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關鍵詞 兒童福利時代 制度框架 國家責任 社會福利共識 積極性兒童福利政策

〔中圖分類號〕C913.5 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2012）05-0145-10

一、中國兒童福利時代與兒童福利概念戰略地位

2010年是中國社會福利元年、兒童福利元年與家庭福利元年，標志中國總體社會福利、兒童福利、家庭福利時代來臨，社會福利、兒童福利與家庭福利成為國家發展的戰略重點。①中國社會福利時代戰略目標是努力構建使“全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”福利化和諧社會，實質是構建中國“民生福利型福利國家與福利社會”。②與此同時，無論從什么角度看，兒童福利制度都是總體性社會福利制度框架戰略重點與核心。在中國兒童福利與家庭福利時代早期階段，國家的首要任務是中國兒童福利制度框架設計。中國兒童福利制度框架設計與福利服務體系建設應解決的首要問題是兒童福利概念的界定。“兒童福利”概念是兒童福利事業、兒童福利制度框架設計與福利服務體系建設的核心概念。核心概念的內涵外延、界定取向、社會理解、學術研究、理論建構、社會認知和社會建構，是概念史、基礎理論研究、應用政策研究和國家行動議程的核心內容和思想、理論前提。[英]梅爾文·里克特：《政治和社會概念史研究》，張智譯，華東師范大學出版社，2010年。這意味著核心概念的社會理解和界定取向反映社會主流的價值觀念、社會態度和認知狀況，反映國家決策者、社會公眾和社會服務機構工作人員專業化水平和達成“社會共識”的程度，反映制度框架設計與福利服務體系建設的發展階段、定性定位、結構功能與制度質量狀況，反映基礎理論研究、應用政策研究、服務體系研究、哲學社會科學研究和社會行動研究水平。2011年8月，國務院婦兒工委正式公布的《中國兒童發展綱要（2011-2020年）》是典型例證，《綱要》首次增加“兒童福利”專章，“兒童福利”成為“兒童發展”概念框架重要部分。國務院辦公廳：《國務院關于印發中國婦女發展綱要和中國兒童發展綱要的通知》，2011年7月30日，http：///gongbao/content/2011/content-19：7200.htm，2011年8月8日。顯而易見，這里“兒童福利”是小概念，“兒童發展”是大概念，二者是局部與整體的關系。然而，綜觀世界各國政府的政策法律，極少國家將“兒童發展”作為國家發展規劃的大概念，恰恰相反，絕大多數國家通常將“兒童福利”作為國家社會福利政策和發展規劃的大概念，Fredericksen， H. & Mulligan， R. A.， The Child and His Welfare， San Francisco： W. H. Freeman and Company， 1972.且已形成“國際慣例和國際通則”，凸現中國兒童福利制度框架與服務體系建設的初始階段。《中國兒童發展綱要》案例說明，兒童福利一類核心概念的社會理解與社會界定絕不是簡單和單純的概念界定，而是具有特別重要的現實意義、理論意義、政策意義和制度化建設意義，直接影響制度框架設計與服務體系建設狀況，直接影響國家責任承擔和政府結構功能角色，直接影響國家行動議程與公眾社會選擇狀況，直接影響億萬兒童和千家萬戶社會生活狀況。簡言之，中國兒童福利元年和兒童福利時代最重要、最基礎和最緊迫議題是理解兒童福利。

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改革開放30多年來，中國經濟的迅速增長大大提高了人們的生活水平。隨之而來人們的需求狀況也發生了改變，促使人們的關注點從解決溫飽問題向提高生活質量和增進社會質量擴展。但與此同時，市場經濟的發展也擴大了社會收入的不平等程度，形成了一些新的社會弱勢群體。這就要求我們采取更為有效的社會政策，調節社會分配狀況，減少各階層的利益矛盾，增進社會公正。在這一背景下來討論社會發展新的目標，我們有必要對“福利社會”這一理念進行重新思考。在經濟發展已經走上新的臺階，全面小康的目標已基本實現的現階段，如何調整社會關系，創造和諧社會，增進全面福祉，就成為人們在新的歷史時期的焦點議題。對于“福利社會”這一目標的倡導，正是在這一背景中出現的。

什么是“福利社會”?

在國際社會政策的討論中，“福利社會”常常作為與“福利國家”相對應的概念提出。例如早在20世紀80年代，東亞國家一些學者和政治家就倡導使用“福利社會”的模式去取代“福利國家”的模式。在西方國家，人們也往往把“福利國家”和“福利社會”對立起來，并作為兩個福利模式來進行論爭。“福利國家”模式被認為是一種基于國家干預的模式，而“福利社會”模式則被認為是一種以市民社會為主導的模式。因此，每當福利國家體系的運作出現危機的時候，倡導“福利社會”的呼聲隨之而起。由于這些討論基于不同的需要，在不同國家中展開，具有不同的社會文化背景，因而人們對“福利社會”這一理念進行多種闡釋。這一方面增加了這一概念的流行程度，但在另一方面也招致這一概念的復雜性和模糊性。因此，在討論“福利社會”這一概念時，我們有必要對這一概念進行辨析，以澄清在對這一概念的運用中的意義。

通過與“福利國家”概念相比較，我們可以從四方面來闡釋“福利社會”的涵義。首先，“福利社會”可以作為一種制度模式或政策模型。這一模式強調市民社會的自我運作，主張通過非政府組織、社區、家庭和志愿者或者市場機制來滿足人們的福利需求，以實現人們福利供給的自我完善和自我依靠；而“福利國家”模式則強調國家對于國民的福利保障責任，并通過公共財政和社會政策的手段來運作國家福利體制。在這一意義上，這兩個概念反映了兩種社會政策模式，從而使一些人把“福利社會”這一模式看做是“福利國家”的替代。在第二種意義上，“福利社會”這一理念也反映了人們從“社會的”角度來考察社會福利狀況。它關注于人們的社會組織形態，采取自下而上的視野來看待福利體系。“福利國家”的理念則與此相反。它采取自上而下的視野，從“國家的”角度來考慮社會福利的制度安排。它關注政府的公共財政和社會保障政策的制定和執行，并致力于推進“國家福利”體系的成長。

在第三種含義上，“福利社會”是指在一個社會中人們所具有的福利體系。這一概念的使用與人們通常所說的“大福利”概念相關。在此意義上，“國家福利”體系可以被看成是“福利社會”這一大體系中的一部分，而其狀況可以用社會發展指標或社會質量指標來衡量。再者，在第四種意義上來說，“福利社會”這一理念也可以被看作是人們所追求的一個理想社會的目標。它反映了對一個人人都具有良好生活狀況的社會的憧憬，從而使人們在此意義上把“福利社會”與“好社會”或“福利的社會”等同起來。在社會政策的發展史上，蒂特姆斯早在1961年就使用這一概念，并把它看做是“福利世界”的同等概念。在他看來，我們正在走向“福利社會”這一目標。

當代中國需要什么樣的“福利社會”?

