海洋污染防治條例范文
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篇1
第一條為了防治和減輕海洋工程建設項目（以下簡稱海洋工程）污染損害海洋環境，維護海洋生態平衡，保護海洋資源，根據《中華人民共和國海洋環境保護法》，制定本條例。
第二條在中華人民共和國管轄海域內從事海洋工程污染損害海洋環境防治活動，適用本條例。
第三條本條例所稱海洋工程，是指以開發、利用、保護、恢復海洋資源為目的，并且工程主于海岸線向海一側的新建、改建、擴建工程。具體包括：
（一）圍填海、海上堤壩工程；
（二）人工島、海上和海底物資儲藏設施、跨海橋梁、海底隧道工程；
（三）海底管道、海底電（光）纜工程；
（四）海洋礦產資源勘探開發及其附屬工程；
（五）海上潮汐電站、波浪電站、溫差電站等海洋能源開發利用工程；
（六）大型海水養殖場、人工魚礁工程；
（七）鹽田、海水淡化等海水綜合利用工程；
（八）海上娛樂及運動、景觀開發工程；
（九）國家海洋主管部門會同國務院環境保護主管部門規定的其他海洋工程。
第四條國家海洋主管部門負責全國海洋工程環境保護工作的監督管理，并接受國務院環境保護主管部門的指導、協調和監督。沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門負責本行政區域毗鄰海域海洋工程環境保護工作的監督管理。
第五條海洋工程的選址和建設應當符合海洋功能區劃、海洋環境保護規劃和國家有關環境保護標準，不得影響海洋功能區的環境質量或者損害相鄰海域的功能。
第六條國家海洋主管部門根據國家重點海域污染物排海總量控制指標，分配重點海域海洋工程污染物排海控制數量。
第七條任何單位和個人對海洋工程污染損害海洋環境、破壞海洋生態等違法行為，都有權向海洋主管部門進行舉報。
接到舉報的海洋主管部門應當依法進行調查處理，并為舉報人保密。
第二章環境影響評價
第八條國家實行海洋工程環境影響評價制度。
海洋工程的環境影響評價，應當以工程對海洋環境和海洋資源的影響為重點進行綜合分析、預測和評估，并提出相應的生態保護措施，預防、控制或者減輕工程對海洋環境和海洋資源造成的影響和破壞。
海洋工程環境影響報告書應當依據海洋工程環境影響評價技術標準及其他相關環境保護標準編制。編制環境影響報告書應當使用符合國家海洋主管部門要求的調查、監測資料。
第九條海洋工程環境影響報告書應當包括下列內容：
（一）工程概況；
（二）工程所在海域環境現狀和相鄰海域開發利用情況；
（三）工程對海洋環境和海洋資源可能造成影響的分析、預測和評估；
（四）工程對相鄰海域功能和其他開發利用活動影響的分析及預測；
（五）工程對海洋環境影響的經濟損益分析和環境風險分析；
（六）擬采取的環境保護措施及其經濟、技術論證；
（七）公眾參與情況；
（八）環境影響評價結論。
海洋工程可能對海岸生態環境產生破壞的，其環境影響報告書中應當增加工程對近岸自然保護區等陸地生態系統影響的分析和評價。
第十條新建、改建、擴建海洋工程的建設單位，應當委托具有相應環境影響評價資質的單位編制環境影響報告書，報有核準權的海洋主管部門核準。
海洋主管部門在核準海洋工程環境影響報告書前，應當征求海事、漁業主管部門和軍隊環境保護部門的意見；必要時，可以舉行聽證會。其中，圍填海工程必須舉行聽證會。
海洋主管部門在核準海洋工程環境影響報告書后，應當將核準后的環境影響報告書報同級環境保護主管部門備案，接受環境保護主管部門的監督。
海洋工程建設單位在辦理項目審批、核準、備案手續時，應當提交經海洋主管部門核準的海洋工程環境影響報告書。
第十一條下列海洋工程的環境影響報告書，由國家海洋主管部門核準：
（一）涉及國家海洋權益、國防安全等特殊性質的工程；
（二）海洋礦產資源勘探開發及其附屬工程；
（三）50公頃以上的填海工程，100公頃以上的圍海工程；
（四）潮汐電站、波浪電站、溫差電站等海洋能源開發利用工程；
（五）由國務院或者國務院有關部門審批的海洋工程。
前款規定以外的海洋工程的環境影響報告書，由沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門根據沿海省、自治區、直轄市人民政府規定的權限核準。
海洋工程可能造成跨區域環境影響并且有關海洋主管部門對環境影響評價結論有爭議的，該工程的環境影響報告書由其共同的上一級海洋主管部門核準。
第十二條海洋主管部門應當自收到海洋工程環境影響報告書之日起60個工作日內，作出是否核準的決定，書面通知建設單位。
需要補充材料的，應當及時通知建設單位，核準期限從材料補齊之日起重新計算。
第十三條海洋工程環境影響報告書核準后，工程的性質、規模、地點、生產工藝或者擬采取的環境保護措施等發生重大改變的，建設單位應當委托具有相應環境影響評價資質的單位重新編制環境影響報告書，報原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門核準；海洋工程自環境影響報告書核準之日起超過5年方開工建設的，應當在工程開工建設前，將該工程的環境影響報告書報原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門重新核準。
海洋主管部門在重新核準海洋工程環境影響報告書后，應當將重新核準后的環境影響報告書報同級環境保護主管部門備案。
第十四條建設單位可以采取招標方式確定海洋工程的環境影響評價單位。其他任何單位和個人不得為海洋工程指定環境影響評價單位。
第十五條從事海洋工程環境影響評價的單位和有關技術人員，應當按照國務院環境保護主管部門的規定，取得相應的資質證書和資格證書。
國務院環境保護主管部門在頒發海洋工程環境影響評價單位的資質證書前，應當征求國家海洋主管部門的意見。
第三章海洋工程的污染防治
第十六條海洋工程的環境保護設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。
第十七條海洋工程的初步設計，應當按照環境保護設計規范和經核準的環境影響報告書的要求，編制環境保護篇章，落實環境保護措施和環境保護投資概算。
第十八條建設單位應當在海洋工程投入運行之日30個工作日前，向原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門申請環境保護設施的驗收；海洋工程投入試運行的，應當自該工程投入試運行之日起60個工作日內，向原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門申請環境保護設施的驗收。
分期建設、分期投入運行的海洋工程，其相應的環境保護設施應當分期驗收。
第十九條海洋主管部門應當自收到環境保護設施驗收申請之日起30個工作日內完成驗收；驗收不合格的，應當限期整改。
海洋工程需要配套建設的環境保護設施未經海洋主管部門驗收或者經驗收不合格的，該工程不得投入運行。
建設單位不得擅自拆除或者閑置海洋工程的環境保護設施。
第二十條海洋工程在建設、運行過程中產生不符合經核準的環境影響報告書的情形的，建設單位應當自該情形出現之日起20個工作日內組織環境影響的后評價，根據后評價結論采取改進措施，并將后評價結論和采取的改進措施報原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門備案；原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門也可以責成建設單位進行環境影響的后評價，采取改進措施。
第二十一條嚴格控制圍填海工程。禁止在經濟生物的自然產卵場、繁殖場、索餌場和鳥類棲息地進行圍填海活動。
圍填海工程使用的填充材料應當符合有關環境保護標準。
第二十二條建設海洋工程，不得造成領海基點及其周圍環境的侵蝕、淤積和損害，危及領海基點的穩定。
進行海上堤壩、跨海橋梁、海上娛樂及運動、景觀開發工程建設的，應當采取有效措施防止對海岸的侵蝕或者淤積。
第二十三條污水離岸排放工程排污口的設置應當符合海洋功能區劃和海洋環境保護規劃，不得損害相鄰海域的功能。
污水離岸排放不得超過國家或者地方規定的排放標準。在實行污染物排海總量控制的海域，不得超過污染物排海總量控制指標。
第二十四條從事海水養殖的養殖者，應當采取科學的養殖方式，減少養殖餌料對海洋環境的污染。因養殖污染海域或者嚴重破壞海洋景觀的，養殖者應當予以恢復和整治。
第二十五條建設單位在海洋固體礦產資源勘探開發工程的建設、運行過程中，應當采取有效措施，防止污染物大范圍懸浮擴散，破壞海洋環境。
第二十六條海洋油氣礦產資源勘探開發作業中應當配備油水分離設施、含油污水處理設備、排油監控裝置、殘油和廢油回收設施、垃圾粉碎設備。
海洋油氣礦產資源勘探開發作業中所使用的固定式平臺、移動式平臺、浮式儲油裝置、輸油管線及其他輔助設施，應當符合防滲、防漏、防腐蝕的要求；作業單位應當經常檢查，防止發生漏油事故。
前款所稱固定式平臺和移動式平臺，是指海洋油氣礦產資源勘探開發作業中所使用的鉆井船、鉆井平臺、采油平臺和其他平臺。
第二十七條海洋油氣礦產資源勘探開發單位應當辦理有關污染損害民事責任保險。
第二十八條海洋工程建設過程中需要進行海上爆破作業的，建設單位應當在爆破作業前報告海洋主管部門，海洋主管部門應當及時通報海事、漁業等有關部門。
進行海上爆破作業，應當設置明顯的標志、信號，并采取有效措施保護海洋資源。在重要漁業水域進行炸藥爆破作業或者進行其他可能對漁業資源造成損害的作業活動的，應當避開主要經濟類魚蝦的產卵期。
第二十九條海洋工程需要拆除或者改作他用的，應當報原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門批準。拆除或者改變用途后可能產生重大環境影響的，應當進行環境影響評價。
海洋工程需要在海上棄置的，應當拆除可能造成海洋環境污染損害或者影響海洋資源開發利用的部分，并按照有關海洋傾倒廢棄物管理的規定進行。
海洋工程拆除時，施工單位應當編制拆除的環境保護方案，采取必要的措施，防止對海洋環境造成污染和損害。
第四章污染物排放管理
第三十條海洋油氣礦產資源勘探開發作業中產生的污染物的處置，應當遵守下列規定：
（一）含油污水不得直接或者經稀釋排放入海，應當經處理符合國家有關排放標準后再排放；
（二）塑料制品、殘油、廢油、油基泥漿、含油垃圾和其他有毒有害殘液殘渣，不得直接排放或者棄置入海，應當集中儲存在專門容器中，運回陸地處理。
第三十一條嚴格控制向水基泥漿中添加油類，確需添加的，應當如實記錄并向原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門報告添加油的種類和數量。禁止向海域排放含油量超過國家規定標準的水基泥漿和鉆屑。
第三十二條建設單位在海洋工程試運行或者正式投入運行后，應當如實記錄污染物排放設施、處理設備的運轉情況及其污染物的排放、處置情況，并按照國家海洋主管部門的規定，定期向原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門報告。
第三十三條縣級以上人民政府海洋主管部門，應當按照各自的權限核定海洋工程排放污染物的種類、數量，根據國務院價格主管部門和財政部門制定的收費標準確定排污者應當繳納的排污費數額。
排污者應當到指定的商業銀行繳納排污費。
第三十四條海洋油氣礦產資源勘探開發作業中應當安裝污染物流量自動監控儀器，對生產污水、機艙污水和生活污水的排放進行計量。
第三十五條禁止向海域排放油類、酸液、堿液、劇毒廢液和高、中水平放射性廢水；嚴格限制向海域排放低水平放射性廢水，確需排放的，應當符合國家放射性污染防治標準。
嚴格限制向大氣排放含有毒物質的氣體，確需排放的，應當經過凈化處理，并不得超過國家或者地方規定的排放標準；向大氣排放含放射性物質的氣體，應當符合國家放射性污染防治標準。
嚴格控制向海域排放含有不易降解的有機物和重金屬的廢水；其他污染物的排放應當符合國家或者地方標準。
第三十六條海洋工程排污費全額納入財政預算，實行“收支兩條線”管理，并全部專項用于海洋環境污染防治。具體辦法由國務院財政部門會同國家海洋主管部門制定。
第五章污染事故的預防和處理
第三十七條建設單位應當在海洋工程正式投入運行前制定防治海洋工程污染損害海洋環境的應急預案，報原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門和有關主管部門備案。
第三十八條防治海洋工程污染損害海洋環境的應急預案應當包括以下內容：
（一）工程及其相鄰海域的環境、資源狀況；
（二）污染事故風險分析；
（三）應急設施的配備；
（四）污染事故的處理方案。
第三十九條海洋工程在建設、運行期間，由于發生事故或者其他突發性事件，造成或者可能造成海洋環境污染事故時，建設單位應當立即向可能受到污染的沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門或者其他有關主管部門報告，并采取有效措施，減輕或者消除污染，同時通報可能受到危害的單位和個人。
沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門或者其他有關主管部門接到報告后，應當按照污染事故分級規定及時向縣級以上人民政府和上級有關主管部門報告。縣級以上人民政府和有關主管部門應當按照各自的職責，立即派人趕赴現場，采取有效措施，消除或者減輕危害，對污染事故進行調查處理。
第四十條在海洋自然保護區內進行海洋工程建設活動，應當按照國家有關海洋自然保護區的規定執行。
第六章監督檢查
第四十一條縣級以上人民政府海洋主管部門負責海洋工程污染損害海洋環境防治的監督檢查，對違反海洋污染防治法律、法規的行為進行查處。
縣級以上人民政府海洋主管部門的監督檢查人員應當嚴格按照法律、法規規定的程序和權限進行監督檢查。
第四十二條縣級以上人民政府海洋主管部門依法對海洋工程進行現場檢查時，有權采取下列措施：
（一）要求被檢查單位或者個人提供與環境保護有關的文件、證件、數據以及技術資料等，進行查閱或者復制；
（二）要求被檢查單位負責人或者相關人員就有關問題作出說明；
（三）進入被檢查單位的工作現場進行監測、勘查、取樣檢驗、拍照、攝像；
（四）檢查各項環境保護設施、設備和器材的安裝、運行情況；
（五）責令違法者停止違法活動，接受調查處理；
（六）要求違法者采取有效措施，防止污染事態擴大。
第四十三條縣級以上人民政府海洋主管部門的監督檢查人員進行現場執法檢查時，應當出示規定的執法證件。用于執法檢查、巡航監視的公務飛機、船舶和車輛應當有明顯的執法標志。
第四十四條被檢查單位和個人應當如實提供材料，不得拒絕或者阻礙監督檢查人員依法執行公務。
有關單位和個人對海洋主管部門的監督檢查工作應當予以配合。
第四十五條縣級以上人民政府海洋主管部門對違反海洋污染防治法律、法規的行為，應當依法作出行政處理決定；有關海洋主管部門不依法作出行政處理決定的，上級海洋主管部門有權責令其依法作出行政處理決定或者直接作出行政處理決定。
第七章法律責任
第四十六條建設單位違反本條例規定，有下列行為之一的，由負責核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門責令停止建設、運行，限期補辦手續，并處5萬元以上20萬元以下的罰款：
（一）環境影響報告書未經核準，擅自開工建設的；
（二）海洋工程環境保護設施未申請驗收或者經驗收不合格即投入運行的。
第四十七條建設單位違反本條例規定，有下列行為之一的，由原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門責令停止建設、運行，限期補辦手續，并處5萬元以上20萬元以下的罰款：
（一）海洋工程的性質、規模、地點、生產工藝或者擬采取的環境保護措施發生重大改變，未重新編制環境影響報告書報原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門核準的；
（二）自環境影響報告書核準之日起超過5年，海洋工程方開工建設，其環境影響報告書未重新報原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門核準的；
（三）海洋工程需要拆除或者改作他用時，未報原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門批準或者未按要求進行環境影響評價的。
第四十八條建設單位違反本條例規定，有下列行為之一的，由原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門責令限期改正；逾期不改正的，責令停止運行，并處1萬元以上10萬元以下的罰款：
（一）擅自拆除或者閑置環境保護設施的；
（二）未在規定時間內進行環境影響后評價或者未按要求采取整改措施的。
