導語：如何才能寫好一篇城鎮建設用地規劃，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關鍵詞】 小城鎮建設 建筑用地 規劃管理

我國30多年來的改革開放實踐表明，中小城鎮是城市化過程中城市和鄉村交互作用的緩沖地帶，隨著我國加快對城市化水平建設的步伐，越來越多的小城鎮日益成為銜接農村和城市政治、經濟和文化等建設的橋梁，消耗大量農村剩余勞動力，積極緩解城市就業壓力。然而隨著小城鎮發展日益增速，小城鎮人口得到快速增長，各類建筑競相矗立，建筑用地變得日趨緊張，建設用地的使用效率不高，沒有遵循小城鎮自身發展規律，在土地利用結構、用地規模和土地利用管理等方面存在不科學不合理的現象普遍存在，從面使得土地使用效率不高，沒有發揮好其就有的效果。如何集約利用好小城鎮建設用地、緩解耕地壓力與城鎮用地需求之間的矛盾成為土地規劃部門亟待解決的問題，下面就此展開探討。

一、小城鎮建設建筑用地問題分析

1、小城鎮建設建筑用地存在一定盲目性。由于小城鎮產業聚集規模相對來說比較小，而城鎮人品集聚雖然相對集中，但密度還不夠大，社會生產、文化活動、休閑方式處于城市的邊緣和鄉村的前沿，小城鎮的風格和特點既有點都市的味道，同時又還有深厚的鄉村氣息，居民的生活方式、思維方式和發展眼光由于受到知識的局限性，存在一定的局限性，進而使小城鎮建設用地與農村、城市建設用地存在明顯差異，很大程度上存在著用地的盲目性。雖然土地集約化程度明顯高于農村，但同時也明顯低于城市。究其原因主要表現為兩個，一個是在小城鎮中聚集著較多的經濟效益比較好的非農業產業，這些產業的規模的集約化程度一般來說并不是很高，但其對環境設施的影響卻不小。另一個受到鄉村居住環境觀念的影響，小城鎮的建筑密度遠遠低于城市，而以明顯高于農村。這兩個原是促使小城鎮建設建筑用地的規劃產生很大的盲目性。

2、小城鎮建設建筑用地存在一定隨意性。據統計小城鎮居民人均占地面積明顯高于城市，同時又明顯低于農村，然而，近年來隨著我國城鎮化建設的大力推進，城鄉居民人均占用建設用地隨著聚集的人口規模增大而下降。特別是第三產業用地集約化程度明顯存在很大隨意性，究其主要原因就是主要有兩個，一是由于在小城鎮中，周期性的集市活動在小城鎮的日常生活中占據了相當大的一個比例，從而使得相應的集市建筑用地的效率明顯低于城市，且該集市建筑的建設受到居民活動的隨意性而導致其建立的隨意性。二是鄉親關系產生用地的隨意性。小城鎮占地面積一般情況下在3平方公里之內，這個區域范圍正好相當于城市里的某人社區或居民小區，在這個空間范圍內往往是居民工作、生產、生活、休閑的步行活動范圍，在這個活動范圍產生的鄉親關系，很容易影響土地的使用方式，致使產生很大的隨意性。

3、小城鎮建設建筑用地存在利益集團性。通常在小城鎮中存在著較多非農業經濟活動的企業，這些企業從數量來說明顯低于城市，但是按照單個企業占地面積占總的城鎮用地量來說，其占用比率又明顯高于城市，主要原因在于這些企業為了節約建設成本，企業的廠房建筑大多采用平房的形式，很少有高樓建筑，空間利用率極低，究其根源就是企業單位利益集團性導致這種情況的發生。

二、小城鎮建設建筑用地規劃管理對策探討

1、以經濟杠桿平衡小城鎮建設建筑用地。我國的《土地管理法》明確規定新增城鎮建設用地必須堅持有償使用的原則，這為小城鎮建設建筑用地規劃管理提供了法律依據，然而，小城鎮經濟集聚能力和發展基礎顯著弱于城市，如果小城鎮以爭取到一個良好的外部投資，有一個重要手段就是采用比城市更低的價格出讓土地來獲得競爭優勢，這就必須產生個矛盾，如何解決這個矛盾，土地規劃部門必須對前來投資的企業要有一個全面的考察，用長遠的眼光、發展的思維來綜合評估土地使用效率，從而在經濟杠桿上找到一個平衡點，讓那些真正有利于促進小城鎮長遠發展、綜合發展和協調發展的企業在當時落地、生根、發芽、開花、結果。

2、以清明的政策引導小城鎮建設建筑用地。每一個小城鎮都具有自己的特點和特色，具有自身的民風習俗，具有特定的工作、生活、休閑、起居習慣，作用土地規劃管理部門必須充分尊重這些特點、特色、習俗和習慣的同時，本著政策取之于民用之于民的執政理念，統籌好有限的富貴的土地資源，一方面，做好保護、珍惜土地的宣傳工作，另一方面，充分發揮群眾的智慧，讓廣大居民參與到有關土地整體利用規劃的政策制定當中來，確實制定出適合當地可持續發展，有利于當地生態改善，文明提高的土地規劃管理政策來，從而起到以清明的政策導向引導小城鎮建設建筑用地的目標，有效克服建筑用地的隨意性、盲目性，努力提供建筑用地的效率，達到政治建設、經濟建設、生態文明建設效益的最大化。

3、落實嚴格的土地管理有關政策法規。土地規劃與管理的相關政策和法規是確保小城鎮建設建筑用地規范化、合法化和科學化的保障憑證，也是土地規劃與管理部門依法行政的根據，更是應對小城鎮建設建筑用地可能產生的問題與矛盾有力武器。因此，土地規劃與管理部門必須堅持原則，無偏差執行地公正地執行相關政策法規，保障好人民長遠利益，構建完善的檢驗系統，同時，在有關政策法規允許的框架下，綜合平衡各職能部門、農民、投資商三者之間存在的利益關系，在有效克服小城鎮建設建筑用地的盲目性、隨意性和利益集團性的同時，發揮好土地的最大使用效益。

參考文獻

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關鍵詞：新城鎮；建設；土地規劃；土地利用；規劃編制

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A 文章編號：

我國鄉鎮建設已經取得了不小的成績，但是城鎮建設中土地規劃利用問題卻不能松懈。在相關研究中，土地規劃和利用問題討論的還比較少，沒有成立一個系統的方案。就因為這樣，我們必須要總結以往在鄉鎮土地規劃中存在的問題，從而找到解決方法。現如今我國對于鄉鎮土地規劃的研討一般都停留在其特征、目標、內容、方式、制圖領域，都有涉獵但不深入。在以后的發展中，我們可以在科學技術手段、規劃方法、合理利用、大眾參加、規劃監督管理和改進等方面做些深入的研討，這樣才能讓土地規劃編制進一步提高，并且讓土地管理更加井井有條，讓新城站建設中的土地規劃有著進一步的發展。

1新城鎮土地規劃的現狀和特征

現如今，在我們國家的五個層次的土地規劃系統里面，城鎮土地規劃已經在這些階段的最底層，在國家、省級、市級、三個等級的土地規劃中，其目的、責任和各種調控標準都一定要取決于縣城和鄉鎮的土地規劃是否能夠合理，并且還要真正的落到實處。[1]所以說，城鎮土地規劃占有著舉足輕重的地位和鮮明的特征。縣城和鄉級的土地規劃也有區別，鄉級和縣級土地規劃相比較來說，鄉級土地的規劃是進行土地規劃管理中最基本的一個層面，應該有著加實際操作的特點。縣級和鄉級土地作為土地規劃的最后一個等級，主要用在實施性階段，它們所規劃的內容能夠與調控性具體的需求相一致，也是提供土地最基本的一個等級。與其他等級土地規劃的特點比較來說，縣城和鄉村的土地規劃具有著較大的難度，同時在工作中的工作量也不少，在性質規定、位置規定和數量規定的要求上都非常的嚴格。

和以上三個等級的土地比較來說，城鎮等級的土地是運用土地調控管理的基本要求，也就造成了其硬性要求和寬松要求之間激烈的矛盾，所以說很多研究人員也在這兩方面進行了深入的探討。除此之外，很多研究人員經過長時間的研究，也曾把城鎮作為土地最底層所能運用的技能、人力資源、資金等不利條件和因為這些不利條件所造成的基本材料不充分的特征也考慮成了城鎮土地規劃需要解決的問題。但是從總體上看，這些研究缺少一個統一的標準，所以城鎮土地管理現如今處在一種尷尬的地位。[2]

2新城鎮土地規劃利用的目的

在《土地管理法》中我們可以看到有關條款：縣城和鄉村的土地規劃的最重要的目標就是對土地利用區域進行規劃，保證所有的土地有著自己的用處。基于這點，有關研究界也有著其多種更多樣的解釋：

第一種是說新城鎮所使用的土地是在上一個等級劃分利用之后才進行進一步分割的，這樣可以明確不同區域不一樣的界限和在此界限內的土地具體承擔什么作用，從而確定新城鎮土地使用劃分要提前想好一個所分區域土地用處的管理規定，而且在此基礎上要對這些土地的大小進行測量和記錄在案。