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人類福祉如何實現——評《社會政策學十講》

住房公平:中國城市住房政策的價值回歸

中學教育城鄉差別對教育水平及地位獲得影響的實證研究

話語與公共政策:公共決策的話語建構解釋途徑

就地城鎮化過程中的失地農民就業支持網絡研究

建立合乎中國國情的失能老人長期照護補貼制度研究

合作、控制與共生:街道體制下的社會服務遞送

德國法定醫療保險制度改革及其啟示

中國自然災害生活救助標準的歷史發展與政策啟示

西方社會企業概念及其對中國的適用性

醫療自我規制的形成:西方路徑與中國借鑒

協調和支持新的工作一生活模式的構建

住房自有在中國——概念及其意義的變遷

中國限價房政策存在的問題與出路

中國社會建設思想和理論的當代轉向

漸進與突變:我國養老保險制度變遷的邏輯

英國建設福利國家共識的達成及對新常態下中國的啟示

從“社會性住院”看養老保障建構——一個健康社會學的分析

基于效用決策理論下廣州市養老服務模式變化趨勢研究

政治標尺競爭理論——地方政府的激勵效應

我國參與式預算評價框架的構建——基于比例原則的分析視角

政策執行視角下的高校法人治理實踐——以K大學為例

公共政策終結決策模式研究——基于關鍵要素互動過程的視角

價值觀與美德:公共行政市場化改革失效的良藥

建構社會政策話語,著力增進人民福祉

民生財政的量度:民生支出若干概念的比較分析

中國高等教育擴張與政策范式轉移——間斷均衡的視角

我國慈善稅收優惠制度的問題與出路

執行的反思和重構:變革時代的國家治理

重估政策執行研究:哪些聯系及如何被迷失了

中國公共政策擴散動力機制研究

理性訴求、社會參與和控制安撫——2014年勞資關系的三個基本問題

政府福利責任的邊界:基于農民工福利態度影響因素的實證研究

新區域主義下跨市空間規劃與多層級治理研究——以珠三角為例

比較住房政策研究的最新發展及其啟示

德國社會福利體系及其對中國社會福利制度設計的啟示

重寫社會契約:中國社會保險制度變遷背景的追溯性分析

城市低保的目標瞄準探析:一個“街頭官僚”的視角

街頭官僚理論視野下的低保政策實施研究:以廣州某街道為例

低保政策對受助者福祉的影響:三個城市低保人群生活狀況調查報告

在科學發展觀指導下探索中國特色社會主義社會管理體系

社會投資國家——社會支出中的新趨勢或僅是流行的政治話語

美國政府的“公共養老金危機”及養老金削減策略

中國香港及新加坡推行教育改革的經驗與挑戰

話語與公共政策——西方政策話語研究的回顧與評析

社會投資福利國家?——論當代社會救助政策邏輯的轉變

新自由主義與養老保險私有化——中國大陸和臺灣的比較分析

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關鍵詞 教育政策 框架 范式 趨勢

中圖分類號：G520 文獻標識碼：A

1 教育政策分析的概念

首先，教育政策是政策的下位概念。政治科學創立者Lasswell曾給出政策的經典定義：“政策是一種含有目標，價值與策略的大型計劃。”教育政策的涵義從政策的涵義中演繹而來，正如有學者所概括的，對教育政策的理解應以四個角度，即“過程、范圍、國別、方法論”為著眼點。從這四個角度分析得出教育政策的概念即 “國家為實現教育目標，完成教育任務，而協調教育內外關系所制定和實施的一種戰略性和準則性的規定。”

“教育政策分析是一個具有較強綜合性和應用性的活動領域，分析活動本身就呈現出價值傾向性、多元性、時效性以及變革性等特點。”教育政策分析是教育分析者運用科學的方法和技術對教育政策的內容、過程以及結果等方面進行分析，從而促使教育政策達到預期目標的活動。”因此，科學地構建并靈活地運用教育政策分析領域的方法論體系就顯得尤為重要。

2 教育政策分析范式

2.1 教育政策分析法基本框架

根據美國政策學研究專家Brain & Lewis于20世紀80年代提出的觀點，并結合Green的政策制定模型，即政策過程包括政策分析（Policy Analysis）、政策形成（Policy Formation）、政策決定（Policy Decision）和政策政治分析（Political Analysis）四項活動。本文將教育政策分析內容概括為三個方面：內容、過程以及價值。教育政策的內容是對政策背景、文本、原因和結構進行分析。主要研究和探討政策的具體作用，以及實現途徑等問題，以保證政策內容的合理性和可行性。

教育政策價值分析主要研究和探討“教育政策處理各種有沖突的教育利益訴求，或者分配有限的教育資源所依循的價值準則是什么”這一問題。由于不同的分析主體、教育政策決策主體和執行主體的價值觀念各不相同，因此對教育政策價值分析的標準也會有所不同。

教育政策分析的三方面內容與社會學家Dahrendorf提出的社會的兩面性的觀點，根據Dahrendorf的理論，將社會理論分為理性觀點與沖突觀點。理性觀點是政策發展與分析的傳統模式，強調技術性實施以及目標的達成。這種對公共事務的決策方式可以幫助政府作出最高效的決定。批判理論建立在社會沖突性的觀點之上。他們認為政策不是發生在真空中，它反映了互相競爭的利益集團之間的相互妥協。沖突理論強調了權力在保持社會秩序中的重要性。教育政策會因利益分配而遭遇阻力。因而，政策分析著重揭示事實或“規律”背后的利益關系、價值選擇和價值沖突，平衡和協調不同利益群體的需要。而準確預測社會各階層的利益變動，對科學地制定駕馭政策，保證政策目標的實現，有重要的現實意義。

2.2 教育政策分析范式的基本特征

首先，重視對未來的研究，從現狀提出未來的發展趨勢。政策分析法的立足點不僅僅是現在，更多地要考慮未來，要具備“未來”的視野。

其次，強調全球的觀點，將全世界各個民族看作密切相關的共同體（共同利益）。全球化與本土化沖擊下的教育政策分析一直是國內外學者的關注點。在全球化概念下，全球性議題日益受到世界各國的重視，在全球化大背景下，政策概念的借鑒一直都是比較教育研究的中心。于是在教育政策分析及比較教育研究方面，也開始回應有關環境污染、人權、疾病、性別平等以及單一文化教科書等世界性議題。（下轉第16頁）（上接第12頁）

第三，發展的概念。教育政策分析法以社會變遷作為研究對象，強調對變化、創新、革命的研究。第四，跨學科性。教育政策分析的最終目的是建立可檢驗的理論，用實證的方法解決公共政策問題；它注重傳統科學，特別是行為科學與管理科學的聯系，整合各種學科的知識，構成一個集中關注公共政策制定的跨學科系統；政策分析具有跨學科的特點，從而成為各研究領域學者們共同關注的焦點。政策分析所涉及的學科包括政治學、哲學、經濟學、心理學和社會學。最后，教育政策應靠學者和官員共同研究。

3 教育政策分析法的發展趨勢

在教育政策研究方法論的發展過程中，比較教育的研究范式是形成教育政策研究方法論的重要基礎。國際間的教育文化合作與交流，促進了學者和政治家在教育政策研究的許多方面進行對話和切磋。教育的政治性已經成為教育學家們進行學術研究時的共識，他們認識到通過國家的政治程序對別國的教育政策優點兼收并蓄的必要性。他們嘗試過呼吁國際組織采用“借鑒”的方法，將一國最好的政策做法移植到別國的教育政策中去；他們也曾對教育發達國家與教育不發達國家的制度差別與政策導向進行分析和預測，其目的是想從另一個角度揭示：為什么一項政策在某一國、而不是在另一國被采納（普魯士報告）。各國政治制度的比較和教育政策的歷史變遷之間關系的研究，可以使人們深入理解教育制度與政策選擇的意識形態的本質。

其次，要實現教育政策研究方法的創新，就離不開多視角的、跨學科的知識支持和多學科的分析方法，從文化變遷的角度對新時期教育政策發展進行科學客觀的分析和反思已成為教育政策研究的新視野。盡管全球化浪潮正在試圖用一種宏大的文化語境制造席卷全球的教育模式，但只要國際之間的貧富差距沒有消除，教育水平差距就必然存在，教育政策就會繼續涉及面臨更為復雜的文化價值觀沖突等帶來的問題。

最后，一項教育政策的出臺，緊接著會出現多種社會話語評論的響應，這種現象幾乎成為每一項重大教育政策實施后所面臨的共同境遇。因此，教育政策傳播的重要介質的公共政策的話語特征是近年來國內外一些學者關注的新領域。Taylor也主張應把話語理論（discourse theory）運用到政策的批判分析中去，因為這”可使我們通過聚焦‘演說的政治’來探討教育政策制定的復雜性。”我國學者李鋼的《話語文本國家教育政策分析》中，選取教育政策文本及相關評論文本作為切入點，采用較為規范的話語分析和文本分析法，分析國家教育政策的形態和規律。

參考文獻

[1] 張燁.試論我國教育政策分析的可能范式.清華大學教育研究，2006（4）.

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問題的提出源于一次小規模的調查，在一份列有30個與公共管理有關的概念的問卷中，要求被調查者根據這些概念進行性別聯想，比如“政府”這一概念，性別聯想是男性還是女性？參加本次調查的人員共77位，其中男性41位，女性39位，全部是機關干部，大部分是科級干部，文化程度多為大學，其中半數為在職研究生。表格設計非常簡單，共四欄，第一欄是30個概念，二、三兩欄分別是“男性（父親）”和“女性（母親）”，第四欄為“不清楚”。要求根據第一欄的概念，在二、三兩欄里選擇劃勾，如不能確定，則在“不清楚”欄劃勾。剛拿到問卷時，大多數人不知道怎么填，不是表格看不懂，而是從來沒有考慮過公共管理與性別有什么關系。應當說大多數人的填寫態度是認真的，盡管一再強調不要分析，憑直覺填寫，但很多人還是慎重思考了以后才劃勾。剔除了廢卷，（廢卷有兩種：一是沒有填完，二是在一個欄里填到底，如全部選擇“男性”或“不清楚”。）共得到75份有效問卷，其中男性39，女性36。以下是根據問卷數據形成的曲線圖：

根據曲線圖，可以看出這樣幾個特點：

1、公共管理與男性性別高度相關。圖表中的藍線表示30個概念與男性的相關性，紅線表示與女性的相關性，可以看出選擇30個概念與男性相關的要遠遠超過女性，兩者相對集中的區間之間存在較大距離。觀察填答時的情況，還可以發現，同樣的選擇，至少有兩種不同的理解，一種認為公共管理的權力“應該是男性的”，另一種認為公共管理“實際上是由男性主導的”。