第四十九條建設單位違反本條例規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府海洋主管部門責令停止建設、運行，限期恢復原狀；逾期未恢復原狀的，海洋主管部門可以指定具有相應資質的單位代為恢復原狀，所需費用由建設單位承擔，并處恢復原狀所需費用1倍以上2倍以下的罰款：
（一）造成領海基點及其周圍環境被侵蝕、淤積或者損害的；
（二）違反規定在海洋自然保護區內進行海洋工程建設活動的。
第五十條建設單位違反本條例規定，在圍填海工程中使用的填充材料不符合有關環境保護標準的，由縣級以上人民政府海洋主管部門責令限期改正；逾期不改正的，責令停止建設、運行，并處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成海洋環境污染事故，直接負責的主管人員和其他直接責任人員構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十一條建設單位違反本條例規定，有下列行為之一的，由原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門責令限期改正；逾期不改正的，處1萬元以上5萬元以下的罰款：
（一）未按規定報告污染物排放設施、處理設備的運轉情況或者污染物的排放、處置情況的；
（二）未按規定報告其向水基泥漿中添加油的種類和數量的；
（三）未按規定將防治海洋工程污染損害海洋環境的應急預案備案的；
（四）在海上爆破作業前未按規定報告海洋主管部門的；
（五）進行海上爆破作業時，未按規定設置明顯標志、信號的。
第五十二條建設單位違反本條例規定，進行海上爆破作業時未采取有效措施保護海洋資源的，由縣級以上人民政府海洋主管部門責令限期改正；逾期未改正的，處1萬元以上10萬元以下的罰款。
建設單位違反本條例規定，在重要漁業水域進行炸藥爆破或者進行其他可能對漁業資源造成損害的作業，未避開主要經濟類魚蝦產卵期的，由縣級以上人民政府海洋主管部門予以警告、責令停止作業，并處5萬元以上20萬元以下的罰款。
第五十三條海洋油氣礦產資源勘探開發單位違反本條例規定向海洋排放含油污水，或者將塑料制品、殘油、廢油、油基泥漿、含油垃圾和其他有毒有害殘液殘渣直接排放或者棄置入海的，由國家海洋主管部門或者其派出機構責令限期清理，并處2萬元以上20萬元以下的罰款；逾期未清理的，國家海洋主管部門或者其派出機構可以指定有相應資質的單位代為清理，所需費用由海洋油氣礦產資源勘探開發單位承擔；造成海洋環境污染事故，直接負責的主管人員和其他直接責任人員構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十四條海水養殖者未按規定采取科學的養殖方式，對海洋環境造成污染或者嚴重影響海洋景觀的，由縣級以上人民政府海洋主管部門責令限期改正；逾期不改正的，責令停止養殖活動，并處清理污染或者恢復海洋景觀所需費用1倍以上2倍以下的罰款。
第五十五條建設單位未按本條例規定繳納排污費的，由縣級以上人民政府海洋主管部門責令限期繳納；逾期拒不繳納的，處應繳納排污費數額2倍以上3倍以下的罰款。
第五十六條違反本條例規定，造成海洋環境污染損害的，責任者應當排除危害，賠償損失。完全由于第三者的故意或者過失造成海洋環境污染損害的，由第三者排除危害，承擔賠償責任。
違反本條例規定，造成海洋環境污染事故，直接負責的主管人員和其他直接責任人員構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十七條海洋主管部門的工作人員違反本條例規定，有下列情形之一的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）未按規定核準海洋工程環境影響報告書的；
（二）未按規定驗收環境保護設施的；
（三）未按規定對海洋環境污染事故進行報告和調查處理的；
（四）未按規定征收排污費的；
（五）未按規定進行監督檢查的。
第八章附則
第五十八條船舶污染的防治按照國家有關法律、行政法規的規定執行。
第五十九條本條例自2006年11月1日起施行。
（新華社北京訊，10月9日《人民日報》）
篇2
海洋污染是指人類改變了海洋原來的狀態,使海洋生態系統遭到破壞。造成海洋污染的主要原因是:陸地污染源流入海中、石油污染、人類無節制的捕撈活動等。
海洋污染的特點是:污染源廣,污染物質種類多,影響范圍大,危害深遠,控制復雜,治理難度大。
1.1 陸源污染
陸源污染是指陸地上產生的污染物進入海洋后對海洋環境造成的污染及其他危害。人類長期以來不可持續的生產、消費與生活方式使海洋環境遭受嚴重污染,其中,陸源污染成為全球海洋環境持續惡化的罪魁禍首。聯合國環境規劃署在為蒙特利爾環境部長會議預備的一份報告中指出,80%的海洋污染源于陸源污染。
《防止陸源物質污染海洋公約》中對陸源污染的界定:陸源污染是:1)通過水道;2)源于海岸,包括通過地下水或其他管道的引入;3)源于公約所適用區域內一締約方管轄內所鋪設的人造設施對海洋區域所造成的污染[1]。
隨著工業經濟的發展,工業污水大量排入近海水域,成為陸源污染的主因;而農業經濟的發展,也將農業生產中使用的化肥和農藥,通過地表徑流或者河流流入沿海水域;人類生活水平的提高,產生的生活垃圾和生活污水也成為主要的污染物。隨著大量的陸源污染物流入海洋,致使海水中重金屬含量升高,直接導致海產品重金屬超標。
1.2 石油污染
隨著我國石油進口量和海上運輸量的逐年增長,我國近海石油污染日益嚴重,對海洋環境造成了嚴重的危害。據統計,全球每年生產的32×108t石油中,約有320×104t進入海洋環境[2]。
石油流入海洋的途徑包括:
1)海底油井開采開采過程中溢漏和井噴;
2)油船運輸中泄漏或發生事故;
3)煉油廠含油的廢水直接流入海洋。
石油污染海洋環境,危害海洋資源,破壞生態平衡。通常1t石油可在海上形成覆蓋12km2范圍的油膜,油膜會使透入海水的太陽輻射減弱,從而影響光合作用;油膜影響海水復氧,石油的分解,會消耗海水中的溶解氧,使海水缺氧,據研究,1kg石油形成的浮在水面的油膜完全氧化需要消耗40×104L海水中的溶解氧[3],造成海洋中藻類和微生物死亡,破壞海洋生態系統的食物鏈,導致海洋生態系統失衡;石油流入海洋后,會產生光化學反應,生產綑、酮、酚、酸、硫的氧化物等,危害海洋生物[4]。
1.3 過度捕撈
過度捕撈是指捕撈超過系統能夠承擔的數量的魚,使整個系統退化。捕撈了太多的某種魚類,讓它們的數量不足以繁殖和補充種群數量。
據《中國區域海洋學——海洋環境生態學》書中指出:近海的過度捕撈正造成一個惡性循環:生態系統中價值高、個體大的種類被過度捕撈后,人們的捕撈目標必然轉向其他一些價值較低的物種,而當這些價值較低的物種生物量枯竭后,捕撈目標隨之又轉向價值更低的種類,這樣依次將使生態系統的所有物種都被過度利用,造成漁業資源的系列性枯竭和物種品種的退化[5]。
隨著人們物質生活水平的提高,海鮮成為了我國百姓餐桌上常見的美味,為了滿足人們餐桌上的需求,人類大肆從海洋中捕獲漁業資源,現代漁業捕獲的海洋生物已經超過生態系統能夠平衡彌補的數量,導致整個海洋生態系統遭到嚴重破壞。
2海洋環境保護
治理海洋環境污染的關鍵前提是要求我們增強對海洋環境的保護意識。海洋環境的污染,制約了人類經濟的可持續發展,海洋環境污染范圍的擴大,已經成為經濟發展的嚴重障礙,如何保護海洋環境,成為當前經濟發展的重中之重。
2.1加強法制建設,完善法制體系,保護海洋環境
《聯合國海洋法公約》第207條規定:各國應制定法律和規章,以防止、減少和控制陸源污染,包括河流、河口灣、管道和排水口結構對海洋環境的污染,同時考慮到國際上議定的規則、標準和建議的辦法及程序[6]。
在海洋環境保護法制建設中,我國先后頒布實施了《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》和《中華人民共和國防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》。通過法律的形式,堅持把陸源污染防治放在更加突出的位置,進行重點規劃。嚴格海洋環境的監督管理,嚴厲打擊破壞海洋環境的違法行為。
2.2 多管齊下防治沿海城市工業、農業和生活污染
隨著沿海城市經濟的迅速發展,對沿岸海域環境壓力加劇,我們采取一系列措施防治海洋污染:
1)調整產業結構和產品結構,轉變經濟增長方式,發展循環經濟;
2)制定排污指標,嚴格控制污染源排放總量,實行誰污染,誰治理的原則;
3)加強截污和污水處理廠建設,加強對重點污染源的治理;
4)加強沿海城市防護林建設,保護濱海濕地;
5)強化污染物的資源化再利用,治理工業廢棄物,減少海洋環境的污染。
2.3 突出科技手段,加強海洋石油污染的防治
目前對海洋石油污染的處理主要包括:
1)物理方法。包括圍油欄、吸油物質(如麥稈、泥炭、聚苯乙烯等)、沉降和磁性分離等;
2)化學方法。包括投放化學處理劑(如乳化分散劑、凝油劑、集油劑等)、燃燒處理等;
3)生物方法。通過投放噬油微生物,進行人工石油烴類生物降解。
其中,生物降解是當前研究的重點,具有迅速、無殘毒、低成本的優點。據研究,海洋中存在大量能夠降解石油的微生物,目前能夠降解海洋石油污染物的微生物有200多種。
2.4 保護海洋漁業資源,防止過度捕撈
海洋漁業資源是可再生資源,但是要科學利用,如果過度捕撈會導致資源匱乏,最終無魚可捕撈。防止過度捕撈,保護漁業資源,促使漁業資源可持續發展。
1)漁業法規需要被重視起來,要加大宣傳這方面 教育的工作力度,增強漁民依法興漁的法律意識,提高廣大漁民的自覺性;另外還需要治理水產品的銷售市場,要擴大宣傳面,讓社會廣大群眾都能認知到保護漁業資源的重要意義,并參與保護市場,共同抵制違法水產品的銷售;
2)制定休漁期。我國每年的6至9月,相關部門會對從事海洋捕撈作業的漁民實行2到3個月不同的休漁期,以此來保證海洋水產資源正常繁殖、生產與發育;
3)規定漁網最小網目尺寸、可捕標準、幼魚比例,限制對幼魚的捕撈是漁業資源養護與管理的最基本措施[7]。
3 結論
篇3
關鍵詞：海洋；船舶污染；船舶管理；海上運輸；預防
中圖分類號： F407 文獻標識碼： A 文章編號：
前言
在經濟全球化的大前提下，我國海內外經濟交易日益頻繁，因此海上運輸也隨之增長，與此同時科學技術的發展，我國造船技術水平的提高，船舶的噸位和尺度也在的增加；然而的問題也隨之產生… …我國海洋資源豐富是我們生命的搖籃，這些問題不得不引起我們的高度重視，比如海洋的污染問題。船舶在營運過程中，將一些物質引入海洋環境直接或間接造成海洋是不可避免，結合個人工作經歷對船舶對海洋污染問題展開以下論述分析：
1.船舶污染處理現狀
1.1主要船舶污染源
船舶污染：是指船舶在停泊港口、裝卸貨物和航行的過程中，對周圍大氣和水環境所產生的污染。其主要污染物包括生活污水、含油污水、船舶垃圾。除此之外也將產生粉塵、化學物品、廢氣等，但總的說來，對環境影響較小。
1.2處理方法
（1）生活污水的處理：建議在船上直接安裝生活污水處理裝置達標后直接排入江海；但企業考慮到成本等原因一般是收集到岸上再作處理；
（2）船上的生活垃圾的處理：
a.岸上處理：在船上焚燒、磨碎排放等。收集到岸上處理的方法用的最多，目前已有多種類型的收集裝置，這種方法的優點是簡單、實用；但是食品類垃圾會容易腐敗，若垃圾量大則需要大容器，而船的重量會隨容器體積增大而增大，還會提高轉運成本高；
b.船上焚燒：船上垃圾的缺點是會產生大氣污染，其優點是減量比例大，能達到90%以上還能徹底消滅病菌。
c.磨碎法：因為只改變了污染物的物理形態，在內河上，只能和其他方法結合使用（對于海船，可以在一定條件下直接排放）。
（3）對含油污水污水的處理：其一般是用油污分離器作處理。其關鍵還是在于源頭控制上，一是要加強管理，二是船上的設備要盡量少漏油。至于溢油及化學物品事故，目前，主要建議是建立快速的應急反應機制。
2.船舶管理情況與立法
2.1船舶安全管理體系
公司建立安全管理體系后，經過總經理批準，將會在公司船岸同步運行。船舶為取得“安全管理證書”（SMC），在體系運行一段時間具備必要的條件后，向海事主管機關或其認可的機構（簡稱審核發證機構）申請初次/臨時審核。經審核發證機構批準，船舶審核組按照規定的程序，通過對被審核船舶的體系文件和安全管理活動進行審核，判斷體系文件與《國際/國內安全管理規則》的覆蓋性、對強制性規定的符合性；評價船舶的安全管理活動與體系文件的符合性，實現規定目標的有效性。其目的就是利用外部強制手段來促進規則的有效實施，為被審核船舶提供改進體系運行的機會。
船舶安全檢查是主管機關對到港船舶進行監督檢查，確認其船舶技術狀況是否符合國內法規及規范的要求，船舶、船員是否持有有效證書，船員是否熟悉船上的應急及關鍵性設備的操作，并就檢查中發現的缺陷提出處理意見，要求船方予以糾正，保證船舶狀況不低于標準，確保船舶航行安全，防止造成水域污染。
船舶安全管理體系審核是針對公司管理進行的，而船舶安全檢查是通過抽查船舶設備及船員的操作來反映公司的管理是否在船上得到了有效運行。相比之下，船舶安全管理體系審核側重于公司管理，船舶安全檢查側重于對船舶及設備性能檢查和船員適任性檢查。因此，船舶安全管理體系審核與船舶安全檢查的方法、周期和側重點均不同，船舶安全管理體系審核不能替代船舶安全檢查
2.2重視以法防治
《憲法》第26條和《環境保護基本法》總則部分對保護我國環境、防治污染(包括船舶污染)都作出了原則性的規定，國務院在1974年版布了《防止沿海水污染暫行規定》，1979年頒布了《海洋環境保護法》與《環境保護法（試行）》，1999年修訂后的《海洋環境保護法》其中第八章專章規定：“防治船舶及有關作業活動對海洋環境的污染損害。”1988年國務院還頒布了行政法規以實施該法，《防止拆船污染環境管理條例》。
在防止船舶污染海域方面，1984年頒布實施的《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》起到過重要作用，新法《中華人民共和國防治船舶污染海洋環境管理條例》對《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》作出了修改后更加適應2000年我國重新頒布的新的《海洋環境保護法》，與我國加入的經多次修正案修正的MAR-POL公約，除外我國針對公海發生的重大緊急污染事故，還加入《1969年國際油污損害民事責任公約》、1982《聯合國海洋法公約》和1990年《國際干預公海油污事件公約》；
我國現在防治船舶污染海域方面已基本形成一個涵括國際公約、行政法規、法律和憲法在內的多層次法律法規框架，該框架對我國船舶污染海域的防治起到了關鍵作用。
3.污染的防治
3.1加強船員對資源和環保意識
船員的資源和環保意識的提高對船舶垃圾管理有重大作用，特別是對垃圾的回收其作用就更大了，在目前的船舶營運過程中，很多船員對船舶垃圾管理的認識不夠，即使是進行垃圾的收集、分類和管理也是為了經濟利益或為了應付船旗國和港口國的檢查，而不是從內心深處認識到船舶垃圾管理的重要性，對船舶垃圾的價值和其對環境的影響認識不足，在這種情況下，對船舶垃圾的收集和管理就不能堅持下去，一旦脫離了監管，船員胡亂處理垃圾的情況就會不自覺地暴露出來。因此，必須對船員進行資源和環保知識的培訓和宣傳，使他們真正認識到船舶垃圾管理的重要性，認識到船舶垃圾的價值和環境保護的重要性。
3.2開發“綠色船舶”
“綠色”船舶是指在正常營運期間對環境無害（即不污染空氣或海域環境）的船舶；一旦發生事故尤其是發生擱淺或碰撞時綠色船舶船具有內在的防止有害物泄漏的能力，它船舶建造、整個營運期限內和最終拆船時都要符合有關標準的要求。開發“綠色”船舶的目的是控制起源于船舶的大氣和海域污染。
3.3規范航運企業內部管理
ISM規則認為因素中大約有百分之八十是可以管理控制的，通過強化公司的內部管理和船舶的安全管理加以控制；目前導致船舶海洋污染的主要原因是由于多數小型企業存在管理的漏洞很多，故整合小公司閨房航運企業內部管理，使其從管理科學合理化從而最大限度地避免和減少人為因素的影響，從而有效地防治船舶污染。
3.4船舶污染物處理的系統建設與嚴格控制船舶和港口污染
一般大型港口都有建立廢油、廢水和垃圾回收處理系統；一些港口還實行了嚴格的的防污染設備鉛封管理制度實現船舶污染物的集中回收和岸上處理，局部海域的環境質量因此得到了較好的改善；因國家大多數的中小型港口以及漁業港口中的防止船舶污染問題不容樂觀，建議有關部門加強中小型港口和漁業港口的防污監督檢查力度，多渠道組織建立船舶廢水、廢油、垃圾回收處理系統以盡快實現船舶污染物的集中回收處理，以有效地遏制內船舶違章操作、隨意排放現象的發生。
3.5加強法制化建設，提高海上污染事故應急能力