第二種是說縣城和鄉村的土地利用在大體上要遵照“四定”來完成，也就是說規定質量、規定位置、規定性質和規定順序，這四個標準缺一不可。還有人說城鎮土地利用最重要的地方就在上級土地怎么劃分，要在市級土地分配總數調控和使用土地劃分區域的調控的基礎上進行具體的城鎮土地劃分，更要確定用途是什么，但是在這個過程中盡量不要把用途分的太詳細，這樣才能給市場調控留有一定的余地。[3]

城鎮土地利用結果最主要的表現就是要把城鎮土地規劃示意圖做好，這個圖標即是對土地具體要做什么的管理最根本的展示和最基礎的依據，是實現目標和具體內容最主要的工具和保證。但是在實際應用中城鎮土地在規劃中使用圖編制并沒有太高的水準，具體表現在數據、圖片、表格、文字不能很好的匹配；因為分配時候沒有很好的操作性從而隨便修改也造成了分配目標和任務不能達到預期要求。

3新城鎮土地利用規劃現如今的主要手段

對于新城鎮土地的利用和規劃現如今有著很多的途徑可以利用，最具有權威性的研究成果主要是有下面幾個：第一，上文所說的規定質量、規定位置、規定性質和規定順序這四個標準在總體統籌中或不可缺，而且這也是城鎮土地使用大體上規劃編制的詳細的程序和方式；

第二，有些人則認為城鎮土地利用應該和上級，也就是市級土地運用緊密的結合起來，而且還要讓縣城和鄉村土地保障同步進行，互幫互助。所以說，在各個城鎮進行土地規劃的時候，市級規劃小組應該對所有市級人口空間布局進行初步預計，重點單位用地需要預計，土地生產力要承擔的人物進行分析，土地詳細情況和土地在現在的階段實際上所運用情況進行分析，土地合適性評價和功用使用地域，土地詳細層次協調思路和目的定位是城鎮土地規劃整體編制作為主要的技術指導的方法；[4]

4注意處理好鄉鎮土地和城鎮土地的協調

各種等級存在互相不協調一直以來就是我國所有制度和規劃在實行過程中碰到的最大阻礙，鄉鎮的土地使用也是這樣的。有關專家說鄉鎮級別的謀劃是鄉村與鄉鎮土地利用的最基本的融匯點，使其在體系與制度上做到整體的規劃與協調，就一定要對當下的城鎮謀劃與土地的使用，讓鄉鎮同一級別的村鎮建設部門和土地管理部門融并成一體，從基層消除矛盾。其他學者在研究過程中表示，城鎮的全局規劃和土地的使用規劃的連接重點應該處理好基本數據庫，其中包括城鎮在如今的情況下使用土地的多少、人口的多少、圖像表示等的連接情況的問題。

學者劉志剛在著作中說過，因為大多數小的城鎮在大體上規劃具有比較少的投入、沒有具體的系統指導、沒有對應的基礎信息、沒有專業專職人員狀況下各個地方圍繞著政治和政策形成的，在時間、空間上面和現實中有著很大的差距，再加上基本土地應用大體上規劃編制能力不是特別完全，這就讓土地使用在大體規劃上非常的主動而在小城鎮大體規劃相互連接中一定會存在著一定的弊端。[5]

還有一些學者有著不一樣的看法，因為現如今土地規劃，不論是哪個等級的規劃都存在著一定的弊端。尤其是各個等級之間的不相協調。這個不相諧調當然也讓城鎮規劃和總體上的規劃顯得非常的不一致，這里面有著很大的原因：規劃在思想認證上不一致、土地在利用上的分類標準不一致、土地在建設中和面積的定位上不協調、在規劃的過程中每個人的建設保準不一樣、城鎮人口統計時候不是完全的準確。[6]認為兩個規定連接重要內容包含了經濟社會推進的目的、基本建設布局、城鎮面積縱觀圖等，在這其中要注意資料的完善，在資源上進行共享，更要在思想上進行指導，讓城鎮土地建設局或者是有關部門和土地管理機構在一定程度上協調發展。

參考文獻：

[1]龍騰,王小沙;鄉鎮土地利用總體規劃編制方法探討——以上海市鎮級土地利用總體規劃為例;[J];安徽農業科學,2012,40(10):6166-6167

[2]劉桂芳,田廣增;黃河中下游丘陵-平原過渡區鄉鎮土地利用相對可持續性評價;[J];河南大學學報：自然科學版,2012,42(2):159-166

[3]張合兵;資源約束型鄉鎮級土地利用結構優化技術研究——以梨林鎮為例;[J];湖北農業科學,2012,51(1):48-51

[4]梁俊紅,念沛豪,樊芳;基于效用函數綜合評價法的鄉鎮級土地利用總體規劃成果質量評價研究;[J];國土與自然資源研究,2012,(1):37-39

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關鍵詞：小城鎮建設 用地現狀 用地策略

目前，我國小城鎮建設進程中的各種用地之間的矛盾是客觀存在的事實。所以如何正確引導、科學規劃、節約利用有限的土地資源，正確處理好小城鎮建設中的用地問題，已經成為當前需要解決的突出問題。

1.城鎮化帶來的土地利用優勢

1.1 城鎮化加強了土地的集約利用度

小城鎮的集聚效應使得土地的合理利用、集約程度得到提高。通過發展小城鎮，吸引農村人口向小城鎮轉移，并村定點，可以節約大量農村宅基用地。隨著經濟特別是城鎮化的快速發展以及人民生活水平的提高，再加上經濟發達地區對建設用地的強烈需求以及政府的大力倡導，農民進城的愿望也相當強烈，城鎮化發展的力度加大，土地的集約利用度得到了加強。

1.2 城鎮化優化了城鄉用地布局結構

小城鎮的發展使格局零亂分散的鄉鎮企業向工業小區集中，眾多配套的基礎建設得到共用，基建成本大幅度降低，關鍵是一定程度上節省了大量的建設用地。據調查，鄉鎮企業相對集中，連片開發后，可以節約5％～10％的用地和10％的基礎設施資金。

2.小城鎮建設用地現狀及存在的問題

近幾年來，隨著工業化、城鎮化進程的加快，鄉鎮企業異軍突起，小城鎮得到了迅速發展。與此同時，也出現了耕地銳減、用地效益低等現象。

2.1 用地粗放，盲目擴張

由于缺少有效的節約用地措施和合理的調控、約束手段，小城鎮土地長期不能作為一種重要的經濟資源來對待，過多的采用粗放式外延擴張的用地模式，不合理占用和浪費土地現象十分普遍，出現了多征少用、多占少用、早征遲用，甚至不用、占而不用、好地劣用的粗放型用地模式，極大地浪費了土地資源。

2.2 用地結構不合理，土地利用效率低

小城鎮各類用地應有一個合理的結構比例。按照我國現行規定，建制鎮屬于“城市”的范疇，其規劃指標一般參照城市執行。建制鎮以外的小城鎮一般按照gb 50188-2007村鎮規劃標準執行。據有關資料顯示，我國某些小城鎮用地中，居住用地約占60％，公共設施用地約占9％，生產性用地約占70％，道路用地約占11％，綠地約占2％，其他為空閑、坑塘等。

2.3鄉鎮企業分散，用地浪費

長期以來，城鄉分割的二元體制嚴格地將大量農民限制在農村，“離土不離鄉”的鄉鎮企業應運而生。所有制分割使得集體辦的鄉鎮企業在發展中鄉辦鄉有，村辦村有，各自在其范圍內布置企業，直接造成了鄉鎮企業過度分散。

2.4 小城鎮建設用地秩序紊亂

隨著小城鎮經濟發展，招商引資逐漸成為衡量一個地方政府能力的標志。許多地區依靠各種優惠政策，尤其是土地的使用權，紛紛引進外資。外資企業大規模進駐，盲目鋪攤子、上項目，不考慮其規劃和建設水平的高低，土地任其粗放利用，不加節制，導致大量優質農田被蠶食，耕地大面積喪失。

2.5 小城鎮基建用地量持續攀升

小城鎮建設初始階段，由于缺乏科學完整的區域指導體系，導致每個鎮區都形成一套小而全的設施，極大的降低了土地資源的利用率，造成集聚效應和整體優勢難以發揮。據統計，目前全國農村建設用地的總量約1800萬hm，5倍于城鎮建設用地，而且分布零散，“空心村”大量存在，土地利用較為粗放。

3.推進小城鎮建設中的土地利用策略

3.1 搞好小城鎮建設用地規劃

小城鎮建設要求合理布局，科學規劃，體現特色，規模適度，注重實效。小城鎮建設并不是遍地開花，而是要有重點的發展。在規劃編制和實施過程中，土地管理部門和規劃管理部門應通力合作，加強溝通和交流，并可通過制定科學的土地利用規劃、小城鎮建設規劃和住宅修建規劃，合理地進行功能分區，嚴格控制分散建廠和分散建房，充分發揮城鎮建設用地的集聚效應，節約用地。