2、與傳統政治權力相關的概念也與男性性別高度相關。圖表中的藍線有兩個峰值，一個是1－3，相對應的概念分別是：國家、政治制度、政府。第二個是13－14，相對應的概念分別是：領導、決策。這些概念中顯示的權力含義，被認為當然地屬于男性，一位女孩自言自語說“國家、政府是有權力的，當然應該是男性的”，有人說，“這又不用說的，肯定屬于男性”。也有少數人選擇了女性，理由是“祖國，母親”、“人民政府愛人民”等，這些話語中的情感成分，使他們覺得更接近女性。

3、與現代政府職能相關的概念與女性性別相關程度加大。圖表中藍線有兩個低谷，一是8－10，相對應的概念分別是：社會公平、教育醫療、社會保障。第二個低谷是28，相對應的概念是：服務承諾。與男性相關性的低谷相反，女性相關性在這幾個概念上形成峰值。這些概念所對應的是現代民主政府和服務政府的基本職能，傳統男性特征的權力和威嚴似乎與此不相宜，因而出現了以女性取代男性的傾向。當然這并不表明是一種實際已經發生的過程，可能更多只說明這些職能與傳統政府的權力統治發生了認知上的不相容。

4、轉型的公共管理逐漸減少男性相關性。觀察藍線的走勢，有一個逐漸下降的趨勢，所涉及的概念大多是與公共管理的專業化、法治化、現代化相關的概念，這說明隨著政府的現代化轉型，公共管理的男性性別傾向逐漸減弱，對女性在管理中的作用的認同緩慢上升，同時，選擇性別不清楚的人也多了。公共管理的轉型是一個從集權向分權、從統治向治理、從管制向服務的轉變，其中不斷發展的是公共管理的公共性，這種公共性既不是男權的，也不是女權的，“不清楚”是恰當的。

上述調查雖然規模不大，但能夠說明問題，因為被調查者具有典型性和代表性。這些干部平時從事管理工作，具有相應的實際工作經驗，同時正在進行管理理論的學習，具有一定的理論水平。但他們沒有接受過社會性別知識方面的培訓，也不清楚調查者的目的和用心，不知道如何配合調查者。在接到問卷時，很多人感到奇怪，無論是實際工作中，還是學習的理論中，幾乎都沒有過把公共管理事務與性別相聯系的考慮，所以在選擇時沒有可以憑借的經驗和理論。這正是調查者的目的所在，因為機關工作的經歷可能使他們會選擇比較“正確”的，而不是實際存在的。當沒有“正確”標準的時候，只能根據自己的感覺來選擇了，而這種感覺的背后，往往隱含著實際存在于公共管理中的性別結構與文化，以及一種較為普遍的認識。

二、公共管理的性別傾向對兩性的不同影響

公共管理一般被認為是政府對公共事務進行的管理活動。如果說政府管理具有性別傾向，可能是一個不被承認的問題，因為中國政府歷來提倡男女平等，所有政策對待兩性都是一視同仁，至少在管理者的思想上沒有明顯的性別歧視。由于政府管理的普適性和工具性特征，很多管理者特別是男性管理者往往認為，“我們對女性已經很平等”。

但公共管理的性別傾向又是顯而易見的，上述調查反映的決不是個別地區的局部現象。中國黨政干部負責人中女性比例從上到下都不超過10%，反映的是公共管理“實際是由男性主導”的性別結構傾向，而支持這一結構的是公共權力“應該是男性的”這一文化傾向。公共管理的性別傾向對兩性的社會平等會產生深刻影響。

第一、誰可以代表“公共的”？政府管理是為了滿足公共需求。形成公共需求至少需要三個條件：實際問題、表達渠道、政府認可。男性的經驗和愿望往往被當成全體社會成員的經驗和愿望，更容易成為全體的、公共的，而女性的經驗和需求則被“婦女化”。當社會生活中出現了問題，首先會表現為女性問題，盡管女性也會提出要求，但不會被認為是公共需求，只不過是“婦女問題”，不是“公共的”問題。只有當男性社會成員也遭遇權利損失時，需求表達才會變得強勢起來，政府因此作出反映。比如下崗，首先是女性下崗，但被認為是“優勝劣汰”的結果，90年代男性大量下崗，政府看到了問題的嚴重，迅速啟動再就業工程。當再就業形勢相對緩解，盡管下崗女工再就業率遠低于男性，且多為非正規就業，但政府的視線已經轉移。也就是說，“婦女問題”不能成為“公共的”問題，只有男性的才是“公共的”。出生人口性別比引起重視的一個重要原因，是“二十年后將有幾千萬男孩無法婚配”。農村出嫁女的土地權益問題難解決，因為這個問題在男性中幾乎不存在，政府不會把它當成公共需求來對待。

第二、誰可以成為“重要的”？當出現了顯而易見的“婦女問題”，與其他問題放在一起時，政府如何安排優先次序？公共管理中的性別傾向不能保證女性獲得強勢表達，話語弱勢造成了女性的表達不能有效傳遞給政府決策者。政府決策不管是有意還是無意，都會傾向于強勢表達的意見。這些強勢話語就會因為強勢而成為“重要的”，被優先考慮和安排。特別是當公共政策的制定過程越來越是一個博弈過程，強勢表達是達到利益目標的重要手段，女性因為缺少這樣的手段而在政策制定過程中不能不邊緣化。“婦女問題”的次要性還在于它經常被視為婦女自身的問題，“提高素質”經常成為政府應對婦女問題的主要措施：婦女參政不足，女干部被要求“提高素質，增強競爭能力”；下崗女工再就業困難，被要求“轉變觀念、提高素質”；掃黃打非形勢嚴峻，要求教育女青年“樹立正確的人生觀，提高道德素質”。如果婦女問題是因為素質不高造成的，當然不需要政府作為“重要的”問題進行政策調整。其實社會問題的重要與否，有時并不是由問題本身決定的，很大程度上是一個建構過程，而建構是需要話語權的。男性擁有話語權，有能力建構“重要問題”。“婦女問題”如何建構，很大程度上不取決婦女的態度，而取決于男性如何看待女性以及女性問題。政府的性別傾向不能保證它能充分考慮女性的意見，而政府強大的社會問題建構能力，又使這種“偏聽偏信”忽略或扭曲了婦女問題的社會意義。

第三、誰可以作出“決定的”？女性在公共管理中的結構性缺席，不能不由實際主導公共管理的男性來考慮性別平等問題。雖然不少男性是主張性別平等的，但文化規則造成的社會性別差異已經深刻地內化，在理論工具缺乏，理性認識不足的前提下，光有對性別平等的一般愿望是無法識別性別不平等的，所建立的平等規則，很難保證不是對女性的另一種不平等。所謂“男女都一樣”為什么對女性是不平等的，就是這個道理。而從“照顧”女性出發的規則考慮，也很難避免不是對女性權利的歧視性對待，比如女性提前退休的規定。一旦權利實現的條件資源緊張，女性首先被考慮權利縮水，這種考慮有可能在是“關愛”的名義下展開的，比如階段性就業的政策建議。也就說，決定平等規則和事務的，恰恰是在不平等中享有好處的人。當主要由男性來代替女性發言，安置女性權利，決定女性事務，盡管他們的平等愿望可能是真誠的，但很難保證所達到的平等是真正的，可能更多是一種男性想象。同時，當平等主要是一種由男性給定的權利時，女性成了自己權利的客體，只能接受被給定的相關利益，無法自主地決定自身權利，無法實現賦權。這樣一種權利關系，仍然是父權的，只不過在形式上從家庭父權轉變為公共父權了。

三、公共管理的公共性與性別公正

一直以來政府被認為是具有公平精神的公共機構，代表著公共利益。這種假設使我們想當然地認為政府會平等地對待所有人。但是公共選擇理論卻給出了不同的答案。該理論從人的經濟理性出發，認為在公共領域也和私人領域一樣，人們受利益驅動而選擇自利，這種行為選擇會導致政府偏離公共立場，“政府失效”就是這種偏離的表現。公共選擇理論在研究方法上有三個突破的地方：一是把對政府的研究從整體的研究還原到具體的研究，即個人主義的方法，強調個人動機與選擇對整體行為的影響；二是從人的自利本性而不是從利他主義原則出發研究政治行為，指出利他行為的出現，只是因為體制和政策是好的，而不是因為領導者道德高尚；三是用交易原則研究政治領域的行為，主張用改變交易規則的方法進行政策的公共選擇。公共選擇理論最大的啟發在于，讓我們明白了政府并不具有天然的公共性，政府行為也是受利益關系支配的。