目前我國沿海港口的應急能力不足，在應對較大規模的污染事故時，尤其是對于一些危險化學品在海上運輸過程中有可能會發生的事故，嚴重缺乏必要的應急預案和應急設施；有關安全管理部門應積極推進海上船舶污染應急預案的制訂和應急反應體系的完善性建設，督促港口和船舶配備污染應急設備，提高海上污染事故的防御能力；只有不斷加強船舶污染防治制化建設，嚴格執法，規范管理，才能使船舶和港口的污染治理和船舶污染事故應急反應能力不斷提高。
篇4
海洋環境受到嚴重污染后，政府會采取措施，對相關責任人實施懲罰。懲罰通常都重點立足于解決海洋環境污染問題，卻缺乏對受影響居民的損害補償。即使居民獲得了相應補償，也因沒有具體的補償措施而缺乏公平性，受到不公正待遇。而我國現有的環境污染治理模式是“先污染后付費”，污染的集體或個人并沒有承擔相應的責任，而是以金錢補償對海洋環境造成的損害。這導致了污染者缺乏責任意識，降低了污染補償的效率，拖延了救濟時間，使海洋環境的污染越來越嚴重，給海洋環境乃至整個社會發展造成了嚴重的影響，不利于社會的和諧發展。筆者通過分析我國工業廢水污染的現狀，發現了海洋環境污染損害的補償存在以下幾方面問題:
第一，污染損害評估標準不明確，公平性缺失。工業廢水污染對海洋環境的影響程度是追究污染責任者所應承擔責任的重要依據。工業廢水污染對環境造成了嚴重損害。一方面，污染物進入海洋后，造成海洋環境的破壞，使海水富營養化，對海洋生物的繁衍和發展產生直接的影響，同時也產生了諸如滸苔等很多環境問題。另一方面，污染物也間接的影響著人們正常的生活，危害人類健康。近年來，改革開放政策不斷深入人心，我國的經濟體制也實現了計劃經濟到市場經濟的跨越，沿海居民越來越重視灘涂養殖，從以前的養魚、蝦、蟹到養殖更具有經濟價值、具有觀賞性的水生動植物。這些養殖業的發展，使水產市場更加繁榮，同時增加了養殖戶的經濟收入，豐富了人民群眾的飲食生活，也給一部分人創造了就業機會。①然而我國近幾年發生的海洋環境污染現象切斷了部分以海產養殖為生的居民的物質來源，對居民產生影響。由于工業廢水污染為海洋環境帶來的損害無法直接衡量，導致了工業廢水污染沒有明確的補償標準，居民的利益得不到合理的補償，造成各地的補償規定不統一，缺乏公平性。
第二，補償違規現象嚴重，影響管理成效。政府在污染損害補償工作中屬于監督者和管理者，同時也是海洋環境污染的間接責任者。《中華人民共和國海洋環境保護法》明確規定對海洋環境進行監督和管理的機構，即環保、海事、漁業等環境保護部門，各部門對各自負責的水域進行分工管理。根據規定，各地環境保護局定期匯報污染排放情況，同時，中國環境總站也每年至少兩次報污染源排放情況，每年應不少于兩次，以便政府及環保部門及時對環境問題進行處理，并受害居民的損失。該規定使政府定期掌握污染情況，以便及時作出應對措施，并方便查看整改效果。但各地的環境保護部門報告頻率極低，并未按照規定報告，這反映出政府部門對海洋污染的重視程度不足、監督力度不強，且監測結果缺乏第三方的監督的問題。同時，地方政府官員私吞補償款的現象日益增多，本應獲得補償款的居民無法得到補償，違規現象嚴重。可見，我國工業廢水污染補償缺乏統一的監督機構，政府部門忽略了本應承擔的監管失責的責任，忽略了作為環境污染的間接責任者應盡的責任和義務。另外，在工業廢水污染治理中，主要污染責任者都執行“先污染后付費”的政策，這種政策一方面使排污者產生錯誤的意識，認為排污是應享有的權利，付費就是承擔的責任。因此，排污者并沒有關注污染后對國家和社會的補償問題，在排污時無所顧忌，使得海洋環境污染更為嚴重。而政府在宣傳海洋環境保護時注重強調減少排污，并沒有強調造成污染的主要責任者在整個損害補償中的責任和義務，使得在海洋污染損害追究責任時，排污者相互推諉。另一方面，由于海洋環境污染的潛伏性強，周期長，“先污染，后付費”的政策使得海洋環境問題出現時責任主體不明確，無法對主要責任者進行處罰。
第三，污染處罰力度小，影響補償進程。我國先后通過了《海洋環境保護法》、《防治陸源污染物損害海洋環境管理條例》等相關法律法規，其中都對海洋污染防治進行了規范。《海洋環境保護法》規定了造成海洋環境污染損害的責任者或單位應繳納罰款，這雖然使得環境污染補償有法可循，但卻缺乏相應的強制措施，忽略了責任者若并未按規定繳納罰款，相關責任人是否承擔的法律責任的問題。此外，《民法通則》中也有關于海洋環境污染補償的相關規定，其中并非所有的海洋環境污染行為都應承擔責任，這就使得一些不法分子鉆漏洞，通過私人方式用遠低于法律規定的賠償金額補償當地居民，逃避相關環境主管部門的問責。②大部分的法律或規定僅明確了原則性的海洋污染損害賠償制度，但卻缺少具體的賠償措施，法律或規定的操作性不強。另一方面，我國法律規定的工業廢水污染補償措施較為模糊，對主要責任者的處罰過輕。海洋環境污染給國民經濟帶來了嚴重的影響，但大多數海洋污染造成的損害僅通過繳納罰金即可免責，罰金的數額遠不能彌補對環境造成的惡劣影響。只有造成嚴重損害的，才予以刑事處罰，使得補償缺乏強制性。
二、解決工業廢水污染補償中存在問題的對策
工業廢水污染使居民的利益造成了損失，也使我國在補償問題上陷入困境，除了在法制方面的滯后外，與我國長期以來對海洋權益的漠視也有很大關系。只有建立健全海洋環境保護法律體系，使全社會形成愛護海洋環境的環保觀念，才能更好地維護我國的海洋權益、保護好海洋生態環境。筆者認為，針對現階段我國在工業廢水污染補償中存在的問題，應立足于法律、政府監管等幾方面。在重大海洋環境污染事件的預防和應急方面，我國政府的基本應對措施已初步成型，但在保障成果方面還存在著不足。政府應真正做到有效管理，提高管理成效，同時認清自己是間接責任者，做好污染損害的補償問題，保障沿海居民的利益，從而保證沿海經濟與海洋環境的和諧發展。本文致力于探究工業廢水污染補償機制，重點探討如何在發展的同時兼顧海洋環境保護，發現我國工業廢水污染補償體系中存在的問題并加以解決，完善海洋環境污染補償機制，著力于解決我國海洋污染事件頻繁發生，卻得不到妥善處理的問題。
(一)建立對工業廢水污染的影響評價制度海洋環境管理部門應建立完善的污染影響評價制度，首先應明確評估主體，可以是當地的環保局或政府委托的具備評估資格的評估機構;其次應確定評估對象，重點評估對象主要包括漁場、自然保護區、海濱游樂園、養殖區等;最后要確定評估依據以及評估的重點項目，重點項目可包括生物資源損害、主要污染面積等方面，評估依據應以并以污染物的濃度增量為準。另外，也應充分利用學校以及有相關技術的社會團體或組織等進行污染檢測，最后編制環境影響評價報告書，明確主要排污者的責任條款。③由于海洋環境污染造成的后果不易評估，且缺乏嚴格的標準，因此沒有具體的補償措施。部分省市出臺了一系列的政策，以此細化評價標準，形成完善的評估制度。如山東省頒布了以損失數量為標準的補償措施，即對本轄區海洋污染造成直接經濟損失額不足1000萬元的，應由設區的財政部門直接向漁業行政主管部門提出相關賠償要求;造成1000公頃損失的，需繳納2億元補償費。此類規定較為詳細，標準明確，使補償有章可循。
(二)加強對工業廢水污染補償的監督管理力度工業廢水污染事件的頻繁發生，既有污染者的直接責任，也存在政府監管不力的間接責任。在保證工業廢水污染補償的同時，應加強政府內部各部門之間的行政監督，確保補償真正落到實處。社會的發展離不開政府，這不僅取決于政府作為社會公共秩序的維持者和公共利益的維護者，在發揮其經濟職能和文化、社會職能的同時，也是社會運行的監管者。在社會危機發生的同時，既要發揮它處理突發事件的能力，也要負責事件的預防，在污染補償方面最能體現政府的監管預防職能。政府應明確定位，不僅要做好污染的預防、監管工作，還應意識到作為間接責任者的定位。政府作為監督者和管理者，應發揮好作用，防止海洋污染事件的擴展，以免影響沿海居民的生活，使居民利益受損。為了確保補償工作的進行，不僅需要加強內部監督，也要加強外部監督。政府應注重非營利組織的發展，我國由于政治體制等方面的原因，真正意義上的非營利組織很少，且大都進行公益服務，缺乏政策倡導型的組織。而大部分群眾所熟知的組織，如青聯、婦聯、殘聯、中國貿促會等，都是半官方社會組織，具有政府背景。由此可見，我國缺少能夠真正站在公眾立場上表達意愿的非營利組織。非營利組織在海洋環境污染頻繁發生，卻得不到妥善處理時，應發揮其應有作用。因此，政府應支持和引導非營利組織的發展，在決策的過程中接納非營利組織的意見和建議，并為其提供資金、政策等多方面的支持，并鼓勵其在污染賠償方面提供意見和建議，做好指導工作。我國現階段海洋環境污染處理辦法是“先污染，后付費”模式，即當排污違反法律規定時，將視情節嚴重程度給予罰款處罰。這種處罰方式是對海洋環境造成嚴重破壞后才采取措施，罰款的金額遠不能彌補對海洋環境造成的災難性破壞，補償也不到位。因此，在海洋環境污染日益嚴重的情況下，應形成一種新型的模式———先付費后污染，也可稱為“優先賠付”。在“優先賠付”的前提下，污染者先向政府繳納排污的費用，獲得政府頒發的排污許可證，其中明確規定排污的限度，并派遣專業人員監督，當排污達到限度是時則不再允許其繼續排污。排污者事先繳納的費用則作為海洋環境污染損害補償金，作為政府清理污染的費用以及利益相關居民的補償。這種“優先賠付”的模式不僅能夠減少污染損害，保護海洋環境，也能對受到污染損害的居民提供補償。
篇5
第一條為了防治和減輕海洋工程建設項目（以下簡稱海洋工程）污染損害海洋環境，維護海洋生態平衡，保護海洋資源，根據《中華人民共和國海洋環境保護法》，制定本條例。
第二條在中華人民共和國管轄海域內從事海洋工程污染損害海洋環境防治活動，適用本條例。
第三條本條例所稱海洋工程，是指以開發、利用、保護、恢復海洋資源為目的，并且工程主于海岸線向海一側的新建、改建、擴建工程。具體包括：
（一）圍填海、海上堤壩工程；
（二）人工島、海上和海底物資儲藏設施、跨海橋梁、海底隧道工程；
（三）海底管道、海底電（光）纜工程；
（四）海洋礦產資源勘探開發及其附屬工程；
（五）海上潮汐電站、波浪電站、溫差電站等海洋能源開發利用工程；
（六）大型海水養殖場、人工魚礁工程；
（七）鹽田、海水淡化等海水綜合利用工程；
（八）海上娛樂及運動、景觀開發工程；
（九）國家海洋主管部門會同國務院環境保護主管部門規定的其他海洋工程。
第四條國家海洋主管部門負責全國海洋工程環境保護工作的監督管理，并接受國務院環境保護主管部門的指導、協調和監督。沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門負責本行政區域毗鄰海域海洋工程環境保護工作的監督管理。
第五條海洋工程的選址和建設應當符合海洋功能區劃、海洋環境保護規劃和國家有關環境保護標準，不得影響海洋功能區的環境質量或者損害相鄰海域的功能。
第六條國家海洋主管部門根據國家重點海域污染物排海總量控制指標，分配重點海域海洋工程污染物排海控制數量。
第七條任何單位和個人對海洋工程污染損害海洋環境、破壞海洋生態等違法行為，都有權向海洋主管部門進行舉報。接到舉報的海洋主管部門應當依法進行調查處理，并為舉報人保密。
第二章環境影響評價
第八條國家實行海洋工程環境影響評價制度。
海洋工程的環境影響評價，應當以工程對海洋環境和海洋資源的影響為重點進行綜合分析、預測和評估，并提出相應的生態保護措施，預防、控制或者減輕工程對海洋環境和海洋資源造成的影響和破壞。
海洋工程環境影響報告書應當依據海洋工程環境影響評價技術標準及其他相關環境保護標準編制。編制環境影響報告書應當使用符合國家海洋主管部門要求的調查、監測資料。
第九條海洋工程環境影響報告書應當包括下列內容：
（一）工程概況；
（二）工程所在海域環境現狀和相鄰海域開發利用情況；
（三）工程對海洋環境和海洋資源可能造成影響的分析、預測和評估；
（四）工程對相鄰海域功能和其他開發利用活動影響的分析及預測；
（五）工程對海洋環境影響的經濟損益分析和環境風險分析；
（六）擬采取的環境保護措施及其經濟、技術論證；
（七）公眾參與情況；
（八）環境影響評價結論。海洋工程可能對海岸生態環境產生破壞的，其環境影響報告書中應當增加工程對近岸自然保護區等陸地生態系統影響的分析和評價。
第十條新建、改建、擴建海洋工程的建設單位，應當委托具有相應環境影響評價資質的單位編制環境影響報告書，報有核準權的海洋主管部門核準。
海洋主管部門在核準海洋工程環境影響報告書前，應當征求海事、漁業主管部門和軍隊環境保護部門的意見；必要時，可以舉行聽證會。其中，圍填海工程必須舉行聽證會。
海洋主管部門在核準海洋工程環境影響報告書后，應當將核準后的環境影響報告書報同級環境保護主管部門備案，接受環境保護主管部門的監督。
海洋工程建設單位在辦理項目審批、核準、備案手續時，應當提交經海洋主管部門核準的海洋工程環境影響報告書。
第十一條下列海洋工程的環境影響報告書，由國家海洋主管部門核準：
（一）涉及國家海洋權益、國防安全等特殊性質的工程；
（二）海洋礦產資源勘探開發及其附屬工程；
（三）*公頃以上的填海工程，*公頃以上的圍海工程；
（四）潮汐電站、波浪電站、溫差電站等海洋能源開發利用工程；
（五）由國務院或者國務院有關部門審批的海洋工程。
前款規定以外的海洋工程的環境影響報告書，由沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門根據沿海省、自治區、直轄市人民政府規定的權限核準。
海洋工程可能造成跨區域環境影響并且有關海洋主管部門對環境影響評價結論有爭議的，該工程的環境影響報告書由其共同的上一級海洋主管部門核準。
第十二條海洋主管部門應當自收到海洋工程環境影響報告書之日起*個工作日內，作出是否核準的決定，書面通知建設單位。
需要補充材料的，應當及時通知建設單位，核準期限從材料補齊之日起重新計算。
第十三條海洋工程環境影響報告書核準后，工程的性質、規模、地點、生產工藝或者擬采取的環境保護措施等發生重大改變的，建設單位應當委托具有相應環境影響評價資質的單位重新編制環境影響報告書，報原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門核準；海洋工程自環境影響報告書核準之日起超過5年方開工建設的，應當在工程開工建設前，將該工程的環境影響報告書報原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門重新核準。
海洋主管部門在重新核準海洋工程環境影響報告書后，應當將重新核準后的環境影響報告書報同級環境保護主管部門備案。
第十四條建設單位可以采取招標方式確定海洋工程的環境影響評價單位。其他任何單位和個人不得為海洋工程指定環境影響評價單位。
第十五條從事海洋工程環境影響評價的單位和有關技術人員，應當按照國務院環境保護主管部門的規定，取得相應的資質證書和資格證書。
國務院環境保護主管部門在頒發海洋工程環境影響評價單位的資質證書前，應當征求國家海洋主管部門的意見。
第三章海洋工程的污染防治
第十六條海洋工程的環境保護設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。
第十七條海洋工程的初步設計，應當按照環境保護設計規范和經核準的環境影響報告書的要求，編制環境保護篇章，落實環境保護措施和環境保護投資概算。
第十八條建設單位應當在海洋工程投入運行之日*個工作日前，向原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門申請環境保護設施的驗收；海洋工程投入試運行的，應當自該工程投入試運行之日起*個工作日內，向原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門申請環境保護設施的驗收。
分期建設、分期投入運行的海洋工程，其相應的環境保護設施應當分期驗收。
第十九條海洋主管部門應當自收到環境保護設施驗收申請之日起*個工作日內完成驗收；驗收不合格的，應當限期整改。
海洋工程需要配套建設的環境保護設施未經海洋主管部門驗收或者經驗收不合格的，該工程不得投入運行。建設單位不得擅自拆除或者閑置海洋工程的環境保護設施。
第二十條海洋工程在建設、運行過程中產生不符合經核準的環境影響報告書的情形的，建設單位應當自該情形出現之日起*個工作日內組織環境影響的后評價，根據后評價結論采取改進措施，并將后評價結論和采取的改進措施報原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門備案；原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門也可以責成建設單位進行環境影響的后評價，采取改進措施。
第二十一條嚴格控制圍填海工程。禁止在經濟生物的自然產卵場、繁殖場、索餌場和鳥類棲息地進行圍填海活動。圍填海工程使用的填充材料應當符合有關環境保護標準。
第二十二條建設海洋工程，不得造成領海基點及其周圍環境的侵蝕、淤積和損害，危及領海基點的穩定。
進行海上堤壩、跨海橋梁、海上娛樂及運動、景觀開發工程建設的，應當采取有效措施防止對海岸的侵蝕或者淤積。