3.2嚴格控制土地供應量

要著眼于城鎮存量建設用地，鼓勵小城鎮挖掘潛力，加強舊鎮改造，進行土地整理，提高新城鎮存量土地利用率。為此，在實施土地利用總體規劃過程中，應編制和執行好土地利用年度計劃。土地利用年度計劃是依據土地利用總體規劃，對計劃年度農用地轉用計劃指標、耕地保用量計劃指標和土地開發整理計劃指標等的具體安排。

3.3 清查整頓小城鎮發展的超標土地

在土地利用中，積極推行工業向開發區集中、人口向城鎮集中、住宅向社區集中的“三集中“政策，可以緩解土地供需矛盾，減少不必要的占用土地。

3.4 挖掘小城鎮現有建設用地的空間拓展潛力

必須樹立“小城鎮土地是有限的，但開發的潛力和空間卻是無限的”觀念。對于建設使用土地可采取適當引導管理措施，以達到“極限利用”的目的。強調土地的空間開發，改變當前平面化開發為地下、地面、地上三級垂直開發，引導中小企業建設使用標準廠房，而不是單獨供地，使每平方公里的投資強度日益提高。

3.5提高小城鎮土地利用整體效益

長期以來，考核一個城鎮，一般所用的經濟指標是總量指標，很少考核土地的利用效益，因此，建立同土地相聯系的評價和考核的指標體系應該提到議事日程。通過產業合理布局，提高小城鎮土地利用效益，促進小城鎮節約土地。發展小城鎮要從土地資源的實情出發，搞好土地利用總體規劃，合理確定小城鎮建設用地總規模和布局，為城鎮體系規劃和城鎮建設規劃提供扎實的基礎。要按照新的中華人民共和國土地管理法的要求，實行嚴格的土地用途管制制度和土地日常使用制度，在小城鎮建設的每一環節上都堅定不移地把“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策落實到實處。

參考文獻：

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重慶市小城鎮建設用地管理辦法（試行）

第一條  為加強小城鎮建設，促進農村城市化的進程和社會經濟的全面發展，根據國家、省、市有關土地管理法律、法規，結合本市實際，制定本辦法。

第二條  本辦法所稱“小城鎮”是指我市城市規劃區和縣城（包括縣級市和遠郊區）的規劃區范圍以外的鎮（鄉）政府所在地的集鎮。

第三條  在小城鎮的工業、商業、服務粘、旅游業、鄉鎮企業工業小區、非公有制經濟園區、居民住宅等建設用地適用本辦法。

第四條  小城鎮建設開發用地應當堅持“實事求是、量力而行”的方針和土地統一規劃、統一征用、統一開發、統一出讓、統一管理的原則，嚴格用地管理、做到合理、節約、依法用地。

第五條  統一規劃。小城鎮建設用地規劃應當符合土地利用總體規劃和城鎮建設規劃，并按照有利于發展經濟、有利于方便群眾生活的要求，因地制宜，合理布局，發揮優勢，形成各具特色的小城鎮建設模式。小城鎮的總體規劃應能指導土地開發，詳細規劃應能指導土地出讓。

第六條  統一征地。按照小城鎮建設規劃，依照法律規定，由國土部門會同鎮（鄉）政府根據當地經濟社會發展的客觀需要，分期征地，并依法對被征土地的農民進行補償和安置。

第七條  統一整治開發。按照規劃的要求和功能，在國土部門的指導下由鎮（鄉）政府組織整治開發，進行道路、給排水、供電等基礎設施建設，創造投資條件，由縣級以上人民政府依法出讓。

第八條  統一出讓。小城鎮建設用地應實行有償、有限期出讓，對經營性用地應盡量采取招標、拍賣方式進行。土地使用權的出讓、轉讓、出租、抵押等，按國家、省、市有關規定辦理。

第九條  在市以上人民政府批準試點的小城鎮規劃區范圍內出讓土地使用權，出讓金由區、市、縣國土部門統一收取，全部用于所在小城鎮的基礎設施建設和土地開發，全為市、區市縣政府對小城鎮建設的投入，專款專用，不得挪作它用。

第十條  小城鎮建設用地由國土部門統一管理。用地單位和個人都必須接受國土部門的監督、檢查、建設工程需要臨時使用土地的，須經國土部門批準并辦理《臨時用地許可證》。任何單位和個人不得擅自占用土地，不得違法出讓、轉讓和出租土地使用權。

第十一條  凡在小城鎮依法取得土地使用權并按規定進行投資建設后，可以依法轉讓、出租、抵押土地使用權及其地上建（構）筑物，或者以土地使用權作價入股與他人合資、合作經商辦廠。

第十二條  凡在市以上人民政府批準試點的小城鎮規劃區范圍內征用土地，公路基礎設施附加費和耕地占用稅按規定征收后不再上交，全部返還給所在小城鎮用于基礎設施建設。

第十三條  小城鎮被征用土地的征地補償費，屬集體集中管理使用的部分，可由農村集體經濟組織采取建立農村合作基金或實行鄉鎮企業股份合作制等辦法進行管理；屬個人所有或使用的部門，按有關規定辦理。

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2018年基本建立人地掛鉤機制

《國家新型城鎮化規劃（2014―2020年）》確立了1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶的發展目標，提出探索實行城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤的政策。

“建立人地掛鉤機制，既能實現對新型城鎮化的用地保障，也是對土地城鎮化的制約。”國土資源部規劃司副司長周建春說，“目前，我國城鎮化水平總體還不高，土地的城鎮化快于人口的城鎮化，不解決人的城鎮化，只有城市規模的盲目擴大，會造成土地被大量占用和浪費。在全面推進新型城鎮化過程中，必須使城市發展與人口增長相適應，提高戶籍人口城鎮化率和城鎮化質量，促進城鄉基本公共服務均等化。這就需要建立人地掛鉤機制，實現土地城鎮化與人口城鎮化相協調。”

《實施意見》提出，到2018年，基本建立人地掛鉤機制，形成部門聯動、上下銜接、有利于促進新型城鎮化發展的建設用地供應制度；到2020年，全面建立科學合理的人地掛鉤機制政策體系，區域和城鄉用地結構布局更加優化，土地節約集約利用水平顯著提高，為如期實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶提供用地保障。

實行差別化用地標準

關于進城落戶人口人均用地標準問題，《國家新型城鎮化規劃（2014―2020年）》提出，人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內。據此，《實施意見》綜合考慮城鎮容納空間等因素，實行差別化的用地標準。

人均城鎮建設用地不超過100平方米的城鎮，對于進城落戶人口，按人均100平方米標準安排新增城鎮建設用地；人均水平100～150平方米的城鎮，按照人均80平方米標準安排；人均水平超過150平方米的城鎮，按照人均50平方米標準安排。超大和特大城市的中心城區原則上不因吸納農業轉移人口安排新增建設用地。

周建春表示，綜合考慮東中西部不同地區經濟社會發展和自然條件的差異，以及非農業轉移落戶人口和取得居住證的常住非戶籍人口用地需求，允許各省份根據實際對標準進行適當調整，幅度控制在10%以內。“這一標準既給予各地一定的靈活性，又能夠防止地方調整幅度過大、擠占生態用地和耕地。”

在土地供應結構方面，周建春提出，要方便進城落戶人口生產生活，優先保障住房特別是落戶人口的保障房，以及教育、醫療、養老、就業等民生和城鎮基礎設施建設用地，合理安排必要的產業用地。

周建春介紹，2015年～2020年全國新增建設用地總規模約3900萬畝，其中進城落戶1億人口的各類用地需求，初步估算為1200萬畝。如果按以往規劃編制方法，農村流動人口按照城鎮人均建設用地標準的60%安排用地，1億農村流動人口用地約為720萬畝。因此，從現行規劃看，土地供應可以滿足進城落戶人口發展用地需求。

在確保進城落戶人口建設用地需求方面，《實施意見》提出，在土地利用總體規劃編制中要更加突出進城落戶人口因素，合理確定城鎮建設用地規模；在制定三年滾動用地計劃和分解下達年度用地計劃時，充分考慮新型城鎮化和進城落戶人口的用地需求，各省（區、市）要根據進城落戶人口專項安排用地指標，確保合理用地需求。

不得以退出“三權”作為進城落戶條件

如何切實保護進城落戶農民的權益，是《實施意見》的重點內容。周建春說，要切實維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，現階段不得以退出“三權”作為農民進城落戶的條件。要充分尊重農民意愿，切實保障其合法權益。

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農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相掛鉤是當前土地管理的熱點，也是促進土地集約高效利用、妥善解決用地供需矛盾的有效手段之一，本文在對當前通過農村建設用地整理，實現減少農村建設用地的同時，增加城鎮建設用地掛鉤的經驗進行了總結，并對其中所出現的問題進行了比較深入剖析的基礎上，提出了當前農村建設用地整理掛鉤的政策建議。

關鍵詞

農村建設用地整理；建設用地指標；掛鉤

國務院《關于深化改革 嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）中指出：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，“在符合規劃的條件下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有制建設用地使用權可以依法流轉”。抓好農村建設用地整理既是貫徹落實國務院關于嚴格土地管理決定的要求，又是當前和今后一個時期有效的利用現有土地資源，改善農村生產生活條件和環境，同時一定程度上緩解建設用地供需矛盾的有效途徑和手段。江蘇省作為全國第一批實施農村建設用地整理掛鉤政策的試點省份，在國土資源部的指導下，以認真分析研究土地資源利用情況為基礎，扎實開展農村建設用地整理掛鉤工作，通過試點地區對農村建設用地整理掛鉤的方式和方法的探索，逐步摸索出切實可行的農村建設用地整理掛鉤的技術路線和技術規范。通過總結現有試點地區的經驗和做法，我們對開展農村建設用地整理掛鉤政策的若干問題進行了比較粗淺的思考，供大家參考。