進一步我們可以思考，社會關系中不僅存在著利益關系，也存在著性別關系，組成政府的個人不僅是經濟人，也是有性別的人，在現有的性別關系中，性別身份是如何影響政府行為的？公共管理中的男性性別傾向，讓我們有理由相信性別身份對政府決策的影響是存在的，至少有兩種情形表現了這種影響：一是政府管理對現有的性別關系不干涉。現有的性別關系不是平等的關系，不干涉也就意味著維持甚至放任性別不平等。就業市場中存在排擠女性的現象，而政策干預始終不到位，就是屬于這種情形。二是如果一定要改變性別關系，也要按照男性的意愿改變。比如女性可以作為“偉大的人力資源”大規模參加社會勞動，但不能作為優秀的管理者，大規模進入管理領域，所以在錄用公務員時，要規定女性的比例。性別身份既與文化規定有關，又與現實利益相連，不管是否意識到，它都真實存在，并且發生作用，男性的性別利益和性別特權總是與他們的性別身份有關。當一些男性管理者在私下里漫不經心地表示“女人應該回家”時，我們怎么指望他們會在制定政策時立場公正？

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公共政策的目的性表現在公共政策的成敗上，這就使政策評估在公共政策中占據重要的地位，缺少政策評估，一項政策就不能稱之為政策。公共政策評估如何進行，即公共政策評估都有哪些標準，以此對公共政策成敗做出判斷，本文試就其作些探討。

一、公共政策評估概念的界定

盡管目前對政策評估的研究很多，但對于政策評估的概念卻沒有一個統一的、被絕大多數學者接受和普遍認同的定義。

陳振明認為，所謂公共政策評估，是指依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息。林水波、張世賢認為，政策評價是“有系統地應用各種社會研究程序，收集有關資訊，用以論斷政策概念與設計是否周全完整，知悉政策實際執行情形、遭遇的困難，又無偏離既定的政策方向；指明社會干預政策的效用”。

以上學者從不同的角度和方面分別對政策評估進行界定，綜合各方觀點，本文傾向于這樣的界定：公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應加以判斷，評定并由此決定政策變遷的活動。

二、公共政策評估的標準

鄧恩在《公共政策分析導論》中將評估標準分為六類：效果、效率、充足性、公平性、回應性和適宜性。我國臺灣學者林水波、張世賢在《公共政策》一書中認為評價標準由八個方面：投入工作量、績效、效率、充足性、公平性、適當性、執行力、社會發展總指標。張國慶在《現代公共政策學導論》中提出政策評估的首要標準和次要標準的概念。針對公共政策及其活動全過程的各個環節的結果的價值進行評估，評估的標準應該包括下列標準。

1.政策的目標標準

評價一項公共政策是否成功的重要標志就是看政策執行后能否在預定的時間內完成其所確定的目標。那么，在評估政策時，把制定公共政策時所要達到的標準或目標同在一定時間限度內執行政策所達到的目標相比較來進行評價。如果公共政策在預期時間內取得的成就同制定政策所定的標準一致，那么，很明顯這項公共政策是很成功的，達到了預期的目標。反之，沒有達到所希望達到的目標，說明這項政策是不成功的。

2.政策的投入標準

一項政策從提出、列入議事日程、制定、執行等各個環節都需要大量的人力、物力、財力、信息等各種資源。這個標準要衡量一項政策所投入的各種資源的質量和數量，其實質就是從資源投入的角度來衡量決策機構和執行機構所做的工作，也就是政策評估的成本問題。因此，投入成為政策能否取得成功的重要因素。

3.政策的公平、公正標準

公共政策是政府依據特定時期的目標，在有效增進與公平分配社會公共利益的過程中所制定的行為準則，公平性是公共政策的重要特征和體現。政府在制定公共政策的過程中為了實現帕累托最優，就必須注意通過利益的再分配或補償等方式給予那些受損的合法利益以合理的補償，以體現和照顧最大多數人的利益。因此，公共政策是否成功的重要標準之一就是看是否體現的政策的公平和公正，是否體現和維護了最大數的利益。

4.政策的效率標準

經濟學上講究經濟效率即投入和產出的關系，經濟效率要求產出必須大于投入。政策的效率標準是衡量政策取得效果所耗費的政策資源的數量，通常體現在政策投入與政策效果之間的比率和關系。政策效率的高低往往反映出政策本身的優劣和政策的執行狀況。

5.公民參與、回應政策的程度

由于公共政策主要實現大多數人的利益，因此，在制定政策的過程中公民的參與與回應必不可少，而公民的參與和回應程度高低是衡量政策是否成功的重要標準。一項公共政策不論關系到全體或一部分人的利益，只要政策對象認為滿足了自己的利益，就會對這種政策有著積極的回應。反之，政策的回應程度就低。這也是評價政策是否成功的重要標準。

三、中國特色的評估標準

國內政策學者陳振明歸納出的政策評估的五個標準：生產力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度。根據臺灣學者吳堯峰先生對生產力評估標準的綜合與整理，生產力標準的內涵體現了效率標準和績效標準的統一，在某種程度上也涵蓋了政策評估的妥當性和回應度標準，從中國目前所處的發展階段和公共政策的本質功能上看，生產力標準是當今中國公共政策評估最根本和首要的標準，其原因主要有以下幾個。

首先，生產力標準既是評價一個黨、國家戰略方針的根本標準，也是評估每一項政策的根本標準。一項政策的正確與錯誤、好與壞、進步與落后，歸根結底取決于它有無或在多大程度上解放生產力、促進生產力的發展。

其次，生產力標準最能體現公共政策的公共性和公共精神。從公共政策的實質與功能上看，政府作為公共性的代表，它所依據的是社會公共利益，通過公共政策的制定、實施和評估，來進行利益選擇、利益綜合、利益分配、利益落實，達到持續不斷的發展公共利益的目的。

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【關鍵詞】社會排斥理論 界定 應用價值 社會學 受排斥者

社會排斥理論的興起

社會排斥最初是在研究貧困問題過程中被發現的，20世紀70年代以來，西方經濟的輝煌時期逐漸消逝，經濟放緩過程中，出現了以前學界認為是即將要消逝的問題――貧窮。西方學者在對“新貧窮”問題研究中，形成了社會排斥研究過程中的相關概念。明確提出社會排斥概念的是RenLenior，他在1974年撰文指出：“‘受排斥者’構成了法國人口的十分之一，這些人（受排斥者）包括精神和身體殘疾者、自殺者、老年患者、受虐兒童、藥物濫用者、越軌者、單親父母、多問題家庭、邊緣人、的人和社會不適應者。”①伴隨西方社會“受排斥者”的不斷增加，社會排斥學說逐漸從學術界延伸到政界，關注的焦點由簡單的救助貧困擴展到消除社會排斥現象。

社會排斥理論是建立在對社會排斥現象及問題逐漸成為社會重要問題的趨勢中得以形成的，通過社會排斥理論的研究視角，社會學研究范疇又擴展了一步，社會問題研究又加深了一層。社會排斥理論關注的問題和解構的社會現實也陸續出現在改革開放后的中國，中國學術界對社會排斥理論的中國化做了很多全新的嘗試。

社會排斥理論的界定

社會排斥理論的界定是一個系統性的學術問題，需要從表面現象抽出研究的價值和內涵。社會排斥理論關注四個基本問題：一是什么是社會排斥現象，即所謂的社會排斥概念和定義；二是社會排斥現象發生的社會領域；三是社會排斥現象的屬性；四是造成社會排斥現象的原因。

第一，根據研究需要，社會排斥概念的界定需要梳理西方社會學界對社會排斥解讀的來龍去脈，從中找到符合當下中國現實情況的社會排斥定義。1950年，T.H.馬歇爾曾在《公民資格與社會階級》一文中指出：公民資格由市民權利、政治權利、社會權利三部分組成，其中社會權利是影響社會排斥的重要因素。20世紀80年代末，深受馬歇爾學派的影響，社會排斥概念為歐洲委員會所采納并作為其形成社會政策的核心。歐洲委員會把社會排斥概念更緊密地與社會權沒有充分實現這個理念聯系起來，它們把社會排斥定義為“涉及到公民的社會權……涉及到一定的生活水平和涉及到參與社會中主要的社會與職業的機會”。西方社會對社會排斥概念的爭論至今也沒有停止，就是西方社會排斥研究界內部也存在不同的聲音，眾多的社會排斥概念都來源于研究視角的不同，所處社會現狀的不同，很多研究人員從自身視野和掌握的資料出發，給社會排斥進行了概念的界定。

