導語：如何才能寫好一篇城中村改造的背景，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【關鍵詞】三舊改造；城中村；改造更新策略

1、“城中村”與“三舊改造”的概念與關聯

“城中村”從狹義上說，是指農村村落在城市化進程中，由于全部或大部分耕地被征用，農民轉為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區，亦稱為“都市里的村莊”。從廣義上說，是指在城市高速發展的進程中，滯后于時展步伐、游離于現代城市管理之外、生活水平低下的居民區。 “三舊改造”主要是指“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”的改造，其中“舊村莊”主要指城市規劃控制區范圍內的城中村；大量用地被城市工業區、物流園等產業園區占據的園中村；不再適宜生活居住，村民須逐步遷出或整體搬遷形成的“空心村”等。

“城中村”這一概念由來已久，而“三舊改造”是近幾年廣東省在城市更新中提出的新口號，是新形勢下對城市土地改造賦予的新定義。廣州市“城中村”的改造屬于“三舊改造”的范圍，借助“三舊改造”政策的推廣與實施，“城中村”應進行更為集約、有效的更新。

2、 “三舊改造”的背景及政策解讀

（1）背景

“三舊改造”是國土資源部與廣東省開展部省合作，推進節約集約用地試點工作的重要措施。廣東省政府下發了相關文件——廣東省人民政府粵府[2009]78號《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》；廣東省人民政府辦公廳粵府辦[2009]122號《轉發省國土資源廳關于“三舊”改造工作實施意見(試行)的通知》等?！叭f改造”已上升為廣東全省的發展戰略。

“三舊改造”重點在于集約用地，通過盤活存量土地來滿足發展用地的需求，控制和減少土地新增消耗，解決資源、環境瓶頸問題，對城市建設、固定資產投資、人居環境改善、產業轉型升級、拉動經濟增長等有著巨大的影響。

（2）有關城中村“三舊改造”的政策解讀

城中村可直接將集體土地申報轉國有用地，只要有三分之二村民通過，村集體可以報給辦事處，再報給市政府，之后報給省政府辦理審批手續，不用按現在的征地程序，大大降低交易成本；不超過10%的小面積土地，如邊角地、插花地、夾心地等，可納入改造方案一同申報；土地收益可返還農村集體，對農村集體土地進行三舊改造，60%可返還給村集體；

同時，城中村改造還可享有政府優惠政策：登記國有土地按照現狀確定，現在用作商業的為商業用地，現在用作住宅為住宅用地，從而使商業得到合理補償；村自主改造可協議出讓土地，并享受優惠的土地出讓金政策，在符合城市規劃的前提下，以流轉的方式自主招商融資進行改造；不足基準面積可補差價，廣州市將實行復建補償、貨幣補償等多種補償方式，對合法面積施行拆一補一；安置房轉變土地性質后可買賣，轉為國有用地的房屋，在交納了土地出讓金后可以進入市場進行出讓。

在城中村的改造中，應充分利用政府給予的政策與優惠，加快城中村改造進程。

3、城中村現狀及存在問題

九十年代開始，廣州市城市建設用地急劇擴張，其結果是導致城市邊緣區的大量自然村落為城市建成區包圍或納入城區建設范圍 ,城市邊緣農村成為“城中村 ”。目前 ,廣州城市建成區范圍內共有“城中村 ”139個，這些“城中村”分布范圍廣，幾乎遍布城市規劃區內的每一區、每一角落。與城市其他建成區相比，“城中村”的容積率較低，普遍不及城市居民的 1/2,而人均居住用地面積則大大高于城區居民人均居住用地面積，這與國土資源部要求的“提高土地使用效率，實現集約利用，優化產業結構，調整土地性質，建立合理結構”的方針大不相符，很大程度上浪費了的城市土地資源。

廣州市“城中村”主要存在以下問題：

（1）人口雜亂。“城中村”由村民、市民和流動人口混合構成，且外來人口較多，租住在城中村的外來人口一般為本地人口的5—10倍，遠高于內陸甚至沿海其它中心城市的水平。這無形中給“城中村”的治安及管理帶來了嚴峻的考驗。

（2）城市規劃滯后，違法違章建筑相當集中。依城市規劃標準，政府批給農民的自有住宅一般為3層左右，但絕大多數村民都擅自加擴建到了5、6層，甚至10層以上，一戶多宅和一宅超面積現象普遍，違法建設和無證物業比重很高，出現“一線天”、“握手樓”、“貼面樓”等，存在較大的安全隱患，整體人居環境質量無法達標。