1．農村建設用地整理的主要內容

農村建設用地整理主要包括兩個部分：一是農村居民點用地整理；二是農村工礦廢棄地整理。

（1）農村居民點用地整理是近幾年興起的土地集約利用工程。農村居民點整理是提高農村居民點用地效率和集約化程度，促進土地資源有序、合理與科學化利用的重要手段。農村居民點整理主要是運用工程技術及調整土地產權，通過對農村居民點用地規模、內部結構及空間布局的再調整，使農村居民點逐步集中、集約，提高農村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化、合理化、科學化，并改善農民生產、生活條件和農村生態環境。農村居民點整理的內涵是指從宏觀上對農村居民點的數量、布局進行調整以及從微觀上對農村居民點用地規模和內部結構、布局進行的綜合調整。

進行村莊用地的調整已成為我國土地整理的一項重要工作。一方面，農村居民點用地整理對改善農村生態環境，提高農民生活質量，緩解用地矛盾、實現耕地占補平衡，發展農村經濟、促進城鎮化，縮小城鄉差距，解決“三農”問題都具有重大的現實意義；另一方面，農村居民點整理將在我國加快城鎮化進程、縮短城鄉貧富差距中發揮積極作用，同時可以一定程度上增加對城鎮建設用地的供給，保障經濟的快速健康發展。過去，農村居民點整理往往緊跟項目走，即“被動整理”模式，這種做法雖然可以滿足項目用地的要求，但由于時間倉促，遺留下來的問題很多，而且，這種整理方式往往不注意整個區域用地結構的調整和土地資源配置的優化，同時帶來了許多生態、環境等問題。把農村居民點整理納入土地利用總體規劃的專項規劃編制當中，有目的、有針對性地進行農村居民點整理，通過減少農村居民點用地與相應增加城鎮建設用地的“此消彼長” 相掛鉤的方式，在一定程度上緩解城鎮建設用地供需不平衡的現狀。

（2）農村工礦廢棄地的整理主要是針對地處農村的、已經破產或廢棄的工礦和企業的集體所有建設用地，通過工程技術手段，對其進行重新的復墾整理使其達到或逐步達到耕作標準的過程。農村工礦廢棄地的整理是農村建設用地整理的又一重要方面，對改善農村生態環境以及農民生產、生活條件，優化土地利用結構，促進土地可持續發展也有著重要意義。

2．農村建設用地減少與城鎮建設用地增加掛鉤

2．1“掛鉤政策”的內涵

農村建設用地整理掛鉤政策就是在土地利用總體規劃確定的規劃用途分區的基礎上，按照土地集約利用的要求，采取科學的工程技術手段，通過對一定規劃用途分區內（一般為基本農田保護區或一般農地區）的農村居民點和農村工礦廢棄地的整理（復墾），以整理復墾出的一定數量和質量的耕地為途徑，在動態過程中，通過合理規劃布局，在特定規劃區域內減少一定數量耕地的同時，相應增加一定數量城鎮建設用地的一種做法。

2．2“掛鉤政策”的依據

在土地利用總體規劃的各類規劃空間不能改變和突破的情況下，上級下達的規劃指標的剛性與地方社會經濟發展對建設用地的需求之間的矛盾日益突出，唯一的辦法和途徑，就是充分利用國家現有的政策。2004年全國土地市場治理整頓后，國家陸續出臺了若干具有重要指導性的文件，經過分析和研究，我們認為在以下的幾個文件中，可以找到能夠為江蘇省今后的社會經濟發展拓展空間的途徑和辦法——實施“掛鉤政策”，將建設用地空間和數量置換出來。

①國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）

該文件第二部分“加強土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃實施管理”的總第（十）條中明確指出：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。”（以下簡稱“掛鉤政策”）

其實，“掛鉤政策”由來已久。2000年，國土資源部下發了《關于加強土地管理促進小城鎮健康發展的通知》(國土資發[2000]337號)，其中第二條“立足存量，內涵挖潛，促進小城鎮建設集約用地”明確提出“縣、鄉級土地利用總體規劃和城鎮建設規劃已經依法批準的試點小城鎮，可以給予一定數量的新增建設用地占用耕地的周轉指標，用于實施建新拆舊，促進建設用地的集中。周轉指標由省級國土資源部門單列，堅持“總量控制，封閉運行，臺帳管理，統計單列，年度檢查，到期歸還”。同年，國土資源部下發的《關于加強耕地保護促進經濟發展若干政策措施的通知》(國土資發[2000]408號)，在第四條 “有條件地實行建設用地指標周轉，推進國家和省級試點小城鎮建設”中進一步明確提出了“為妥善解決小城鎮建新拆舊過程中的建設用地指標問題，省級國土資源管理部門可以根據小城鎮建設試點推進情況、試點小城鎮土地利用總體規劃和城鎮建設規劃，按照“總量控制，封閉運行，臺帳管理，年度檢查，到期歸還”的原則，對國家和省級試點小城鎮，單列編報下達一定數量的建設占用耕地周轉指標。小城鎮建設建新拆舊完成后，經復核認定的復墾成耕地的面積必須大于建設占用耕地的面積。”的做法。2004年，國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發〔2004〕234號）中，又提出“縣市和鄉（鎮）要根據土地利用總體規劃，結合實施小城鎮發展戰略與“村村通”工程，科學制定和實施村莊改造、歸并村莊整治計劃，積極推進農村建設用地整理，提高城鎮化水平和城鎮土地集約利用水平，努力節約使用集體建設用地。農村建設用地整理，要按照“規劃先行、政策引導、村民自愿、多元投入”的原則，按規劃、有計劃、循序漸進、積極穩妥地推進。”

這樣，掛鉤周轉指標應當同時具備兩種身份，即規劃建設占用耕地指標身份和耕地轉用計劃身份。

②國土資源部《關于基本農田保護中有關問題的整改意見》（國土資發[2004]223號）

該文件第一條“抓緊解決基本農田保護中基礎工作有關問題，切實落實規劃確定的基本農田”第一款中明確提出“土地利用總體規劃確定的基本農田保護指標要在基本農田保護區范圍內落實到地塊”和“由于基礎工作不扎實，在劃定基本農田時將其他用地誤劃為基本農田的，要進行調整，并補劃同等數量和質量的基本農田。因現有耕地數量不足難以落實到地塊的部分，可將土地整理復墾新增加且經驗收合格的耕地補劃為基本農田。”

因此，“掛鉤政策”的實施，從規劃意義上講，只能限于在規劃的基本農田保護區和一般農地區內開展（在規劃建設用地預留區內開展“掛鉤”，整理復墾出耕地毫無意義）。

③國土資源部《關于開展補充耕地數量質量實行按等級折算基礎工作的通知》（國土資發[2005]128號）

該文件第四條第三款“如補充耕地等級低于被占用耕地等級，逐步實行按等級折算增加補充耕地面積”的規定，為我們通過基本農田保護區或一般農地區內農村建設用地整理掛鉤，解決了實事求是的善后解決辦法和管理控制辦法。

2．3“掛鉤政策”的意義

現階段，我國進入經濟發展的快速時期，各個地方尤其是城市（鎮）化和工業化發展較快的地區對建設用地的需求也越來越大，局部地區甚至在2000年就已經把規劃期到2010年的建設用地指標全部用完。就當前的經濟發展過程而言，土地資源特別是耕地資源的消耗是不可避免的，關鍵在一個“度”。土地非農化可以分為消耗性非農化以及過度非農化兩個部分。消耗性非農化主要依照經濟規律的要求，以及由于城市（鎮）化和工業化進程的需要而不得不消耗的一部分農用地；而過度非農化則是指地方政府部門把土地的價格人為地降低所帶來的土地資源的過度消耗。因此，在土地利用的過程中，一要抓住經濟規律，引入市場機制；二要進一步轉變政府職能，發揮政府的主導性作用。“掛鉤政策”就是依靠政府部門發起，運用經濟手段促進農村建設用地的整理，在改善農村生態環境和農民生產、生活條件的同時，既適度地減少農村建設用地、整理復墾為耕地，又為地方爭取到更多的建設用地指標，滿足經濟發展對城鎮建設的用地需求，有效提高土地供給水平。

2．4 “掛鉤政策”的可行性

據統計，目前全國農村建設用地的總量約2.7億畝，5倍于城鎮建設用地，而且分布較為零散，“空心村”大量存在，土地利用較為粗放。根據土地利用現狀變更調查資料，江蘇省農村居民點用地面積達到93.79萬公頃(1406.86萬畝)；2000年全省有農村人口4829.02萬人，人均占地194.22平方米，高于全國150平方米的平均水平。把這部分超標的農村建設用地復墾為耕地，面積之大，相當可觀。