第二十三條污水離岸排放工程排污口的設置應當符合海洋功能區劃和海洋環境保護規劃，不得損害相鄰海域的功能。
污水離岸排放不得超過國家或者地方規定的排放標準。在實行污染物排海總量控制的海域，不得超過污染物排海總量控制指標。
第二十四條從事海水養殖的養殖者，應當采取科學的養殖方式，減少養殖餌料對海洋環境的污染。因養殖污染海域或者嚴重破壞海洋景觀的，養殖者應當予以恢復和整治。
第二十五條建設單位在海洋固體礦產資源勘探開發工程的建設、運行過程中，應當采取有效措施，防止污染物大范圍懸浮擴散，破壞海洋環境。
第二十六條海洋油氣礦產資源勘探開發作業中應當配備油水分離設施、含油污水處理設備、排油監控裝置、殘油和廢油回收設施、垃圾粉碎設備。
海洋油氣礦產資源勘探開發作業中所使用的固定式平臺、移動式平臺、浮式儲油裝置、輸油管線及其他輔助設施，應當符合防滲、防漏、防腐蝕的要求；作業單位應當經常檢查，防止發生漏油事故。
前款所稱固定式平臺和移動式平臺，是指海洋油氣礦產資源勘探開發作業中所使用的鉆井船、鉆井平臺、采油平臺和其他平臺。
第二十七條海洋油氣礦產資源勘探開發單位應當辦理有關污染損害民事責任保險。
第二十八條海洋工程建設過程中需要進行海上爆破作業的，建設單位應當在爆破作業前報告海洋主管部門，海洋主管部門應當及時通報海事、漁業等有關部門。
進行海上爆破作業，應當設置明顯的標志、信號，并采取有效措施保護海洋資源。在重要漁業水域進行炸藥爆破作業或者進行其他可能對漁業資源造成損害的作業活動的，應當避開主要經濟類魚蝦的產卵期。
第二十九條海洋工程需要拆除或者改作他用的，應當報原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門批準。拆除或者改變用途后可能產生重大環境影響的，應當進行環境影響評價。
海洋工程需要在海上棄置的，應當拆除可能造成海洋環境污染損害或者影響海洋資源開發利用的部分，并按照有關海洋傾倒廢棄物管理的規定進行。
海洋工程拆除時，施工單位應當編制拆除的環境保護方案，采取必要的措施，防止對海洋環境造成污染和損害。
第四章污染物排放管理
第三十條海洋油氣礦產資源勘探開發作業中產生的污染物的處置，應當遵守下列規定：
（一）含油污水不得直接或者經稀釋排放入海，應當經處理符合國家有關排放標準后再排放；
（二）塑料制品、殘油、廢油、油基泥漿、含油垃圾和其他有毒有害殘液殘渣，不得直接排放或者棄置入海，應當集中儲存在專門容器中，運回陸地處理。
第三十一條嚴格控制向水基泥漿中添加油類，確需添加的，應當如實記錄并向原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門報告添加油的種類和數量。禁止向海域排放含油量超過國家規定標準的水基泥漿和鉆屑。
第三十二條建設單位在海洋工程試運行或者正式投入運行后，應當如實記錄污染物排放設施、處理設備的運轉情況及其污染物的排放、處置情況，并按照國家海洋主管部門的規定，定期向原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門報告。
第三十三條縣級以上人民政府海洋主管部門，應當按照各自的權限核定海洋工程排放污染物的種類、數量，根據國務院價格主管部門和財政部門制定的收費標準確定排污者應當繳納的排污費數額。
排污者應當到指定的商業銀行繳納排污費。
第三十四條海洋油氣礦產資源勘探開發作業中應當安裝污染物流量自動監控儀器，對生產污水、機艙污水和生活污水的排放進行計量。
第三十五條禁止向海域排放油類、酸液、堿液、劇毒廢液和高、中水平放射性廢水；嚴格限制向海域排放低水平放射性廢水，確需排放的，應當符合國家放射性污染防治標準。
嚴格限制向大氣排放含有毒物質的氣體，確需排放的，應當經過凈化處理，并不得超過國家或者地方規定的排放標準；向大氣排放含放射性物質的氣體，應當符合國家放射性污染防治標準。
嚴格控制向海域排放含有不易降解的有機物和重金屬的廢水；其他污染物的排放應當符合國家或者地方標準。
第三十六條海洋工程排污費全額納入財政預算，實行“收支兩條線”管理，并全部專項用于海洋環境污染防治。具體辦法由國務院財政部門會同國家海洋主管部門制定。
第五章污染事故的預防和處理
第三十七條建設單位應當在海洋工程正式投入運行前制定防治海洋工程污染損害海洋環境的應急預案，報原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門和有關主管部門備案。
第三十八條防治海洋工程污染損害海洋環境的應急預案應當包括以下內容：
（一）工程及其相鄰海域的環境、資源狀況；
（二）污染事故風險分析；
（三）應急設施的配備；
（四）污染事故的處理方案。
第三十九條海洋工程在建設、運行期間，由于發生事故或者其他突發性事件，造成或者可能造成海洋環境污染事故時，建設單位應當立即向可能受到污染的沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門或者其他有關主管部門報告，并采取有效措施，減輕或者消除污染，同時通報可能受到危害的單位和個人。
沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門或者其他有關主管部門接到報告后，應當按照污染事故分級規定及時向縣級以上人民政府和上級有關主管部門報告。縣級以上人民政府和有關主管部門應當按照各自的職責，立即派人趕赴現場，采取有效措施，消除或者減輕危害，對污染事故進行調查處理。
第四十條在海洋自然保護區內進行海洋工程建設活動，應當按照國家有關海洋自然保護區的規定執行。
第六章監督檢查
第四十一條縣級以上人民政府海洋主管部門負責海洋工程污染損害海洋環境防治的監督檢查，對違反海洋污染防治法律、法規的行為進行查處。縣級以上人民政府海洋主管部門的監督檢查人員應當嚴格按照法律、法規規定的程序和權限進行監督檢查。
第四十二條縣級以上人民政府海洋主管部門依法對海洋工程進行現場檢查時，有權采取下列措施：
（一）要求被檢查單位或者個人提供與環境保護有關的文件、證件、數據以及技術資料等，進行查閱或者復制；
（二）要求被檢查單位負責人或者相關人員就有關問題作出說明；
（三）進入被檢查單位的工作現場進行監測、勘查、取樣檢驗、拍照、攝像；
（四）檢查各項環境保護設施、設備和器材的安裝、運行情況；
（五）責令違法者停止違法活動，接受調查處理；
（六）要求違法者采取有效措施，防止污染事態擴大。
第四十三條縣級以上人民政府海洋主管部門的監督檢查人員進行現場執法檢查時，應當出示規定的執法證件。用于執法檢查、巡航監視的公務飛機、船舶和車輛應當有明顯的執法標志。
第四十四條被檢查單位和個人應當如實提供材料，不得拒絕或者阻礙監督檢查人員依法執行公務。
有關單位和個人對海洋主管部門的監督檢查工作應當予以配合。
第四十五條縣級以上人民政府海洋主管部門對違反海洋污染防治法律、法規的行為，應當依法作出行政處理決定；有關海洋主管部門不依法作出行政處理決定的，上級海洋主管部門有權責令其依法作出行政處理決定或者直接作出行政處理決定。
第七章法律責任
第四十六條建設單位違反本條例規定，有下列行為之一的，由負責核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門責令停止建設、運行，限期補辦手續，并處5萬元以上20萬元以下的罰款：
（一）環境影響報告書未經核準，擅自開工建設的；
（二）海洋工程環境保護設施未申請驗收或者經驗收不合格即投入運行的。
第四十七條建設單位違反本條例規定，有下列行為之一的，由原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門責令停止建設、運行，限期補辦手續，并處5萬元以上20萬元以下的罰款：
（一）海洋工程的性質、規模、地點、生產工藝或者擬采取的環境保護措施發生重大改變，未重新編制環境影響報告書報原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門核準的；
（二）自環境影響報告書核準之日起超過5年，海洋工程方開工建設，其環境影響報告書未重新報原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門核準的；
（三）海洋工程需要拆除或者改作他用時，未報原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門批準或者未按要求進行環境影響評價的。
第四十八條建設單位違反本條例規定，有下列行為之一的，由原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門責令限期改正；逾期不改正的，責令停止運行，并處1萬元以上10萬元以下的罰款：
（一）擅自拆除或者閑置環境保護設施的；
（二）未在規定時間內進行環境影響后評價或者未按要求采取整改措施的。
第四十九條建設單位違反本條例規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府海洋主管部門責令停止建設、運行，限期恢復原狀；逾期未恢復原狀的，海洋主管部門可以指定具有相應資質的單位代為恢復原狀，所需費用由建設單位承擔，并處恢復原狀所需費用1倍以上2倍以下的罰款：
（一）造成領海基點及其周圍環境被侵蝕、淤積或者損害的；
（二）違反規定在海洋自然保護區內進行海洋工程建設活動的。
第五十條建設單位違反本條例規定，在圍填海工程中使用的填充材料不符合有關環境保護標準的，由縣級以上人民政府海洋主管部門責令限期改正；逾期不改正的，責令停止建設、運行，并處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成海洋環境污染事故，直接負責的主管人員和其他直接責任人員構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十一條建設單位違反本條例規定，有下列行為之一的，由原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門責令限期改正；逾期不改正的，處1萬元以上5萬元以下的罰款：
（一）未按規定報告污染物排放設施、處理設備的運轉情況或者污染物的排放、處置情況的；
（二）未按規定報告其向水基泥漿中添加油的種類和數量的；
（三）未按規定將防治海洋工程污染損害海洋環境的應急預案備案的；
（四）在海上爆破作業前未按規定報告海洋主管部門的；
（五）進行海上爆破作業時，未按規定設置明顯標志、信號的。
第五十二條建設單位違反本條例規定，進行海上爆破作業時未采取有效措施保護海洋資源的，由縣級以上人民政府海洋主管部門責令限期改正；逾期未改正的，處1萬元以上10萬元以下的罰款。
建設單位違反本條例規定，在重要漁業水域進行炸藥爆破或者進行其他可能對漁業資源造成損害的作業，未避開主要經濟類魚蝦產卵期的，由縣級以上人民政府海洋主管部門予以警告、責令停止作業，并處5萬元以上20萬元以下的罰款。
第五十三條海洋油氣礦產資源勘探開發單位違反本條例規定向海洋排放含油污水，或者將塑料制品、殘油、廢油、油基泥漿、含油垃圾和其他有毒有害殘液殘渣直接排放或者棄置入海的，由國家海洋主管部門或者其派出機構責令限期清理，并處2萬元以上20萬元以下的罰款；逾期未清理的，國家海洋主管部門或者其派出機構可以指定有相應資質的單位代為清理，所需費用由海洋油氣礦產資源勘探開發單位承擔；造成海洋環境污染事故，直接負責的主管人員和其他直接責任人員構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十四條海水養殖者未按規定采取科學的養殖方式，對海洋環境造成污染或者嚴重影響海洋景觀的，由縣級以上人民政府海洋主管部門責令限期改正；逾期不改正的，責令停止養殖活動，并處清理污染或者恢復海洋景觀所需費用1倍以上2倍以下的罰款。
第五十五條建設單位未按本條例規定繳納排污費的，由縣級以上人民政府海洋主管部門責令限期繳納；逾期拒不繳納的，處應繳納排污費數額2倍以上3倍以下的罰款。
第五十六條違反本條例規定，造成海洋環境污染損害的，責任者應當排除危害，賠償損失。完全由于第三者的故意或者過失造成海洋環境污染損害的，由第三者排除危害，承擔賠償責任。
違反本條例規定，造成海洋環境污染事故，直接負責的主管人員和其他直接責任人員構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十七條海洋主管部門的工作人員違反本條例規定，有下列情形之一的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）未按規定核準海洋工程環境影響報告書的；
（二）未按規定驗收環境保護設施的；
（三）未按規定對海洋環境污染事故進行報告和調查處理的；
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關鍵字：國外環境法現狀發展趨勢
首先，環境保護已成為許多國家憲法的重要內容。瑞士是世界上最早在憲法中規定環境保護的國家。早在1874年5月29日公布的《瑞士憲法》里，就有關于管理山川、支持水流發源地造林工程、保護森林、制定漁獵法律、保護禽獸和益鳥的規定。后來為了適應新的條件下環境保護的需要，又先后多次增補環境保護的條款。希臘于1975年、葡萄牙和印度于1976年、加拿大和菲律賓于1987年、波蘭于1989年、保加利亞和羅馬尼亞于1991年也都修改憲法，增加了保護環境的內容。巴西1988年的憲法甚至專設了一章“環境”。有的國家還通過對憲法條款的擴大解釋將原來憲法里的某些條款解釋為具有環境保護的作用。例如，美國的學者、律師、法官在解釋美國憲法修正案第9條關于“不得因本憲法列舉某些權利而認為凡由人民所保留的其它權利可以被取消或抹殺”的規定時，就認為“人民所保留的其它權利”當然包括環境權，應當受到法律保護。環境保護被寫進憲法，使得具體的環境立法有了憲法依據。
其次，許多國家制定和頒布了環境保護基本法，對環境保護進行全面綜合的法律調整。環境保護基本法是一個國家環境保護方面牽頭的法律，它通常規定一個國家的基本環境政策、原則和制度，其作用是能夠對環境保護法律關系進行全面綜合的調整。盧森堡在1965年制定了《自然環境和自然資源保護法》；日本于1967年通過了《公害對策基本法》，1972年又通過了《自然環境保全法》，并與1993年頒布了全新的《環境基本法》；1969年，美國通過了《國家環境政策法》，瑞典頒布了《環境保護法》；1973年，羅馬尼亞和丹麥分別制定了《環境保護法》；匈牙利于1976年制定了《人類環境保護法》；1977年菲律賓頒布了《菲律賓環境法典》；波蘭于1980年頒布了《環境保護法》，并在1989年和1990年兩度進行修訂；印度、英國、保加利亞也分別在1986年、1990年、1991年頒布了《環境保護法》。目前，其它國家還在陸續制定和頒布這種綜合性的環境保護基本法。
其三，各國制定和頒布了大量的單行環境法律、法規和規章。隨著各國對環境管理的不斷強化，環境立法越來越全面具體，因而便頒布了大量的各方面的單行環境法律、法規。比如日本，在1970年第64屆國會上，一次就通過了《廢棄物處理和清掃法》、《海洋污染防治法》等六部環境法律，并對《公害對策基本法》、《大氣污染防治法》等八部法律進行修改。此后又陸續頒布了《惡臭防止法》、《特殊鳥類轉讓法》、《關于公害損害健康補償法》、《公害糾紛處理法》等一系列單行環境法律，建立起了一套完整的環境法體系。有的國家甚至對某一具體污染物質就可以頒布一部法律。如瑞典就有《硫法》、《多氯聯苯（PCB）條例》、《鎘條例》等法律、法規。正因為如此，所以目前許多國家都有大量的單行環境法律、法規和規章。美國頒布了有關環境保護的法律近百部，有關環境的法規和規章上千項。只有800多萬人口的瑞典，其環境法律也有幾十部，環境法規和規章幾百項。
另外，各國還有大量的地方性環境法規。
環境立法的健全和完善，為各國環境的保護起到了促進和保證作用，使這些國家的環境得到較大改善。最早將環境保護寫進憲法的瑞士，現已成為花園式國家；60年代被稱為公害列島的日本，由于其健全的環境立法，現已成為森林覆蓋率達60%以上和較少污染的國家；曾經多次發生震驚世界的煙霧事件的霧都倫敦，不僅在
六、七十年代以后再無煙霧致人患病死亡的報道，而且從1975年起霧日也減到每年16天以下，至80年代，霧日甚至減少到每年只有5天。魚類在泰晤士河絕跡100多年后也奇跡般地重返故里。
自1992年聯合國環境與發展大會以后，世界各國圍繞持續發展問題都在制定本國的發展戰略，與此相適應，各國的環境法也出現了新的發展趨勢。其表現：
一是環境立法的系統化和協調化。各國在