筆者在大量的概念界定中更傾向于歐盟對社會排斥的界定：社會排斥是一些個體因為貧困、或缺乏基本能力和終身學習機會，或者因為歧視而無法完全參與社會、處于社會邊緣的過程。這個過程使得這些個體很少獲得工作、收入、教育和培訓的機會，無法參與社會和共同體網絡以及活動。歐盟對社會排斥概念界定符合當下中國社會發展過程中出現的諸多不平等問題，如農民工、流浪人員、失業人員、失地農民、小商小販等，這些社會弱勢群體問題正是需要用社會排斥理論來分析和研究的問題。

第二，社會排斥領域根據受排斥群體的生活環境、工作環境的不同及個人遭受社會排斥原因的不同而存在差異。受排斥者存在領域問題是社會群體分化及社會階層封閉造成的，是社會群體長期受到某種公眾待遇的結果。社會排斥領域多是指社會弱勢群體，因為他們聚集的區域，或者因為工作環境而把他們歸為某一特殊領域。下崗職工群體具有社會排斥領域的特征，同時，具體到某工廠的下崗職工，由于地域等原因，社會排斥領域具有了專指的屬性。

第三，社會排斥理論的屬性源于兩個方面因素，一個是社會學研究范疇對該社會問題的解讀；另一個是社會排斥理論所具有的現實基礎，社會排斥理論抽象于現實問題，具有實際價值和應用性。

社會性。社會排斥的產生、延續、發展都是社會化過程中社會結構失衡和個體功能性缺失造成的。社會性是社會排斥的根本性屬性，也是其發生的范疇所在。

層次性。層次性是指社會排斥的對象具有不同社會層次，排斥對象多數在社會層次中居于弱勢地位，不被社會主流群體所接受。如：農民工群體被城市社會排斥，是由于社會結構中的制度、政策迫使農民工無法融入城市社會，個體特征是經濟收入低、生活方式不同、價值觀念差異等。

過程性。社會排斥現象的產生和發展是一個隨著時代不斷演變的過程，建國后，貧下中農、工人階級成為社會主流群體，地主、資產階級成為社會排斥的對象。改革開放后，社會逐漸多元化，價值標準也發生了深刻的變化，貧窮者成為社會排斥的對象，由此可見，社會排斥是一個過程，不是一個靜止的社會現象。

傳承性。社會排斥現象雖然是一個不斷變化的過程，但是其排斥對象的傳承卻是現實存在的。社會排斥理論的傳承性來自于人類社會等級觀念，社會階層劃分是不可避免的人類社會形成的主要特征，這種特征具有普遍性。社會排斥理論傳承性是指社會排斥對象由于受到這種傳承性的影響，從而形成一種穩定的排斥狀態。

最后，造成社會排斥的原因是構建社會排斥理論的基石。造成社會排斥問題的原因多種多樣，既有制度缺陷、歷史變遷及戰爭等不可抗拒的因素造成了社會排斥問題，也有由于個體功能性缺陷、個人境遇不好造成的社會排斥問題。社會制度缺陷、變遷等社會演化過程中出現的結構性社會失衡，導致社會中部分群體或者個人喪失了經濟地位及社會地位，逐漸偏離了主流群體；受排斥者因為傷病、意外、戰爭等因素造成的身體功能缺失，從而遠離社會主流群體，逐漸被邊緣化；除了制度和身體上被社會排斥的現象外，還有一種精神排斥，這種排斥既有自我封閉，也有性格與社會格格不入，導致精神上被社會排斥等。

社會排斥理論的應用價值分析

推動社會學向應用領域方向發展。社會排斥理論作為社會學不斷探索社會發展存在問題的最新理論研究成果，實踐性、創新性得到了社會的普遍認可。西方社會學界對社會問題的關注和研究是西方社會民主化進程過程中為緩解社會矛盾、解決社會問題的反應，是西方社會福利制度延伸及維護資本主義政治體制而不得不做的事情，同樣的問題，由于時代不同、背景不同、原因不同，具有了不同的研究內涵和外延。

社會排斥理論的創新價值推動了社會學領域研究向應用方向發展，社會學作為推動社會進步的重要研究領域，其理論性一直走在研究的前列，但歸根結底，社會學研究要應用到社會實際當中，社會排斥理論來自于現實社會，是現實社會實際問題催生了該理論的誕生和完善，同時，該理論通過學理性的提煉和升華，成為具有指導解決現實社會問題的價值。

社會排斥理論的社會應用價值分析。社會排斥理論是對現實社會問題深度剖析得出的理論。首先，該理論幫助社會救助機構和服務機構更深入了解和觀察受排斥者的生活狀況和個體特征。

其次，社會排斥理論具有宏觀應用價值。社會排斥理論不同于傳統的貧窮問題分析、弱勢群體分析，其關鍵因素在于社會排斥理論建構的是一個宏觀的社會學觀察框架，在這個框架下，各方面的因素都能清楚地得到認識。而且，該理論尤其重視國家及政策層面對解決該問題的影響，因此，社會排斥理論才逐漸被歐洲等國家作為政策咨詢的核心理論，甚至以此來組建相關部門機構，負責與該理論相對應的社會問題。

最后，社會排斥理論社會應用性越來越廣泛，關注的社會問題也從貧窮擴展到疾病救助、社會福利、流動人口管理等問題，社會排斥理論內涵也得到了極大的豐富。以社會福利為例，社會排斥理論研究視野下的社會福利制度不再是簡單的救助和幫扶，不是保障弱勢群體的基本生活質量，而是通過社會互助、繼續教育、醫療保障等方法加強弱勢群體抗風險能力。

推動體制、機制及政策向受排斥者傾斜。社會排斥理論推動國家在體制、機制及政策層面向受排斥者傾斜。造成排斥的原因是個體的功能性缺失和不可抗拒的外因，但最重要的是國家在減少受排斥者存在問題上缺少系統性的體制、機制，沒有形成整個社會對受排斥者生存狀況的重視，更沒有把該問題上升到國家體制層面考慮。

伴隨我國現代化社會進程步伐的加快，國家財富的迅速增長，關注由于發展等問題造成的社會排斥現象已經到了非常必要的時刻，他們的生存狀況及醫療、教育、保險等方面的缺失，將影響和諧社會的建構，影響全面建設小康社會的進程。社會排斥理論揭示出這個問題的嚴重性和急迫性，如果不能及時制止和減少受排斥者的數量，將會激化社會矛盾，從而影響和諧社會。

社會排斥理論可以作為制定減少受排斥者政策的重要理論依據，通過社會排斥理論的界定可以考察受排斥者的屬性及受排斥的原因，從而為制定科學的政策提供參考和借鑒。（作者單位：吉林大學哲學社會學院）

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關鍵詞 地方政府 政策營銷 政策產品

隨著中國經濟的飛速發展，一些社會管理中的新的問題也交日益涌現，如分配不均引發社會矛盾不斷激化，經濟發展帶來社會利益日益多元，社會的發展使得公眾權益意識不斷增加，公眾經濟和社會地位的提升，使得其不再對政策決策惟命是從。這必然對中國政府，尤其是地方政府的治理能力提出更高層次的要求，過去簡單依靠行政指令和強制推進政策的做法顯然已經不能適應現實需要。從上世紀80年代開始，國外開始出現一種新的政策推廣與執行手段，即向企業學習，將企業市場營銷方法和手段引入政策執行和推廣之中，此即為政策營銷。時至今日，政策營銷已經成為許多國家政策制定與執行中的重要手段，取得了良好的效果。我國行政管理由于長期采用單方管制手段，政府政策制定與推廣均是通過國家強制手段進行，這在社會關系較為單一的計劃經濟時代雖然較為有效，但在權利意識覺醒的社會多元化的今天，這種傳統政策手段卻往往陷入困境。因此，我國政府政策推廣與執行，也應當轉變思路，借鑒國外政策營銷的經驗，提升政府政策的效率。

1政策營銷的內涵

從政策營銷的理論研究來看，學術界對政策營銷的概念的理解有廣狹之分。從狹義角度而言，政策營銷是指是公共組織（包括政府）在政策制定過程中或政策制定之后進行宣傳、推廣、執行和傳播的過程與環節；而廣義的政策營銷概念則范圍要大得多，廣義政策營銷概念認為，“政策營銷”以“公民價值”為內核，除了要在制定形成政策之后，運用營銷的方式和手段進行公共政策的宣傳與推廣，獲取政策受眾的共鳴和支持，消解公共政策執行的民意障礙外，更強調在政策制定之時，通過各種方式讓公眾充分地了解政策內容，傾聽民眾的需要和建議，促進公共政策和社會需求之間的契合。現代公共組織應該將政策制定與執行視為對公眾的服務，而服務的提供則是以公民價值為圭臬，作為政策制定者的政府一方面須扮演倡導性角色，將政策實質內涵傳達給顧客群體或是利害關系人；另一方面則必須透過政策營銷機制與利害關系人進行政策對話，以使雙方得以理解彼此的意向與需求。