隨著經濟特別是城鎮化的快速發展以及人民生活水平的提高，農民進城的愿望也相當強烈。再加上經濟發達地區對建設用地需求的強烈愿望以及政府的大力倡導，就為 “掛鉤政策”的實施提供了有利的社會條件、經濟條件和政策基礎。

2．5“掛鉤政策”實施中應遵循的原則

（1）“誰整理、誰受益”的原則

農村建設用地整理是一項復雜的系統工程，完全依靠政府來整理是不可行的。需要運用經濟手段，切實按照市場規律的要求，把農村建設用地整理的成果交還給整理的主體，這也是我國社會主義市場經濟中按勞分配的最基本要求。

（2）整理的質量與建設用地指標掛鉤的原則

在農村建設用地整理的過程中，除了要注重整理的數量以外，還需特別注重整理形成的耕地的質量。過去，我們在實施耕地總量動態平衡的過程中，就因為只注重耕地的數量而沒有過多強調復墾后耕地的質量，造成了“占好地、補劣地”現象時有發生，給耕地的總體質量帶來了一些負面影響。因此，現階段農村建設用地整理的過程中，應進一步加強對整理出的耕地質量進行評價，做好與建設用地指標掛鉤的測算工作。

（3）尊重農民意愿、保障農民權益的原則

農村建設用地整理的實施過程中，應按照相關的法律法規以及土地利用總體規劃的要求，取得相關集體土地所有權人的同意，充分尊重農民意愿，不搞強制拆遷，切實維護農民個人、集體經濟組織和其他有關個人、單位的合法權益。對于因拆遷對農民或集體經濟組織造成損失的，要給以補償，并且保證農民生活水平不降低。

（4）統籌規劃、優化配置的原則

一方面， “掛鉤政策”的實施涉及面廣量大，情況較復雜，因此必須要在地方政府的統一領導下，由國土、發展改革、城鎮規劃、建設、財政、農業、民政、環保、水利、勞動等部門協同開展工作，在科學論證的基礎上，進行規范操作；另一方面，在實施過程中，要注意調整土地利用結構，對于以前不合理的結構安排要進行調整，優化土地資源配置。

（5）促進土地可持續發展的原則

可持續發展要求我們要從經濟、社會、生態環境、文化等方面綜合考慮土地的利用問題。具體到“掛鉤政策”上，就是要在農村建設用地整理的過程中要十分注重土壤質量的改良，注重農村生態環境和農業生產設施的改善，按照保護生態環境，提高環境容納能力的原則實施各項土地整理的生物和工程技術措施。同時，要注重發揚人文精神，要注意有選擇地保留民族、民俗等文化遺產和建筑，要充分考慮農民的意見和建議，“以人為本”，做到農村居民點整理與文化建設相統一。在復墾為耕地獲得城鎮建設用地指標后，要集約利用土地，珍惜土地資源。

2．4“掛鉤政策”的動態實施

“掛鉤政策”的實施應當是一個動態的過程。由于“掛鉤政策”的實施過程中必然涉及農村居民的拆遷安置問題，因此，我們認為在維護農村社會穩定的前提下，其必然是“先易地安置、再拆遷實施”和“先使用周轉指標，再整理置換歸還”的兩個同步統一的動態過程。這個過程應當包括以下幾個主要內容：

一、建設用地掛鉤的方法

農村建設用地整理出的耕地可以按照要求，全部置換為建設用地周轉指標。指標可以在整理（復墾）形成耕地前進行使用，即按照土地利用總體規劃的要求，在城鎮規劃發展區域內，相應增加規劃建設用地預留區。同時，必須要在規定的年限（期）內整理復墾出相應面積的耕地，完成對已經使用的建設用地周轉指標的置換歸還。對于已經超額完成整理復墾任務、形成新的建設用地周轉指標的，新指標可以結轉到下一期直接使用，不需再歸還（其中，在滿足新的農村居民安置區用地所需后剩余的建設用地周轉指標可以用于特定規劃區域內的各項城鎮建設使用）；對于未能完成整理形成耕地、置換歸還任務的，要相應核減其以后的建設用地周轉指標或現行規劃建設占用耕地指標；對于完成歸還任務確有困難的，可以繳納相應的費用，有償調劑異地超額完成整理復墾任務、形成的建設用地周轉指標。“掛鉤政策”實施主體可以自行整理，也可以委托專業機構進行整理，相關費用由自己承擔。

省級國土資源管理部門應當對整理后的耕地質量進行評估，可以靈活根據當地整理復墾形成耕地的最高水平，按照一定的“耕地折算系數”（見下文）測算可以用于置換歸還建設用地周轉指標的有效耕地面積。

耕地質量指數：Ij(j=1，2，3…n)；高質量耕地指數：Ij’(j=1，2，3…n)

耕地質量指數平均水平：I’； 復墾耕地面積：Sb

質量系數：r =(Ij’- I’ )/ I’

實際置換面積：Sa = r × Sb轉貼于 二、實施模式

江蘇省A市對農村建設用地整理進行了嘗試，下面是A市進行整理的主要方法：

（一）農村建設用地整理權屬調整方法

農村建設用地整理針對農村居民點、農村工礦廢棄地，結合農田基本建設對農村建設用地、田、水、路、林等進行整理。依據不同的整理形式、不同對象，對土地所有權、使用權調整采取不同的方法。

(1) 土地所有權的調整方法

① 農村建設用地整理過程中，整理區內部分建筑物，包括農民住宅等，按照農村建設用地整理規劃及村鎮規劃要求進行遷并，地上建筑物、青苗等附作物，作為土地的他項權利要進行補償，補償費用計入整理費用。遷并過程中按就近原則并入他村的，其占用的土地應按照公認的準則，在相鄰的農地上以等量的原則進行權屬的調整置換。

② 成片土地整理過程中，涉及村界調整的要進行村與村之間土地所有權的調整，這種調整必須以整理土地格局所涉及的地塊走向所決定的新的村界作為仲裁的出發點，若調整的地塊質量不等同，則按照讓出或并入地塊的等當量或等價原則進行補償；若調整的地塊質量相同，可按等量原則調整村與村之間的土地所有權。

③ 由于歷史原因，相鄰行政單位遺留下來的插花地及其整理，可在土地整理中作為權屬調整的“籌碼”，按等當量或等價值對其土地所有權進行調整。

④ 不相鄰村間插花地，也可按照插花地及其整理作為權屬調整的“籌碼”這個原則，等當量通過各自相鄰的村依次進行土地所有權的調整。

(2) 土地使用權的調整方法

① 按等質、等量模式進行調整的方法。這種土地使用權的調整，只能在穩定經營承包權的基礎上，按照整理前、后土地數量質量相當的模式，將整理后土地重新分配、認定，并簽署土地權屬界線認可書和土地經營承包證書。由于整理后地塊面積變大，塊數變少，可能出現同一地塊幾家共同經營的狀況，可采取在地塊中設立一些象征性的地塊標志來加以解決。

② 按照股份制及租賃模式進行調整的方法。這種方法適用于經濟發達的地方，閑置農民已轉入第二、三產業，且具有穩定收入。在整理后，按照農民自愿的原則，對整理前土地評估或土地質量評估結果折股，自愿組建股份制土地經營組織，統一經營土地，并持股權的多少參與土地收益的分配；亦可將分戶承包的土地適度集中整理，并將整理后的土地通過協議或招標的方式租賃給種田大戶，簽訂租賃合同，租賃費用分配給農地承包權的出讓者或用于養老保險等社會福利事業。

③ 整理新增建設用地掛鉤指標和新增耕地使用權的調整方法。農村建設用地整理能夠增加大量耕地面積，其新增建設用地掛鉤指標可由整理工程投資者使用和擁有；新增耕地可歸當地村集體，由村集體統一經營使用，或租賃給種田大戶，租金歸集體所有。

（二）農村建設用地整理潛力測算的技術路線

在分析當地自然、社會經濟條件的基礎上，選取不同的農村建設用地整理模式，確定不同整理模式的整理標準，并確定出不同整理模式的整理范圍。在此基礎上，依據不同整理模式和整理標準計算整個測算區域的農村建設用地整理潛力。其測算方法和步驟見圖1：

圖1農村建設用地整理潛力測算方法與步驟

（三）資金來源

A市整理資金先由政府財政出資或進行部分土地使用權的抵押貸款解決，然后通過整理后的土地增值、掛鉤建設用地指標的出讓金、相關稅費等收益來平衡預算。

（四）A市“掛鉤政策”的實施方法

A市由于農村建設用地整理所得的建設用地周轉指標，優先用于拆遷農民的安置點用地，多余的指標用于城鎮建設。

三、收益分配問題

在農村建設用地整理的過程中，A市政府根據土地優化配置的原則，按照規劃要求，以建設生態園區等方式把農民的土地全部征收，統一經營，使得農民失去土地承包經營權，這種情況下，就涉及到土地收益分配的問題。政府可以一次性把補償費用付給農民，也可以租賃農民土地的承包經營權，每年（或定期）付給農民一定額度租金。值得注意的是，如果地方政府把建設用地指標異地轉讓，獲得的資金也應該與農民或集體經濟組織一同分享。我們認為政府應該按照租賃農民土地或農民以土地入股等方式，讓農民獲得穩定的補償，這樣既可以獲得因土地升值給農民帶來的收入，也可以避免因通貨膨脹給農民帶來的損失，從而充分保障農民的權益，提高農民生活水平。

