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【關(guān)鍵詞】 小城鎮(zhèn)建設(shè) 建筑用地 規(guī)劃管理

我國(guó)30多年來(lái)的改革開(kāi)放實(shí)踐表明，中小城鎮(zhèn)是城市化過(guò)程中城市和鄉(xiāng)村交互作用的緩沖地帶，隨著我國(guó)加快對(duì)城市化水平建設(shè)的步伐，越來(lái)越多的小城鎮(zhèn)日益成為銜接農(nóng)村和城市政治、經(jīng)濟(jì)和文化等建設(shè)的橋梁，消耗大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，積極緩解城市就業(yè)壓力。然而隨著小城鎮(zhèn)發(fā)展日益增速，小城鎮(zhèn)人口得到快速增長(zhǎng)，各類(lèi)建筑競(jìng)相矗立，建筑用地變得日趨緊張，建設(shè)用地的使用效率不高，沒(méi)有遵循小城鎮(zhèn)自身發(fā)展規(guī)律，在土地利用結(jié)構(gòu)、用地規(guī)模和土地利用管理等方面存在不科學(xué)不合理的現(xiàn)象普遍存在，從面使得土地使用效率不高，沒(méi)有發(fā)揮好其就有的效果。如何集約利用好小城鎮(zhèn)建設(shè)用地、緩解耕地壓力與城鎮(zhèn)用地需求之間的矛盾成為土地規(guī)劃部門(mén)亟待解決的問(wèn)題，下面就此展開(kāi)探討。

一、小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地問(wèn)題分析

1、小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地存在一定盲目性。由于小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集規(guī)模相對(duì)來(lái)說(shuō)比較小，而城鎮(zhèn)人品集聚雖然相對(duì)集中，但密度還不夠大，社會(huì)生產(chǎn)、文化活動(dòng)、休閑方式處于城市的邊緣和鄉(xiāng)村的前沿，小城鎮(zhèn)的風(fēng)格和特點(diǎn)既有點(diǎn)都市的味道，同時(shí)又還有深厚的鄉(xiāng)村氣息，居民的生活方式、思維方式和發(fā)展眼光由于受到知識(shí)的局限性，存在一定的局限性，進(jìn)而使小城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村、城市建設(shè)用地存在明顯差異，很大程度上存在著用地的盲目性。雖然土地集約化程度明顯高于農(nóng)村，但同時(shí)也明顯低于城市。究其原因主要表現(xiàn)為兩個(gè)，一個(gè)是在小城鎮(zhèn)中聚集著較多的經(jīng)濟(jì)效益比較好的非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)的規(guī)模的集約化程度一般來(lái)說(shuō)并不是很高，但其對(duì)環(huán)境設(shè)施的影響卻不小。另一個(gè)受到鄉(xiāng)村居住環(huán)境觀念的影響，小城鎮(zhèn)的建筑密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，而以明顯高于農(nóng)村。這兩個(gè)原是促使小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地的規(guī)劃產(chǎn)生很大的盲目性。

2、小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地存在一定隨意性。據(jù)統(tǒng)計(jì)小城鎮(zhèn)居民人均占地面積明顯高于城市，同時(shí)又明顯低于農(nóng)村，然而，近年來(lái)隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的大力推進(jìn)，城鄉(xiāng)居民人均占用建設(shè)用地隨著聚集的人口規(guī)模增大而下降。特別是第三產(chǎn)業(yè)用地集約化程度明顯存在很大隨意性，究其主要原因就是主要有兩個(gè)，一是由于在小城鎮(zhèn)中，周期性的集市活動(dòng)在小城鎮(zhèn)的日常生活中占據(jù)了相當(dāng)大的一個(gè)比例，從而使得相應(yīng)的集市建筑用地的效率明顯低于城市，且該集市建筑的建設(shè)受到居民活動(dòng)的隨意性而導(dǎo)致其建立的隨意性。二是鄉(xiāng)親關(guān)系產(chǎn)生用地的隨意性。小城鎮(zhèn)占地面積一般情況下在3平方公里之內(nèi)，這個(gè)區(qū)域范圍正好相當(dāng)于城市里的某人社區(qū)或居民小區(qū)，在這個(gè)空間范圍內(nèi)往往是居民工作、生產(chǎn)、生活、休閑的步行活動(dòng)范圍，在這個(gè)活動(dòng)范圍產(chǎn)生的鄉(xiāng)親關(guān)系，很容易影響土地的使用方式，致使產(chǎn)生很大的隨意性。

3、小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地存在利益集團(tuán)性。通常在小城鎮(zhèn)中存在著較多非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)，這些企業(yè)從數(shù)量來(lái)說(shuō)明顯低于城市，但是按照單個(gè)企業(yè)占地面積占總的城鎮(zhèn)用地量來(lái)說(shuō)，其占用比率又明顯高于城市，主要原因在于這些企業(yè)為了節(jié)約建設(shè)成本，企業(yè)的廠房建筑大多采用平房的形式，很少有高樓建筑，空間利用率極低，究其根源就是企業(yè)單位利益集團(tuán)性導(dǎo)致這種情況的發(fā)生。

二、小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地規(guī)劃管理對(duì)策探討

1、以經(jīng)濟(jì)杠桿平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地。我國(guó)的《土地管理法》明確規(guī)定新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地必須堅(jiān)持有償使用的原則，這為小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地規(guī)劃管理提供了法律依據(jù)，然而，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)集聚能力和發(fā)展基礎(chǔ)顯著弱于城市，如果小城鎮(zhèn)以爭(zhēng)取到一個(gè)良好的外部投資，有一個(gè)重要手段就是采用比城市更低的價(jià)格出讓土地來(lái)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這就必須產(chǎn)生個(gè)矛盾，如何解決這個(gè)矛盾，土地規(guī)劃部門(mén)必須對(duì)前來(lái)投資的企業(yè)要有一個(gè)全面的考察，用長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光、發(fā)展的思維來(lái)綜合評(píng)估土地使用效率，從而在經(jīng)濟(jì)杠桿上找到一個(gè)平衡點(diǎn)，讓那些真正有利于促進(jìn)小城鎮(zhèn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、綜合發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展的企業(yè)在當(dāng)時(shí)落地、生根、發(fā)芽、開(kāi)花、結(jié)果。

2、以清明的政策引導(dǎo)小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地。每一個(gè)小城鎮(zhèn)都具有自己的特點(diǎn)和特色，具有自身的民風(fēng)習(xí)俗，具有特定的工作、生活、休閑、起居習(xí)慣，作用土地規(guī)劃管理部門(mén)必須充分尊重這些特點(diǎn)、特色、習(xí)俗和習(xí)慣的同時(shí)，本著政策取之于民用之于民的執(zhí)政理念，統(tǒng)籌好有限的富貴的土地資源，一方面，做好保護(hù)、珍惜土地的宣傳工作，另一方面，充分發(fā)揮群眾的智慧，讓廣大居民參與到有關(guān)土地整體利用規(guī)劃的政策制定當(dāng)中來(lái)，確實(shí)制定出適合當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展，有利于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)改善，文明提高的土地規(guī)劃管理政策來(lái)，從而起到以清明的政策導(dǎo)向引導(dǎo)小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地的目標(biāo)，有效克服建筑用地的隨意性、盲目性，努力提供建筑用地的效率，達(dá)到政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)效益的最大化。

3、落實(shí)嚴(yán)格的土地管理有關(guān)政策法規(guī)。土地規(guī)劃與管理的相關(guān)政策和法規(guī)是確保小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地規(guī)范化、合法化和科學(xué)化的保障憑證，也是土地規(guī)劃與管理部門(mén)依法行政的根據(jù)，更是應(yīng)對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地可能產(chǎn)生的問(wèn)題與矛盾有力武器。因此，土地規(guī)劃與管理部門(mén)必須堅(jiān)持原則，無(wú)偏差執(zhí)行地公正地執(zhí)行相關(guān)政策法規(guī)，保障好人民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，構(gòu)建完善的檢驗(yàn)系統(tǒng)，同時(shí)，在有關(guān)政策法規(guī)允許的框架下，綜合平衡各職能部門(mén)、農(nóng)民、投資商三者之間存在的利益關(guān)系，在有效克服小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地的盲目性、隨意性和利益集團(tuán)性的同時(shí)，發(fā)揮好土地的最大使用效益。

參考文獻(xiàn)

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關(guān)鍵詞：新城鎮(zhèn)；建設(shè)；土地規(guī)劃；土地利用；規(guī)劃編制

中圖分類(lèi)號(hào)：F291 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)取得了不小的成績(jī)，但是城鎮(zhèn)建設(shè)中土地規(guī)劃利用問(wèn)題卻不能松懈。在相關(guān)研究中，土地規(guī)劃和利用問(wèn)題討論的還比較少，沒(méi)有成立一個(gè)系統(tǒng)的方案。就因?yàn)檫@樣，我們必須要總結(jié)以往在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃中存在的問(wèn)題，從而找到解決方法。現(xiàn)如今我國(guó)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃的研討一般都停留在其特征、目標(biāo)、內(nèi)容、方式、制圖領(lǐng)域，都有涉獵但不深入。在以后的發(fā)展中，我們可以在科學(xué)技術(shù)手段、規(guī)劃方法、合理利用、大眾參加、規(guī)劃監(jiān)督管理和改進(jìn)等方面做些深入的研討，這樣才能讓土地規(guī)劃編制進(jìn)一步提高，并且讓土地管理更加井井有條，讓新城站建設(shè)中的土地規(guī)劃有著進(jìn)一步的發(fā)展。

1新城鎮(zhèn)土地規(guī)劃的現(xiàn)狀和特征

現(xiàn)如今，在我們國(guó)家的五個(gè)層次的土地規(guī)劃系統(tǒng)里面，城鎮(zhèn)土地規(guī)劃已經(jīng)在這些階段的最底層，在國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)、三個(gè)等級(jí)的土地規(guī)劃中，其目的、責(zé)任和各種調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)都一定要取決于縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地規(guī)劃是否能夠合理，并且還要真正的落到實(shí)處。[1]所以說(shuō)，城鎮(zhèn)土地規(guī)劃占有著舉足輕重的地位和鮮明的特征。縣城和鄉(xiāng)級(jí)的土地規(guī)劃也有區(qū)別，鄉(xiāng)級(jí)和縣級(jí)土地規(guī)劃相比較來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)級(jí)土地的規(guī)劃是進(jìn)行土地規(guī)劃管理中最基本的一個(gè)層面，應(yīng)該有著加實(shí)際操作的特點(diǎn)。縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)土地作為土地規(guī)劃的最后一個(gè)等級(jí)，主要用在實(shí)施性階段，它們所規(guī)劃的內(nèi)容能夠與調(diào)控性具體的需求相一致，也是提供土地最基本的一個(gè)等級(jí)。與其他等級(jí)土地規(guī)劃的特點(diǎn)比較來(lái)說(shuō)，縣城和鄉(xiāng)村的土地規(guī)劃具有著較大的難度，同時(shí)在工作中的工作量也不少，在性質(zhì)規(guī)定、位置規(guī)定和數(shù)量規(guī)定的要求上都非常的嚴(yán)格。

和以上三個(gè)等級(jí)的土地比較來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)等級(jí)的土地是運(yùn)用土地調(diào)控管理的基本要求，也就造成了其硬性要求和寬松要求之間激烈的矛盾，所以說(shuō)很多研究人員也在這兩方面進(jìn)行了深入的探討。除此之外，很多研究人員經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的研究，也曾把城鎮(zhèn)作為土地最底層所能運(yùn)用的技能、人力資源、資金等不利條件和因?yàn)檫@些不利條件所造成的基本材料不充分的特征也考慮成了城鎮(zhèn)土地規(guī)劃需要解決的問(wèn)題。但是從總體上看，這些研究缺少一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，所以城鎮(zhèn)土地管理現(xiàn)如今處在一種尷尬的地位。[2]

