不一定就具有合法性。從理論上明確合法律性與合法性兩個(gè)概念有助于更進(jìn)一步理解政策合法性的內(nèi)涵。現(xiàn)實(shí)法律制定與執(zhí)行都具有局限性，一是因?yàn)槿祟惱硇缘南拗疲蓷l文不可能窮盡現(xiàn)實(shí)中所有的問題，并對(duì)這些問題都進(jìn)行合理的規(guī)范，特別是立法的穩(wěn)定性與現(xiàn)實(shí)的多變性與復(fù)雜性的矛盾，使得法律的實(shí)施過程中出現(xiàn)一些現(xiàn)行法律與人民正當(dāng)權(quán)利需要之間的偏差是必然的；二是，法律的制定不一定都是人民意志的表達(dá)，現(xiàn)實(shí)中也曾有過政治權(quán)力強(qiáng)制性立法的事實(shí)，比如法西斯政權(quán)就強(qiáng)制性制定與執(zhí)行法律，這些法律完全不是人民意志的真實(shí)的表達(dá)。如果法律與人民意志或者人民正當(dāng)權(quán)利有這種或那種不一致，這時(shí)依據(jù)這樣的法律制定并執(zhí)行政策，那么政策的合法律性與政策合法性不一致，也根本不具有合法性。因此，政策所依據(jù)的法律規(guī)則與法律程序必須經(jīng)過規(guī)則的二次合法性論證。“所謂規(guī)則的二次合法性論證是指能夠?yàn)檎魏戏ㄐ蕴峁┱撟C的規(guī)則的合法性本身是需要證明的。”合法律的，并不是一定具有合法性，合法性不僅要合法律規(guī)則與程序的要求，而且要合社會(huì)價(jià)值規(guī)范，被人民所認(rèn)同并自愿遵守的。因此，對(duì)這些作為依據(jù)的法律規(guī)則與程序要進(jìn)行二次論證。這種二次論證事實(shí)上也就是對(duì)法律及其程序的倫理批判。如何對(duì)法律規(guī)則與程序進(jìn)行倫理批判，批判的標(biāo)準(zhǔn)是什么？比瑟姆說：“規(guī)定權(quán)力的規(guī)則必須按照統(tǒng)治者和服從者共有的信仰來證明自身的合理性。”法律規(guī)則與程序的合法性就在于其正當(dāng)性之中，法律所以是正當(dāng)?shù)模鸵驗(yàn)槠洳粌H是統(tǒng)治階級(jí)的意志的表達(dá)，而且它是人民的意志的表達(dá)，體現(xiàn)了統(tǒng)治者與服從者共同的價(jià)值與信仰，換句話說，也就是法律所體現(xiàn)的規(guī)范與社會(huì)價(jià)值規(guī)范的同一性問題。我們前面已經(jīng)指出，政治規(guī)范要與社會(huì)價(jià)值規(guī)范同一，政治規(guī)范就必須以公共利益為基本價(jià)值取向。法律規(guī)則與程序必須體現(xiàn)公共利益的要求，體現(xiàn)現(xiàn)代市民社會(huì)平等互利合作的要求。如果法律規(guī)則與程序與這一要求相沖突，并有損于公民正當(dāng)權(quán)利，法律規(guī)則與程序就得受到倫理的批判并被修改，政策制定與執(zhí)行也不可以依據(jù)這樣的本身就不正當(dāng)?shù)姆梢?guī)則與程序，否則其合法性就要受到質(zhì)疑。

參考文獻(xiàn)：

［1］［日］藥師寺泰藏.公共政策：政治過程［M］.北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，1991.

［2］張國慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2005.

［3］［英］H?K?科爾巴奇，政策［M］.長春：吉林人民出版社，2005.

［4］［德］柯武剛，史漫飛，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策［M］.北京：商務(wù)印書館，2001.