七、八十年代制定的大量環境法律、法規，雖然使環境法構成了一個完整的體系，但是許多立法卻缺乏條理性，應為法律者卻制定成了法規，應為級別較低的法規或規章者卻制定成了法律，有的立法內容與環境基本法所確定的原則不相協調，甚至有些法律、法規的內容之間存在著矛盾和沖突，從而影響了環境法的實施效果。目前許多國家正對現有的環境立法進行全面系統地調整，并對一些法律、法規進行修改，以求整個環境法體系的協調配套。
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21世紀初，生態文明作為一種新的價值觀進入人類現實生活中。這是人們從文化的視角思考環境問題的結果，是人類文明的一次重大進步。我國是一個海洋大國，在海洋的戰略地位不斷提高的今天，如何堅持生態航運建設，保護海洋環境，發展海洋運輸，維護海洋生態系統的平衡，建立全球可持續發展的倫理觀，是一個關系著經濟社會發展的大問題。
一、 以生態文明為基點促進海洋運輸發展
1.生態文明的內涵 。生態是指生物在一定的自然環境下存在和發展的狀態。[1]文明是社會的進步狀態，是人類改造世界的物質和精神成果的總和。生態文明則指以人與自然和諧發展、共生共榮為目標的社會進步狀態，是協調人與自然關系的文明。它以可持續發展為依據，以尊重和維護生態環境為目標，以強調人的自覺與自律為基點。人類文明大體上經歷了原始文明、農業文明、工業文明的階段，現在正在向生態文明階段邁進。生態文明的提出，是人們對可持續發展理論認識深化的必然結果。
黨的十七大報告首次提出生態文明建設，不但成為新時期實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求，也是發展生態海運的基點。
2.我國海洋運輸的歷史與現狀。海洋運輸簡稱海運，是國際物流中最主要的運輸方式。通常指使用船舶通過海上航道在不同國家和地區的港口之間運送貨物的一種方式。海洋運輸歷史悠久，源遠流長。在中國，7000年前我們的祖先就“刳木為舟，剡木為楫”；到了隋唐五代和宋元時期，海上絲綢之路形成并繁榮起來；我國航海家鄭和先后七次下西洋，遍訪亞非各國，在整個世界航海史上，豎起了一座永垂史冊的豐碑。人類海洋運輸的初始動力主要是依靠人力與自然力，海洋運輸范圍有限，再加上世界經濟貿易數量較小等原因，近代以前的海洋運輸并沒有給海洋環境造成很大的不良影響。
當今時代，隨著科學技術的突飛猛進，航運科技進步日新月異，海洋運輸發展迅猛。表現為船舶大型化、專業化、高速化、自動化、電子化……發生了劃時代的變革。 近年來， 隨著經濟的高速發展，我國已經成為世界上最重要的海運大國之一。港口吞吐量和集裝箱吞吐量迅速發展，如上海港吞吐量自2005年躍居世界第一大港。我國沿海礦、煤、油、箱、糧五大運輸系統基本建立，港口貨物吞吐量和集裝箱吞吐量連續五年位居世界第一。目前，隨著21世紀海洋戰略地位的凸顯，人類紛紛把目光投向海洋，中國近海海域已成為世界上最繁忙的海域之一，海洋運輸進入了深度發展的時代，同時對海洋環境產生的負面影響愈演愈烈。
3.發展生態海運的必要性。從徐福東渡到麥哲倫遠航，從哥倫布發現新大陸到鄭和多番下西洋，海洋為人類文明的歷史發展提供了波瀾壯闊的舞臺；從姜根迪如的第一顆冰融到崇明島外的碧波浩渺；從河姆渡的獨木之舟到萬噸巨輪乘風本文由收集整理破浪連通了五洲四海，我國的航運業正由一個海運大國向一個海運強國邁進。據專家分析，進入21世紀，我國海運發展大體經歷2001—2004年的戰略準備階段，2005—2010年戰略框架階段，預計到2020年我國將成為世界海運強國。
長期以來，海運作為國民經濟基礎性和服務性產業，為我國經濟社會和對外貿易的發展發揮了重要的支撐和保障作用。海洋運輸是國際貿易中基本的運輸方式， 古往今來，海洋運輸以其運量大、運費低、航道四通八達等優勢備受人們青睞。當今世界經濟聯系更為緊密，貿易往來頻繁，國際貿易總運量中的2/3以上，我國進出口貨運總量的約90%以上都是利用海上運輸。它不僅節省了大量外匯支付，而且還賺取了更多的外匯收入。既保障國家經濟利益，又提高國際地位。雖然隨著航運事業的蓬勃發展，人類利用海洋創造了空前的經濟繁榮景象。但是，海洋運輸的負面效應不容小覷。因而發展生態海運是“海洋全球化”的時代要求，是建設“海洋強國”的必然選擇，也是我國“十二五”規劃的重要組成部分。
二、以生態文明為視角審視海洋運輸對海洋環境的負面影響
海上運輸的發展一方面促進了經濟發展，另一方面也帶來一系列的環境問題，船舶運輸造成的海洋環境污染不容忽視。最近相關研究發現，僅200多艘商船每年排放的顆粒物就達約9980噸，而全球每年排放的氮氧化物氣體中30%來自海上船舶。[2]海洋運輸對海洋環境的負面影響大抵可為以下方面：
首先，船舶航行產生的海洋垃圾污染使大海遭受了致命的劫難。20世紀末全世界每天大約有近2000萬名乘客在海上旅行，每年產生垃圾近3萬噸。以此做不完全推算，全世界每天在海上航行的商船約萬艘，游艇數百萬艘，漁船約幾十萬艘，加之各國在海上游弋的軍艦、航母等產生的垃圾和由于各種海難事故沉沒的船體均計算在內，那么全世界由于海上航行每年產生的固體垃圾總計有600多萬噸。大量廢物堆積在海底，使五彩斑斕的海底世界嚴重污染，海水水質和海洋生態環境急劇惡化。[3]
其次，海上船舶溢油污染海洋環境。 我國是航運大國，也是石油進口大國，近年來的石油進口量均在億噸以上。石油水上運輸量的逐年遞增，也增加了船舶發生溢油事故的風險。何謂海上船舶溢油？一般指油船在航行途中由于意外狀況而發生的海難事故，以至在很短時間內使大量石油傾瀉進海洋，造成海洋環境污染。這種溢油事故頻繁發生，僅在21世紀的前5年內，我國海域發生的大型溢油污染事件就已經多達80多起。據有關資料顯示，2009年11月1日凌晨2時55分左右，受強風浪影響，靠泊在長江口嵊泗綠華錨地的伊朗籍“zoorik”輪發生移錨后在西綠華山北岸觸礁，船體破損進水，11月3日船體發生斷裂，船艙內500余噸重燃油及100余噸輕質燃油大量外泄。事故發生后，雖然海事部門及時采取了攔油、吸油等清污、打撈措施，但仍有近100噸燃料油泄漏入海，油污在海流、風浪、潮汐的共同作用下迅速擴散，造成綠華海域嚴重污染。經有關部門評估，這次溢油事故對海洋生態環境和當地養殖企業造成的損失高達人民幣7000余萬元，為清理油污支付的費用達3000余萬元。但是，生態學家認為，賠償額再大，也無法彌補污染給當地生態環境造成的危害。[4]因此原油泄漏往往會給海域的生態系統帶來災難性的破壞。國家海洋局相關數據顯示，由重大船舶油污事故、石油勘探開發等造成的原油污染事件屢屢發生，給國家經濟、海洋環境以及人民的生產生活帶來了極大影響。
轉貼于
再次，危險化學物品泄漏破壞海洋生態環境。目前，我國危險品運輸量年均超過100萬噸。化學品一旦發生大規模泄漏，通常會引起嚴重的環境災難。有些化學品干擾生物體的細胞生長過程，并且因此而直接導致其死亡；有些化學物質雖不會直接引起生物體死亡，但會破壞其生理或行為活動（例如減少產卵、繁殖量等），或產生某些生物體和分子化學影響（如破壞卵體基因，使染色體反常，抑制免疫力等）；某些化學品在一定環境達到一定的濃度值后，可能會對生態系統產生不利的影響（如損害生態，破壞物種，降低生物多樣性，降低能量流，較大型生物遷居，壽命較短物種幸存數量減少）。[5]危化物泄漏往往對海洋生物產生滅頂之災。
最后，部分海員海洋環保意識淡薄，故意違章排放。為防止船舶污染海洋環境，船舶所有人按照相關公約、法規的要求配置了相應的船舶設備、裝置和材料，配備適任、健康、合格的海員。但仍有部分海員素質不高，海洋環境保護意識不強，不能嚴格遵守有關公約、法律、規范中關于船舶防污染的規定，對船舶設備的維護保養不夠，管理不善，未使機器處于良好的技術狀況，隨時啟動船舶防污設備。未運用良好的船藝靠離碼頭、安全航行，未遵守各項操作規程，故意違章排放污染物，造成了對海洋環境的污染。
此外，由于其他海上事故、海洋石油勘探開發以及因人為進行海上傾廢等原因致使各類有害物質進入海洋等，海洋生態系統平衡也因此遭到嚴重破壞。目前每年排入海洋的石油污染物約1000萬噸，此種情況的出現，致使大面積海水被油膜覆蓋，海洋生物大量死亡，嚴重影響海產品的價值，以及其他海上活動。
三、以生態文明為目標強化海洋環境保護的對策
建設生態海運是一個系統工程，需要方方面的努力。我們要堅持建設生態文明、低碳環保、可持續發展的海洋運輸業。必須加強培育船員愛護海洋的意識，積極開展低碳環保的道德實踐，同時還要讓環保的理念深入人心，不斷推進技術創新，強化我國海洋運輸對海洋環境保護的有效對策。
1.培養海員海洋環境保護理念。在海上運輸過程中，海員是最重要的參與者。因而，海洋環境的有效保護，在很大程度上取決于海員。必須培養他們愛護海洋的理念，對他們進行系統、全面、專業的海洋環保、建設生態海運教育。深入宣傳、普及《海洋環境保護法》以及自2010年3月1日起施行的《防治船舶污染海洋環境管理條例》等相關法律知識。使其清楚地意識到船舶泄漏或排放污染物造成海域污染、人身傷亡及其他經濟損失，可歸結為海上侵權行為，需承擔相應的法律責任與其他責任，從而積極地維護海洋生態平衡，珍惜海洋資源，保持大海的清澈湛藍，使海員們自覺嚴守《海洋環境保護法》及其他防污染的條例、公約，按照排污規定嚴格控制排放含油、含有毒的污水，嚴防有害物質跑冒滴漏現象的出現。
2.開展海洋運輸低碳、環保的道德實踐活動。海洋運輸行業是耗能大戶，具有節能減排的巨大潛力，要加快建立以低碳環保為特征的海洋運輸體系。加強節能技術的創新、推廣和利用，最大限度地減少海洋運輸對海洋環境的污染以及對能源的消耗。有學者指出，科學謹慎地規劃航線，在不違反避碰規則，不影響航行安全的條件下，使船舶跑經濟航速和經濟航線，努力降低燃油單耗；合理配載，適當調整吃水和吃水差，在盡量減少壓載水操作、保證船舶穩定性和強度符合要求的前提下，減少燃油消耗。在日常生活中，教育海員不準隨意排放污染物，油輪或油糟的壓載水、洗艙水以及船底含油污水、有毒有害物質的甲板污水，都不得隨意排放入海，均會減少海洋污染。廣泛深入地組織開展節能減排先進典型示范推廣等活動，使其在海洋運輸低碳、環保的道德實踐活動中起到引領作用。
3.培育全民性海洋環境保護倫理觀。為了更好地維護海洋生態平衡，保護海洋環境，提高公民的環保意識與公德意識，基層單位，社區組織，每個家庭，都要弘揚生態文明，傳播環保文化，積極行動起來，從點滴做起，從自我做起，為海洋生態環境建設做出應有的貢獻，積極落實 “十二五”規劃，真正把海洋環境保護作為一項崇高的事業來做。應采用多種方式，并充分發揮新聞媒體的輿論導向和監督作用，不斷增強人們的憂患意識、責任意識和工作自覺性、創造性。牢固樹立可持續發展的科學發展觀和節約、清潔、生態消費、保護海洋環境的科學理念，建設生態文明新風尚。
4.發展技術創新，控制船舶溢油與其他海洋油氣污染。航運科技創新在控制船舶溢油與其他海洋油氣污染方面發揮了重要的引領和支撐作用。據專家分析，首先要大力開發和引進船舶節能減排新技術，包括研發應用新一代節能環保型運輸船舶，提高主機運行效率，達到高效航運，使得船體在水中的阻力減輕，油耗減低，廢氣排放減少，達到既節能又環保的目標。并且要堅定不移地走科技創新之路，有效控制船舶溢油，努力引領國際生態海洋運輸技術發展。不斷推進我國海洋運輸業國際競爭力的整體躍升。
5.完善航運法律、法規與海洋環境保護倫理規制。全面實施生態航運，是一項長期、艱巨的任務，需要我國有關方面持續不懈地努力與全社會的關注。首先應切實履行相關國際公約、法規。還要積極、主動地參與其制訂、修訂工作，結合我國的利益需要和實際情況，提出相關建議，努力把船舶運輸對海洋環境的危害降至最低水平。并且在行業部門廣泛、深入地宣傳相關的法律規章。各級主管部門、航運企業在管理中實行責任到人，追究相應的直接事故責任、領導連帶責任，強化環境保護政策法規的執行力度。同時建立健全我國海洋環境保護倫理規制，海運各行各業規范職業道德準則，確實使生態航運與海洋環境保護落實到位。
6.建立油污災害修復基金與船舶運輸海洋環境保護表彰基金。由于石油使用廣泛且污染潛在危害大，海運石油的貨主、儲存、運輸和使用者應共同對石油的潛在油污危險負有環境保護的責任。不應完全歸責于政府，而應對油污責任方收取一定數量的防治石油污染損害費用，建立油污災害修復基金。為油污損害評估、賠付、清除油污行動、復原環境、恢復正常的生產和生活提供資保障。并建立船舶運輸海洋環境保護表彰基金，抓好先進典型，樹立海洋環保奮斗目標。大型航運企業、港口公司應與政府攜手定期舉辦各種類型國際海運發展論壇，積極參與國際海運問題研究。應加強與各航運國的聯系、合作與交流工作，保證國際海上運輸多快好省地發展。
篇8
海岸帶開發中的生態環境問題成因剖析
筆者認為，產生生態環境問題的原因除了自然災害等不可控因素外，人類對海岸帶資源的保護意識單薄、開發和利用海岸帶資源的方式粗放、海岸帶環境保護機制缺失、管理不到位等都是引發海岸帶生態環境問題的主要原因。海岸帶開發模式粗放及產業結構不合理我國的海洋產業遠落后于發達國家，海洋第一產業以近海養殖等水產品產業為主，這些產業多為粗加工、低附加值、低技術含量、技術設備落后、生產效益不高、國際競爭力不強、用海面積較大、污染嚴重的產業。同時沿海地區海洋第二、第三產業的布局缺乏特色，存在低水平重復建設現象，產業結構空間配置趨同。較低的產業結構層次嚴重制約了海洋產業的高級化發展，更加造成海岸帶資源的浪費和生態環境的破壞。近海養殖污染由于局部近海海域在養殖規模、養殖方式和養殖品種等方面缺乏規劃和控制，加上養殖技術、水產動物免疫和病源生物研究與疾病防治技術落后，給近海局部海域的生態環境帶來了一定的負面影響，出現了諸如水域營養指標升高、有害微生物和嗜污生物占優勢、海洋環境富營養化程度加重等狀況。如浙江省的象山港和漩門灣，目前已屬于重富營養化海灣，生態環境已有明顯的局部退化［3］。工業建設及生活排污在我國海洋環境污染物中，陸源入海污染物約占90%，污水排放、垃圾傾倒、農藥化肥面源污染等產生的污染物質沿河道或河岸隨河水漲落流入鄰近海域，或者從近海排污口直接流入海洋。沿海項目也是造成海洋污染的主要原因之一，沿海一些地方為了發展本地經濟，在海邊紛紛建設一些不具備有效污染治理措施的化學制漿造紙、化工、印染等工業生產項目，直接或者間接地向海域排污。《2010年海洋行政執法公報》顯示:在檢查的29176個用海項目中有違法行為1836起，各級海監機構在傾廢檢查中發現違法行為184起，海洋工程環保檢查中發現違法行為321起，海洋生態保護執法檢查中發現違法行為294起。在一些海岸曲折、水流交換不暢的地區，如我國的渤海灣，大量的工業污染和生活污染已造成漁場外遷、魚群死亡、赤潮泛濫等，一些珍貴的近海生物資源正在喪失。城市擴張沿海地區經濟的快速發展導致城鎮建設用地緊張和招商引資發展用地不足的矛盾日益突出，由于缺乏專門的法律法規和科學的評估規劃，圍填海造地相對舊城拆遷所耗費的成本低廉，因此沿海省份圍填海造地活動呈現速度快、面積大、范圍廣的發展態勢。2005年以后全國每年圍海的面積都超過1萬hm2。目前，圍填海每年新增的建設用地約占全國每年新增建設用地總面積的3%～4%，占沿海省份每年新增建設用地面積的13%～15%［4］。國家海洋局海域管理司認為，目前沿海各地海岸帶的開發無序無度，圍填海造地對毗鄰海域資源和生態環境造成了嚴重破壞，主要表現為海岸線急劇縮短、海岸生態系統退化、重要漁業資源衰退和海岸防災、減災能力降低等。海岸帶生態環境管理和政策設計滯后海岸帶生態環境管理制度設計和政策工具的供給嚴重滯后于經濟社會的發展速度，我國海岸帶環境污染長期處于“沒法(律)管”“沒人管”“沒人能管”的局面，主要表現為海岸帶生態環境相關的管理制度不健全、主管部門缺位、地方政府以及各職能部門、漁民之間的權利與義務模糊不清，尤其是國土部門、環保部門與海洋部門之間的銜接不利，導致海岸帶生態環境管理效率不佳。此外，我國的環境管理體系主要是“重末端治理、輕源頭防治”的污染控制模式，不適應海岸帶生態環境“污染在海洋，治理在陸地”的特點，無法在海岸帶生態環境的管理和保護中發揮作用。自20世紀80年代以來，我國先后頒布和實施了《海洋環境保護法》《防止船舶污染海域管理條例》等諸多法律法規，但卻難以對沿海開發中存在的各種利益進行統一有效的協調管理，主要原因在于，這些法律大都是一般法、行業法，尚沒有單獨形成以保護海洋生態環境為目的的海域制度，在河流入海污染防治、生活污染、養殖污染等方面的規定較為薄弱，甚至存在空白，在海洋生態和生物多樣性保護等方面的規定也大多不具有可操作性。同時盡管我國海洋環境保護法律法規對違法者設置了民事、行政、刑事3種法律責任形式，但在實踐中，幾乎是以行政處罰作為唯一的手段，原因是海洋法律法規對刑罰的規定比較籠統，使得執法者在實際辦案中無法參照。海洋行政執法部門與司法部門之間還未建立起行政執法與刑事司法的銜接機制，因而海洋部門查處的違法行為大都沒有相關的移交程序。這些都嚴重影響了海洋環境執法工作的進行，不利于海岸帶生態環境的保護和管理［5］。市場失靈與政府失靈并存海岸帶資源環境具有顯著的公共產品屬性，由于存在外部性及市場機制不健全性，市場機制常常出現無效率的現象。