2新城鎮(zhèn)土地規(guī)劃利用的目的

在《土地管理法》中我們可以看到有關(guān)條款：縣城和鄉(xiāng)村的土地規(guī)劃的最重要的目標(biāo)就是對(duì)土地利用區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃，保證所有的土地有著自己的用處。基于這點(diǎn)，有關(guān)研究界也有著其多種更多樣的解釋?zhuān)?/p>

第一種是說(shuō)新城鎮(zhèn)所使用的土地是在上一個(gè)等級(jí)劃分利用之后才進(jìn)行進(jìn)一步分割的，這樣可以明確不同區(qū)域不一樣的界限和在此界限內(nèi)的土地具體承擔(dān)什么作用，從而確定新城鎮(zhèn)土地使用劃分要提前想好一個(gè)所分區(qū)域土地用處的管理規(guī)定，而且在此基礎(chǔ)上要對(duì)這些土地的大小進(jìn)行測(cè)量和記錄在案。

第二種是說(shuō)縣城和鄉(xiāng)村的土地利用在大體上要遵照“四定”來(lái)完成，也就是說(shuō)規(guī)定質(zhì)量、規(guī)定位置、規(guī)定性質(zhì)和規(guī)定順序，這四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)缺一不可。還有人說(shuō)城鎮(zhèn)土地利用最重要的地方就在上級(jí)土地怎么劃分，要在市級(jí)土地分配總數(shù)調(diào)控和使用土地劃分區(qū)域的調(diào)控的基礎(chǔ)上進(jìn)行具體的城鎮(zhèn)土地劃分，更要確定用途是什么，但是在這個(gè)過(guò)程中盡量不要把用途分的太詳細(xì)，這樣才能給市場(chǎng)調(diào)控留有一定的余地。[3]

城鎮(zhèn)土地利用結(jié)果最主要的表現(xiàn)就是要把城鎮(zhèn)土地規(guī)劃示意圖做好，這個(gè)圖標(biāo)即是對(duì)土地具體要做什么的管理最根本的展示和最基礎(chǔ)的依據(jù)，是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和具體內(nèi)容最主要的工具和保證。但是在實(shí)際應(yīng)用中城鎮(zhèn)土地在規(guī)劃中使用圖編制并沒(méi)有太高的水準(zhǔn)，具體表現(xiàn)在數(shù)據(jù)、圖片、表格、文字不能很好的匹配；因?yàn)榉峙鋾r(shí)候沒(méi)有很好的操作性從而隨便修改也造成了分配目標(biāo)和任務(wù)不能達(dá)到預(yù)期要求。

3新城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃現(xiàn)如今的主要手段

對(duì)于新城鎮(zhèn)土地的利用和規(guī)劃現(xiàn)如今有著很多的途徑可以利用，最具有權(quán)威性的研究成果主要是有下面幾個(gè)：第一，上文所說(shuō)的規(guī)定質(zhì)量、規(guī)定位置、規(guī)定性質(zhì)和規(guī)定順序這四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在總體統(tǒng)籌中或不可缺，而且這也是城鎮(zhèn)土地使用大體上規(guī)劃編制的詳細(xì)的程序和方式；

第二，有些人則認(rèn)為城鎮(zhèn)土地利用應(yīng)該和上級(jí)，也就是市級(jí)土地運(yùn)用緊密的結(jié)合起來(lái)，而且還要讓縣城和鄉(xiāng)村土地保障同步進(jìn)行，互幫互助。所以說(shuō)，在各個(gè)城鎮(zhèn)進(jìn)行土地規(guī)劃的時(shí)候，市級(jí)規(guī)劃小組應(yīng)該對(duì)所有市級(jí)人口空間布局進(jìn)行初步預(yù)計(jì)，重點(diǎn)單位用地需要預(yù)計(jì)，土地生產(chǎn)力要承擔(dān)的人物進(jìn)行分析，土地詳細(xì)情況和土地在現(xiàn)在的階段實(shí)際上所運(yùn)用情況進(jìn)行分析，土地合適性評(píng)價(jià)和功用使用地域，土地詳細(xì)層次協(xié)調(diào)思路和目的定位是城鎮(zhèn)土地規(guī)劃整體編制作為主要的技術(shù)指導(dǎo)的方法；[4]

4注意處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地和城鎮(zhèn)土地的協(xié)調(diào)

各種等級(jí)存在互相不協(xié)調(diào)一直以來(lái)就是我國(guó)所有制度和規(guī)劃在實(shí)行過(guò)程中碰到的最大阻礙，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地使用也是這樣的。有關(guān)專(zhuān)家說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的謀劃是鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用的最基本的融匯點(diǎn)，使其在體系與制度上做到整體的規(guī)劃與協(xié)調(diào)，就一定要對(duì)當(dāng)下的城鎮(zhèn)謀劃與土地的使用，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)同一級(jí)別的村鎮(zhèn)建設(shè)部門(mén)和土地管理部門(mén)融并成一體，從基層消除矛盾。其他學(xué)者在研究過(guò)程中表示，城鎮(zhèn)的全局規(guī)劃和土地的使用規(guī)劃的連接重點(diǎn)應(yīng)該處理好基本數(shù)據(jù)庫(kù)，其中包括城鎮(zhèn)在如今的情況下使用土地的多少、人口的多少、圖像表示等的連接情況的問(wèn)題。

學(xué)者劉志剛在著作中說(shuō)過(guò)，因?yàn)榇蠖鄶?shù)小的城鎮(zhèn)在大體上規(guī)劃具有比較少的投入、沒(méi)有具體的系統(tǒng)指導(dǎo)、沒(méi)有對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)信息、沒(méi)有專(zhuān)業(yè)專(zhuān)職人員狀況下各個(gè)地方圍繞著政治和政策形成的，在時(shí)間、空間上面和現(xiàn)實(shí)中有著很大的差距，再加上基本土地應(yīng)用大體上規(guī)劃編制能力不是特別完全，這就讓土地使用在大體規(guī)劃上非常的主動(dòng)而在小城鎮(zhèn)大體規(guī)劃相互連接中一定會(huì)存在著一定的弊端。[5]

還有一些學(xué)者有著不一樣的看法，因?yàn)楝F(xiàn)如今土地規(guī)劃，不論是哪個(gè)等級(jí)的規(guī)劃都存在著一定的弊端。尤其是各個(gè)等級(jí)之間的不相協(xié)調(diào)。這個(gè)不相諧調(diào)當(dāng)然也讓城鎮(zhèn)規(guī)劃和總體上的規(guī)劃顯得非常的不一致，這里面有著很大的原因：規(guī)劃在思想認(rèn)證上不一致、土地在利用上的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不一致、土地在建設(shè)中和面積的定位上不協(xié)調(diào)、在規(guī)劃的過(guò)程中每個(gè)人的建設(shè)保準(zhǔn)不一樣、城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)時(shí)候不是完全的準(zhǔn)確。[6]認(rèn)為兩個(gè)規(guī)定連接重要內(nèi)容包含了經(jīng)濟(jì)社會(huì)推進(jìn)的目的、基本建設(shè)布局、城鎮(zhèn)面積縱觀圖等，在這其中要注意資料的完善，在資源上進(jìn)行共享，更要在思想上進(jìn)行指導(dǎo)，讓城鎮(zhèn)土地建設(shè)局或者是有關(guān)部門(mén)和土地管理機(jī)構(gòu)在一定程度上協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]龍騰,王小沙;鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制方法探討——以上海市鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃為例;[J];安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2012,40(10):6166-6167

[2]劉桂芳,田廣增;黃河中下游丘陵-平原過(guò)渡區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用相對(duì)可持續(xù)性評(píng)價(jià);[J];河南大學(xué)學(xué)報(bào)：自然科學(xué)版,2012,42(2):159-166

[3]張合兵;資源約束型鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化技術(shù)研究——以梨林鎮(zhèn)為例;[J];湖北農(nóng)業(yè)科學(xué),2012,51(1):48-51

[4]梁俊紅,念沛豪,樊芳;基于效用函數(shù)綜合評(píng)價(jià)法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃成果質(zhì)量評(píng)價(jià)研究;[J];國(guó)土與自然資源研究,2012,(1):37-39

篇3

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)建設(shè) 用地現(xiàn)狀 用地策略

目前，我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程中的各種用地之間的矛盾是客觀存在的事實(shí)。所以如何正確引導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、節(jié)約利用有限的土地資源，正確處理好小城鎮(zhèn)建設(shè)中的用地問(wèn)題，已經(jīng)成為當(dāng)前需要解決的突出問(wèn)題。

1.城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地利用優(yōu)勢(shì)

1.1 城鎮(zhèn)化加強(qiáng)了土地的集約利用度

小城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)使得土地的合理利用、集約程度得到提高。通過(guò)發(fā)展小城鎮(zhèn)，吸引農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，并村定點(diǎn)，可以節(jié)約大量農(nóng)村宅基用地。隨著經(jīng)濟(jì)特別是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及人民生活水平的提高，再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)建設(shè)用地的強(qiáng)烈需求以及政府的大力倡導(dǎo)，農(nóng)民進(jìn)城的愿望也相當(dāng)強(qiáng)烈，城鎮(zhèn)化發(fā)展的力度加大，土地的集約利用度得到了加強(qiáng)。

1.2 城鎮(zhèn)化優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地布局結(jié)構(gòu)

小城鎮(zhèn)的發(fā)展使格局零亂分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中，眾多配套的基礎(chǔ)建設(shè)得到共用，基建成本大幅度降低，關(guān)鍵是一定程度上節(jié)省了大量的建設(shè)用地。據(jù)調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對(duì)集中，連片開(kāi)發(fā)后，可以節(jié)約5％～10％的用地和10％的基礎(chǔ)設(shè)施資金。

2.小城鎮(zhèn)建設(shè)用地現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

近幾年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，小城鎮(zhèn)得到了迅速發(fā)展。與此同時(shí)，也出現(xiàn)了耕地銳減、用地效益低等現(xiàn)象。

2.1 用地粗放，盲目擴(kuò)張

由于缺少有效的節(jié)約用地措施和合理的調(diào)控、約束手段，小城鎮(zhèn)土地長(zhǎng)期不能作為一種重要的經(jīng)濟(jì)資源來(lái)對(duì)待，過(guò)多的采用粗放式外延擴(kuò)張的用地模式，不合理占用和浪費(fèi)土地現(xiàn)象十分普遍，出現(xiàn)了多征少用、多占少用、早征遲用，甚至不用、占而不用、好地劣用的粗放型用地模式，極大地浪費(fèi)了土地資源。

2.2 用地結(jié)構(gòu)不合理，土地利用效率低

小城鎮(zhèn)各類(lèi)用地應(yīng)有一個(gè)合理的結(jié)構(gòu)比例。按照我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定，建制鎮(zhèn)屬于“城市”的范疇，其規(guī)劃指標(biāo)一般參照城市執(zhí)行。建制鎮(zhèn)以外的小城鎮(zhèn)一般按照gb 50188-2007村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國(guó)某些小城鎮(zhèn)用地中，居住用地約占60％，公共設(shè)施用地約占9％，生產(chǎn)性用地約占70％，道路用地約占11％，綠地約占2％，其他為空閑、坑塘等。

2.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散，用地浪費(fèi)

長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)分割的二元體制嚴(yán)格地將大量農(nóng)民限制在農(nóng)村，“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。所有制分割使得集體辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展中鄉(xiāng)辦鄉(xiāng)有，村辦村有，各自在其范圍內(nèi)布置企業(yè)，直接造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過(guò)度分散。

2.4 小城鎮(zhèn)建設(shè)用地秩序紊亂

隨著小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，招商引資逐漸成為衡量一個(gè)地方政府能力的標(biāo)志。許多地區(qū)依靠各種優(yōu)惠政策，尤其是土地的使用權(quán)，紛紛引進(jìn)外資。外資企業(yè)大規(guī)模進(jìn)駐，盲目鋪攤子、上項(xiàng)目，不考慮其規(guī)劃和建設(shè)水平的高低，土地任其粗放利用，不加節(jié)制，導(dǎo)致大量?jī)?yōu)質(zhì)農(nóng)田被蠶食，耕地大面積喪失。