［5］［法］讓—馬克夸克，合法性與政治［M］.北京：中央編譯出版社，2005.

［6］S?M?Lipset,SomeSocialRequistesofDemocracy:EconomicDevelopmentandPoliticalLegitimacy,AmericanPoliticalScienceReview,V.53(March1959).

［7］［美］查爾斯?E.林布隆，政策制定過程［M］.北京：華夏出版社，1988.

［8］［美］塞繆爾?享廷頓，變革社會(huì)中的政治秩序［M］.北京：華夏出版社，1988.

［9］［德］哈貝馬斯，合法性危機(jī)［M］.上海：上海人民出版社，2000.

［10］［德］馬克斯?韋伯：學(xué)術(shù)與政治［M］.上海：三聯(lián)書店，1998.

［11］DavidBeenthamTheLegitimacyofPower,McmillianEducationLtd,1991.

［12］［美］E?R.克魯斯克，B?M.杰克遜.公共政策詞典［M］.上海：上海遠(yuǎn)東出版社，1992.

篇10

論文關(guān)鍵詞：管理學(xué)；和合公共管理;高等教育管理 

1 和合公共管理的概述 

老子的一個(gè)很重要的思想便是他的“無為而治”思想, 這一思想是他的宇宙觀和他的社會(huì)觀的統(tǒng)一。《道德經(jīng)》之所以成為中華民族文化傳統(tǒng)中的一塊瑰寶, 在于其博大精深的智慧具有無窮的生命力。國家社會(huì)管理無為而治的思想, 其和合的內(nèi)核主要有如下幾點(diǎn): 

一是國家社會(huì)管理的根本是培育社會(huì)的自我。二是無形的管理比有形的管理更重要的思想。這里說的“有形”管理指管理機(jī)構(gòu)、條例、章法、獎(jiǎng)懲措施等等。“無形”管理則主要是指管理者的榜樣、示范效應(yīng)、社會(huì)文化環(huán)境及管理心理狀態(tài)等等。 

2 以和合管理思想檢視當(dāng)代中國高教管理 

現(xiàn)代高等教育的發(fā)展呈現(xiàn)出大眾化、多樣化、前沿化等顯著的特點(diǎn)。如此復(fù)雜而發(fā)展迅速的現(xiàn)代高等教育，給當(dāng)代中國的高等教育管理提出了許多新的問題，使高等教育管理面臨著許多新的困惑與挑戰(zhàn)。而只有找到并正視我們高等教育管理中存在的問題，才能找出問題解決的辦法，使高等教育沿著健康和良好的軌道前進(jìn)。一般來說，高等教育管理分為宏觀和微觀兩個(gè)層次：一是政府對(duì)高等教育的管理，二是學(xué)校內(nèi)部為保證良好、正常的運(yùn)作而實(shí)施的學(xué)科、教學(xué)、科研、人事等方面的管理。所有的管理活動(dòng)不外乎是對(duì)兩大關(guān)系的處理：一是政府與學(xué)校之間的關(guān)系，二是學(xué)校內(nèi)部管理諸要素之間的關(guān)系。冷靜地分析我國高等教育管理的現(xiàn)狀,不難發(fā)現(xiàn)以下問題:（1）高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)不夠；（2）師生的辦學(xué)積極性沒有充分調(diào)動(dòng)；（3）行政權(quán)力需要限制；（4）管理人員的道德素質(zhì)需要進(jìn)一步提高。 

3 “無為而治”管理倫理思想在當(dāng)代中國高教管理中的運(yùn)用 

研究和學(xué)習(xí)的目的在于應(yīng)用。將“無為而治”管理倫理思想運(yùn)用于現(xiàn)代高教管理，我們至少可以在宏觀和操作兩個(gè)層面上結(jié)合現(xiàn)代高教管理的實(shí)際加以靈活運(yùn)用。在這里就不再贅述，本文重點(diǎn)探討一下“無為而治”管理倫理思想在高教管理操作層面上的運(yùn)用。 