3．結論和政策建議

農村建設用地整理與城鎮建設用地指標掛鉤是一項復雜的系統工程。我們認為，在此過程中應該注意以下幾個問題：

（1）充分尊重集體土地產權，加強農村土地產權制度建設，切實保障農民權益

首先，農村居民點整理要充分尊重土地所有者的權益，不得侵犯農民的產權。其次，應該加強宣傳力度，使廣大農民認識到居民點整理的重大意義，并保證整理項目的透明和公開，隨時接受農民的監督。第三，在整理過程中，要給予農民實惠，注重改善居民生產、生活條件，并保證農民生活質量不降低。比如，宅基地拆遷后安置房子的面積要小于原先的面積，要注意加強小區配套基礎設施的建設。對于整理過程中對農民造成的損失要給予公平的補償。

加強農村集體產權制度的建設。農村集體產權制度建設是一個長期的過程，更是一項長期的任務，要狠抓不懈。具體來說應該注意以下幾個方面：一、建立長期穩定的土地登記制度，對于未及時登記的要盡快補辦登記手續。二、嚴格執行國家制定的宅基地面積標準，對于不符合宅基地面積標準的要及時調整。三、積極開展農村建設用地流轉的試點工作，優化土地配置。

（2）引入市場化運作方式，因地制宜采取多種整理模式，積極探索新模式

農村建設用地整理的模式大致可以分為兩個主要部分：一、村民居住的安置模式，主要有：公寓化或社區化的整理模式、村莊整體搬遷，異地改造的整理模式、縮并自然村，建設中心村的整理模式、村莊內部用地改造控制型的整理模式等；二、資金籌措模式，主要有：政府主導型、市場主導型、村集體自主型等。

農村建設用地整理是一個長期、動態的過程，一方面，我們要學習一些典型模式的經驗，同時也要因地制宜，適時創新和探索一些新的模式；另一方面，對于條件適當的地區，我們要對整理模式進行市場化運作。

（3）城鎮建設用地指標置換要做到與復墾耕地的數量、質量“雙掛鉤”

農村建設用地整理要十分注重復墾耕地的質量，建立耕地質量評價體系，完善耕地質量評價系統，合理運作、科學評價，做到建設用地指標與復墾耕地的數量、質量“雙掛鉤”。

（4）農村建設用地整理要十分注重生態環境保護和人文精神

在農村建設用地整理的過程中，要十分注重保護耕地質量和農村生態環境。具體來說應該注意以下幾點：一、注重土壤的改良。土地作為自然的產物，其質量的提高必須遵循自然生態規律，必須充分考慮土地生態系統內物質循環和能量流動的特點，考慮系統內各生態因素間的相互平衡以及土地生態系統與其他各相關環境系統間的相互關系；二、注重農村生態環境的改善，對于不適合作物耕種的土地，要做好退耕還林還湖工作，維護農村生態系統；三、按照保護生態環境，提高環境容納能力的原則實施各項土地整理的生物和工程技術措施。

在農村建設用地整理的同時要有人文精神，要注意有選擇地保留民族、民俗等文化遺產和建筑，做到土地整理與文化建設相統一。 參考文獻

[1] 劉晶妹，張玉萍.我國農村土地整理運作模式研究.[J]中國土地，1999，(11).

[2] 葉艷妹，吳次芳.我國農村居民點用地整理的潛力、運作模式與政策選擇.[J]農業經濟問題，1998，(10).

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關鍵詞 小城鎮建設 土地利用 規劃 管理

中圖分類號：TU982 文獻標識碼：A

土地資源作為重要的物質資源，合理利用土地是經濟發展和社會進步的重要基礎。我國擁有著世界上比較大的國土面積，可是人均土地占有量相對較少，尤其在社會主義現代化建設如此迅速的情況下，土地資源更加緊張。因此，在農村城鎮化建設中合理利用土地資源尤為重要。由此可見，在農村城鎮化建設中分析與探討如何利用土地是一項非常有價值的事情。不僅有利于推動農村經濟發展，深化社會主義現代化建設，更有利于保證社會主義建設的可持續發展。

1處理好土地利用規劃與其他規劃的關系

小城鎮建設中土地規劃與城鎮基礎實施建設規劃是其重要內容。比如，交通建設、綠化建設、農田保護區建設及公共設施建設（給排水、供電等）都是城鎮基礎設施建設的重要內容。因此，在小城鎮建設過程中應當正確處理好土地規劃與交通規劃、綠化建設、農田保護區建設等之間的關系。其中，農田保護區建設至關重要。

當前，小城鎮建設發展較快地區大多經濟發展較為發達。這些地區往往把城鎮發展的重點放在二、三產業上，放松甚至輕視農業發展。盡管可以依靠后期再開發，可是這種方式難以保證開發后備資源的彌補效果。劃定基本農田保護區和規劃建設區在小城鎮建設中是同等重要的兩項內容，不能為了追求經濟發展而忽視了農田保護和建設的重要性。因此，應當正確處理好城鎮規劃建設區的土地利用與農田保護區土地規劃之間的關系。既要保證推動農村經濟發展，又要有效做到保護耕地。某些地區“重視工業、輕視農業”、“犧牲農業搞工業”思想和行為，并不符合合理利用與規劃土地的基本要求，應當嚴格杜絕類似思想和行為的出現。而土地利用規劃應當以小城鎮建設規劃、基本農田保護規劃及土地利用分區等為依據，鼓勵國有土地和集體非農建設用地向符合規劃所確定的用途轉變。與此同時，禁止國有土地和集體非農建設用地向不符合規劃要求的方向轉變，保證土地利用規劃的科學性。

2加強土地的管理

小城鎮建設中土地管理是一項非常重要的內容。為了保證土地管理效果，小城鎮建設應當加強宏觀調控，建立與市場機制相適應的規劃管理機制，充分發揮“有形的手”和“無形的手”相結合的雙重管理效果。

（1）建立與土地轉讓、出讓市場機制相適應的規劃用地機制。在土地使用制度不斷深化的今天，城鎮土地使用應當嚴格實行規劃控制與用途管制的土地規劃原則。簡單地說，就是轉讓或出讓土地產權過程中必須明確土地的使用條件，保證小城鎮土地的整體規劃真正地落實到實處。

（2）建立規劃實施反饋機制。市場變化是瞬息萬變的、不可預測的，為了保證土地管理與利用的有效性，應當建立規劃實施反饋機制并使之不斷完善。所以說，建立反饋機制的主要目的就是加強規劃對土地開發利用的及時調控能力，確保土地規劃與管理起到切實的管理作用。

（3）建立規劃實施監督體系。通常情況下，為了保證小城鎮建設的效果，各級主管部門都會建立相應的規劃實施監督機制。比如，上級政府、同級人大部門實施的監督機制。兩種或幾種監督機制并行情況下，有必要建立規劃實施監督機制。另一方面，監督體系的建立除了將各級主管部門所實施的監督機制有機結合在一起，也是保證小城鎮規劃方案合理與科學的有效途徑。

3提高土地的利用率

節約用地是我國的基本國策，小城鎮建設應當嚴格貫徹與落實該國策，處理好建設用地與農耕用地、近期與遠期之間的關系，提高土地的利用率。城鎮規劃作為發展與建設的重要指導方案，制科學定發展規劃是搞好小城鎮建設的前提條件和基礎工作。因此，編寫小城鎮土地利用方案時應當從大局出發，協調好土地利用、環境保護、社會發展之間的關系，充分保證土地利用的使用效率。

4規范土地市場的建設

目前，國外某些國家已經形成了較為成熟的土地市場。從他們成熟的土地市場來看，城市土地開發與建設的大量資金通常來自于土地。其中，經營性土地一般采用招標、拍賣等市場化方式轉讓或出讓，成為土地費用的主要來源。盡管，我國各地區已經逐步建立了政府儲備、市場配置、公開交易等土地供應機制，可是土地市場仍然較為混亂、發展尚未成熟。為了促使我國土地市場日漸趨于規范化，應當做好以下工作。

（1）通過政府實施的土地儲備機制壟斷土地一級市場，對土地市場供求實行科學調控。

（2）采取有效措施進一步規范二級市場。為了確保土地市場充分實現公正原則、維持市場交易的正常秩序，需要從強化市場服務和加強市場監督兩個方面入手，進一步規范二級市場。比如，定期土地轉讓信息和結果，為所有交易者提供公平、平等的服務；監督具體的轉讓行為是否合法，保證土地產權交易的合法化。

（3）盡可能公開土地轉讓過程。公開土地轉讓過程的目的除了保證土地產權交易公開、平等外，也起到了監督土地交易過程的重要作用。需要轉讓的土地應當確認無任何糾紛后正式在媒體或其他地方上，并嚴格按照交易程序進行，盡可能做到全程監督。

5結語

小城鎮建設作為農村現代化建設的重要內容，在土地利用方面應當高舉節約用地旗幟，科學制定小城鎮建設規劃方案以提高土地的利用效率。要想做到這一點，應當從實際出發，合理規劃建設用地規模、嚴格控制建設用地指標，切實提高土體的使用效率。另一方面，為了進一步規范土地市場，應當采取有效措施規范一、二級市場，并盡量公開土地產權交易過程，保證土地產權交易的安全、確保建設用地具有明確的使用標準，對合理利用土地具有非常重要的作用。

參考文獻

[1] 林增杰.城鎮土地管理[M].北京：高等教育出版社，2002.