2.5 小城鎮(zhèn)基建用地量持續(xù)攀升

小城鎮(zhèn)建設(shè)初始階段，由于缺乏科學(xué)完整的區(qū)域指導(dǎo)體系，導(dǎo)致每個(gè)鎮(zhèn)區(qū)都形成一套小而全的設(shè)施，極大的降低了土地資源的利用率，造成集聚效應(yīng)和整體優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地的總量約1800萬(wàn)hm，5倍于城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而且分布零散，“空心村”大量存在，土地利用較為粗放。

3.推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地利用策略

3.1 搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃

小城鎮(zhèn)建設(shè)要求合理布局，科學(xué)規(guī)劃，體現(xiàn)特色，規(guī)模適度，注重實(shí)效。小城鎮(zhèn)建設(shè)并不是遍地開(kāi)花，而是要有重點(diǎn)的發(fā)展。在規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中，土地管理部門(mén)和規(guī)劃管理部門(mén)應(yīng)通力合作，加強(qiáng)溝通和交流，并可通過(guò)制定科學(xué)的土地利用規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和住宅修建規(guī)劃，合理地進(jìn)行功能分區(qū)，嚴(yán)格控制分散建廠和分散建房，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集聚效應(yīng)，節(jié)約用地。

3.2嚴(yán)格控制土地供應(yīng)量

要著眼于城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)挖掘潛力，加強(qiáng)舊鎮(zhèn)改造，進(jìn)行土地整理，提高新城鎮(zhèn)存量土地利用率。為此，在實(shí)施土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)編制和執(zhí)行好土地利用年度計(jì)劃。土地利用年度計(jì)劃是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對(duì)計(jì)劃年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)、耕地保用量計(jì)劃指標(biāo)和土地開(kāi)發(fā)整理計(jì)劃指標(biāo)等的具體安排。

3.3 清查整頓小城鎮(zhèn)發(fā)展的超標(biāo)土地

在土地利用中，積極推行工業(yè)向開(kāi)發(fā)區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中的“三集中“政策，可以緩解土地供需矛盾，減少不必要的占用土地。

3.4 挖掘小城鎮(zhèn)現(xiàn)有建設(shè)用地的空間拓展?jié)摿?/p>

必須樹(shù)立“小城鎮(zhèn)土地是有限的，但開(kāi)發(fā)的潛力和空間卻是無(wú)限的”觀念。對(duì)于建設(shè)使用土地可采取適當(dāng)引導(dǎo)管理措施，以達(dá)到“極限利用”的目的。強(qiáng)調(diào)土地的空間開(kāi)發(fā)，改變當(dāng)前平面化開(kāi)發(fā)為地下、地面、地上三級(jí)垂直開(kāi)發(fā)，引導(dǎo)中小企業(yè)建設(shè)使用標(biāo)準(zhǔn)廠房，而不是單獨(dú)供地，使每平方公里的投資強(qiáng)度日益提高。

3.5提高小城鎮(zhèn)土地利用整體效益

長(zhǎng)期以來(lái)，考核一個(gè)城鎮(zhèn)，一般所用的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是總量指標(biāo)，很少考核土地的利用效益，因此，建立同土地相聯(lián)系的評(píng)價(jià)和考核的指標(biāo)體系應(yīng)該提到議事日程。通過(guò)產(chǎn)業(yè)合理布局，提高小城鎮(zhèn)土地利用效益，促進(jìn)小城鎮(zhèn)節(jié)約土地。發(fā)展小城鎮(zhèn)要從土地資源的實(shí)情出發(fā)，搞好土地利用總體規(guī)劃，合理確定小城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模和布局，為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃提供扎實(shí)的基礎(chǔ)。要按照新的中華人民共和國(guó)土地管理法的要求，實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度和土地日常使用制度，在小城鎮(zhèn)建設(shè)的每一環(huán)節(jié)上都堅(jiān)定不移地把“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策落實(shí)到實(shí)處。

參考文獻(xiàn)：

篇4

重慶市小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理辦法（試行）

第一條  為加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村城市化的進(jìn)程和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，根據(jù)國(guó)家、省、市有關(guān)土地管理法律、法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。

第二條  本辦法所稱(chēng)“小城鎮(zhèn)”是指我市城市規(guī)劃區(qū)和縣城（包括縣級(jí)市和遠(yuǎn)郊區(qū)）的規(guī)劃區(qū)范圍以外的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府所在地的集鎮(zhèn)。

第三條  在小城鎮(zhèn)的工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)粘、旅游業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)小區(qū)、非公有制經(jīng)濟(jì)園區(qū)、居民住宅等建設(shè)用地適用本辦法。

第四條  小城鎮(zhèn)建設(shè)開(kāi)發(fā)用地應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“實(shí)事求是、量力而行”的方針和土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理的原則，嚴(yán)格用地管理、做到合理、節(jié)約、依法用地。

第五條  統(tǒng)一規(guī)劃。小城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，并按照有利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、有利于方便群眾生活的要求，因地制宜，合理布局，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，形成各具特色的小城鎮(zhèn)建設(shè)模式。小城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃應(yīng)能指導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)，詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)能指導(dǎo)土地出讓。

第六條  統(tǒng)一征地。按照小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，依照法律規(guī)定，由國(guó)土部門(mén)會(huì)同鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，分期征地，并依法對(duì)被征土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償和安置。

第七條  統(tǒng)一整治開(kāi)發(fā)。按照規(guī)劃的要求和功能，在國(guó)土部門(mén)的指導(dǎo)下由鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府組織整治開(kāi)發(fā)，進(jìn)行道路、給排水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造投資條件，由縣級(jí)以上人民政府依法出讓。

第八條  統(tǒng)一出讓。小城鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)實(shí)行有償、有限期出讓?zhuān)瑢?duì)經(jīng)營(yíng)性用地應(yīng)盡量采取招標(biāo)、拍賣(mài)方式進(jìn)行。土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，按國(guó)家、省、市有關(guān)規(guī)定辦理。

第九條  在市以上人民政府批準(zhǔn)試點(diǎn)的小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)出讓土地使用權(quán)，出讓金由區(qū)、市、縣國(guó)土部門(mén)統(tǒng)一收取，全部用于所在小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)，全為市、區(qū)市縣政府對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的投入，專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作它用。

第十條  小城鎮(zhèn)建設(shè)用地由國(guó)土部門(mén)統(tǒng)一管理。用地單位和個(gè)人都必須接受?chē)?guó)土部門(mén)的監(jiān)督、檢查、建設(shè)工程需要臨時(shí)使用土地的，須經(jīng)國(guó)土部門(mén)批準(zhǔn)并辦理《臨時(shí)用地許可證》。任何單位和個(gè)人不得擅自占用土地，不得違法出讓、轉(zhuǎn)讓和出租土地使用權(quán)。

第十一條  凡在小城鎮(zhèn)依法取得土地使用權(quán)并按規(guī)定進(jìn)行投資建設(shè)后，可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)及其地上建（構(gòu)）筑物，或者以土地使用權(quán)作價(jià)入股與他人合資、合作經(jīng)商辦廠。

第十二條  凡在市以上人民政府批準(zhǔn)試點(diǎn)的小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)征用土地，公路基礎(chǔ)設(shè)施附加費(fèi)和耕地占用稅按規(guī)定征收后不再上交，全部返還給所在小城鎮(zhèn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第十三條  小城鎮(zhèn)被征用土地的征地補(bǔ)償費(fèi)，屬集體集中管理使用的部分，可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采取建立農(nóng)村合作基金或?qū)嵭朽l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份合作制等辦法進(jìn)行管理；屬個(gè)人所有或使用的部門(mén)，按有關(guān)規(guī)定辦理。

篇5

2018年基本建立人地掛鉤機(jī)制

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014―2020年）》確立了1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)的發(fā)展目標(biāo)，提出探索實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤的政策。

“建立人地掛鉤機(jī)制，既能實(shí)現(xiàn)對(duì)新型城鎮(zhèn)化的用地保障，也是對(duì)土地城鎮(zhèn)化的制約。”國(guó)土資源部規(guī)劃司副司長(zhǎng)周建春說(shuō)，“目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平總體還不高，土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，不解決人的城鎮(zhèn)化，只有城市規(guī)模的盲目擴(kuò)大，會(huì)造成土地被大量占用和浪費(fèi)。在全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，必須使城市發(fā)展與人口增長(zhǎng)相適應(yīng)，提高戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。這就需要建立人地掛鉤機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)。”

《實(shí)施意見(jiàn)》提出，到2018年，基本建立人地掛鉤機(jī)制，形成部門(mén)聯(lián)動(dòng)、上下銜接、有利于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的建設(shè)用地供應(yīng)制度；到2020年，全面建立科學(xué)合理的人地掛鉤機(jī)制政策體系，區(qū)域和城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)布局更加優(yōu)化，土地節(jié)約集約利用水平顯著提高，為如期實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)提供用地保障。

實(shí)行差別化用地標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于進(jìn)城落戶(hù)人口人均用地標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014―2020年）》提出，人均城市建設(shè)用地嚴(yán)格控制在100平方米以?xún)?nèi)。據(jù)此，《實(shí)施意見(jiàn)》綜合考慮城鎮(zhèn)容納空間等因素，實(shí)行差別化的用地標(biāo)準(zhǔn)。

人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地不超過(guò)100平方米的城鎮(zhèn)，對(duì)于進(jìn)城落戶(hù)人口，按人均100平方米標(biāo)準(zhǔn)安排新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地；人均水平100～150平方米的城鎮(zhèn)，按照人均80平方米標(biāo)準(zhǔn)安排；人均水平超過(guò)150平方米的城鎮(zhèn)，按照人均50平方米標(biāo)準(zhǔn)安排。超大和特大城市的中心城區(qū)原則上不因吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安排新增建設(shè)用地。

周建春表示，綜合考慮東中西部不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和自然條件的差異，以及非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移落戶(hù)人口和取得居住證的常住非戶(hù)籍人口用地需求，允許各省份根據(jù)實(shí)際對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，幅度控制在10%以?xún)?nèi)。“這一標(biāo)準(zhǔn)既給予各地一定的靈活性，又能夠防止地方調(diào)整幅度過(guò)大、擠占生態(tài)用地和耕地。”

在土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)方面，周建春提出，要方便進(jìn)城落戶(hù)人口生產(chǎn)生活，優(yōu)先保障住房特別是落戶(hù)人口的保障房，以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等民生和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，合理安排必要的產(chǎn)業(yè)用地。

周建春介紹，2015年～2020年全國(guó)新增建設(shè)用地總規(guī)模約3900萬(wàn)畝，其中進(jìn)城落戶(hù)1億人口的各類(lèi)用地需求，初步估算為1200萬(wàn)畝。如果按以往規(guī)劃編制方法，農(nóng)村流動(dòng)人口按照城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的60%安排用地，1億農(nóng)村流動(dòng)人口用地約為720萬(wàn)畝。因此，從現(xiàn)行規(guī)劃看，土地供應(yīng)可以滿足進(jìn)城落戶(hù)人口發(fā)展用地需求。

在確保進(jìn)城落戶(hù)人口建設(shè)用地需求方面，《實(shí)施意見(jiàn)》提出，在土地利用總體規(guī)劃編制中要更加突出進(jìn)城落戶(hù)人口因素，合理確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模；在制定三年滾動(dòng)用地計(jì)劃和分解下達(dá)年度用地計(jì)劃時(shí)，充分考慮新型城鎮(zhèn)化和進(jìn)城落戶(hù)人口的用地需求，各省（區(qū)、市）要根據(jù)進(jìn)城落戶(hù)人口專(zhuān)項(xiàng)安排用地指標(biāo)，確保合理用地需求。

不得以退出“三權(quán)”作為進(jìn)城落戶(hù)條件

如何切實(shí)保護(hù)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民的權(quán)益，是《實(shí)施意見(jiàn)》的重點(diǎn)內(nèi)容。周建春說(shuō)，要切實(shí)維護(hù)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，現(xiàn)階段不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件。要充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保障其合法權(quán)益。