公共組織所運用的營銷可以分為四類 ：第一種類型的營銷是將公共部門的活動轉移到私營部門，由私營組織向社會公眾提供公共產品與公共服務，以降低價格，使品質更能符合顧客的需求；第二種類型的營銷是指促銷區域性公共組織的營銷，如城市營銷；第三種類型的營銷是公共組織與非營利組織的自我營銷，即通過營銷以增進自身的利益；第四種營銷是為達到特定的政治或行政目的而運用營銷工具以實現政策目標。只有第四種營銷才屬于公共政策營銷。因此，政策營銷是指透過可接受的政策工具，要求社會行動者做出特定的社會行為，并由政府運用營銷交易的手段和社會行動者共同達成目標的整個配套的規劃和執行過程。

從廣義的政策營銷概念來看，其應當包括如下幾個要點：（1）營銷主體是政府機關及其工作人員；（2）營銷的對象是公民或直接利害相關的主體；（3）采用營銷的策略與工具進行；（4）營銷的目的在于滿足政府機關與公民、利害關系人各自的需求，促成公眾對政府的認識與接受；（5）營銷一個持續循環的動態過程；（6）營銷的內容除公共政策營銷與公共服務傳送之外，還包含政策的規劃、推介以及執行；（7）公共服務應當以公民價值為圭臬，并與政策利害關系人進行溝通對話，以了解彼此的意向和需求。

2 地方政府政策營銷模式建立的背景及其意義

20世紀80年代，眾多優秀的企業擁有的高效率，與當時官僚體制的低效率形成了鮮明的對比。在這樣一個背景之下，學者與政客們逐漸意識到盡管政府和企業兩種組織在性質上有一定差異，但是某些相通性決定了政府完全可以借鑒私營企業的管理方法來提高自身績效，于是，西方國家政府開始了稱為"新公共管理"運動的政府改革，開始從企業中借鑒其管理方法和經驗，并由此提出了“重塑政府”、“向企業學習”等主張，代表了當時西方各國政府的改革方向。

與此同時，另一個學科領域的發展為新公共管理運動的繼續深入提供了新視角。二十世紀30、40年代"營銷"的概念在西方經濟學界被創造出來，這一概念在企業經濟活動中中很快就得到了廣泛運用，使各個企業在激烈的市場競爭中，取得了巨大的經濟上的成功。營銷在經濟上的成功，激發了人們在其他領域對其的興趣，當時有人就提出，營銷的理念和方法將超越企業管理的學科界限而延伸至更加廣闊的領域，任何一個組織不是考慮要不要營銷，而是必須面對營銷。“營銷工具”也不是企業的專有工具，其他非商業性的組織，包括學校、黨派、事業單位都可以有自己的營銷工具。“公共政策”作為公共組織管理社會、配置資源、提供服務的主要手段和載體，其成功與否關系公基本權益，因此，運用企業管理中的“營銷”的理念和方法對公共政策的制定、執行、推廣、宣傳等過程進行優化顯得更為重要。市場營銷概念的擴大化與政府改革浪潮推進的需要不謀而合，成為推動政策營銷理念的重要背景。政策營銷理論打破了傳統的政策制定與執行過程中的政府中心主義觀念，使政府與公眾之間由“服務與被服從”關系轉向“平等的交換關系，利用營銷的策略和工具來得到公眾對政策的理解和支持，對政策有效實施帶來新的理論和技術指導。

這種構想并沒有僅僅停留在理論上，在美國，克林頓、小布什和奧巴馬，都相繼運用現代營銷工具來深入調研民眾訴求，進行充分市場區分，塑造政府新形象，包裝政治產品，獲得了巨大成效。我國臺灣地區從20世紀末期開始關注政策營銷的問題，學術界圍繞“政策行銷”（即大陸所謂的“政策營銷”）展開了全面的系統性研究，同時，臺灣地區一些地方也在政策實踐中也大膽嘗試了政策營銷策略，取得了良好的效果。①

從地方政府的層面研究政策營銷既是順應時展的要求，也迎合了中國社會的現實需要。一方面，中國經濟和政治領域的不斷改革，公眾利益從單一化向多元化的轉換，經濟、社會、科技的飛速發展，必然對政府的政策能力和決策方式提出越來越高的要求。而在實際的行政管理中，地方政府的政策缺乏科學性、民主性、公開性、有效性、可行性，決策存在效率不高，以經驗決策為主，政府與公眾互動不足，單方面決策等問題。這與社會實際要求的高效、科研、民主的政府決策存在極大的差距。因此，盡管在體制等方面有諸多不同之處，但在尋找提升政策效率的道路上，政策營銷引發了理論界的關注，開始被認識并運用于公共政策的實證研究與對策分析。

另一方面，一項公共政策制定出臺后，由于公眾缺乏對政策的了解，政策制定過程中也缺乏公眾的參與，因此公眾往往存在抵觸情緒，拒絕主動接受和執行此一政策，即使是一項科學的政策也是如此，因此可以利用營銷工具和策略來加強政策部門與政策受眾之間的雙向溝通，發現并滿足其需求，使政策受眾充分認識和理解政策，并意識到與自身的利益關系，從而自愿服從和遵守政策。構建地方政府政策營銷模式的宗旨即在于在地方政府治理中引入高效率的政策營銷手段，解決地方政府在社會管理與服務過程中的各種問題，提高地方政府政策效率。

3 地方政府政策營銷模式的構建

地方政府政策營銷模式的構建應當從廣義政策營銷概念出發，結合市場營銷中最具典型性和影響力的“4P”理論②，從政策規劃、政策制定、政策執行、政策評估直到政策終結的整個政策運行過程，徹底地對地方政府傳統的政策運行理念和流程進行設計，構筑符合現代服務、效率理念的地方政府政策營銷模式，以提高政策質量、降低政策成本。

3.1塑造政策營銷理念

理念決定價值。在市場營銷理論中，塑造理念基礎被看作是是市場營銷建立的基礎。市場營銷理念在不同時代，經歷了從以企業為中心的理念――即企業以自我生產能力為中心，營銷的目標即在于將企業生產出來的東西賣出去，到以消費者為中心的理念――主張企業的一切計劃與策略都應當以消費者為中心，準確把握目標市場的需求，更有效地滿足顧客需求，從而在競爭中脫穎而出。企業營銷從以自身為中心的思維方式轉向了以顧客為中心，這種轉變對政府管理具有相當的啟發意義，對于政府而言，其保守與僵化的科層制管理體制最缺乏的，正是市場主體這種服務導向與顧客為中心的理念。

近代以來的政治理論認為，政府權力來源于公眾的同意與自愿授予，政府存在的目的即在于保障人民安全，維護公共利益，保護和促進人民權益。但是，在實際的權力運行過程中，政府作為利益個體往往背離了這種價值，以自身利益為出發點，公眾被認為是被動而麻木的。從政府角度出發，其往往將公共政策過程視為一個自上而下的單一過程，公眾只是公共政策的被動接受者和服從者，而不是政策的參與者，沒有參與政策過程的權利。所以，政策營銷模式的建立就是要從根本上轉變這種理念。

3.2政策產品的設計

在整個市場營銷的過程中，企業產品的設計被看作是最核心、最關鍵的一環。為了確保成功率，企業在著手產品設計之前就要主動的而不是被動地做好一系列工作：市場調研、市場細分、市場分析，從而更好的了解營銷環境狀況和目標市場上消費者的特點，預測消費者的需要。在具體的開發環節上層層推進，包括了從產品構思、篩選、產品概念的形成與測試、初擬營銷規劃、商業分析、新產品研發、市場試銷、商業性投放等諸多環節。并且，任何一個單一環節又包含了多種因素的參與，比如像產品構思來源就包括了像發明家、大學和商業性的研究機構、營銷研究公司、公司員工、顧客等等。一項成功的產品被稱為“冰山一角”，其背后是多種因素和力量共同作用的結果。

對于政府來講，每一項公共政策實質上就是通過系統的過程創造的公共產品，政府和企業同樣面臨著市場經濟條件下利益多元化的公眾以及復雜多變的社會環境。在地方政策營銷模式中，政策產品的好壞是最為核心的問題。傳統上，公共政策問題的形成與認定是政策制定過程的起點，地方政府是被動的設立政策議程，并且往往也是以經驗決策為主要方式，最終的政策產品不具備預測性和針對性，進而造成政策失敗。政策營銷模式更多強調的是問題的出現固然是建立政策議程的重要原因，但是通過細分和了解目標公眾，預測公眾需要，出臺科學、合理、可行的政策來滿足公眾需要是提升政府政策能力的重要方式。