3.1 重心下移，健全分層管理架構(gòu) 

“無為而治”的管理倫理思想啟示我們:在處理各種類型的管理矛盾與關(guān)系時(shí)，要緊緊扣住“治”這個(gè)目標(biāo)，做到在處理各種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系時(shí)，最重要的是“官得守其分”—各級(jí)組織、各個(gè)部門責(zé)權(quán)分明、各司其職，各行其是，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)“無為而治竅”充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)基層的積極性，以最小的領(lǐng)導(dǎo)行為取得最大的管理成效。 

高等教育管理的基本矛盾是資源投入的有限性與社會(huì)同個(gè)人對(duì)高等教育系統(tǒng)期望值不斷提高的矛盾。圍繞這一特殊矛盾，高等教育系統(tǒng)中還存在一系列反映高等教育管理活動(dòng)中各種因素的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系的矛盾，它們是高等教育管理規(guī)律不同形式的反映，是高等教育管理規(guī)律和高等教育管理活動(dòng)各種因素相互作用的交錯(cuò)點(diǎn)。在這一系列的矛盾中，首當(dāng)其沖的是集權(quán)與分權(quán)的矛盾，即如何處理中央與地方、政府與學(xué)校以及高校內(nèi)部校一院一系之間的關(guān)系。 

 以“無為而治”管理倫理思想作指導(dǎo)，總結(jié)歸納國內(nèi)外高等教育管理的成功實(shí)踐，我們認(rèn)為處理上述關(guān)系的關(guān)鍵在于充分落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)管理重心下移，健全分層管理架構(gòu)。 

3.2 以人為本，完善民主管理制度 

陳鼓應(yīng)先生說:“老子自然無為的觀念，運(yùn)用到政治上，是要讓人民有更大的自主性，允許特殊性、差異性的發(fā)展。也就是說允許個(gè)人人格和個(gè)人愿望的充分發(fā)展”。所謂:“圣人無常心，以百姓之心為心”，“因其性則天下從”，說的就是領(lǐng)導(dǎo)者不要把自己的意志強(qiáng)加于群眾，而是要激發(fā)群眾的創(chuàng)造性和積極性，在此基礎(chǔ)上集中群眾智慧，使決策符合于絕大多數(shù)群眾的意愿，這樣看起來似乎是“無為”，其實(shí)，由于萬眾一心，完全能夠達(dá)到“無不為”。這種人本主義的管理倫理思想和民主管理的原則在現(xiàn)代高等教育管理中顯得尤為重要。 

3.3 協(xié)調(diào)整合，促進(jìn)學(xué)術(shù)系統(tǒng)和行政系統(tǒng)良性互動(dòng) 

“無為而治”管理倫理思想中“深根固抵”、“大制不割”的策略運(yùn)用到現(xiàn)代高教管理中來，就是反對(duì)急功近利和急于求成，反對(duì)只見局部不見整體和目光短淺，要通過對(duì)高教管理系統(tǒng)的分析，提出其中關(guān)鍵的制衡因素，促進(jìn)高校核心競爭力的“長生久視”。大學(xué)的管理架構(gòu)可以看作是一個(gè)圍繞學(xué)科和行政單位組織的矩陣型組織。大學(xué)內(nèi)部既有學(xué)術(shù)管理，又有行政管理，他們?cè)诠δ苌鲜腔ハ嘀С帧⒒ハ鄥f(xié)調(diào)、互相補(bǔ)充的，在運(yùn)行特點(diǎn)上又有一定的差異甚至矛盾。改革和優(yōu)化大學(xué)管理架構(gòu)、提高運(yùn)行機(jī)制的效率，首先必須對(duì)大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)系統(tǒng)和行政系統(tǒng)的互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行全面的研究和分析，建立良性互動(dòng)的高校學(xué)術(shù)和行政管理架構(gòu)。