篇6

農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤是當(dāng)前土地管理的熱點(diǎn)，也是促進(jìn)土地集約高效利用、妥善解決用地供需矛盾的有效手段之一，本文在對(duì)當(dāng)前通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地整理，實(shí)現(xiàn)減少農(nóng)村建設(shè)用地的同時(shí)，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地掛鉤的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，并對(duì)其中所出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了比較深入剖析的基礎(chǔ)上，提出了當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤的政策建議。

關(guān)鍵詞

農(nóng)村建設(shè)用地整理；建設(shè)用地指標(biāo)；掛鉤

國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革 嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）中指出：“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，“在符合規(guī)劃的條件下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有制建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。抓好農(nóng)村建設(shè)用地整理既是貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格土地管理決定的要求，又是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期有效的利用現(xiàn)有土地資源，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和環(huán)境，同時(shí)一定程度上緩解建設(shè)用地供需矛盾的有效途徑和手段。江蘇省作為全國(guó)第一批實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤政策的試點(diǎn)省份，在國(guó)土資源部的指導(dǎo)下，以認(rèn)真分析研究土地資源利用情況為基礎(chǔ)，扎實(shí)開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤工作，通過(guò)試點(diǎn)地區(qū)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤的方式和方法的探索，逐步摸索出切實(shí)可行的農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤的技術(shù)路線和技術(shù)規(guī)范。通過(guò)總結(jié)現(xiàn)有試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和做法，我們對(duì)開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤政策的若干問(wèn)題進(jìn)行了比較粗淺的思考，供大家參考。

1．農(nóng)村建設(shè)用地整理的主要內(nèi)容

農(nóng)村建設(shè)用地整理主要包括兩個(gè)部分：一是農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理；二是農(nóng)村工礦廢棄地整理。

（1）農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理是近幾年興起的土地集約利用工程。農(nóng)村居民點(diǎn)整理是提高農(nóng)村居民點(diǎn)用地效率和集約化程度，促進(jìn)土地資源有序、合理與科學(xué)化利用的重要手段。農(nóng)村居民點(diǎn)整理主要是運(yùn)用工程技術(shù)及調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)，通過(guò)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模、內(nèi)部結(jié)構(gòu)及空間布局的再調(diào)整，使農(nóng)村居民點(diǎn)逐步集中、集約，提高農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用強(qiáng)度，促進(jìn)土地利用有序化、合理化、科學(xué)化，并改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。農(nóng)村居民點(diǎn)整理的內(nèi)涵是指從宏觀上對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局進(jìn)行調(diào)整以及從微觀上對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模和內(nèi)部結(jié)構(gòu)、布局進(jìn)行的綜合調(diào)整。

進(jìn)行村莊用地的調(diào)整已成為我國(guó)土地整理的一項(xiàng)重要工作。一方面，農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理對(duì)改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，緩解用地矛盾、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城鎮(zhèn)化，縮小城鄉(xiāng)差距，解決“三農(nóng)”問(wèn)題都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義；另一方面，農(nóng)村居民點(diǎn)整理將在我國(guó)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、縮短城鄉(xiāng)貧富差距中發(fā)揮積極作用，同時(shí)可以一定程度上增加對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供給，保障經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。過(guò)去，農(nóng)村居民點(diǎn)整理往往緊跟項(xiàng)目走，即“被動(dòng)整理”模式，這種做法雖然可以滿足項(xiàng)目用地的要求，但由于時(shí)間倉(cāng)促，遺留下來(lái)的問(wèn)題很多，而且，這種整理方式往往不注意整個(gè)區(qū)域用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整和土地資源配置的優(yōu)化，同時(shí)帶來(lái)了許多生態(tài)、環(huán)境等問(wèn)題。把農(nóng)村居民點(diǎn)整理納入土地利用總體規(guī)劃的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制當(dāng)中，有目的、有針對(duì)性地進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整理，通過(guò)減少農(nóng)村居民點(diǎn)用地與相應(yīng)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“此消彼長(zhǎng)” 相掛鉤的方式，在一定程度上緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需不平衡的現(xiàn)狀。

（2）農(nóng)村工礦廢棄地的整理主要是針對(duì)地處農(nóng)村的、已經(jīng)破產(chǎn)或廢棄的工礦和企業(yè)的集體所有建設(shè)用地，通過(guò)工程技術(shù)手段，對(duì)其進(jìn)行重新的復(fù)墾整理使其達(dá)到或逐步達(dá)到耕作標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程。農(nóng)村工礦廢棄地的整理是農(nóng)村建設(shè)用地整理的又一重要方面，對(duì)改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境以及農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地可持續(xù)發(fā)展也有著重要意義。

2．農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤

2．1“掛鉤政策”的內(nèi)涵

農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤政策就是在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途分區(qū)的基礎(chǔ)上，按照土地集約利用的要求，采取科學(xué)的工程技術(shù)手段，通過(guò)對(duì)一定規(guī)劃用途分區(qū)內(nèi)（一般為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)或一般農(nóng)地區(qū)）的農(nóng)村居民點(diǎn)和農(nóng)村工礦廢棄地的整理（復(fù)墾），以整理復(fù)墾出的一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地為途徑，在動(dòng)態(tài)過(guò)程中，通過(guò)合理規(guī)劃布局，在特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)減少一定數(shù)量耕地的同時(shí)，相應(yīng)增加一定數(shù)量城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一種做法。

2．2“掛鉤政策”的依據(jù)

在土地利用總體規(guī)劃的各類(lèi)規(guī)劃空間不能改變和突破的情況下，上級(jí)下達(dá)的規(guī)劃指標(biāo)的剛性與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求之間的矛盾日益突出，唯一的辦法和途徑，就是充分利用國(guó)家現(xiàn)有的政策。2004年全國(guó)土地市場(chǎng)治理整頓后，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了若干具有重要指導(dǎo)性的文件，經(jīng)過(guò)分析和研究，我們認(rèn)為在以下的幾個(gè)文件中，可以找到能夠?yàn)榻K省今后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展拓展空間的途徑和辦法——實(shí)施“掛鉤政策”，將建設(shè)用地空間和數(shù)量置換出來(lái)。

①?lài)?guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）

該文件第二部分“加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施管理”的總第（十）條中明確指出：“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“掛鉤政策”）

其實(shí)，“掛鉤政策”由來(lái)已久。2000年，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)土地管理促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》(國(guó)土資發(fā)[2000]337號(hào))，其中第二條“立足存量，內(nèi)涵挖潛，促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)集約用地”明確提出“縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃已經(jīng)依法批準(zhǔn)的試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，可以給予一定數(shù)量的新增建設(shè)用地占用耕地的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，用于實(shí)施建新拆舊，促進(jìn)建設(shè)用地的集中。周轉(zhuǎn)指標(biāo)由省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)單列，堅(jiān)持“總量控制，封閉運(yùn)行，臺(tái)帳管理，統(tǒng)計(jì)單列，年度檢查，到期歸還”。同年，國(guó)土資源部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施的通知》(國(guó)土資發(fā)[2000]408號(hào))，在第四條 “有條件地實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)周轉(zhuǎn)，推進(jìn)國(guó)家和省級(jí)試點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)”中進(jìn)一步明確提出了“為妥善解決小城鎮(zhèn)建新拆舊過(guò)程中的建設(shè)用地指標(biāo)問(wèn)題，省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)可以根據(jù)小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)推進(jìn)情況、試點(diǎn)小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，按照“總量控制，封閉運(yùn)行，臺(tái)帳管理，年度檢查，到期歸還”的原則，對(duì)國(guó)家和省級(jí)試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，單列編報(bào)下達(dá)一定數(shù)量的建設(shè)占用耕地周轉(zhuǎn)指標(biāo)。小城鎮(zhèn)建設(shè)建新拆舊完成后，經(jīng)復(fù)核認(rèn)定的復(fù)墾成耕地的面積必須大于建設(shè)占用耕地的面積。”的做法。2004年，國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕234號(hào)）中，又提出“縣市和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合實(shí)施小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與“村村通”工程，科學(xué)制定和實(shí)施村莊改造、歸并村莊整治計(jì)劃，積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，提高城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)土地集約利用水平，努力節(jié)約使用集體建設(shè)用地。農(nóng)村建設(shè)用地整理，要按照“規(guī)劃先行、政策引導(dǎo)、村民自愿、多元投入”的原則，按規(guī)劃、有計(jì)劃、循序漸進(jìn)、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。”

這樣，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備兩種身份，即規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)身份和耕地轉(zhuǎn)用計(jì)劃身份。

②國(guó)土資源部《關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)中有關(guān)問(wèn)題的整改意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)[2004]223號(hào)）

該文件第一條“抓緊解決基本農(nóng)田保護(hù)中基礎(chǔ)工作有關(guān)問(wèn)題，切實(shí)落實(shí)規(guī)劃確定的基本農(nóng)田”第一款中明確提出“土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)要在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)落實(shí)到地塊”和“由于基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，在劃定基本農(nóng)田時(shí)將其他用地誤劃為基本農(nóng)田的，要進(jìn)行調(diào)整，并補(bǔ)劃同等數(shù)量和質(zhì)量的基本農(nóng)田。因現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量不足難以落實(shí)到地塊的部分，可將土地整理復(fù)墾新增加且經(jīng)驗(yàn)收合格的耕地補(bǔ)劃為基本農(nóng)田。”

因此，“掛鉤政策”的實(shí)施，從規(guī)劃意義上講，只能限于在規(guī)劃的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和一般農(nóng)地區(qū)內(nèi)開(kāi)展（在規(guī)劃建設(shè)用地預(yù)留區(qū)內(nèi)開(kāi)展“掛鉤”，整理復(fù)墾出耕地毫無(wú)意義）。

③國(guó)土資源部《關(guān)于開(kāi)展補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算基礎(chǔ)工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[2005]128號(hào)）

該文件第四條第三款“如補(bǔ)充耕地等級(jí)低于被占用耕地等級(jí)，逐步實(shí)行按等級(jí)折算增加補(bǔ)充耕地面積”的規(guī)定，為我們通過(guò)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)或一般農(nóng)地區(qū)內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤，解決了實(shí)事求是的善后解決辦法和管理控制辦法。

2．3“掛鉤政策”的意義

現(xiàn)階段，我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快速時(shí)期，各個(gè)地方尤其是城市（鎮(zhèn)）化和工業(yè)化發(fā)展較快的地區(qū)對(duì)建設(shè)用地的需求也越來(lái)越大，局部地區(qū)甚至在2000年就已經(jīng)把規(guī)劃期到2010年的建設(shè)用地指標(biāo)全部用完。就當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程而言，土地資源特別是耕地資源的消耗是不可避免的，關(guān)鍵在一個(gè)“度”。土地非農(nóng)化可以分為消耗性非農(nóng)化以及過(guò)度非農(nóng)化兩個(gè)部分。消耗性非農(nóng)化主要依照經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，以及由于城市（鎮(zhèn)）化和工業(yè)化進(jìn)程的需要而不得不消耗的一部分農(nóng)用地；而過(guò)度非農(nóng)化則是指地方政府部門(mén)把土地的價(jià)格人為地降低所帶來(lái)的土地資源的過(guò)度消耗。因此，在土地利用的過(guò)程中，一要抓住經(jīng)濟(jì)規(guī)律，引入市場(chǎng)機(jī)制；二要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政府的主導(dǎo)性作用。“掛鉤政策”就是依靠政府部門(mén)發(fā)起，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地的整理，在改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件的同時(shí)，既適度地減少農(nóng)村建設(shè)用地、整理復(fù)墾為耕地，又為地方爭(zhēng)取到更多的建設(shè)用地指標(biāo)，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的用地需求，有效提高土地供給水平。

2．4 “掛鉤政策”的可行性

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地的總量約2.7億畝，5倍于城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而且分布較為零散，“空心村”大量存在，土地利用較為粗放。根據(jù)土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查資料，江蘇省農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積達(dá)到93.79萬(wàn)公頃(1406.86萬(wàn)畝)；2000年全省有農(nóng)村人口4829.02萬(wàn)人，人均占地194.22平方米，高于全國(guó)150平方米的平均水平。把這部分超標(biāo)的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，面積之大，相當(dāng)可觀。