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針對城鎮化建設與優質耕地分布空間上高度重合的實際，決定了任何時候都不能放松耕地保護

糧食安全既包括總量安全，也包括質量安全和結果安全，是城鎮化持續健康發展的前提和保障。耕地是糧食安全的基礎，面對城鎮化進程中耕地數量減少、質量降低、結構和空間分布格局發生變化等挑戰，必須始終堅守耕地保護紅線，加快推進現代化農業發展，為新型城鎮化積極穩妥推進創造更加有利的條件。一是將耕地保護目標責任履行情況納入地方黨政領導班子和領導干部考核評價體系，提高耕地保護目標責任履行情況的評價權重，強化耕地保護指標優先制度。二是統籌安排可用于耕地保護的新增建設用地有償使用費、農業土地開發資金、耕地開墾費和土地復墾費等，重點推進土地整治，集中用于高標準基本農田建設，提升耕地質量。三是在全面完成耕地后備資源調查評價基礎上，統籌考慮國家及自治區重大建設項目的占補平衡，鼓勵有條件的地區建設耕地儲備庫，用經濟手段大力推進跨區域補充耕地制度建設。四是進一步完善新增建設用地有償使用費、耕地開墾費分配使用制度，對承擔跨區域補充耕地和高標準基本農田建設任務的地區給予重點支持，建立健全耕地保護補償激勵機制。

針對城鄉建設用地利用粗放、承載人口和產業能力有待進一步提高的問題，必須堅持節約集約用地制度，以轉變土地利用和管理方式推動城鎮化發展模式轉型

一要做好土地資源承載能力與城鎮化目標、模式和空間格局的協調，嚴格劃定城鎮建設用地擴展邊界和規模邊界、禁止建設區和基本農田保護區，強化對城鄉建設規模、布局和形態的管控，促進城鎮組團式發展，確保建設用地規模和布局不突破土地利用總體規劃，落實土地用途管制。二要建立完善規劃統籌、政府引導、產權明晰、市場運作、利益共享的城鄉土地整治運行機制，進一步規范推進廢棄居民點與廢棄工礦用地復墾調整利用、城鄉建設用地增減掛鉤、城鎮存量閑置土地再開發、舊城區與城中村改造等，在優化城鄉用地結構中釋放發展空間，在統籌配置城鄉土地中提升用地效率，促進工業化、城鎮化與農牧業現代化協調發展和城鄉一體發展。三要加快制定國土規劃，疊加經濟社會發展規劃、主體功能區規劃、城鄉建設規劃、生態環境保護規劃等空間管制要求，構建城鄉一體的土地用途管制“一張圖”，加強城鎮建設用地擴展的遙感監測和監督監管。四要將現行法律設定的建設用地預審、農用地轉用審批、未利用土地開發審批等行政許可，整合為土地用途轉用許可，進一步完善土地用途轉用許可制度。五要改進和加強土地利用年度計劃分類下達、分別考核的有關規定，按照從嚴控制大城市、適度安排中小城市、支持縣域和重點鎮發展的原則，分解下達城鎮新增建設用地計劃，并建立計劃指標執行考核、預警機制。六要適應城鎮化發展要求，加快制定土地利用總體規劃調整或修改辦法，抓好規劃中期評估和實施評估，建立健全土地規劃定期評估和適時調整制度。

針對攤大餅式發展和高資源投入等現行城鎮化模式、格局與資源環境承載不匹配，生態環境壓力持續加大的現狀，必須細化城鎮化土地利用評價與資源承載研究，審慎決策建設用地配置問題

篇9

關鍵詞：土地資源 利用效益 可持續發展

隨著北京經濟社會的發展和人口的持續增長，土地的供求關系愈加緊張。由于過多地關注經濟增長速度，過去的建設和發展很大程度上是在過度消費自然資源和過多犧牲環境利益基礎上取得的，其中土地資源的低效利用現象尤為嚴重。目前，北京市用地浪費現象依然存在，建設用地結構需要進一步優化，存量用地的利用難度較大，土地資源集約節約利用水平和用地效益有待進一步提高。

在北京人口資源環境問題日益突出、城鎮化快速發展的階段，影響城鎮土地利用的因素遠比其他時期更為復雜和尖銳，因此，必須以發展的眼光和開放的心態對待人口資源環境協調發展過程中的土地資源利用問題，在此基礎上制定合理的城鎮土地利用策略。

北京市城鎮土地利用策略主要包括優先保障可持續發展的用地需要、用地結構布局優化、城鄉用地聯動、用地方式轉變和生態保護建設等。優先保障可持續發展的用地需要是要從北京市人口資源環境可持續發展的角度，優先保障城鎮建設用地需要。結構布局優化要從北京市城鎮區域角度優化城鎮土地利用結構和布局，發揮城鎮土地利用的整體功能。用地方式轉變是要促進目前北京市粗放型的土地利用方式向集約節約用地方式轉變。城鄉用地聯動是要建立北京市城鄉居民點建設用地的聯動機制，控制城鄉建設用地總量規模。生態保護建設是要在北京城鎮化快速發展過程中消除生態環境的土地隱患，走人口資源環境可持續發展的城鎮化道路。規模總量控制是重點，優先保障可持續發展的用地需要是關鍵，結構布局優化是條件，用地方式轉變是希望，城鄉用地聯動是方向，生態保護建設是要求。

北京城鎮土地利用，在經濟效益方面，要因為經濟活動空間集聚和結構布局優化而不斷提高；在生態上應該是可持續的，要在有意識的保護和建設中始終處于動態平衡和良性發展；還應該在城鎮內部構建公平正義的用地氛圍和效果，盡可能讓城鎮文明輻射和影響到農村地區。北京城鎮土地科學合理利用的目標應該包括經濟、社會、資源和生態效益在內，并且在各方面效益的協調與平衡中實現綜合效益最大化。

一、合理引導城鎮擴張，確定北京合理的城鎮化發展速度

從啟動內需促進經濟又好又快增長以及解決社會就業和普及城市文明等角度出發，保持一定的城鎮化發展速度是北京市當前和今后一段時期內需要考慮的重要內容。確定合理的城鎮化發展速度有助于北京實現農村人口向城鎮轉移的有序安排，對于科學合理引導城鎮建設用地需求引致性擴張非常有必要。但是，考慮到城鎮化的艱巨性和復雜性，北京不要把城鎮化率作為體現經濟發展成果的主要指標，而要把重點放在健康城鎮化上，突出城鎮化速度的調控、城鎮體系等級的合理化、城鎮體系空間格局質量的提升以及區域城鎮化協調發展等方面。北京市城鎮化發展速度并非越快越好，健康的城鎮化取決于城鎮能夠創造足夠的就業崗位、良好的人居環境、合理的城市空間利用模式和對自然資源索取盡可能少的生產生活方式。域鎮化發展速度一定要結合北京地區實際，特別要符合北京目前經濟發展的階段性特征和人口資源環境的實際狀況，走健康的新型城鎮化發展道路，跳出城鎮化發展速度的數量誤區。

二、優化北京城鎮區域內部的用地結構，實現土地的結構化利用

在摸清北京城鎮內部各類用地單元產業信息基礎上，對增量城鎮土地供應采取“有保有壓、區別對待”的原則，對存量城鎮土地則加強整理。目前，北京市地籍信息系統已經建立，應該為嚴格控制增量城鎮土地和加強存量城鎮土地整理提供信息支持。

當前尤為重要的是，在不違背國家產業政策和土地政策前提下，堅持“有保有壓、區別對待”的原則，合理配置新增城鎮土地資源。具體而言，就是要圍繞提高北京城鎮土地利用效率，通過調控北京新增城鎮建設用地來優化調整城鎮各類用地比例：優先保障生態綠地用地和環境保護建設用地；保障城鎮公共交通等基礎設施用地和公共服務發展用地，鼓勵采用以公共交通為導向的城鎮土地開發模式：加大對中小戶型、兩限房和廉租房的土地供應，促進建筑密度高中低合理搭配、高容積率和高綠化率的用地結構的形成；控制工業用地的不合理增長。

對于北京市城鎮存量建設用地，可以通過內涵式挖潛，采取就地改造整理的方式適當增加其他必須建設用地供給，并且在符合城鎮總體規劃前提下提高舊城區城鎮建筑密度和容積率，，