為了達到這樣的目標，地方政府必須實現決策的理性化、專業化、科學化、民主化。所謂決策的理性化是指作為決策主體的政府，在決策時必須從客觀存在的社會問題出發，理性回答一系列問題：問題的起因是什么，經歷了怎樣的發展過程，它的嚴重性和重要程度，它造成了什么結果，具有什么樣的發展趨勢等等。從而讓政策符合公眾利益，要避免“拍腦袋決策”的非理性決策方式和政策朝令夕改，影響政府的信譽。決策理性化必然要求決策時要有專業、科學的方法和態度。

隨著社會問題的日趨復雜，政策難度必然不斷增加，公共政策必須適應這種需求，不斷提升其專業化程度，僅靠政府內部決策力量無論在技術方面、時間和精力上都無法適應這種要求。專業技術人員和機構，比如像大學教師、專業科研機構、智囊機構等擁有很多政府內部工作人員和機構不可比擬的專業優勢，比如他們接觸范圍廣、掌握信息多、分析更全面、更深入。在這個方面，很多地方紛紛探索了一些很好的形式，比如校地合作等等，讓專業人員加入決策者行列，為決策者獻計獻策，實現政策創新，很好的填補了決策者在實際決策中專業化不足的問題。

除了通過專業人士的參與提高決策的科學化以外，保障公民和各種社會團體能夠充分參與公共政策過程，實現公共政策的民主化，也是必不可少的。政策運作的民主化要求在政策制定和運行過程中形成民主的機制與程序，這樣方能保障公眾能蠆斡氳秸策制定過程之中，其意見得到政策制定者的關注與接受，保障政策內容能夠反映公眾訴求與利益。決策過程民主化除了法定的民主制度形式外，聽證會等形式也有利于實現政府決策主體與公民的平等對話，通過廣泛征求公眾的意見，反復研究和擬訂、修改政策方案的過程，完善決策。在全國各地出現過的因為黑箱操作，遭公眾反對導致政策流產的事件，即是決策缺乏民主導致的惡劣后果。③

3.3政策產品價格的確定

價格直接關系到市場對企業產品的接受程度，影響著市場需求和企業的利潤，涉及生產者、經營者和消費者等多方利益，因此其在市場營銷組合中是一個十分敏感而又難以控制的因素。產品定價并不是簡單的給予某一個產品一個價格，過高的價格表面上看企業受益，實際上消費者無法接受，企業無利可圖，相反，定一個較低的價格，消費者易于接受，企業卻無法承受，比如像中國的產品價格大戰，最后企業并沒實現可持續的發展。所以，市場營銷中的定價策略就是要通過各種有差別的定價方法，除了傳統的成本導向定價法外，需求導向定價法、競爭導向定價法可以實現在消費者可接受的范圍內，最大化實現企業利潤。

在公共政策領域，公眾在獲得政策產品時涉及到價格的問題。一部分政策產品會有直接定價，一部分產品則通常并沒有直接定價的問題。但就本質上而言，所有的公共政策產品均直接關涉到相關群體的利益，一部分政策對象從中受益，而對另一部分政策對象則利益受損，因此，目標群體必然會做自我的收益和成本計算。與企業的價格相比較而言，政策產品實施中所造成的成本和收益并不僅僅是經濟方面的，還包括心理方面、信仰方面、習俗方面。如果收益大于成本，目標群體會支持公共政策，相反，如果收益遠遠低于成本，目標群體則會反對乃至抵制公共政策，政府完全用強制力保障實施就會導致社會矛盾，甚至嚴重的社會沖突。

因此，地方政府在政策產品價格的設計上所要考慮的并不僅僅地方整體和長遠利益，更要盡可能地兼顧公眾個體的利益。單純的產品定價應當基于充分的調查和專業計算的基礎上，避免整齊劃一，比如，在地方自來水價格的定價上采取的是分別定價的方式，一方面有利于達到節約用水的目的，另一方面目標群體也可以接受，增強了政策執行的效果。而對于并不存在明確定價，但是又涉及目標群體成本收益分析時，就應當采取更加系統的方法來增強其合理性。如在推廣新能源汽車政策時，北京即通過多種方式降低受眾成本，而增加其收益，如取消新能源車搖號限制，價格補貼，用電補貼等等。

3.4政策產品渠道建設

在成功的市場營銷中，為了讓消費者選擇并購買產品，市場營銷有兩項重要策略。首先需要選擇合適的分銷渠道，讓消費者接觸到企業產品。其次，需要采取適當的方式進行促銷。促銷無疑是市場營銷活動中的重要部分，所謂促銷是企業通過人員的方式和非人員的方式，加強與消費者的信息溝通，提升企業形象，刺激消費者的購買欲望，使其產生購買行為的活動。

分銷和促銷在地方政策活動中集中表現為目標群體獲知政策的方式和途徑，讓目標群體知曉、熟悉了解政策，并主動配合政策的執行，使用和消費公共產品。政策產品渠道建設實現信息傳遞的多元化、網絡化和便捷化，并根據目標群體的不同需求和行為特征，開展具有針對性的溝通。首先，從媒介來看，通過科層體系可以進行信息的“線性傳播”，主要形式有文件傳達、會議、官方新聞會、聽證會等；其次，電視、廣播、報刊、手機、互聯網等體制外非正式渠道，尤其是互聯網契合了現代人的信息來源途徑，接觸面廣，行政成本低，有利于實現政策信息的全面網絡覆蓋，地方政府應當更多地利用互聯網進行政策產品的推廣與宣傳。

4 結語

公民訴求的多元化與權利意識的不斷提升，對地方政府政策制定與執行提出了全新的要求。地方政府不能再依賴傳統單方管制手段來制定與推行政策，而必須應實踐需求，從政策擬定，到政策推廣，再到政策執行與評估，充分借鑒企業營銷手段，將公眾作為服務對象，充分了解其需求，并以滿足公眾利益訴求為目標制定出科學、合理的政策，并通過促銷手段使公眾了解政策的內容、意義、目標，提升政策的公眾接受度。如此，方能滿足現代地方政策管理的要求。作為一個全新的制度，政策營銷從出現到現在不過短短十余年的時間，理論研究還處在一個相對初期的階段，但此一制度已經顯示出其強大的生命力，許多國家和地區已經將其作為重要的政策手段，在政策推廣與政策執行方面取得了顯著的成效。我國地方政府也應借鑒此一制度，使其成為重要的政策工具，提升地方政府政策的民主性、公開性、科學性與可接受性，以增強地方政府管理績效。

（下轉第141頁）（上接第139頁）

作者簡介：周柯利（1980-），樂山師范學院學院講師，主要研究方向：公共行政、公共政策、地方政府管理。

參考文獻

[1] 魯炳炎.政策行銷理論意涵之研究[J].中國行政，2007（78）.

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公共管理是一項以政府為行動主體，聯合社會非政府組織機構，管理社會公共事務，提高人民生活質量的工作，以達到社會的良性運行和協調發展，也是公共管理的本質所在。其中，管理觀念、執行方式以政府政策為準則，執行主體以政府為首，社會非政府組織廣泛參與，在政治、文化、經濟等各個領域進行有效的體現民意的公共服務。從公共管理的概念中可以看出，公共管理是政府管理的重要內容，是政府也包括了非政府組織為推動社會發展進行的一系列社會活動，著重體現在滿足人民群眾需求，實現公共利益最大化，這也是政府為人民服務的宗旨。公共管理的對象，小到社區瑣事，大到國際外交。現如今，社會公共管理依然以政府為實踐主體，政府承擔著大部分社會活動的管理范圍，但隨著非政府組織隊伍不斷壯大，越來越多的公益組織出現在管理公共事物的活動中，承擔著相當一部分公共管理的職能。尤其是在新形勢下，政府在公共管理的職能范圍內，較多的體現在外交事物上的管理，例如社會安全、國際貿易、法律法規等行使的宏觀職能范圍；對關于社會保障和服務及各項政策法規的執行和監督方面較多由非政府組織來完成，管理內容更加細致化和民主化，更多體現人民意愿和利益需求。