隨著經(jīng)濟(jì)特別是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及人民生活水平的提高，農(nóng)民進(jìn)城的愿望也相當(dāng)強(qiáng)烈。再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)建設(shè)用地需求的強(qiáng)烈愿望以及政府的大力倡導(dǎo)，就為 “掛鉤政策”的實(shí)施提供了有利的社會(huì)條件、經(jīng)濟(jì)條件和政策基礎(chǔ)。

2．5“掛鉤政策”實(shí)施中應(yīng)遵循的原則

（1）“誰(shuí)整理、誰(shuí)受益”的原則

農(nóng)村建設(shè)用地整理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，完全依靠政府來(lái)整理是不可行的。需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，切實(shí)按照市場(chǎng)規(guī)律的要求，把農(nóng)村建設(shè)用地整理的成果交還給整理的主體，這也是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中按勞分配的最基本要求。

（2）整理的質(zhì)量與建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤的原則

在農(nóng)村建設(shè)用地整理的過(guò)程中，除了要注重整理的數(shù)量以外，還需特別注重整理形成的耕地的質(zhì)量。過(guò)去，我們?cè)趯?shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的過(guò)程中，就因?yàn)橹蛔⒅馗氐臄?shù)量而沒(méi)有過(guò)多強(qiáng)調(diào)復(fù)墾后耕地的質(zhì)量，造成了“占好地、補(bǔ)劣地”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給耕地的總體質(zhì)量帶來(lái)了一些負(fù)面影響。因此，現(xiàn)階段農(nóng)村建設(shè)用地整理的過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)整理出的耕地質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，做好與建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤的測(cè)算工作。

（3）尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則

農(nóng)村建設(shè)用地整理的實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)按照相關(guān)的法律法規(guī)以及土地利用總體規(guī)劃的要求，取得相關(guān)集體土地所有權(quán)人的同意，充分尊重農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)制拆遷，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民個(gè)人、集體經(jīng)濟(jì)組織和其他有關(guān)個(gè)人、單位的合法權(quán)益。對(duì)于因拆遷對(duì)農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織造成損失的，要給以補(bǔ)償，并且保證農(nóng)民生活水平不降低。

（4）統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化配置的原則

一方面， “掛鉤政策”的實(shí)施涉及面廣量大，情況較復(fù)雜，因此必須要在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由國(guó)土、發(fā)展改革、城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、民政、環(huán)保、水利、勞動(dòng)等部門(mén)協(xié)同開(kāi)展工作，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，進(jìn)行規(guī)范操作；另一方面，在實(shí)施過(guò)程中，要注意調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，對(duì)于以前不合理的結(jié)構(gòu)安排要進(jìn)行調(diào)整，優(yōu)化土地資源配置。

（5）促進(jìn)土地可持續(xù)發(fā)展的原則

可持續(xù)發(fā)展要求我們要從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境、文化等方面綜合考慮土地的利用問(wèn)題。具體到“掛鉤政策”上，就是要在農(nóng)村建設(shè)用地整理的過(guò)程中要十分注重土壤質(zhì)量的改良，注重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的改善，按照保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高環(huán)境容納能力的原則實(shí)施各項(xiàng)土地整理的生物和工程技術(shù)措施。同時(shí)，要注重發(fā)揚(yáng)人文精神，要注意有選擇地保留民族、民俗等文化遺產(chǎn)和建筑，要充分考慮農(nóng)民的意見(jiàn)和建議，“以人為本”，做到農(nóng)村居民點(diǎn)整理與文化建設(shè)相統(tǒng)一。在復(fù)墾為耕地獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)后，要集約利用土地，珍惜土地資源。

2．4“掛鉤政策”的動(dòng)態(tài)實(shí)施

“掛鉤政策”的實(shí)施應(yīng)當(dāng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。由于“掛鉤政策”的實(shí)施過(guò)程中必然涉及農(nóng)村居民的拆遷安置問(wèn)題，因此，我們認(rèn)為在維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的前提下，其必然是“先易地安置、再拆遷實(shí)施”和“先使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，再整理置換歸還”的兩個(gè)同步統(tǒng)一的動(dòng)態(tài)過(guò)程。這個(gè)過(guò)程應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)主要內(nèi)容：

一、建設(shè)用地掛鉤的方法

農(nóng)村建設(shè)用地整理出的耕地可以按照要求，全部置換為建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)。指標(biāo)可以在整理（復(fù)墾）形成耕地前進(jìn)行使用，即按照土地利用總體規(guī)劃的要求，在城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展區(qū)域內(nèi)，相應(yīng)增加規(guī)劃建設(shè)用地預(yù)留區(qū)。同時(shí)，必須要在規(guī)定的年限（期）內(nèi)整理復(fù)墾出相應(yīng)面積的耕地，完成對(duì)已經(jīng)使用的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的置換歸還。對(duì)于已經(jīng)超額完成整理復(fù)墾任務(wù)、形成新的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的，新指標(biāo)可以結(jié)轉(zhuǎn)到下一期直接使用，不需再歸還（其中，在滿足新的農(nóng)村居民安置區(qū)用地所需后剩余的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)可以用于特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)城鎮(zhèn)建設(shè)使用）；對(duì)于未能完成整理形成耕地、置換歸還任務(wù)的，要相應(yīng)核減其以后的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)或現(xiàn)行規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)；對(duì)于完成歸還任務(wù)確有困難的，可以繳納相應(yīng)的費(fèi)用，有償調(diào)劑異地超額完成整理復(fù)墾任務(wù)、形成的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)。“掛鉤政策”實(shí)施主體可以自行整理，也可以委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整理，相關(guān)費(fèi)用由自己承擔(dān)。

省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)整理后的耕地質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，可以靈活根據(jù)當(dāng)?shù)卣韽?fù)墾形成耕地的最高水平，按照一定的“耕地折算系數(shù)”（見(jiàn)下文）測(cè)算可以用于置換歸還建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的有效耕地面積。

耕地質(zhì)量指數(shù)：Ij(j=1，2，3…n)；高質(zhì)量耕地指數(shù)：Ij’(j=1，2，3…n)

耕地質(zhì)量指數(shù)平均水平：I’； 復(fù)墾耕地面積：Sb

質(zhì)量系數(shù)：r =(Ij’- I’ )/ I’

實(shí)際置換面積：Sa = r × Sb轉(zhuǎn)貼于 二、實(shí)施模式

江蘇省A市對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地整理進(jìn)行了嘗試，下面是A市進(jìn)行整理的主要方法：

（一）農(nóng)村建設(shè)用地整理權(quán)屬調(diào)整方法

農(nóng)村建設(shè)用地整理針對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)、農(nóng)村工礦廢棄地，結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地、田、水、路、林等進(jìn)行整理。依據(jù)不同的整理形式、不同對(duì)象，對(duì)土地所有權(quán)、使用權(quán)調(diào)整采取不同的方法。

(1) 土地所有權(quán)的調(diào)整方法

① 農(nóng)村建設(shè)用地整理過(guò)程中，整理區(qū)內(nèi)部分建筑物，包括農(nóng)民住宅等，按照農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)劃及村鎮(zhèn)規(guī)劃要求進(jìn)行遷并，地上建筑物、青苗等附作物，作為土地的他項(xiàng)權(quán)利要進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)入整理費(fèi)用。遷并過(guò)程中按就近原則并入他村的，其占用的土地應(yīng)按照公認(rèn)的準(zhǔn)則，在相鄰的農(nóng)地上以等量的原則進(jìn)行權(quán)屬的調(diào)整置換。

② 成片土地整理過(guò)程中，涉及村界調(diào)整的要進(jìn)行村與村之間土地所有權(quán)的調(diào)整，這種調(diào)整必須以整理土地格局所涉及的地塊走向所決定的新的村界作為仲裁的出發(fā)點(diǎn)，若調(diào)整的地塊質(zhì)量不等同，則按照讓出或并入地塊的等當(dāng)量或等價(jià)原則進(jìn)行補(bǔ)償；若調(diào)整的地塊質(zhì)量相同，可按等量原則調(diào)整村與村之間的土地所有權(quán)。

③ 由于歷史原因，相鄰行政單位遺留下來(lái)的插花地及其整理，可在土地整理中作為權(quán)屬調(diào)整的“籌碼”，按等當(dāng)量或等價(jià)值對(duì)其土地所有權(quán)進(jìn)行調(diào)整。

④ 不相鄰村間插花地，也可按照插花地及其整理作為權(quán)屬調(diào)整的“籌碼”這個(gè)原則，等當(dāng)量通過(guò)各自相鄰的村依次進(jìn)行土地所有權(quán)的調(diào)整。

(2) 土地使用權(quán)的調(diào)整方法

① 按等質(zhì)、等量模式進(jìn)行調(diào)整的方法。這種土地使用權(quán)的調(diào)整，只能在穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)承包權(quán)的基礎(chǔ)上，按照整理前、后土地?cái)?shù)量質(zhì)量相當(dāng)?shù)哪Ｊ剑瑢⒄砗笸恋刂匦路峙洹⒄J(rèn)定，并簽署土地權(quán)屬界線認(rèn)可書(shū)和土地經(jīng)營(yíng)承包證書(shū)。由于整理后地塊面積變大，塊數(shù)變少，可能出現(xiàn)同一地塊幾家共同經(jīng)營(yíng)的狀況，可采取在地塊中設(shè)立一些象征性的地塊標(biāo)志來(lái)加以解決。

② 按照股份制及租賃模式進(jìn)行調(diào)整的方法。這種方法適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，閑置農(nóng)民已轉(zhuǎn)入第二、三產(chǎn)業(yè)，且具有穩(wěn)定收入。在整理后，按照農(nóng)民自愿的原則，對(duì)整理前土地評(píng)估或土地質(zhì)量評(píng)估結(jié)果折股，自愿組建股份制土地經(jīng)營(yíng)組織，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)土地，并持股權(quán)的多少參與土地收益的分配；亦可將分戶(hù)承包的土地適度集中整理，并將整理后的土地通過(guò)協(xié)議或招標(biāo)的方式租賃給種田大戶(hù)，簽訂租賃合同，租賃費(fèi)用分配給農(nóng)地承包權(quán)的出讓者或用于養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)福利事業(yè)。

③ 整理新增建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)和新增耕地使用權(quán)的調(diào)整方法。農(nóng)村建設(shè)用地整理能夠增加大量耕地面積，其新增建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)可由整理工程投資者使用和擁有；新增耕地可歸當(dāng)?shù)卮寮w，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用，或租賃給種田大戶(hù)，租金歸集體所有。

（二）農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力測(cè)算的技術(shù)路線

在分析當(dāng)?shù)刈匀弧⑸鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件的基礎(chǔ)上，選取不同的農(nóng)村建設(shè)用地整理模式，確定不同整理模式的整理標(biāo)準(zhǔn)，并確定出不同整理模式的整理范圍。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)不同整理模式和整理標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算整個(gè)測(cè)算區(qū)域的農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力。其測(cè)算方法和步驟見(jiàn)圖1：

圖1農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力測(cè)算方法與步驟

（三）資金來(lái)源

A市整理資金先由政府財(cái)政出資或進(jìn)行部分土地使用權(quán)的抵押貸款解決，然后通過(guò)整理后的土地增值、掛鉤建設(shè)用地指標(biāo)的出讓金、相關(guān)稅費(fèi)等收益來(lái)平衡預(yù)算。

（四）A市“掛鉤政策”的實(shí)施方法

A市由于農(nóng)村建設(shè)用地整理所得的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，優(yōu)先用于拆遷農(nóng)民的安置點(diǎn)用地，多余的指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)。