三、構建有利于城鎮功能發揮的用地布局，實現土地的復合化利用

北京市要積極運用包括土地級差地租在內的各種手段，合理組織不同功能的用地，使城鎮內部各地塊本身所具有的區位優勢和潛力得到充分發揮.首先，依據區位和價格差異把城鎮土地劃分成不同的用地區域，實行工業園區、生活住宅區、商務服務區等各不相同的集中用地政策，利用同類用地性質的一致性和共享性，減少其對外部環境的負效應，為集約用地創造條件.其次，要不失時機地通過土地利用結構調整來優化城鎮內部的區域分工格局。逐步實現舊城區工業用地“退二進三”和“優二興三”，中心城區除保留中央商務區、中心金融區等幾個中心功能區外，其余的大部分功能都可以外遷或向郊區疏散。第三，進行土地的復合化利用和相容用途的土地混合使用。北京市中心城區的土地除了發展商務和金融服務業以外，配套一定數量的公共設施、街區廣場和綠地等，將土地的生態功能嵌入城市功能之中，實現土地的多功能利用和復合化利用。

北京“單中心”格局，影響到首都城市功能的充分實現，影響到首都綜合承載力和城市運行效率的提升。因此，在通州建設副中心，不僅能夠完善通州自身的一般性城市功能，更重要的是還能夠承載北京世界城市的高端功能，一方面通過疏解一部分中心城區的高端功能，比如金融、文化等；另一方面承載一部分新的高端功能比如國際性組織聚集等，這對于推動北京世界城市建設具有重要的影響。

四、建立北京市產業結構與用地結構調整的互動機制

實行產業政策和用地政策聯動，促進北京地區產業結構調整和優化升級，從而直接或間接地影響北京市土地資源的集約節約利用。許多發達國家和地區在土地利用方式從粗放向集約轉變時，采取的重要手段就是優化產業結構，提高單位土地的產出率。鑒于北京市人口資源環境對產業結構優化升級的依賴，對不同產業實行不同的用地政策，這樣，才能不斷完善用地政策與產業政策的聯動機制。

合理的產業結構和用地結構是土地集約節約利用的前提，利用結構不合理必然導致土地的低效利用。對于北京市來講，應該對不同的功能區和產業確定建設用地的供應順序，順序的依據是功能區和產業發展的優先系數。采取有保有壓的方針，對于應該淘汰的產業，從土地供應上應該堅決壓住。在北京市重大項目的規劃審批和立項過程中，提高土地的地位和優先度，將土地供應由被動變為主動，成為項目立項的重要依據和先決條件。

過去對建設用地的管理和監督，主要停留在土地的供應方面，對建設用地的交易和監督很不完善，導致土地利用結構的調整滯后于產業結構的調整。因此，北京市需要從產業結構和土地利用結構的協調上進行管理，制定合理的評價和考核體系，通過建設用地與二、三產業增長的彈性系數、建設用地與人口增長的彈性系數等指標加以反應。

在北京市產業結構的調整中，要配合發展土地市場尤其是土地二級市場，因為發展土地市場既是集約節約利用土地、提高土地利用效率的前提，也是產業結構調整的需要。在嚴格管理和有效監督下，鼓勵用地企業進行直接的、少量的使用權交易，促進土地用途的轉變和產權轉移，減少因產業結構調整造成的土地閑置和浪費，提高土地的利用效率，最終實現產業結構高級化與土地利用結構優化的一致。

五、建立北京農村居民點用地減少與城鎮建設用地增加的互動機制

統籌北京市農村居民點建設用地，就是將城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤，在土地利用總體規劃確定的規劃用途分區基礎上，按照土地集約節約利用要求，對一定規劃用途分區內的農村居民點和農村工礦廢棄地進行整理復墾，得到一定數量和質量的耕地，通過合理規劃布局，相應增加一定數量城鎮建設用地。農村建設用地減少與城鎮建設用地增加掛鉤，合理規劃，優化配置，尊重農民意愿，維護農村集體和農民的合法土地權益，政府主導，邊試驗邊總結，協調推進，實現集體建設用地和城鎮建設用地全面統計、統一調控和統一監管。

將城鎮建設用地規模增加建立在農村村莊用地減少的基礎上，這樣既適應了城鎮化發展對城鎮土地規模增加的需求，也符合國家宏觀調控對建設用地尤其是城鄉建設用地規模控制的要求。隨著北京農村居民點的集聚和集并，如果農村居民點用地能夠得到及時騰退，雖然城鎮化建設會占用一定數量的農業用地尤其是耕地，但是由于人均居民點用地面積趨于減少，因此，城鎮化過程中可以有效地避免農業用地的減少。

六、構建環境友好型的土地利用基礎，促進城鎮土地生態系統良性化

北京市應該充分吸取發達國家的城市過度消耗資源、犧牲環境以及先污染后治理的經驗教訓，注重在發展中樹立和積聚現代文明的環境優勢，走人口資源環境協調發展的道路。

北京市在城鎮生態建設過程中，應該將耕地或基本農田作為綠化隔離帶或綠色空間的一部分，達到減少區域溫室效應、美化環境和消除污染物的作用，充分發揮耕地糧食生產、生態服務、景觀文化等多重功能和作用，實現經濟發展、耕地保護和生態城鎮建設的多贏。

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摘要：城鄉建設用地增減掛鉤試點工作在實踐中通過對農村散亂、廢棄、閑置、低效利用的建設用地進行整治，將整治節約的少部分農村建設用地以指標調劑的方式按規劃調整到城鎮使用，對統籌城鄉發展發揮了積極作用，但也出現了少數地方片面追求增加城鎮建設用地指標、擅自開展增減掛鉤試點和擴大試點范圍、突破周轉指標、違背農民意愿強拆強建等一些亟需規范的問題，在一定程度上侵害了農民權益。

關鍵詞：增減掛鉤 積極作用 存在問題

引言

2004年10月國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出，“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。

根據該決定的要求，國土資源部自2005年開始部署城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，依據土地利用總體規劃，將同一縣域內若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成項目區，通過先行下達周轉指標，專項用于項目區建新地塊的面積規模控制，并在規定時間內用拆舊地塊復墾出來的耕地面積規模控制，并在規定時間內用拆舊地塊復墾出來的耕地面積歸還。2006年至2009年，全國實際安排的周轉指標規模約為43萬畝，2010年安排了30萬畝。截止目前，批準試點共涉及27個省份。

一、城鄉建設用地增減掛鉤理論

城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

二、增減掛鉤進展情況

從近年來時間看，一些地方將農村土地整治與城鄉建設用地增減掛鉤試點相結合，取得了積極的成效，提高了土地節約集約利用水平，一定程度上解決了城鎮建設用地指標不足的問題，優化了城鄉用地結構和布局，所獲土地收益返還農村用于農村改善農民生產生活，促進了新農村建設和城鄉統籌發展。各地普遍認為，農村土地整治與城鄉建設用地增減掛鉤相結合有利于解決耕地保護“缺動力”，工業化城鎮化“缺土地”，新農村建設“缺資金”，統籌城鄉“缺抓手”等問題。

三、掛鉤試點存在問題

但是，我們也清醒的看到工作推進過程中的確也出現一些亟需規范的問題：一是少數地方政府片面追求增加城鎮建設用地指標，擅自開展城鄉建設用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍、突破周轉指標；二是對尊重農民意愿、維護農民權益重視程度不夠，在確定村莊拆舊、建新和集居規模時，對耕作半徑、畜禽養殖、居住成本等實際情況考慮不夠充分，有的地方甚至出現違背農民意愿強拆強建、侵害農民利益搬遷補償標準，差異較大，收益分配方式和分配比例的確定在區域內差距較大。同時，一些設計農村土地產權、基本經營制度等深層次問題，需要積極探索和深入研究。

四、實現城鄉建設用地增減掛鉤合理運作的建議

針對以上問題，我們準備采取以下幾項措施進行規范管理：

一是堅持政府主導，建立共同推進工作的機制。堅持以地方政府為主導，國土資源部門提供平臺，相關部門協調聯動，農村集體經濟組織和農民資源并積極參與的機制，統籌用好相關資金，強化全面監管。

二是注重統籌規劃，有效控制整治規模。農村土地整治堅持規劃先行，與城鄉建設、產業發展、生態發展、新農村建設等規劃有機結合，科學合理布局生產、生活、生態用地。通過周轉指標控制村莊建設用地整治的規模，周轉指標納入年度土地利用計劃。

三是把堅守耕地紅線放在首位。依據土地利用總體規劃，大力試試農村土地整治重大工程，加大農地尤其是基本農田整治的力度，增加有效耕地面積，提高耕地質量，促進國家糧食產能核心區和戰略后備區的建設。進一步加強對新增耕地的質量監管，整治后新增的耕地作為基本農田實行永久保護。

四是尊重農民意愿，確保農民受益和保持農村特色。在土地互換和利用方式、舊房拆遷、新居建設等方面要提供多種選擇，實行公告公示；凡是涉及房屋拆遷等財產權益的，必須征得農民集體經濟組織和農民的同意，不同意的不得實施。注重保持農村建設，滿足農民有力生產、方便生活和享受公共服務均等化的實際需要。

五是堅持量力而行，防止大拆大建。農村土地整治要符合當地經濟社會發展的水平，順應農民改善生產生活條件的愿望和能力，先示范，后推開，防止一哄而上，禁止違背農民意愿搞大拆大建，更不能強拆強建。

參考文獻：

[1]李君旺、王雷，城鄉建設用地增減掛鉤的利弊分析[J].國土資源報，2009（4）34-37.