（3）建筑老舊，上下水、電、氣等基礎設施不配套且嚴重老化；內部道路狹窄且不成系統，建筑密度過大，間距大多不滿足消防及通風、采光要求。

（4）土地使用存在諸多問題，宅基地、工業用地、商業用地相互交織；存在大量亂占、亂圈地現象；非法租賃、轉讓、倒賣土地，管理混亂；以土地入股開辦各種實業；用集體土地抵押貸款；用集體土地進行非法的房地產開發、經營等。

“城中村”不僅影響城市的美觀，也阻礙城市化進程，制約著城市的發展，已成為困擾城市發展的“痼疾”。因此，“城中村”的改造是自身發展的迫切要求，是“三舊”改造的政策要求，是土地集約化利用的客觀要求，是改善提升地區形象的心理要求；“城中村”的改造將在提高土地利用效率，完善城鎮基礎設施，優化人居環境等方面起到積極的示范帶動作用。

4、城中村“三舊改造”原則及策略

（1）城中村“三舊改造”的原則

空間與政策相配合：空間規劃要有堅實的政策研究支持，政策研究也要針對具體的村來制定，從制度著手，從實體入手，才能把城中村改造中的各方利益落到實處。

照顧村民利益與城市發展：保證村民住得好，收入有增長，公共開支有著落。規劃必須自始至終要尊重村民現有的收入和生活習慣，在規劃中要合理解決利益分配問題，建立城中村按城市規劃改造建設激勵機制。通過村莊的更新改造來增強本地區的吸引力，促進城市發展。

近期與遠期相結合：規劃要考慮到實施的時序性，制定不同階段的發展目標與具體的行動計劃，做到近遠期相結合。

通過城中村改造，實現城中村居民的深度城市化與和諧發展，其結果表現為三個方面：在經濟上實現利益的平衡；在管理上實現社區的轉型；在空間上實現形象的變革。

（2）城中村“三舊改造”的策略

①改造“城中村”必須因地制宜，做到“一村一策”。通過政策創新達成各方認同的政策標準和實施策略，由此推動改造規劃的進行。在統一制定政策前提下，區別不同情況，確定不同的改造方式，堅持維護村民合法權益的原則。維護集體經濟和村民的合法權益，提升村民的生活質量，是“城中村”改造成敗的關鍵。

②滾動式推進，逐步改造。采用滾動遷建和局部置換的方式逐步抽疏、更新舊村，分期分批推進改造，逐步實現城中村發展與城市規劃的整體協調。這種做法一方面是采取以村民自主改造為主的模式所決定的，另一方面也是緩解資金壓力的必然選擇。

③社區規劃方法，互動式的規劃。變傳統的空間規劃為社區規劃，鼓勵村民、外來人口、企業等多方參與規劃過程，在參與過程中形成一致的規劃方案。過程中針對農村社區人們文化水平不高和具有抵觸規劃的意識等現實，充分重視規劃過程中的交流、協商，深入社區進行規劃教育，普及和強化規劃意識。

④通過引入市場參與主體推進“城中村”改造，解決城中村改造資金難題。根據各區段城中村的條件類型差異，適當輔之以綜合房地產開發、政府贖買等其它可行的改造模式。如采用房地產開發的方式，房地產開發以物業的市場租售籌集改造資金，政府給予規劃指標和城建稅費上的優惠，并將開發利潤留給村里以支持滾動改造。

⑤經濟利益平衡。村民的經濟收入不能降低，對經濟利益的平衡補償是順利推進城中村改造的首要前提。在補償形式上，靈活采取物業換土地、商鋪換住宅的方式予以解決，而不一定采取單一實物補償，而是多種補償方式相結合。

5、引發的思考

在“城中村 ”改造過程中，眾多低收入外來人口如何居住是不容忽視的問題。外來人口在廣州的城市建設中扮演著重要的角色 ,很大程度上推動著城市建設的發展，同時，他們中的大部分人主要靠租用“城中村”的住房生活 ,一旦“城中村”進行改造完成 ,居住條件改善的同時，也使他們往往因為承擔不起高昂的房租，失去繼續租住的能力，被迫遷往更為偏遠的市郊，導致新的城中村的產生。城中村的拆遷、改造涉及到大量外來人員的遷徙，會引發一系列的社會問題，在改造中適當考慮對這部分人群的安置，使他們可以以較為低廉的價格繼續租住在改造后的城中村，將更有利于社會的穩定、和諧發展。