二、公共利益的概念和本質

顧名思義，公共利益的受益者是公民群眾，區別于以謀求個人目的為出發點的個人利益。公共利益體現公民民意，以提高人民生活質量為目的。盡管國家體制不竟相同，公共利益在任何一個民主法治國家都是社會公眾認同的存在。“公共”是公共利益的性質和價值取向，體現了利益受益的主體是公眾而非個人；“利益”是公共利益追求的目標。公共利益的內容包含范圍較廣，利益對象、利益內容、處理方式相對復雜多樣。狹隘的理解，利益就是需求，但是公共利益不是個人利益的總和，也就是說公共利益不同于公眾利益，因為公眾利益包含較多個人利益成分，公共利益在一定情況需要犧牲個人利益。例如公共安全、環境衛生、公共廣場的使用、公共器材的使用等，都是公共管理活動的體現，公共利益具有非排他性，即在不違反法律法規的前提下，任何人都能謀求公共利益和享受公共利益帶來的權利。公共利益的內容不是一成不變的，隨著社會的發展個政府政策的改進，公共利益的內容也會隨之改變，公共利益受益主體不會改變。我們往往認為政府是公共利益的唯一或最大授予者，這是政府特性決定，但認識是片面的。近年來，越來越多的非政府組織，尤其是志愿者組織和公益組織的大量涌現，就說明了政府已不再是公共利益上的唯一提供者和維護者，在維護公共利益的活動中，公民和非政府組織同樣可以參與公共管理。

三、公共管理與公共利益的沖突

(一)公共管理主體單一化及管理內容籠統化

公共管理應以實現公共利益最大化為出發點和落腳點，也是衡量一切公共管理活動是否行之有效的標桿。在大多數國家，政府是最大權力的象征，是公共利益的最大授予者和最強維護者。但如若政府的承擔過多公共事宜，就會出現兩種情況：公共管理主體定位單一，管理內容過于籠統。前者是由于政府的權威形象在公眾心中根深蒂固，實現共同利益或出現與公共利益利益相悖的事件，全權由政府來解決，忽視民眾力量，導致政府壓力過大，以至于公共管理活動的開展和公共利益追求的結果與民眾最初的期望又落差，甚至會產生以公共管理部門或個人為追求個人利益額忽視公共利益的現象。后者則是因為管理主體(政府)的單一化，公共管理的內容就容易籠統化，比如公共資源的壟斷性、公共財產的使用主體之間的利益沖突等。由于管理主體單一而超負荷“運作”使得公共管理本身具有的公開性和公平性以及最大利益的本質體現被忽視，公眾參加公共管理的積極性降低，都會加劇公共管理和公共利益的沖突。

(二)公共管理決策缺乏科學性和民主性

公共管理的本質是實現公共利益的最大化，提高人民的生活質量，達到社會的良性運行與協調發展。所以公共管理活動的開展，需要各項政策法規的支撐，而法律法規的制定必須要最大程度體現公眾利益。近年來，我國的公共管理政策體現出很大的滯后性，比如房價問題，政府作為公共資產管理人，卻在調控房價問題上屢屢達不到民眾期望，房價過快增長和“房姐”現象的出現，公共政策僅起到了事后調節的作用，總得來說就是政府政策在公共管理事項中的決策具有滯后性，政策缺乏預見性和及時性，從而有效性降低，出現公共管理與公共利益不平衡。公共管理決策的民主性體現在公眾是否獲得公共利益所帶來的權利。在公共管理部門，管理者往往會在公共利益和個人利益的之間遲疑，索引公共管理者政策的制定需聽取公眾意見，增加政策制定和執行的公開性，政策的制定隨公眾利益的需求及時改進，縮小公共管理與公共利益之間的沖突。

四、公共管理與公共利益的聯系

(一)公共利益是公共管理的本質體現

從兩者的概念上看，公共管理政策制定的最終目的就是為了實現公共利益最大化，“公共”的含義就是公眾共同擁有，所以政府和非政府組織以及一切公共管理部門，在對社會公共事務的管理中，就要以公共利益為出發點，把虛幻抽象的公共利益變得具體實際。利益的獲取驅使人在追求其的過程中制定行之有效的規則，當利益的擁有者范圍擴大，就要公眾遵守一定的規則，進而從個人利益發展成為公共利益，從個人的行為準則轉變成公共準則的遵守，公共管理政策應運而生。因此公共管理在制定政策的過程中必須與公共利益相符，否則就失去兩者特有的“公共”的本質。

(二)公共管理是公共利益實現的工具

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摘要：社區就業是一種非正規就業形勢和新的就業渠道，可以緩解就業壓力。本文在社區就業概念的基礎上，討論了社區就業發展要素、主要問題，并提出了相應的對策和建議。

關鍵詞 ：社區就業 社區服務 問題 對策

從社會經濟發展看，就業壓力會造成GDP損失，從政治層面來看，就業壓力的增加和失業問題會導致社會出現不穩定情況。擴大就業、促進再就業，成為了我國目前重要的問題之一，本文也就城市社區就業問題做了相關分析。

一、社區的概念和社區就業

“社區”概念最早是由德國社會學家斐迪南·滕尼斯提出，他認為，社區是一種精神共同體。目前我們所說的社區是有一定地域范圍的人們社會生活的共同體，社區作為社會的縮影，不僅包括一定數量的人口，同時也包含人們的政治，經濟，文化生活，社區就是一個社會的組成部分。

從我國國家特點來看，主要把社區就業服務分為以下三類：一是方便社區居民活動的就業服務，如家電維修，小店等；二是家庭陪伴與幫助的就業服務，如家庭陪伴老人，護理病人等；三是公益性質的就業服務，如養老院，民辦學校等。

二、社區就業發展的重要因素

1．社會轉型為社區就業發展提供機會。社會轉型使得我國的整體形勢發生重要變化，其中包含社會生活和管理體制的變革，社會的大變化促進了社區就業的大力發展，我國有5億多人生活在城鎮社區，包括4400萬65歲以上的老年人，2600萬已經已經移交社區管理的企業退休職工，2200萬城市貧困人口和1400萬下崗失業人員。隨著我國就業形勢的多樣化，越來越多的人進入社區，因此該社會由單位轉型為社區的趨勢給社區就業帶來了巨大的挑戰和機會。

2．社會因素影響社區就業的需求量。隨著改革開放以來的諸多政策的實施，我國呈現出了人口老齡化加快，家庭趨向于小型化，以及人民價值觀念和消費觀念的逐漸提高而引起的消費水平的不斷增高的新型生活方式。社區就業本來就依賴于所在社區居民的需求取向，社會因素影響而導致的居民心理取向的變化使得社區中必然會出現更多的就業崗位，社區就業也會隨著崗位的增多而得到更好的發展。

3．國家和地方政策對社區就業的幫助。由于國家和地方政策對社會就業的幫助，社區就業已經成為了解決下崗職工和困難群眾再就業的一個重要方式。根據相關政策規定，有利于推動社區就業發展的優惠政策主要體現在：（1）小額信貸，（2）稅費減免，（3）工商登記手續簡化，（4）征訂特定就業對象的就業援助，（5）就業場地扶持，（6）創造促進就業的政策環境。

三、社區就業發展中的主要問題及解決方法

1．社區就業發展中的主要問題。包括：第一，自主創業難使社區就業發展的動力不足。社區就業中雖然包括一部分可提供的職業，不過為了社區就業能夠長久持續的發展下去，必須要提高自主創業，但問題在于，雖然我國的政策對自主創業進行鼓勵與幫助，但是進行自主創業還是存在諸如資金不足，創新性不夠等問題，阻礙了社區就業的發展。第二，社區就業人員的整體素質偏低，同時就業培訓也存在不足。雖然社區就業發展主要依賴的社會人員素質水平不要求高，但是社區就業不能只是在低層次發展。第三，就業優惠政策仍不夠完善。如對于像低保戶，失業保險金等都是在與企業為措施的社會保障基金為載體的，由于社區就業大部分是暫時性的，關于這些保障金的歸屬追究難免會成為問題。

2．解決方法。第一，加大政策力度，完善政策規定。政策的實施不僅僅是要加大力度，更重要的是要落到實處，把政策的覆蓋面擴展，好的政策延續時間增長，對于政策實施對象中比較困難的，在提供再就業職務的同時，給予對象適量的經濟補助，為再就業對象提供免費長期有效的再就業培訓和指導，幫助他們提高自身的綜合素質和水平。第二，適當吸引一些中高層人才。從我國目前的就業形勢來看，不僅僅是下崗人員再就業工作具有難度，大部分的大學畢業生也很難找到適合的工作，因此，我國也可采取適當的方式，吸引大學生參加到社區就業中來。第三，提高各個社區之間的競爭力。在諸多的社區中，對于一些做出實事，做出貢獻的社區給予更多的幫助和鼓勵，在各社區之間形成良好競爭趨勢，對于不同社區的不同要求，可以在社區中形成互相幫助，互相補短的良好氛圍。

總之，社區就業是一項新型的事業，其發展可以在各種不同程度上加速我國再就業問題，增加解決民生問題，社會矛盾問題，“小政府、大社會”、“小政府、大市場”、“小政府、大服務”的框架，為社區就業提供廣闊的空間，這也是促進國家經濟發展，維護社會穩定的重要方式和手段，是增強社區建設和社區服務的重要環節。