三、收益分配問(wèn)題

在農(nóng)村建設(shè)用地整理的過(guò)程中，A市政府根據(jù)土地優(yōu)化配置的原則，按照規(guī)劃要求，以建設(shè)生態(tài)園區(qū)等方式把農(nóng)民的土地全部征收，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，使得農(nóng)民失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種情況下，就涉及到土地收益分配的問(wèn)題。政府可以一次性把補(bǔ)償費(fèi)用付給農(nóng)民，也可以租賃農(nóng)民土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，每年（或定期）付給農(nóng)民一定額度租金。值得注意的是，如果地方政府把建設(shè)用地指標(biāo)異地轉(zhuǎn)讓?zhuān)@得的資金也應(yīng)該與農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織一同分享。我們認(rèn)為政府應(yīng)該按照租賃農(nóng)民土地或農(nóng)民以土地入股等方式，讓農(nóng)民獲得穩(wěn)定的補(bǔ)償，這樣既可以獲得因土地升值給農(nóng)民帶來(lái)的收入，也可以避免因通貨膨脹給農(nóng)民帶來(lái)的損失，從而充分保障農(nóng)民的權(quán)益，提高農(nóng)民生活水平。

3．結(jié)論和政策建議

農(nóng)村建設(shè)用地整理與城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我們認(rèn)為，在此過(guò)程中應(yīng)該注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

（1）充分尊重集體土地產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益

首先，農(nóng)村居民點(diǎn)整理要充分尊重土地所有者的權(quán)益，不得侵犯農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。其次，應(yīng)該加強(qiáng)宣傳力度，使廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)到居民點(diǎn)整理的重大意義，并保證整理項(xiàng)目的透明和公開(kāi)，隨時(shí)接受農(nóng)民的監(jiān)督。第三，在整理過(guò)程中，要給予農(nóng)民實(shí)惠，注重改善居民生產(chǎn)、生活條件，并保證農(nóng)民生活質(zhì)量不降低。比如，宅基地拆遷后安置房子的面積要小于原先的面積，要注意加強(qiáng)小區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。對(duì)于整理過(guò)程中對(duì)農(nóng)民造成的損失要給予公平的補(bǔ)償。

加強(qiáng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，更是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，要狠抓不懈。具體來(lái)說(shuō)應(yīng)該注意以下幾個(gè)方面：一、建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地登記制度，對(duì)于未及時(shí)登記的要盡快補(bǔ)辦登記手續(xù)。二、嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家制定的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不符合宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的要及時(shí)調(diào)整。三、積極開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作，優(yōu)化土地配置。

（2）引入市場(chǎng)化運(yùn)作方式，因地制宜采取多種整理模式，積極探索新模式

農(nóng)村建設(shè)用地整理的模式大致可以分為兩個(gè)主要部分：一、村民居住的安置模式，主要有：公寓化或社區(qū)化的整理模式、村莊整體搬遷，異地改造的整理模式、縮并自然村，建設(shè)中心村的整理模式、村莊內(nèi)部用地改造控制型的整理模式等；二、資金籌措模式，主要有：政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)主導(dǎo)型、村集體自主型等。

農(nóng)村建設(shè)用地整理是一個(gè)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，一方面，我們要學(xué)習(xí)一些典型模式的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也要因地制宜，適時(shí)創(chuàng)新和探索一些新的模式；另一方面，對(duì)于條件適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)，我們要對(duì)整理模式進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。

（3）城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)置換要做到與復(fù)墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量“雙掛鉤”

農(nóng)村建設(shè)用地整理要十分注重復(fù)墾耕地的質(zhì)量，建立耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，完善耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)系統(tǒng)，合理運(yùn)作、科學(xué)評(píng)價(jià)，做到建設(shè)用地指標(biāo)與復(fù)墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量“雙掛鉤”。

（4）農(nóng)村建設(shè)用地整理要十分注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)和人文精神

在農(nóng)村建設(shè)用地整理的過(guò)程中，要十分注重保護(hù)耕地質(zhì)量和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。具體來(lái)說(shuō)應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)：一、注重土壤的改良。土地作為自然的產(chǎn)物，其質(zhì)量的提高必須遵循自然生態(tài)規(guī)律，必須充分考慮土地生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)的特點(diǎn)，考慮系統(tǒng)內(nèi)各生態(tài)因素間的相互平衡以及土地生態(tài)系統(tǒng)與其他各相關(guān)環(huán)境系統(tǒng)間的相互關(guān)系；二、注重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善，對(duì)于不適合作物耕種的土地，要做好退耕還林還湖工作，維護(hù)農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)；三、按照保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高環(huán)境容納能力的原則實(shí)施各項(xiàng)土地整理的生物和工程技術(shù)措施。

在農(nóng)村建設(shè)用地整理的同時(shí)要有人文精神，要注意有選擇地保留民族、民俗等文化遺產(chǎn)和建筑，做到土地整理與文化建設(shè)相統(tǒng)一。 參考文獻(xiàn)

[1] 劉晶妹，張玉萍.我國(guó)農(nóng)村土地整理運(yùn)作模式研究.[J]中國(guó)土地，1999，(11).

[2] 葉艷妹，吳次芳.我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的潛力、運(yùn)作模式與政策選擇.[J]農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，1998，(10).

篇7

關(guān)鍵詞 小城鎮(zhèn)建設(shè) 土地利用 規(guī)劃 管理

中圖分類(lèi)號(hào)：TU982 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

土地資源作為重要的物質(zhì)資源，合理利用土地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要基礎(chǔ)。我國(guó)擁有著世界上比較大的國(guó)土面積，可是人均土地占有量相對(duì)較少，尤其在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)如此迅速的情況下，土地資源更加緊張。因此，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中合理利用土地資源尤為重要。由此可見(jiàn)，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中分析與探討如何利用土地是一項(xiàng)非常有價(jià)值的事情。不僅有利于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，深化社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，更有利于保證社會(huì)主義建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

1處理好土地利用規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系

小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地規(guī)劃與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)規(guī)劃是其重要內(nèi)容。比如，交通建設(shè)、綠化建設(shè)、農(nóng)田保護(hù)區(qū)建設(shè)及公共設(shè)施建設(shè)（給排水、供電等）都是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，在小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)正確處理好土地規(guī)劃與交通規(guī)劃、綠化建設(shè)、農(nóng)田保護(hù)區(qū)建設(shè)等之間的關(guān)系。其中，農(nóng)田保護(hù)區(qū)建設(shè)至關(guān)重要。

當(dāng)前，小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展較快地區(qū)大多經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為發(fā)達(dá)。這些地區(qū)往往把城鎮(zhèn)發(fā)展的重點(diǎn)放在二、三產(chǎn)業(yè)上，放松甚至輕視農(nóng)業(yè)發(fā)展。盡管可以依靠后期再開(kāi)發(fā)，可是這種方式難以保證開(kāi)發(fā)后備資源的彌補(bǔ)效果。劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和規(guī)劃建設(shè)區(qū)在小城鎮(zhèn)建設(shè)中是同等重要的兩項(xiàng)內(nèi)容，不能為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視了農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)的重要性。因此，應(yīng)當(dāng)正確處理好城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)的土地利用與農(nóng)田保護(hù)區(qū)土地規(guī)劃之間的關(guān)系。既要保證推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要有效做到保護(hù)耕地。某些地區(qū)“重視工業(yè)、輕視農(nóng)業(yè)”、“犧牲農(nóng)業(yè)搞工業(yè)”思想和行為，并不符合合理利用與規(guī)劃土地的基本要求，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格杜絕類(lèi)似思想和行為的出現(xiàn)。而土地利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃及土地利用分區(qū)等為依據(jù)，鼓勵(lì)國(guó)有土地和集體非農(nóng)建設(shè)用地向符合規(guī)劃所確定的用途轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，禁止國(guó)有土地和集體非農(nóng)建設(shè)用地向不符合規(guī)劃要求的方向轉(zhuǎn)變，保證土地利用規(guī)劃的科學(xué)性。

2加強(qiáng)土地的管理

小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地管理是一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容。為了保證土地管理效果，小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，建立與市場(chǎng)機(jī)制相適應(yīng)的規(guī)劃管理機(jī)制，充分發(fā)揮“有形的手”和“無(wú)形的手”相結(jié)合的雙重管理效果。

（1）建立與土地轉(zhuǎn)讓、出讓市場(chǎng)機(jī)制相適應(yīng)的規(guī)劃用地機(jī)制。在土地使用制度不斷深化的今天，城鎮(zhèn)土地使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格實(shí)行規(guī)劃控制與用途管制的土地規(guī)劃原則。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是轉(zhuǎn)讓或出讓土地產(chǎn)權(quán)過(guò)程中必須明確土地的使用條件，保證小城鎮(zhèn)土地的整體規(guī)劃真正地落實(shí)到實(shí)處。

（2）建立規(guī)劃實(shí)施反饋機(jī)制。市場(chǎng)變化是瞬息萬(wàn)變的、不可預(yù)測(cè)的，為了保證土地管理與利用的有效性，應(yīng)當(dāng)建立規(guī)劃實(shí)施反饋機(jī)制并使之不斷完善。所以說(shuō)，建立反饋機(jī)制的主要目的就是加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用的及時(shí)調(diào)控能力，確保土地規(guī)劃與管理起到切實(shí)的管理作用。

（3）建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督體系。通常情況下，為了保證小城鎮(zhèn)建設(shè)的效果，各級(jí)主管部門(mén)都會(huì)建立相應(yīng)的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督機(jī)制。比如，上級(jí)政府、同級(jí)人大部門(mén)實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。兩種或幾種監(jiān)督機(jī)制并行情況下，有必要建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督機(jī)制。另一方面，監(jiān)督體系的建立除了將各級(jí)主管部門(mén)所實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制有機(jī)結(jié)合在一起，也是保證小城鎮(zhèn)規(guī)劃方案合理與科學(xué)的有效途徑。

3提高土地的利用率

節(jié)約用地是我國(guó)的基本國(guó)策，小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貫徹與落實(shí)該國(guó)策，處理好建設(shè)用地與農(nóng)耕用地、近期與遠(yuǎn)期之間的關(guān)系，提高土地的利用率。城鎮(zhèn)規(guī)劃作為發(fā)展與建設(shè)的重要指導(dǎo)方案，制科學(xué)定發(fā)展規(guī)劃是搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)的前提條件和基礎(chǔ)工作。因此，編寫(xiě)小城鎮(zhèn)土地利用方案時(shí)應(yīng)當(dāng)從大局出發(fā)，協(xié)調(diào)好土地利用、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系，充分保證土地利用的使用效率。

4規(guī)范土地市場(chǎng)的建設(shè)

目前，國(guó)外某些國(guó)家已經(jīng)形成了較為成熟的土地市場(chǎng)。從他們成熟的土地市場(chǎng)來(lái)看，城市土地開(kāi)發(fā)與建設(shè)的大量資金通常來(lái)自于土地。其中，經(jīng)營(yíng)性土地一般采用招標(biāo)、拍賣(mài)等市場(chǎng)化方式轉(zhuǎn)讓或出讓?zhuān)蔀橥恋刭M(fèi)用的主要來(lái)源。盡管，我國(guó)各地區(qū)已經(jīng)逐步建立了政府儲(chǔ)備、市場(chǎng)配置、公開(kāi)交易等土地供應(yīng)機(jī)制，可是土地市場(chǎng)仍然較為混亂、發(fā)展尚未成熟。為了促使我國(guó)土地市場(chǎng)日漸趨于規(guī)范化，應(yīng)當(dāng)做好以下工作。

（1）通過(guò)政府實(shí)施的土地儲(chǔ)備機(jī)制壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，對(duì)土地市場(chǎng)供求實(shí)行科學(xué)調(diào)控。

（2）采取有效措施進(jìn)一步規(guī)范二級(jí)市場(chǎng)。為了確保土地市場(chǎng)充分實(shí)現(xiàn)公正原則、維持市場(chǎng)交易的正常秩序，需要從強(qiáng)化市場(chǎng)服務(wù)和加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督兩個(gè)方面入手，進(jìn)一步規(guī)范二級(jí)市場(chǎng)。比如，定期土地轉(zhuǎn)讓信息和結(jié)果，為所有交易者提供公平、平等的服務(wù)；監(jiān)督具體的轉(zhuǎn)讓行為是否合法，保證土地產(chǎn)權(quán)交易的合法化。

（3）盡可能公開(kāi)土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程。公開(kāi)土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程的目的除了保證土地產(chǎn)權(quán)交易公開(kāi)、平等外，也起到了監(jiān)督土地交易過(guò)程的重要作用。需要轉(zhuǎn)讓的土地應(yīng)當(dāng)確認(rèn)無(wú)任何糾紛后正式在媒體或其他地方上，并嚴(yán)格按照交易程序進(jìn)行，盡可能做到全程監(jiān)督。

5結(jié)語(yǔ)

小城鎮(zhèn)建設(shè)作為農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，在土地利用方面應(yīng)當(dāng)高舉節(jié)約用地旗幟，科學(xué)制定小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃方案以提高土地的利用效率。要想做到這一點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，合理規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模、嚴(yán)格控制建設(shè)用地指標(biāo)，切實(shí)提高土體的使用效率。另一方面，為了進(jìn)一步規(guī)范土地市場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)采取有效措施規(guī)范一、二級(jí)市場(chǎng)，并盡量公開(kāi)土地產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程，保證土地產(chǎn)權(quán)交易的安全、確保建設(shè)用地具有明確的使用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)合理利用土地具有非常重要的作用。

參考文獻(xiàn)

[1] 林增杰.城鎮(zhèn)土地管理[M].北京：高等教育出版社，2002.