如在近海養殖中存在過量使用飼料、病害防治藥等造成水體污染等方面的負外部性。工業生產和城市生活排污入海等都具有典型的負外部性。實行近海生態養殖，雖然在一定程度上保護了環境，有正外部性，但存在著海產品生長周期長或易遭受病害等減產風險。沿海工業生產和城市生活中使用先進的治污技術具有典型的正外部性，但要面臨治污成本增加等問題。環境經濟學告訴我們，由于存在外部性，經濟活動的價值不能通過市場得以體現，可能造成市場失靈。對于產生負外部性的行為或者產品，由于生產者并沒有將外部性內部化，生產者的私人成本低于社會成本，而生產者按照私人成本和預期收益來安排生產，使得產品數量超出了由社會成本和預期收益決定的最佳數量，造成產品過剩，負外部性增加，導致海岸帶資源的過度利用和污染的過度產生，對生態環境產生的負面影響嚴重。對于具有正外部性的行為或者產品，由于私人成本高于社會成本，可能帶來生產者收入的減少和產量的降低，造成社會收益高于私人收益，如果生產者按照私人成本預算和預期收益來安排生產，產品數量就不足以滿足社會成本和預期收益決定的最佳數量，導致良性產品供給不足，不利于海岸帶生態環境保護。目前我國海岸帶生態環境保護的市場機制不健全也是造成市場失靈的主要原因。海岸帶資源的稀缺性并沒有在開發和利用的過程中顯現出來，巨額海岸帶開發成本在經濟決策中被低估，導致產業和項目進入門檻過低，出現過度重復建設和低水平雷同現象。政府干預被認為是傳統的、效果最明顯的消除公共產品外部性的主要手段。因此為了維護和擴大正外部性，減少和消除負外部性，適當的政府干預就成為海岸帶生態環境保護的重要途徑。但是政府干預不當也可能適得其反。以近海捕撈為例，早在20世紀90年代，我國就開始實行海洋捕撈漁船船數和功率總量控制(簡稱“雙控”)，但是這種采取捕撈投入要素控制的對策并沒有使捕撈投入得到有效縮減［6］。現行的生態環境干預體系難以應對海岸帶生態環境問題，相關主管部門責任不明、互相推諉、缺乏協作等現象造成了較為嚴重的政府失靈現象，主要表現在海岸帶生態資源管理體制不健全且不具有可執行性、海岸帶生態環境保護缺乏專門機構、海岸帶環境保護投入嚴重不足等方面。社會機制不健全解決海岸帶生態環境保護問題，除了市場機制與政府干預之外，還有社會機制作為補充，公眾參與、信息公開、宣傳教育等方法能夠在海岸帶生態環境管理中發揮極其重要的作用。隨著公眾環保意識的覺醒，我國沿海發達地區城市環境治理等方面已取得較大進展，然而對于海岸帶生態環境的關注還相對較少。目前我國海岸帶生態環境管理的社會機制還處于萌芽階段，由于重視不夠、宣傳不足，公眾對海岸帶生態環境保護的意識淡薄，不能自覺地參與到海岸帶環境保護行動中來。同時政府營造的公眾參與氛圍不夠、參與渠道不明、形式單一，公眾參與的激勵和保障機制不健全，這些都難以影響政府決策。此外，當前政府對非政府組織參與海岸帶生態環境保護工作的培育不足，不利于保障社會機制有效運行，嚴重限制了其在海岸帶生態環境管理中作用的發揮。
我國海岸帶生態環境管理創新
結合以上分析，我國海岸帶生態環境管理創新的基本思路是:構建海岸帶資源開發利用與生態環境保護相結合的海岸帶生態環境管理模式，將生態環境保護融入到海岸帶經濟發展決策之中;建立符合我國國情的、激勵和約束兼容的海岸帶生態環境決策與管理體系。以期通過經濟發展模式的轉變及政策的調整緩解海岸帶開發利用過程中對生態環境的破壞，以實現沿海地區社會經濟和生態環境的和諧發展。適時對海岸帶生態環境管理進行戰略定位發達國家在海岸帶生態環境管理方面的成功經驗值得我們借鑒，其共同點可歸納為:重視海岸帶生態環境管理，將其視為環境管理的重要部分，重視對海岸帶生態環境質量的評估。因此在海岸帶生態環境管理的實踐中必須結合我國實際情況，對海岸帶生態環境管理重新進行戰略定位，重視海岸帶生態環境管理，將其作為生態環境管理的重要和核心部分，并將其納入沿海地區海洋經濟建設之中。加強對重點海域養殖業污染負荷和重點區域工業、農業、城市生活等污染狀況的科學評估，逐步建立完善海岸帶生態環境的污染監測、監控體系，將環境檢測結果作為制定相關政策的前提和基礎，保證海岸帶生態環境管理的有效性。轉變沿海地區經濟發展模式粗放的經濟增長方式是以大量犧牲資源和環境為代價的，圍填海造地等海岸帶資源開發加劇了海岸帶生態環境的惡化程度，因此治本之策在于轉變沿海地區經濟發展模式，在經濟增長的過程中解決海岸帶生態環境問題。對于近海養殖業來說，可以繼續通過改變養殖方式來優化養殖環境，通過增加水處理裝置以及混養等方式減少污染，不斷拓展海洋無污染養殖新領域。對于沿海工業來說，關鍵是優化工業結構和空間布局以及提高科技進步水平，通過制度創新走新型的沿海工業經濟增長道路。循環經濟和清潔生產是近年來解決高能耗工業企業轉變生產方式的主要途徑。未來沿海工業結構升級的目標是逐步建立科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少的新型工業結構，并實現沿海工業的適度集中，實現集聚經濟和基礎設施共享，提高資源的利用效率，減少污染產生量和污染治理成本。構建完善的海岸帶生態環境公共政策體系由于海岸帶環境污染復雜、來源廣泛、分散、污染種類繁多，因此利益相關者眾多是海岸帶生態環境管理政策設計時必須考慮的問題。分析各利益相關者的利益訴求，搭建可供協商和交流的公眾參與平臺，需要構建完整的海岸帶生態環境公共政策體系，并通過綜合手段約束污染排放行為，激勵公眾廣泛參與。結合我國的實際情況，海岸帶生態環境管理的公共政策體系重點包括海岸帶各類資源的產權制度、海岸帶資源開發利用的價格政策、稅費政策、財政政策，海岸帶生態環境管理體制，海岸帶環境準入門檻制度等。海岸帶生態環境管理過程中可以運用的政策工具很多，包括海岸帶資源市場交易機制、減排補貼機制、生態補償機制、海岸帶資源環境保護教育、生態環境保護行為激勵機制和行為標準等。經驗表明，不能簡單地通過某種單一標準判斷哪種政策工具對海岸帶生態環境管理最有效，政策的選擇往往取決于海岸帶生態環境質量問題的性質、管理機構獲取信息的全面性和有效性以及由誰承擔治理成本的社會決策。因此在海岸帶生態環境管理中，要因地制宜地綜合運用多種政策工具，才能建立起有效的海岸帶生態環境管理機制。完善海岸帶生態環境法律體系制定較為完備的、可執行的海岸帶生態環境法律法規體系，特別是對沿海工業污染和生活污染，沿海農業農藥和化肥的生產、施用，近海養殖業飼料和病害防治藥的生產、施用，海岸帶用地規劃、環境整治、生態環境信息公開以及公眾參與監督等制度的任務與地位等方面進行詳細規定，根據社會經濟條件以及自然條件的變化逐步完善和修正。同時還要明確相應管理機構及其權力，界定海洋部門、國土部門和環保部門之間的管理邊界，明確防治海岸帶生態環境污染要實行層層把關，陸海各部門之間要協同配合，重在源頭控制。按照生態利益優先、負擔與收益一致、“誰污染，誰治理”的原則，完善海岸帶生態環境管理中的行政、民事、刑事法律責任制度等，提高破壞海岸帶生態環境的機會成本。同時對各級海岸帶生態環境管理主體實施監督，并就監督的主要內容、控制指標、考核辦法等進行專門規定，促進海岸帶生態環境管理納入地方經濟社會發展計劃。
作者：顧湘 單位：上海海洋大學人文學院公共管理研究所
篇9
關鍵詞：海洋垃圾； 西北太平洋行動計劃； 信托基金； 國際合作
海洋垃圾來自多重原因，有陸地來源的，也有海上來源的。在一些特定的海上活動中，如捕魚、貨運、娛樂活動和客運等，將產生相當數量的海洋垃圾。其中，基于海上活動來源的諸如被拋棄的漁網、電線、繩索和塑料袋將可能存在于海底、海水中和漂浮在海面上。這些垃圾也可隨洋流或海風輸送到其它地方，所以也可在海灘上、海岸邊看到這些垃圾。近年來，我國附近海域的固體廢棄物污染日益嚴重，加之受到環太平洋洋流的影響，大量垃圾沿著中、韓、日三國海岸沿線任意飄散，由此造成一系列國際環境糾紛。日本向韓國索要海洋垃圾處理費，而韓國則以“有很多垃圾都是從中國漂來的”為由拒絕，并稱“只有當中國支付韓國垃圾處理費的時候，韓國才能支付日本這一費用”①。從法律角度來看，中日韓三國之間關于收取海洋垃圾處理費的糾紛本質上是跨界海洋環境污染的國際爭端問題。
一、海洋垃圾污染的國際法定位
海洋的地理屬性決定了海洋是一個互相貫通的整體，雖然國家管轄或控制的位置和范圍是固定的，但其海洋水體是流動的，一國在其范圍內的活動常常會對其管控范圍之外的別國海域造成影響②。根據1996年國際法委員會第48屆會議向聯合國大會提交的《國際法不加禁止的行為所產生的損害性后果的國際責任條款草案》對跨界損害所作的定義是：“跨界損害”是指在起源國以外的一國領土內或其管轄或控制下的其它地方造成的損害，不論有關各國是否有共同的邊界③。根據這一草案，國際法上的“跨界損害”有以下特征：
第一、損害必須是人類的行為所致，且其后果是物質的、數量的或是有形的。損害必須對一些方面有實際的破壞作用，如造成其他國家的國民健康、工業、財產、環境或農業的破壞。這些破壞作用必須能以實際和客觀的標準衡量。國際法委員會在《國際法不加禁止的行為所造成的損害性后果的國際責任條款草案》第一條中就強調了“跨界損害”的“有形后果”聯合國大會第51屆會議補編第10號（A/51/10）《國際法委員會第48屆會議工作報告》，1996年，第208頁。。
第二、行為的有形后果所造成的損害有重大性。國際法上的損害，不僅包括對人、財產和環境的損害，還包括為遏制或盡量減少跨界損害而采取的防范措施的費用以及這些措施可能造成的任何進一步損害國際法委員會：《國際法委員會第42屆會議工作報告》，1987年，第226頁第2條。。在何種程度上禁止跨界損害，國際法律文書和法律意見大多傾向于“嚴重損害標準”。如，國際法協會在1966年《赫爾辛基國際水法規則》的注釋中明確表示，所謂“損害”，其程度應當是嚴重的國際法協會：《國際法協會第52次會議記錄》，1966年，第500頁。。此外，《管制南極礦產資源活動公約》、《關于評估跨界性環境影響的公約》、《關于跨界內陸水域意外污染的行為準則》等一些公約也都使用了“重大”、“嚴重”或者“顯著”。關于“重大”的含義，根據國際法委員會第48屆會議工作報告中《關于國際法不加禁止的行為所產生的損害性后果的國際責任條款草案》的評注中可以看到所謂的“重大”是指嚴重程度超過“察覺”，但不必達到“嚴重”或“顯著”的程度《聯合國大會正式記錄，第五十六屆會議，補編第10號》(A/56/10)，2001年，第388頁。。這種損害必須導致對其他國家諸如人的健康、公約、財產、環境或農業的真實的破壞作用。這種破壞作用必須能夠按照事實和客觀的標準加以衡量。國家間的地理邊界與政治上的邊界不對應。各國在其境內開展合法活動的時候，會相互產生影響。這些相互影響只要尚未達到“重大”的水平，則被認為是可容忍的，不在該原則草案的范圍之內。
第三、行為的有形后果具有明顯的跨界性。即一項活動所產生的有形后果已經超越行為所在國國界，給行為所在國領土以外的區域造成損害的情況李曉陽、劉一粟：《國際環境法與國際環境新秩序》，《社會科學》1992年第10期。。
綜上可以看出，我國和韓國、日本之間關于海洋垃圾污染的糾紛雖然符合“跨界性”特點，但卻不滿足跨界責任的其他標準：
首先，無法確認責任主體。雖然韓國國土海洋部對仁川、江華等20個沿海地方的海洋垃圾情況進行了調查取樣分析，但僅憑塑料袋和塑料瓶上的商標不能認定污染者的身份。按照洋流運動的規律，從東南亞等周邊國家漂過來的垃圾也有可能到達韓國。因此，污染者（責任者）身份的不確定性決定了韓國向中國索賠從根本上無法得到支持。
其次，承擔責任的比例也不能確定。即便隨洋流和季風漂浮到韓國的海洋垃圾中有來自中國的部分，但依據目前的垃圾分類和檢測技術也不能確定中國垃圾所占的比例，即承擔多少責任無法確定。
最后，海洋垃圾所造成的損害后果并非是有形且可確定的，無法衡量海洋垃圾污染帶來的有形損失。
總之，中日韓之間海洋垃圾糾紛無法通過追究國際法上的跨界損害責任來解決。因此，中國不應接受韓國對海洋垃圾處理費的索賠。
二、中日韓海洋垃圾糾紛解決應遵循的原則
海洋垃圾嚴重污染海洋生態環境。污染物最終將進入食物鏈，從而危害到人類健康。此外，海洋垃圾還可能威脅航行安全。廢棄塑料會纏住船只的螺旋槳，特別是各種塑料瓶，它們會毫不留情地損壞船身和機器，引起事故和停駛，給航運公司造成重大損失。因此，海洋垃圾已經成為主要的海洋污染物之一，它將損害海洋和沿岸地區的生態、經濟和文化價值。雖然中日韓之間的海洋垃圾糾紛無法通過跨界損害賠償解決，但海洋垃圾確實造成諸多環境問題，而且各國應該遵守海洋保護義務，即不管從實然層面還是應然層面，都應遵循國際海洋環境義務的要求，根據以下原則解決中日韓間海洋垃圾糾紛問題。
1．善鄰原則和限制濫用權利原則
善鄰原則和限制濫用權利原則是國家環境義務的重要依據。善鄰原則(principle of good neighborhood）即“善意使用自己的財產”Dupuy, International Liability of States for Damages Caused by Transfrontier Pollution, in OECD, Legal Aspects of Transfrontier Pollution 345, 1977, p350 。任何國家都需要對其境內的活動所造成的跨國界環境危害以及可預見的環境風險承擔防治或預防的責任。聯合國《關于國家間友好關系與合作的國際法原則聲明》和《聯合國》第74條充分考慮“世界各國的社會、經濟和商業利益和秩序”以及“各國、企業以及個人應當尊重其他主體享有的共同權利和參與社會活動的權利”中體現了該項原則。但是，該項原則在國際糾紛中還不能獨立的作為判斷國際不法行為是否成立的準則，不能作為法院判決的法律依據。
與善鄰原則緊密聯系的是限制濫用權利原則，善鄰原則可看作是限制濫用權利原則的說明，后者可認為是前者的補充。限制濫用權利原則的法律有效性更獲得了國際社會的廣泛認可劉璐、繆宇：《環境污染責任的構成與舉證責任的分配——第8章“環境污染責任”的理解與適用》，《政治與法律》2010年第5期。。國際法委員會在其1996年的《國際法未加禁止行為引起有害后果之國際責任條款草案》第3條中提到了對國家活動進行限制的問題，“國家在其領土或其管轄或控制下的其他區域內實施活動或許可進行活動的自由不是無限的。它服從于預防引起重大跨界損害的風險或將其減至最小程度的一般義務”。 1972年的《斯德哥爾摩人類環境宣言》第21條也規定：“按照聯合國和國際法原則，各國有按自己的環境政策開發自己資源的；并且有責任保證在它們管轄或控制之內的活動，不致損害其他國家的或在國家管轄范圍以外地區的環境。”除上述國際環境文件中體現了該原則外，一些國際法案例也確認和重申了該原則。如，在“特雷爾冶煉廠案”中，仲裁庭指出：“國家無論什么時候都有責任防止在其管轄下的人的損害行為侵害別的國家”。在此案的最終裁決中，法庭進一步得出結論：“根據國際法以及美國法律的原則，任何國家都沒有權利這樣地利用或允許利用其領土，以致讓其煙霧在他國領土或對他國領土上的財產或生命造成損害”陳致中：《國際法案例》，法律出版社1998年版，第276頁。。
2．預防和減輕海洋環境損害的義務
根據《聯合國海洋法公約》第192條規定：“各國有保護和保全海洋環境的義務。”《斯德哥爾摩宣言》原則7也表明：“各國應該采取一切可能的步驟來防止海洋受到那些會對人類健康造成危害的、損害生物資源和破壞海洋生物舒適環境的或妨害對海洋進行其他合法利用的物質的污染。”國家對下列其領土外發生的行為負有預防污染的義務：國家有效控制范圍內的行為；國家所屬船舶或飛行器上的行為；本國國民的行為蔡守秋、何衛東：《當代海洋環境資源法》，煤炭工業出版社2001年版，第299頁。。國家除了采取預防措施方式跨界海洋環境損害外，當跨界海洋環境損害發生后，還有義務采取迅速、完全和有效的防范措施，以減輕跨界海洋環境損害。1986年《南太平洋地區自然資源和環境保護公約》第15條規定：“無論突發事件的起因如何，各締約方應采取一切必要措施處理區域的突發污染事件，并防止、減少、控制污染或由此產生污染的威脅。為此目的，各締約方應發展促進旨在對區域內偶發事故引起的污染及其威脅做出反應的單獨或聯合應急計劃；當任何締約方意識到在任何事件中，區域正被污染或已被污染時，它應立即通報可能受到該污染影響的其他國家和地區。”
三、中日韓海洋垃圾糾紛解決的法律依據
（一）有關海洋垃圾管理的國際公約
現有的關于海洋垃圾問題的國際公約有三個：《1973年國際防止船舶造成污染公約》及其《1978年議定書》、《1972年防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》及其《1996年議定書》和《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》，這三個公約又分別被簡稱為《防污公約》、《倫敦傾廢公約》和《巴塞爾公約》。