篇8

針對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)與優(yōu)質(zhì)耕地分布空間上高度重合的實(shí)際，決定了任何時(shí)候都不能放松耕地保護(hù)

糧食安全既包括總量安全，也包括質(zhì)量安全和結(jié)果安全，是城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展的前提和保障。耕地是糧食安全的基礎(chǔ)，面對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地?cái)?shù)量減少、質(zhì)量降低、結(jié)構(gòu)和空間分布格局發(fā)生變化等挑戰(zhàn)，必須始終堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，加快推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化積極穩(wěn)妥推進(jìn)創(chuàng)造更加有利的條件。一是將耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任履行情況納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)體系，提高耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任履行情況的評(píng)價(jià)權(quán)重，強(qiáng)化耕地保護(hù)指標(biāo)優(yōu)先制度。二是統(tǒng)籌安排可用于耕地保護(hù)的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金、耕地開(kāi)墾費(fèi)和土地復(fù)墾費(fèi)等，重點(diǎn)推進(jìn)土地整治，集中用于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，提升耕地質(zhì)量。三是在全面完成耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮國(guó)家及自治區(qū)重大建設(shè)項(xiàng)目的占補(bǔ)平衡，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)建設(shè)耕地儲(chǔ)備庫(kù)，用經(jīng)濟(jì)手段大力推進(jìn)跨區(qū)域補(bǔ)充耕地制度建設(shè)。四是進(jìn)一步完善新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)分配使用制度，對(duì)承擔(dān)跨區(qū)域補(bǔ)充耕地和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)的地區(qū)給予重點(diǎn)支持，建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。

針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用粗放、承載人口和產(chǎn)業(yè)能力有待進(jìn)一步提高的問(wèn)題，必須堅(jiān)持節(jié)約集約用地制度，以轉(zhuǎn)變土地利用和管理方式推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型

一要做好土地資源承載能力與城鎮(zhèn)化目標(biāo)、模式和空間格局的協(xié)調(diào)，嚴(yán)格劃定城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界和規(guī)模邊界、禁止建設(shè)區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，強(qiáng)化對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)模、布局和形態(tài)的管控，促進(jìn)城鎮(zhèn)組團(tuán)式發(fā)展，確保建設(shè)用地規(guī)模和布局不突破土地利用總體規(guī)劃，落實(shí)土地用途管制。二要建立完善規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)明晰、市場(chǎng)運(yùn)作、利益共享的城鄉(xiāng)土地整治運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范推進(jìn)廢棄居民點(diǎn)與廢棄工礦用地復(fù)墾調(diào)整利用、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、城鎮(zhèn)存量閑置土地再開(kāi)發(fā)、舊城區(qū)與城中村改造等，在優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)中釋放發(fā)展空間，在統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)土地中提升用地效率，促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體發(fā)展。三要加快制定國(guó)土規(guī)劃，疊加經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等空間管制要求，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地用途管制“一張圖”，加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展的遙感監(jiān)測(cè)和監(jiān)督監(jiān)管。四要將現(xiàn)行法律設(shè)定的建設(shè)用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、未利用土地開(kāi)發(fā)審批等行政許可，整合為土地用途轉(zhuǎn)用許可，進(jìn)一步完善土地用途轉(zhuǎn)用許可制度。五要改進(jìn)和加強(qiáng)土地利用年度計(jì)劃分類(lèi)下達(dá)、分別考核的有關(guān)規(guī)定，按照從嚴(yán)控制大城市、適度安排中小城市、支持縣域和重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展的原則，分解下達(dá)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地計(jì)劃，并建立計(jì)劃指標(biāo)執(zhí)行考核、預(yù)警機(jī)制。六要適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，加快制定土地利用總體規(guī)劃調(diào)整或修改辦法，抓好規(guī)劃中期評(píng)估和實(shí)施評(píng)估，建立健全土地規(guī)劃定期評(píng)估和適時(shí)調(diào)整制度。

針對(duì)攤大餅式發(fā)展和高資源投入等現(xiàn)行城鎮(zhèn)化模式、格局與資源環(huán)境承載不匹配，生態(tài)環(huán)境壓力持續(xù)加大的現(xiàn)狀，必須細(xì)化城鎮(zhèn)化土地利用評(píng)價(jià)與資源承載研究，審慎決策建設(shè)用地配置問(wèn)題

篇9

關(guān)鍵詞：土地資源 利用效益 可持續(xù)發(fā)展

隨著北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人口的持續(xù)增長(zhǎng)，土地的供求關(guān)系愈加緊張。由于過(guò)多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，過(guò)去的建設(shè)和發(fā)展很大程度上是在過(guò)度消費(fèi)自然資源和過(guò)多犧牲環(huán)境利益基礎(chǔ)上取得的，其中土地資源的低效利用現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。目前，北京市用地浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在，建設(shè)用地結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步優(yōu)化，存量用地的利用難度較大，土地資源集約節(jié)約利用水平和用地效益有待進(jìn)一步提高。

在北京人口資源環(huán)境問(wèn)題日益突出、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，影響城鎮(zhèn)土地利用的因素遠(yuǎn)比其他時(shí)期更為復(fù)雜和尖銳，因此，必須以發(fā)展的眼光和開(kāi)放的心態(tài)對(duì)待人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中的土地資源利用問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上制定合理的城鎮(zhèn)土地利用策略。

北京市城鎮(zhèn)土地利用策略主要包括優(yōu)先保障可持續(xù)發(fā)展的用地需要、用地結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化、城鄉(xiāng)用地聯(lián)動(dòng)、用地方式轉(zhuǎn)變和生態(tài)保護(hù)建設(shè)等。優(yōu)先保障可持續(xù)發(fā)展的用地需要是要從北京市人口資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的角度，優(yōu)先保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地需要。結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化要從北京市城鎮(zhèn)區(qū)域角度優(yōu)化城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)和布局，發(fā)揮城鎮(zhèn)土地利用的整體功能。用地方式轉(zhuǎn)變是要促進(jìn)目前北京市粗放型的土地利用方式向集約節(jié)約用地方式轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)用地聯(lián)動(dòng)是要建立北京市城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量規(guī)模。生態(tài)保護(hù)建設(shè)是要在北京城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過(guò)程中消除生態(tài)環(huán)境的土地隱患，走人口資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。規(guī)模總量控制是重點(diǎn)，優(yōu)先保障可持續(xù)發(fā)展的用地需要是關(guān)鍵，結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化是條件，用地方式轉(zhuǎn)變是希望，城鄉(xiāng)用地聯(lián)動(dòng)是方向，生態(tài)保護(hù)建設(shè)是要求。

北京城鎮(zhèn)土地利用，在經(jīng)濟(jì)效益方面，要因?yàn)榻?jīng)濟(jì)活動(dòng)空間集聚和結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化而不斷提高；在生態(tài)上應(yīng)該是可持續(xù)的，要在有意識(shí)的保護(hù)和建設(shè)中始終處于動(dòng)態(tài)平衡和良性發(fā)展；還應(yīng)該在城鎮(zhèn)內(nèi)部構(gòu)建公平正義的用地氛圍和效果，盡可能讓城鎮(zhèn)文明輻射和影響到農(nóng)村地區(qū)。北京城鎮(zhèn)土地科學(xué)合理利用的目標(biāo)應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和生態(tài)效益在內(nèi)，并且在各方面效益的協(xié)調(diào)與平衡中實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化。

一、合理引導(dǎo)城鎮(zhèn)擴(kuò)張，確定北京合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度

從啟動(dòng)內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快增長(zhǎng)以及解決社會(huì)就業(yè)和普及城市文明等角度出發(fā)，保持一定的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度是北京市當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)需要考慮的重要內(nèi)容。確定合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度有助于北京實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的有序安排，對(duì)于科學(xué)合理引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求引致性擴(kuò)張非常有必要。但是，考慮到城鎮(zhèn)化的艱巨性和復(fù)雜性，北京不要把城鎮(zhèn)化率作為體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的主要指標(biāo)，而要把重點(diǎn)放在健康城鎮(zhèn)化上，突出城鎮(zhèn)化速度的調(diào)控、城鎮(zhèn)體系等級(jí)的合理化、城鎮(zhèn)體系空間格局質(zhì)量的提升以及區(qū)域城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展等方面。北京市城鎮(zhèn)化發(fā)展速度并非越快越好，健康的城鎮(zhèn)化取決于城鎮(zhèn)能夠創(chuàng)造足夠的就業(yè)崗位、良好的人居環(huán)境、合理的城市空間利用模式和對(duì)自然資源索取盡可能少的生產(chǎn)生活方式。域鎮(zhèn)化發(fā)展速度一定要結(jié)合北京地區(qū)實(shí)際，特別要符合北京目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征和人口資源環(huán)境的實(shí)際狀況，走健康的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，跳出城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的數(shù)量誤區(qū)。

二、優(yōu)化北京城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)部的用地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地的結(jié)構(gòu)化利用

在摸清北京城鎮(zhèn)內(nèi)部各類(lèi)用地單元產(chǎn)業(yè)信息基礎(chǔ)上，對(duì)增量城鎮(zhèn)土地供應(yīng)采取“有保有壓、區(qū)別對(duì)待”的原則，對(duì)存量城鎮(zhèn)土地則加強(qiáng)整理。目前，北京市地籍信息系統(tǒng)已經(jīng)建立，應(yīng)該為嚴(yán)格控制增量城鎮(zhèn)土地和加強(qiáng)存量城鎮(zhèn)土地整理提供信息支持。

當(dāng)前尤為重要的是，在不違背國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和土地政策前提下，堅(jiān)持“有保有壓、區(qū)別對(duì)待”的原則，合理配置新增城鎮(zhèn)土地資源。具體而言，就是要圍繞提高北京城鎮(zhèn)土地利用效率，通過(guò)調(diào)控北京新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地來(lái)優(yōu)化調(diào)整城鎮(zhèn)各類(lèi)用地比例：優(yōu)先保障生態(tài)綠地用地和環(huán)境保護(hù)建設(shè)用地；保障城鎮(zhèn)公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施用地和公共服務(wù)發(fā)展用地，鼓勵(lì)采用以公共交通為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)模式：加大對(duì)中小戶(hù)型、兩限房和廉租房的土地供應(yīng)，促進(jìn)建筑密度高中低合理搭配、高容積率和高綠化率的用地結(jié)構(gòu)的形成；控制工業(yè)用地的不合理增長(zhǎng)。

對(duì)于北京市城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，可以通過(guò)內(nèi)涵式挖潛，采取就地改造整理的方式適當(dāng)增加其他必須建設(shè)用地供給，并且在符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃前提下提高舊城區(qū)城鎮(zhèn)建筑密度和容積率，，