《防污公約》的主要目的在于通過規定船舶向海洋傾倒廢物的種類和數量來控制船舶對海洋的污染。其附件5關于“防止船舶垃圾污染規則”在1988年生效。根據該附件，“垃圾”（garbage）是指產生于船舶通常的營運期間并要不斷地或定期的予以處理的各種食品的、日常用品的和工作用品的廢棄物（不包括鮮魚及其各部分）。一切塑料制品（包括但不限于合成纜繩、合成漁網及塑料垃圾袋）均不得處理入海The International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, Annex v, Regulation 1 and 3。在離岸25海里以內禁止拋扔漂浮垃圾，食品廢棄物和其他垃圾必須在離岸12海里以外傾倒，但若經粉碎后能通過篩孔不大于25毫的網篩，則允許在離岸3海里外處理入海。海上固定平臺或浮動平臺，以及泊岸平臺或在距離平臺500米以內的船舶只有在離岸12海里以外，并且經過粉碎能通過篩孔25毫米的篩網的食品廢物才可以處理入海。各締約國港口和裝卸站還應設置足夠的垃圾接收設施The International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, Annex v, Regulation 6。國際海事組織（IMO）一直積極地鼓勵各國政府改善垃圾接收設備。附件5的修正案正在接受國際海洋組織的審核，預計今年7月份將通過。
《倫敦傾廢公約》的內容也涵蓋了對產生于陸地的垃圾傾倒入海洋的控制。《倫敦傾廢公約》把廢棄物分為三類：即一類為“黑名單” 、二類為“灰名單”、三類為“白名單”廢棄物。“黑名單”的內容包括含汞、鎘和有機氯化合物的廢棄物，強放射性廢棄物，原油和石油產品，具有持久性的固體塑料以及其他不可進行生物降解的物質Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matters, Annex 1。這一類是嚴格禁止向海洋傾倒的物質。此外，1982年《聯合國海洋法公約》構建了國際海洋法律框架，在海洋中的所有活動都必須要在法律框架下進行。其中，公約的第12部分（192條-237條）特別關注海洋環境的保護和保全，規定各國應制定法律和規章，以防止、減少和控制陸地來源，包括河流、河口、管道和排水口對海洋環境的污染Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matters, Article 207。
《巴塞爾公約》于1989年訂于瑞士巴塞爾，1992年該公約生效，是世界上最全面的控制危險廢物越境轉移的環境協定。公約還制定了危險廢物和其他廢物的“環境無害管理”準則。任何來自陸地的危險海洋垃圾就屬于該公約的范圍，一些非危險海洋垃圾可被視為需要特別考慮的廢物。
中國、韓國、日本都是《倫敦傾廢公約》、《聯合國海洋法公約》、《防污公約》和《巴塞爾公約》的簽字國。然而，盡管上述公約規定了限制傾倒廢物的種類和傾倒距離，但是海洋垃圾的污染仍在繼續。這些公約涵蓋的范圍是比較全面的，但是公約的執行力和強制力還有待加強。
（二）區域文件——西北太平洋行動計劃
1972年瑞典斯德哥爾摩聯合國人類環境大會之后，聯合國環境署于1974年發起區域海洋計劃（RSP）。區域海洋計劃旨在通過對海洋和海岸的可持續管理與利用，防止全球海洋及海岸生態環境的急劇退化，使海域相鄰國家共同參與綜合及專項行動以保護其共享的海洋環境。迄今為止，已有140多個國家參加了聯合國環境署支持的13個區域海洋計劃。另外5個伙伴計劃也成為了區域海洋計劃的成員。為此，區域海洋計劃已成為覆蓋全球18個海區的最廣泛的保護海洋和海岸環境的倡議。“西北太平洋海洋和沿岸地區環境保護、管理和開發的行動計劃”（The Action Plan for the Protection, Management and Development of the Marine and Coastal Environment of the Northwest Pacific Region），簡稱為西北太平洋行動計劃——NOWPAP，是聯合國環境規劃署區域海洋項目（UNEP Regional Seas Program）的一個組成部分。西北太平洋行動計劃由四個成員國組成：中國、日本、韓國和俄羅斯組成，四國于1994年通過了該計劃。西北太平洋行動計劃的實施主要由成員國的捐款支持。政府間會議（IGM）是西北太平洋行動計劃的高層議事機制，它提供政策指導和決策。政府間會議每年召開一次，由各國高級別代表參加。
目前，直接涉及中日韓附近海域海洋垃圾問題的國際性文件就是“西北太平洋行動計劃”的子項目——“海洋垃圾行動計劃（MALITA）”。該子項目成立于2005年11月，由第十一次西北太平洋行動計劃政府間會議通過。西北太平洋海洋垃圾行動計劃是聯合國環境署關于海洋垃圾全球倡議的一部分，除此之外還有其他10個獨立的區域性海洋方案。海洋垃圾行動計劃（MALITA）的主要成果有：（1）2006年建立NOWPAP海洋垃圾數據庫；（2）關于海洋垃圾的區域概況；（3）出臺關于沙灘和海岸線和海底的海洋垃圾的監測指南；（4）編制海洋垃圾管理行業指南（捕魚、商業航運、娛樂活動、客運船舶、旅游），以及港口垃圾接收設施的指南；（5）通過制作海洋塑料垃圾回收宣傳冊、傳單和海報等方式提高公眾對海洋垃圾污染問題的關注；（6）開展一系列海洋垃圾行動研討會，促進成員國間海洋垃圾數據信息的交流并且促使各國在海洋垃圾處理問題上達成共識；（7）在四個成員國間開展海洋垃圾清理活動（ICC）；（8）在第12次政府間會議上提出實施海洋垃圾項目的第二階段——海洋垃圾區域行動計劃（RAP MALI）。經四個成員國同意后，RAP MALI從2008年3月開始實施，該行動包含三項重要任務：第一、防止垃圾輸入到海洋和沿海環境；第二、監測海洋垃圾的數量和分布；第三、清理和處置現有的海洋垃圾。從2008年到2011年，該計劃已經進行了多次國際海岸清潔活動（ICC）2008年9月在中國大連和俄羅斯的海參崴，2010年3月在日本平戶，2010年10月在韓國濟州。 和海洋垃圾管理專題研討會。
四、中日韓之間海洋垃圾的國際糾紛解決機制探索
由于無法確認責任主體和責任分擔比例，韓國向中國索要垃圾處理費是于法無據的，中國政府不應負擔這項費用。然而，海洋垃圾嚴重污染中日韓三國附近的海域，危及海洋生物的生存繁衍，并且威脅船舶的航行安全，因此著實有必要處理這一國際糾紛。筆者認為，治理海洋垃圾應該通過國際合作的方式，建立一個致力于海洋垃圾處理的共同基金，由基金按照各國的經濟能力和可能造成的污染比例撥付資金，從而真正解決海洋垃圾糾紛問題。目前，在西北太平洋行動計劃下確實存在這樣的一個信托基金（NOWPAP Trust Fund），該基金成立于1999年NOWPAP第四次政府間會議，主要為保護、管理和開發西北太平洋地區的海洋和沿岸環境提供資金支持。基金的管理應遵守《聯合國財務條例和細則》，其資金來源于四個成員國的捐贈，基金的支出由NOWPAP政府間會議決定，并應當接受聯合國內部審計服務。聯合國環境署的執行主任應向NOWPAP政府間會議報告該信托基金的使用狀況ACTION PLAN for the PROTECTION, MANAGEMENT and DEVELOPMENT of the MARINE and COASTAL ENVIRONMENT of the NORTHWEST PACIFIC REGION,§43。
（一）對現行的海洋垃圾糾紛解決機制的思考
客觀來講，不論是第一階段的海洋垃圾行動計劃（MALITA）還是第二階段的海洋垃圾區域行動計劃（RAP MALI）在中日韓三國海洋垃圾處理問題上都取得了一定的成果，然而, 不可否認，也存在諸多實際操作問題亟待解決。2011年4月韓國向中國主張海洋垃圾處理費就暴露出了西北太平洋行動計劃關于海洋垃圾管理的不足之處：
1．經費不足
西北太平洋行動計劃的最高領導機構是成員國組成的政府間會議（IGM），下設四個活動中心（中國北京、韓國大田、日本富山、俄羅斯海參崴），兩個區域協調處（日本富山、韓國釜山）。西北太平洋行動計劃的各項活動由NOWPAP信托基金支持，基金來源于成員國的貢獻。根據西北太平洋行動計劃第10次政府間會議通過的2006-2007年度工作計劃和預算報告，可以看到用于MALITA的預算為70,000美元，占總經費的59%Report of the Tenth Intergovernmental Meeting of the Northwest Pacific Action Plan, Annex 1, Resolution 1, Japan, 2005, p24 ；第12次政府間會議通過的2008-2009年度和預算報告表明用于RAP MALI的預算為50000美元，占總經費的5%Report of the Twelfth Intergovernmental Meeting of the Northwest Pacific Action Plan, Annex 1, Resolution 1, China, 2007, p28；第14次政府間會議通過的2010-2011年度和預算報告中用于RAP MALI的預算為40000美元，占總經費的51%Report of the Fourteenth Intergovernmental Meeting of the Northwest Pacific Action Plan Annex 1, Resolution 1, Japan, 2009, pp17-18。可見，總的來說NOWPAP用于海洋垃圾的經費比例不高，且費用呈逐年減少的趨勢，然而治理海洋垃圾需要的費用卻沒有逐年減少。以韓國為例，每年漂流到韓國新安郡內1004個島嶼的垃圾有5000噸之多。然而，由于韓國每年分配給新安郡用于處理海洋垃圾的預算不到2億韓元（約185202美元），這筆錢只夠清理500-700噸垃圾，導致海洋垃圾清理工作面臨難題。
2．缺乏有效的監督機制
如上文所述，NOWPAP信托基金的資金來源于四個成員國，政府間會議只能起到督促作用，成員國能否如期足額繳納資金缺乏有效的監督機制。如俄羅斯2010-2011年度就曾拖欠125000美元，影響了NOWPAP的正常工作安排。
3．缺乏爭議解決機制
在西北太平洋行動計劃作為聯合國環境署的海洋計劃的組成部分，其中并未有獨立的成員國爭端解決機制。
（二）完善海洋垃圾糾紛機制
筆者認為，處理中日韓之間海洋垃圾污染的國際糾紛應從兩個方面來考慮：首先，要有足夠的資金支持，這是解決環境爭端的根本保障；其次，要建構成員國間的環境糾紛解決機制，從而保證成員國在國際法架構下的基本權利和義務。
1．完善西北太平洋行動計劃信托基金
第一，加大成員國的資金投入力度。海洋垃圾問題急需解決，尤其是在無法確認責任主體的情況下，為避免各國互相推諉承擔環境責任，應當由基金對受到污染的成員按一定比例提供補償。從中、日、韓三國的海洋垃圾處理費糾紛來看，顯然基金用于海洋垃圾處理的支出是不足的，因此，應該加大成員國對這一領域的資金投入。除了事后清除海洋垃圾的費用外，該基金還要增加海洋環保的宣傳資金支出，提高公眾的環境保護意識，使人們認識到海洋垃圾這一國際環境問題的嚴重性，從而消除海洋垃圾的產生源頭。
第二，拓展其他資金來源。除了成員國出資外，還可以尋找外部資金渠道：其一，向全球環境基金的執行機構，聯合國環境規劃署、聯合國開發計劃署和世界銀行尋求資金支持；其二，向國際環保組織和NGO尋求捐款；其三，成員國可以通過實施稅收優惠政策鼓勵和號召各種營利組織向基金捐贈。
第三，完善NOWPAP信托基金的監督機制。為督促各成員國按時、足額地繳納資金和保證基金的年度預算得到切實地貫徹，應當加強對該信托基金的監督。西北太平洋行動計劃的領導機構是政府間會議，而該會議每年召開一次，主要提供政策指導和決策，且會期短，無法真正起到監督信托基金的繳納和落實的作用。兩個區域協調處分別設在韓國和日本，是NOWPAP活動的協調中樞，區域協調處的主要作用是促進NOWPAP的對外聯絡，并全面負責實施NOWPAP成員國針對落實行動計劃所做出的各項決議，因此，從理論上講，區域協調處可以作為基金的監督機構。然而，雖然兩個區域協調處在成立之初，即第7次政府間會議上就富山和釜山辦公室工作職責分工成達一致，但是機構和人員安排上不免有重疊之處。在第15次政府間會議上，韓國代表多次提出建議“精簡RCU人員、改變RCU現狀、合并兩個區域協調處”。筆者認為，由于資金的有限性，可以通過開源和節流兩個方向解決這一問題，而將兩個區域協調處合并不僅可以起到“節流”作用，也可以提高工作效率。合并之后的RCU可以承擔監督NOWPAP信托基金的繳納以及實施的職責。
對于不按時足額繳納資金義務的成員國還應預先設定制裁機制，以保證信托基金穩定和充足的資金來源。筆者認為當成員國遲延繳納資金時，應向區域協調處提交書面的解釋報告，由協調處審議。報告通過時可以給予一定的寬限期，在寬限期內如果仍不能足額繳納，則按一定比例收取滯納金。如還不能解決，則提交NOWPAP糾紛解決機構處理。海洋生態環境系統脆弱，其生態風險涉及范圍廣泛、后果發生間隔性強、技術性高，對海洋生態風險和危機的防范和補救往往需要大量資金和很長時間，因此必須將制裁機制程序化和法定化才能保證NOWPAP信托基金真正落實。
2．實施海洋污染生態保險
生態保險是運用保險的機制和性能將個人的或群體的生態風險以保險的形式在全球范圍內予以分散，稀釋某一生態風險帶來的損失，并對被保險人予以補償。這一形式對中日韓海洋生態保護既有很好的風險防范作用，又能夠實現對該區域生態的救濟UNESCO, Financial Regulation for the world Heritage Fund。
目前，國際法范圍內對生態責任保險進行明確規定的條約主要有：《國際油污損害民事責任公約》在締約國登記的載運2000噸以上散裝貨油船舶所有人，必須進行保險或取得其財務保證，如銀行保證或國際賠償基金出具的證書等。保證數據按第5條第1款中規定的責任限度決定，以便按本公約規定承擔其對油污損害所應付的責任。、《關于核損害民事責任1997維也納公約》、《聯合國氣候變化框架公約》、《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》、《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》以及《聯合國海洋法公約》為了對污染海洋環境造成的一切損害保證迅速而適當地給予補償，各國應進行合作，以便就估量和補償損害的責任以及解決有關的爭端，實施現行國際法和進一步發展國際法，并在適當的情形下，擬定諸如強制保險或補償基金等關于給付適當補償的標準和程序。。在學理上，生態保險主要表現為兩種形式：生態自然險和生態責任保險制度。前者是對由于不可抗力的自然災害造成的生態破壞進行補償，目的在于將對大規模的自然生態破壞或危機帶來的損失和救濟的成本分散到國際社會；后者是指以被保險人因污染環境、破壞生態而應承擔的賠償或治理責任為標的的責任保險。由于現行的保險法律將保險當事人限定為自然人而不包括生態，生態自然險的設定在法律上尚須時日。因此，筆者認為中日韓之間的區域海洋垃圾污染問題可以通過生態責任保險得到有效的解決。
3．組建常設機構處理成員國之間的環境糾紛
在完善基金機制和實施生態保險的基礎上，還應建構成員國間的環境糾紛解決機制。國際環境爭端的解決方法包括談判、斡旋、調停、和解、國際調查、國際仲裁、國際司法《聯合國》第33條第1款。。前五種是外交方法，后兩種是法律方法。筆者認為，在西北太平洋行動計劃框架下應該由一個常設機構專門處理成員國的海洋環境污染爭端。而該機構的作用在于為成員國提供一個協商的平臺，即通過外交方法來解決爭端，并且作為法律解決途徑的前置程序。
構建這一糾紛解決機制的好處在于，一方面，外交途徑解決國際環境爭端是一種行之有效的方法，采用這種方法不必限于嚴格的規則，并且可以對具體情況靈活掌握，有利于爭端的迅速解決；另一方面，法律解決方法不論是國際仲裁還是國際司法都具有相當的專業性，而且已經存在獨立的仲裁庭（如海牙的常設仲裁法院）和海洋法庭（如漢堡的國際海洋法法庭），沒有必要在區域范圍內再行設立。
如上文所述，區域協調處是NOWPAP常設的聯絡機構，其工作任務不僅包括與其它國際組織建立合作關系，還包括與四個區域活動中心（RACs）保持緊密聯系并對其提供工作支持。因此，可以讓改組之后的區域協調處承擔調解成員國之間環境糾紛的職能，并成立專門的調解委員會，當調解失敗時，再由委員會提交政府間會議或者由成員國依據國際法提訟或者仲裁。調解委員會應由四個成員國和聯合國環境署的代表組成。
通過整合區域協調處的機構設置和工作職責，使其不僅成為NOWPAP信托基金的監督機構，同時也承擔起調解成員國海洋環境爭端的職能，從而既有利于提高糾紛處理的效率，又可以發揮信托基金對西北太平洋地區海洋環境的維護作用。
篇10