三、構(gòu)建有利于城鎮(zhèn)功能發(fā)揮的用地布局，實(shí)現(xiàn)土地的復(fù)合化利用

北京市要積極運(yùn)用包括土地級(jí)差地租在內(nèi)的各種手段，合理組織不同功能的用地，使城鎮(zhèn)內(nèi)部各地塊本身所具有的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和潛力得到充分發(fā)揮.首先，依據(jù)區(qū)位和價(jià)格差異把城鎮(zhèn)土地劃分成不同的用地區(qū)域，實(shí)行工業(yè)園區(qū)、生活住宅區(qū)、商務(wù)服務(wù)區(qū)等各不相同的集中用地政策，利用同類(lèi)用地性質(zhì)的一致性和共享性，減少其對(duì)外部環(huán)境的負(fù)效應(yīng)，為集約用地創(chuàng)造條件.其次，要不失時(shí)機(jī)地通過(guò)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部的區(qū)域分工格局。逐步實(shí)現(xiàn)舊城區(qū)工業(yè)用地“退二進(jìn)三”和“優(yōu)二興三”，中心城區(qū)除保留中央商務(wù)區(qū)、中心金融區(qū)等幾個(gè)中心功能區(qū)外，其余的大部分功能都可以外遷或向郊區(qū)疏散。第三，進(jìn)行土地的復(fù)合化利用和相容用途的土地混合使用。北京市中心城區(qū)的土地除了發(fā)展商務(wù)和金融服務(wù)業(yè)以外，配套一定數(shù)量的公共設(shè)施、街區(qū)廣場(chǎng)和綠地等，將土地的生態(tài)功能嵌入城市功能之中，實(shí)現(xiàn)土地的多功能利用和復(fù)合化利用。

北京“單中心”格局，影響到首都城市功能的充分實(shí)現(xiàn)，影響到首都綜合承載力和城市運(yùn)行效率的提升。因此，在通州建設(shè)副中心，不僅能夠完善通州自身的一般性城市功能，更重要的是還能夠承載北京世界城市的高端功能，一方面通過(guò)疏解一部分中心城區(qū)的高端功能，比如金融、文化等；另一方面承載一部分新的高端功能比如國(guó)際性組織聚集等，這對(duì)于推動(dòng)北京世界城市建設(shè)具有重要的影響。

四、建立北京市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的互動(dòng)機(jī)制

實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策和用地政策聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)北京地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)，從而直接或間接地影響北京市土地資源的集約節(jié)約利用。許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在土地利用方式從粗放向集約轉(zhuǎn)變時(shí)，采取的重要手段就是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高單位土地的產(chǎn)出率。鑒于北京市人口資源環(huán)境對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的依賴(lài)，對(duì)不同產(chǎn)業(yè)實(shí)行不同的用地政策，這樣，才能不斷完善用地政策與產(chǎn)業(yè)政策的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)是土地集約節(jié)約利用的前提，利用結(jié)構(gòu)不合理必然導(dǎo)致土地的低效利用。對(duì)于北京市來(lái)講，應(yīng)該對(duì)不同的功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)確定建設(shè)用地的供應(yīng)順序，順序的依據(jù)是功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先系數(shù)。采取有保有壓的方針，對(duì)于應(yīng)該淘汰的產(chǎn)業(yè)，從土地供應(yīng)上應(yīng)該堅(jiān)決壓住。在北京市重大項(xiàng)目的規(guī)劃審批和立項(xiàng)過(guò)程中，提高土地的地位和優(yōu)先度，將土地供應(yīng)由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)，成為項(xiàng)目立項(xiàng)的重要依據(jù)和先決條件。

過(guò)去對(duì)建設(shè)用地的管理和監(jiān)督，主要停留在土地的供應(yīng)方面，對(duì)建設(shè)用地的交易和監(jiān)督很不完善，導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因此，北京市需要從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地利用結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)上進(jìn)行管理，制定合理的評(píng)價(jià)和考核體系，通過(guò)建設(shè)用地與二、三產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的彈性系數(shù)、建設(shè)用地與人口增長(zhǎng)的彈性系數(shù)等指標(biāo)加以反應(yīng)。

在北京市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整中，要配合發(fā)展土地市場(chǎng)尤其是土地二級(jí)市場(chǎng)，因?yàn)榘l(fā)展土地市場(chǎng)既是集約節(jié)約利用土地、提高土地利用效率的前提，也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。在嚴(yán)格管理和有效監(jiān)督下，鼓勵(lì)用地企業(yè)進(jìn)行直接的、少量的使用權(quán)交易，促進(jìn)土地用途的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，減少因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的土地閑置和浪費(fèi)，提高土地的利用效率，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化與土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一致。

五、建立北京農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的互動(dòng)機(jī)制

統(tǒng)籌北京市農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地，就是將城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途分區(qū)基礎(chǔ)上，按照土地集約節(jié)約利用要求，對(duì)一定規(guī)劃用途分區(qū)內(nèi)的農(nóng)村居民點(diǎn)和農(nóng)村工礦廢棄地進(jìn)行整理復(fù)墾，得到一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地，通過(guò)合理規(guī)劃布局，相應(yīng)增加一定數(shù)量城鎮(zhèn)建設(shè)用地。農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤，合理規(guī)劃，優(yōu)化配置，尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法土地權(quán)益，政府主導(dǎo)，邊試驗(yàn)邊總結(jié)，協(xié)調(diào)推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地全面統(tǒng)計(jì)、統(tǒng)一調(diào)控和統(tǒng)一監(jiān)管。

將城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模增加建立在農(nóng)村村莊用地減少的基礎(chǔ)上，這樣既適應(yīng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)土地規(guī)模增加的需求，也符合國(guó)家宏觀調(diào)控對(duì)建設(shè)用地尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制的要求。隨著北京農(nóng)村居民點(diǎn)的集聚和集并，如果農(nóng)村居民點(diǎn)用地能夠得到及時(shí)騰退，雖然城鎮(zhèn)化建設(shè)會(huì)占用一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)用地尤其是耕地，但是由于人均居民點(diǎn)用地面積趨于減少，因此，城鎮(zhèn)化過(guò)程中可以有效地避免農(nóng)業(yè)用地的減少。

六、構(gòu)建環(huán)境友好型的土地利用基礎(chǔ)，促進(jìn)城鎮(zhèn)土地生態(tài)系統(tǒng)良性化

北京市應(yīng)該充分吸取發(fā)達(dá)國(guó)家的城市過(guò)度消耗資源、犧牲環(huán)境以及先污染后治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，注重在發(fā)展中樹(shù)立和積聚現(xiàn)代文明的環(huán)境優(yōu)勢(shì)，走人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。

北京市在城鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)該將耕地或基本農(nóng)田作為綠化隔離帶或綠色空間的一部分，達(dá)到減少區(qū)域溫室效應(yīng)、美化環(huán)境和消除污染物的作用，充分發(fā)揮耕地糧食生產(chǎn)、生態(tài)服務(wù)、景觀文化等多重功能和作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、耕地保護(hù)和生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)的多贏。

篇10

摘要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作在實(shí)踐中通過(guò)對(duì)農(nóng)村散亂、廢棄、閑置、低效利用的建設(shè)用地進(jìn)行整治，將整治節(jié)約的少部分農(nóng)村建設(shè)用地以指標(biāo)調(diào)劑的方式按規(guī)劃調(diào)整到城鎮(zhèn)使用，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)了少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、擅自開(kāi)展增減掛鉤試點(diǎn)和擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、突破周轉(zhuǎn)指標(biāo)、違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建等一些亟需規(guī)范的問(wèn)題，在一定程度上侵害了農(nóng)民權(quán)益。

關(guān)鍵詞：增減掛鉤 積極作用 存在問(wèn)題

引言

2004年10月國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出，“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。

根據(jù)該決定的要求，國(guó)土資源部自2005年開(kāi)始部署城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將同一縣域內(nèi)若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)先行下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)，專(zhuān)項(xiàng)用于項(xiàng)目區(qū)建新地塊的面積規(guī)模控制，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾出來(lái)的耕地面積規(guī)模控制，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾出來(lái)的耕地面積歸還。2006年至2009年，全國(guó)實(shí)際安排的周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模約為43萬(wàn)畝，2010年安排了30萬(wàn)畝。截止目前，批準(zhǔn)試點(diǎn)共涉及27個(gè)省份。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤理論

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目區(qū)），通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

二、增減掛鉤進(jìn)展情況

從近年來(lái)時(shí)間看，一些地方將農(nóng)村土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)相結(jié)合，取得了積極的成效，提高了土地節(jié)約集約利用水平，一定程度上解決了城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)不足的問(wèn)題，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，所獲土地收益返還農(nóng)村用于農(nóng)村改善農(nóng)民生產(chǎn)生活，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。各地普遍認(rèn)為，農(nóng)村土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相結(jié)合有利于解決耕地保護(hù)“缺動(dòng)力”，工業(yè)化城鎮(zhèn)化“缺土地”，新農(nóng)村建設(shè)“缺資金”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“缺抓手”等問(wèn)題。

三、掛鉤試點(diǎn)存在問(wèn)題

但是，我們也清醒的看到工作推進(jìn)過(guò)程中的確也出現(xiàn)一些亟需規(guī)范的問(wèn)題：一是少數(shù)地方政府片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，擅自開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、突破周轉(zhuǎn)指標(biāo)；二是對(duì)尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益重視程度不夠，在確定村莊拆舊、建新和集居規(guī)模時(shí)，對(duì)耕作半徑、畜禽養(yǎng)殖、居住成本等實(shí)際情況考慮不夠充分，有的地方甚至出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建、侵害農(nóng)民利益搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，差異較大，收益分配方式和分配比例的確定在區(qū)域內(nèi)差距較大。同時(shí)，一些設(shè)計(jì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、基本經(jīng)營(yíng)制度等深層次問(wèn)題，需要積極探索和深入研究。

四、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤合理運(yùn)作的建議

針對(duì)以上問(wèn)題，我們準(zhǔn)備采取以下幾項(xiàng)措施進(jìn)行規(guī)范管理：

一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)，建立共同推進(jìn)工作的機(jī)制。堅(jiān)持以地方政府為主導(dǎo)，國(guó)土資源部門(mén)提供平臺(tái)，相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民資源并積極參與的機(jī)制，統(tǒng)籌用好相關(guān)資金，強(qiáng)化全面監(jiān)管。

二是注重統(tǒng)籌規(guī)劃，有效控制整治規(guī)模。農(nóng)村土地整治堅(jiān)持規(guī)劃先行，與城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)等規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，科學(xué)合理布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地。通過(guò)周轉(zhuǎn)指標(biāo)控制村莊建設(shè)用地整治的規(guī)模，周轉(zhuǎn)指標(biāo)納入年度土地利用計(jì)劃。

三是把堅(jiān)守耕地紅線放在首位。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，大力試試農(nóng)村土地整治重大工程，加大農(nóng)地尤其是基本農(nóng)田整治的力度，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，促進(jìn)國(guó)家糧食產(chǎn)能核心區(qū)和戰(zhàn)略后備區(qū)的建設(shè)。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)新增耕地的質(zhì)量監(jiān)管，整治后新增的耕地作為基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)。

四是尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民受益和保持農(nóng)村特色。在土地互換和利用方式、舊房拆遷、新居建設(shè)等方面要提供多種選擇，實(shí)行公告公示；凡是涉及房屋拆遷等財(cái)產(chǎn)權(quán)益的，必須征得農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的同意，不同意的不得實(shí)施。注重保持農(nóng)村建設(shè)，滿足農(nóng)民有力生產(chǎn)、方便生活和享受公共服務(wù)均等化的實(shí)際需要。

五是堅(jiān)持量力而行，防止大拆大建。農(nóng)村土地整治要符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平，順應(yīng)農(nóng)民改善生產(chǎn)生活條件的愿望和能力，先示范，后推開(kāi)，防止一哄而上，禁止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建，更不能強(qiáng)拆強(qiáng)建。

參考文獻(xiàn)：

[1]李君旺、王雷，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的利弊分析[J].國(guó)土資源報(bào)，2009（4）34-37.