摘要：近些年來，我國的地方環境立法中出現了按日計罰這樣一項新型的法律責任。雖然，在港臺地區和國外的環境立法中早已有了相關實踐，但該種法律責任在我國的環境立法實踐中還處于嘗試階段。主要是對其法律性質存在諸種學說，尚不能統一。在立法實踐中選擇執行罰的法律性質可以減少與“一事不再罰”原則間的沖突，它通過不斷累積的經濟壓力促使違法者早日糾正違法行為，而這也符合環境立法中環境保護優位的立法目的。根據按日計罰的執行罰性質，在立法上設置該法律責任，其適用范圍和條件也應與現行法律規定相銜接。
關鍵詞：按日計罰；行政處罰；執行罰
中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2012)04－0092－04
按日計罰是最近幾年出現在我國環境立法當中的一種新型法律責任形式，有學者建議在準備修訂的《環境保護法》中將該制度納入其中。目前，我國的重慶市和深圳市都在地方環境保護條例中，明確規定了按日計罰措施。具體而言，按日計罰就是針對違反環境法律規范，破壞或污染環境的企業或個人，責令其限期治理并予以行政處罰，若在規定期間之后，仍沒有達到要求的，則依據違法時間長短，按日期數連續計罰。我國臺灣地區已經在環境立法上全面實施了該項法律責任，比如其《水污染防治法》、《空氣污染防治法》、《噪音管制法》、《環境影響評估法》、《土壤及地下水污染整治法》、《資源回收再利用法》、《海洋污染防治法》、《廢棄物清理法》等，都規定了按日連續處罰。并且，針對按日連續處罰還制定了詳細的執行準則。我國香港特別行政區的《水污染管制條例》、《空氣污染管制條例》、《廢棄物處置條例》等中也采納了按日計罰的規定。在國外的環境立法實踐中，美國、英國、加拿大、印度、新加坡、菲律賓等國的環境立法中也都規定了按日計罰。可見，按日計罰已經是被普遍接受并實施的一項法律責任。但是，不同國家或地區在適用此處罰措施時，有著不同的態度、立場和學理解釋。特別是英美法國家同我國的法律體系上又多有不同。同樣的法律責任在不同的國家或許會得到不一樣的結果，這就讓我們在引入這樣一項法律責任的同時，不得不從我國的態度、立場來解釋這個法律責任形式。
將按日計罰引入中國的環境立法無疑是環境立法發展過程中的一次創新和突破。早在《中華人民共和國水污染防治法》修改時，就有很多學者呼吁將此法律責任形式寫人法條。但是，按日計罰在法理上尚存在爭議，特別是其與我國的《行政處罰法》等行政法律法規之間的關系不甚明晰，這是阻礙其進入到法律規定中的主要原因。按日計罰與《行政處罰法》上規定的“一事不再罰”原則之間是否存在沖突與矛盾?一時也眾說紛紜。所以，本文的目的是基于對按日計罰法理的分析，解釋在我國的環境立法當中應當采取按日計罰的何種法律性質學說以及它的適用范圍和條件。
一、關于按日計罰法律性質的學說
目前，在學者當中，對于按日計罰法律性質的認識主要存在三種學說：行政處罰說、執行罰說和混合性質說。
(一)行政處罰說
行政處罰是國家行政機關依法對違反行政管理秩序而尚未構成犯罪的公民、法人或其他組織所實施的一種懲戒行為。我國《行政處罰法》上對行政處罰做了以下分類：警告、罰款、沒收違法所得，沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或吊銷證照、行政拘留，以及法律、法規規定的其他處罰類型。而我們在此討論的按日計罰非在以上分類之中明確予以規定。但是，有一種觀點認為，如果從違法行為開始之日起，逐日計算違法行為應當承擔的法律責任，并課以金錢上的義務，這就與罰款這類財產罰的性質非常類似，即是行政機關對違法行為人在一定期限內責令其承擔一定的金錢給付義務的處罰形式。而這種法律性質中的按日計罰，也就是我國學者提到的英美法模式。這種性質之下的按日計罰，其起始日期從違法者的違法行為開始之日起計算。這樣，違法時間越長，應當承擔的不利后果越大，從而實現法律上的公平與正義的要求。也就是說，在此處的按日處罰針對的是違法行為人本身的違法行為而言所作出的處罰。
(二)執行罰
所謂的執行罰，本身并不是行政處罰的種類之一，它存在的目的在于督促義務人履行其應承擔的法律責任。它屬于間接強制執行的方式之一。在我國《行政處罰法》第五十一條規定，“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施：(一)到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款；……”此規定中的滯納金就是一種執行罰。一些臺灣的學者認為，按日連續處罰(也即按日計罰)本質上講是一種對不履行行政處罰所設定的義務的一種追加處罰，而這種處罰的目的在于促使違法行為人早日糾正違法行為。所以，執行罰的存在必然以行政處罰的存在為前提，它依附于行政處罰而成立。這也是有學者所謂的大陸法模式。在我國目前環境立法上，《深圳經濟特區環境保護條例》中按日計罰的實踐，是采用了這一性質的按日計罰，它通過不斷增加的經濟壓力，促使違法行為人早日停止違法行為。由于對違法行為已經有了行政處罰作為前提，則按日計罰的目標在于實現處罰違法行為的行政目的，而不是對違法行為本身的制裁。
(三)混合性質說
持混合學說態度的學者認為，按日計罰既具有行政處罰的性質，也有執行罰的性質。這種學說與執行罰說的區別在于，對按日計罰的起算日的認識差異之上，而在這一點上與行政處罰說保持了一致。持混合說的人認為按日計罰是從行為被認定違法之日起開始計算。那么針對第一次所認定的違法行為所作出的處罰必然屬于行政處罰無疑。而當違法行為人在合理限期內未能糾正違法行為，繼續違法對環境造成污染或破壞，則接下來的由第一次認定違法之日起計算處罰就含有行政處罰和執行罰的雙重性質。一方面有對第一次認定違法行為之后，行為人繼續進行活動的違法性質的認定并進行處罰的目的；另一方面又有通過不斷累加的高額罰金來促使行為人早日停止違法行為的目的。故認為，按日計罰具有行政處罰和執行罰的混合性質。
以上各種法律性質學說，在學術見解中或立法實踐中都有反映，筆者于此處也不愿意輕易論斷各種學說孰對孰錯。只是，接下來筆者意欲通過按日計罰與“一事不再罰”原則的關系以及按日計罰設置的法律目的等兩方面的論述，以此討論在我國環境立法上，應當采取何種按日計罰的法律性質學說最為合適。
二、按日計罰與“一事不再罰”原則之間的關系
(一)“一事不再罰”原則的內涵和意義
《中華人民共和國行政處罰法》第24條規定。“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”此規定的出臺，雖然存在不同意見。但也還是標志著在我國的法律上正式確立了“一事不再罰”的法律原則。“一事不再罰”原則，在德國法上又稱“雙重處罰禁止原則”(der prinzip des Doppelbestrafungsverbot)，其意義在于 禁止國家對于人民的同一行為，以相同或類似的措施，多次地加以處罰。“一事不再罰”原則對于維護法律公平與尊嚴、維護行政管理秩序、保障行政權有效行使、保護相對人的合法權益都起著積極重要的作用。
法律上確立“一事不再罰”原則的重要意義在于：(1)維護人性尊嚴。只有當人民不受到國家新的追訴威脅，以及可能伴隨產生的處罰風險時，人性尊嚴才能得以維護；(2)保障人民的自由權。當一個人就其已受國家處罰的行為，若仍可能隨時顧慮到會有再次的處罰風險時，其自由權就無法得到充分的行使。故而基于對人民自由權的保障之故，也應當確立“一事不二罰”的法律原則；(3)法安定原則。法律行為需要具有確定性，具有形式確定力的處罰裁決具有阻斷效力，使得被告免于就其已經受過處罰的行為再一次成為被處罰的標的；(4)比例原則。行政處罰與違法行為之間應當符合一定的比例，蓋因就法律手段與其目的間比例而言，單一行為若受到雙重處罰，在行為與處罰之間就失去平衡；(5)信賴保護原則。人民就其行為受到國家的制裁之后，因為相信國家不會再就同一行為予以追究或處罰，而得以形成自身之生活，對于此種投諸國家的信賴應予保護。
對于“一事不再罰”原則當中“一事”，即“同一違法行為”的認定，可以參照刑法上的連續犯或繼續犯的概念來，這樣就存在著兩種情形：首先，同一違法行為，是個獨立的違法行為。此處的獨立意指違法行為從開始到終止的一個完整過程；其次，當幾個性質完全相同的違法行為處于連續狀態時，基于一個違法事實，該行為也被認為是同一違法行為。
(二)按日計罰中“一事”的認定
按日計罰制度中與“一事不再罰”原則最容易產生沖突的地方就是，對過往已經發生了的違法行為如何做“一事”的認定：如果是“一事”就不應當進行兩次以上的罰款處罰：如果不是“一事”，又當如何看待?以下將就這兩種不同法律性質的按日處罰中對“一事”的認定分別辨析：
1、作為行政處罰性質的按日計罰會面臨到如何計算每一次違法行為起始點和終止點的難題。依據上述對“一事”的理解，不論一個違法排污的企業是連續排污，還是中間有間隔的排污，都應當被當作一個“違法行為”來認定。所以。作為行政處罰性質的按日計罰與“一事不再罰”原則最易產生沖突。要想不與“一事不再罰”原則相沖突，按照行政處罰性質說的按日計罰，過往所發生的違法行為應被按每一天一個單獨的違法行為來認定，那么每日的排污行為就被當做“一事”來對待。例如，加拿大《水法》中規定的按日計罰將這種性質下的按日計罰中每一日的違法行為認為是一個單獨的違法行為予以追究行政責任，以期通過這種解釋調和二者之間沖突。但是，這就會產生另外一個難題，如何去認定每日的違法行為?假定按照每一日作為一個單獨的違法行為來計算的話，甲企業在連續一個月內有時一天開工排污十個小時，有時一天開工排污五個小時，還有時法定節假日不開工就不排污。一個月后該企業被環保機關查處。倘若按照每日一個違法行為計罰的話，則必須要考慮到每日違法程度的不同，給予不同的處罰，這方能符合行政法上“過罰相當”的原則，但這也對執法部門提出了較高的要求。因為，在行政處罰性質說之中，按日計罰的性質是行政處罰，那么就要求它根據違法的具體事實來判定每一次違法行為所應當承受的法律責任。這無疑對環保執法機關增加了難題。一方面對違法事實難以取證，另一方面對執法過程提出了更高的要求。“一事不再罰”原則是根據“過罰相當”原則這個上位原則所確定的，如果為了不與“一事不再罰”原則相沖突，而概括性的按照每日一罰來做的話，則與其上位原則相沖突，反而越描越黑了。
2、作為執行罰的按日計罰。而按照執行罰性質說，則依據前述的“一事”認定標準過往的持續違法行為被當做“一事”來對待，只認定其為一個違法行為，給予一次行政處罰，而按日計罰作為執行罰，則與“一事不再罰”原則無涉。環保機關概括性地將已經發生的違法行為認定為“同一違法行為”，根據已經獲得的證據確定違法行為的嚴重程度，以給予不同的處罰。在我國的立法實踐上，對處罰都給予了行政自由裁量權，以使行政機關能夠根據事實作出適當的處罰。只有當違法者在行政處罰作出后，經行政機關通知后仍不糾正違法行為的，按日計罰才生效。作為執行罰的按日計罰可能被詬病的兩個問題是：其一，當法律上規定的處罰力度不夠大，不能與違法者實際違法所造成的損害相匹配時，所作出的行政處罰不能彰顯“過罰相當”原則的法律精神；其二，對于經行政機關作出處罰決定后，仍不停止違法行為的，則在處罰作出之日起，到其真正停止違法行為之日止，這一段時期的違法行為如何認定?因為，出于該行為的連續性，應當被認為是與行政處罰作出之前的行為為“同一違法行為”，但行政處罰已經作出，對于新增加的這部分違法事實則無法處罰，否則也是違法“一事不二罰”的原則。
在我國，環境立法中選擇按日計罰作為一種法律責任形式，就勢必要考慮其是否會與《行政處罰法》上“一事不再罰”原則相沖突。而通過上述的分析，將按日計罰作為一種執行罰性質的法律責任來處理則沖突較少。只有如此，一方面才能夠更順利地在立法中引入該法律責任形式；另一方面，也避免為了去適應“一事不再罰”原則的要求。額外地對持續性違法行為進行擴大的“一日一行為”的解釋。
三、按日計罰的法律目的與法律性質
除了以上厘清按日計罰與“一事不再罰”原則之間關系之外，為了弄清按日計罰在我國環境立法中應當采用何種的法律性質學說，我們首先有必要檢視在環境立法上設置按日計罰的法律目的何在?目前有以下幾種觀點。
其一。認為一些企業在長時間內連續排放或偷排污染物質，給生態環境造成巨大的損失，而依現行立法只能在發現其違法行為后，認定其一個“違法行為”并給予處罰，處罰過輕，與其違法行為的嚴重性質不相符合。因此，應該針對這些企業的違法行為按違法期間逐日計罰，方能實現“過罰相當”的法律原則。
其二。藉由不斷增加的處罰，使不履行法律責任的義務人產生心理上的壓迫感，從而促使其盡快履行法律責任。具體到環境法中，環境法律責任設置的主要目的之一，是要促使企業停止污染環境的行為，畢竟，在許多情況下，環境一旦受到污染所發生的是不可逆的損害。因此，越是盡早停止污染行為，越是有利于環境保護。那么，數額不斷增加的處罰，勢必能讓企業感受到巨大的經濟壓力，從而給他們產生停止違法行為的誘因。
根據目前國內已有的立法實踐，我們可以發現，設置按日計罰的主要目的還是在于促進違法者盡快停止違法行為。因為，在行政機關對違法者采取按日計罰之前，必然要有個通知程序，命令違法者限期治理或停止違法行為，而按日計罰也必須要以這個通知程序為計算的起始日。在按日計罰之前，對違法者已經進行了行政處罰。因此。我國立法實踐的目的已經非常明顯。在實際操作中，《深圳經濟特區環境保護條例》的相關規定中具體指出了按日計 罰的期限計算起始日和終止日如何界定。只是。目前還沒有配套規定，具體界定還顯得比較模糊。
根據以上的分析，我們認為，在環境保護立法中，環境保護應當處于優位的考量立場。出于對環境的保護，促成違法者盡早停止違法行為的按日計罰最能符合環境保護立法的法律目的。雖然，對違法污染環境的行為從行為作出之日起就開始按每一日一個違法行為來處罰，能夠使得違法者承擔更多的經濟負擔，從而以成本增加的因素造成違法者停止違法行為的經濟誘因。但環境立法的最終目的，并不是要讓企業承擔巨額的污染成本，導致其一旦違法，就舉步維艱的地步。而是要對于污染者處以一定程度的懲戒之外，盡早迫使其停止違法行為，才是環境立法應當追求的目的。
況且，從執法的立場來看，要認定一個企業違法行為的開始之日，取證是非常困難的一件事情，何況還要認定整個過程中是如何持續違法排污的，這對行政執法機構來說，無疑增加了行政成本的負擔。但是，一旦查處之后，當違法者不停止違法行為，再經通知后的按日計罰則容易計算得多，并且，作為執行罰的按日計罰并不受違法行為本身程度的影響，所以，固定數額或比例的處罰都不會與行政法上的法律原則相沖突。
四、按日計罰的適用范圍和條件
作為執行罰的按日計罰一定要滿足程序上的要求，特別是在適用范圍和條件上。因為，我國的《水污染防治法》第七十四條已經規定了對超標排污的企業給予處罰后，通知其限期治理，限期內未能完成治理任務的可以申請有權機關責令其關閉。而該法第七十六條又規定了在限期內未能采取治理措施，改善環境的，則可以實施代治理制度。那么，在已經規定的情況下，按日計罰當如何與之銜接，就必然成為一個重要的問題。筆者認為，在此最主要的是要限定按日計罰的適用范圍和條件。
第一類，超標排放污染物質的違法行為。根據《水污染防治法》和《限期治理管理辦法(試行)》的規定，環保行政主管機關可以除對其罰款之外，還可以要求違法者在限定期限內進行整治，以達到國家或地方規定的污染物排放標準。因為，如果在期間結束之后，違法者還不能將污染物排放減少到國家或地方排放標準要求的話，那么所面臨的就可能是被責令關閉這樣非常嚴重的后果。這樣的后果雖足以對其進行積極整治起到足夠的威懾作用，但不加區別地一律以責令關閉進行處罰，有違行政法上之“比例原則”。應該根據情節嚴重程度，由行政機關來選擇實施按日計罰或責令關閉。正如現行的《環境保護法》第三十九條所規定的那樣，提供可選擇的制裁幅度。只不過，現行《環境保護法》上的規定，是在罰款和責令關閉之間選擇，此處的罰款性質不甚明確。根據不違背“一事不二罰”原則來解釋的話，此處是執行罰。因為，我國的《行政處罰法》規定的“一事不二罰”原則具體是指同一違法行為不得給予兩次或以上的罰款，但不同形式的處罰不適用該原則。故而，同為罰款性質的處罰，在限期治理之后的罰款，只能當做執行罰來解釋；而責令停業、關閉這種行政處罰因與罰款不屬于同一類，故而不算“一事二罰”。
第二類，排放禁止排放的污染物質的違法行為。根據我國《水污染防治法》的規定，環保行政主管機關除給予罰款的行政處罰外，還可以命令其在規定期限內停止違法行為，進行治理，消除違法行為帶來的危害環境的不良后果。若規定期限內未能完成的，則請有能力的企業來代為治理。但代治理制度能夠取得多少成效，對此許多學者持保留態度。代治理制度涉及到三方主體，在目前的立法上，三方主體的權利和義務都未能明確指出。在實施過程中，必然導致代治理企業與行政主管機關之間的糾紛。其實，在規定期限結束后，若違法者仍舊沒有能夠消除危害但又達不到刑事制裁標準的，則對其進行按日計罰，以強有力的經濟誘因來促使其盡早完成環境治理的任務，也不失為一種方法。
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