6、結語

目前，廣州市已為“三舊”改造制定了一系列計劃，包括10 年內基本完成全市“三舊”改造；3 年～5年內基本完成越秀、海珠、荔灣三大舊城區的重點區域改造，以及52 條城中村的改造等等。在廣東省在土地資源供需矛盾日益突出，國家城市建設土地供應政策從嚴從緊的情況下，“三舊”改造拓展了建設空間，保障了發展用地，是為推進節約集約用地試點示范省建設探索出一條新路。同時，“城中村”的“三舊改造”是改善人居環境，提升城市品位、推進城市化進程的必經之路，是建設文明、生態、和諧、宜居城市的重要保障。

參考文獻

[1] 黃健文、徐瑩．對舊城改造的再認識——以廣州市“三舊”改造工作為例［J］．規劃師．2011年01期

[2] 周曉 傅方煜．由廣東省“三舊改造”引發的對城市更新的思考［J］．現代城市研究．2011年08期

[3] 郭謙、吳昊潼．廣州城中村改造的問題和改造可行性模式研究［J］．四川建筑科學研究．第 33卷，2007年 6月第3期 廖遠濤、代欣召．城中村改造的政策及實施評價研究——以廣州為例［J］．現代城市研究2012年03期

[4] 廣州市三舊改造政策解讀．百度文庫

[5] 廣州城中村改造的思路、模式與對策研究．百度文庫

[6] 城中村改造的意義．百度文庫

[7] 廣東省人民政府粵府[2009]78號《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》；

[8] 廣東省人民政府辦公廳粵府辦[2009]122號《轉發省國土資源廳關于“三舊”改造工作實施意見(試行)的通知》；

參考文獻

[1] 黃健文、徐瑩.對舊城改造的再認識——以廣州市“三舊”改造工作為例［J］.規劃師.2011年01期

[2] 周曉 傅方煜.由廣東省“三舊改造”引發的對城市更新的思考［J］.現代城市研究.2011年08期

[3] 郭謙、吳昊潼.廣州城中村改造的問題和改造可行性模式研究［J］.四川建筑科學研究.第 33卷，2007年 6月第3期 廖遠濤、代欣召.城中村改造的政策及實施評價研究——以廣州為例［J］.現代城市研究2012年03期

[4] 廣州市三舊改造政策解讀.百度文庫

[5] 廣州城中村改造的思路、模式與對策研究.百度文庫

[6] 城中村改造的意義.百度文庫

篇2

一、××ד城中村”現狀

×××城關鎮轄區內共有18個“城中村”，這些“城中村”違章建筑普遍存在，土地資產流失嚴重，居住環境極差、公用基礎設施薄弱、人口構成多元化、治安狀況堪憂、計劃生育難、火災隱患大、村民綜合素質、轉變生活習慣跟不上等等。以上這些都是城市管理和新×××建設必須根治的問題，加快“城中村”改造步伐，從源頭上治理臟、亂、差，是×××建設和長遠發展的一個根本性措施。

二、“城中村”改造面臨的問題

（一）拆遷補償問題

1、違章建筑的認定問題。“城中村”違章建筑具有普遍性，若承認其合法，給予相應補償，必然引發新的違章建筑浪潮，加大城市管理難度和增加拆遷成本；若認定其違法，則強制拆遷難度大，必然引發社會不穩定因素。

2、拆遷補償模式問題。根據調查，大部分村民樂意接受異地安置或回遷安置，不愿接受貨幣補償，這給開發“城中村”帶來巨大的改造成本和風險，令開發商望而卻步，對參與“城中村”改造失去積極性。

（二）村民社會保障體系問題。失地農民的養老問題是廣大農民最大的后顧之憂，如何建立健全社會保障體系，給失地農民一顆“定心丸”，是能否完成好“城中村”改造的關鍵。

（三）“城中村”改造操作模式需進一步探討?！俺侵写濉备脑煨枰鐣鹘绲姆e極參與，這是一個不爭的事實，但誰主導改造，如何操作還需進一步探討。

（四）相關政策措施不完善。“城中村”改造后的供地模式、規劃設計要求等相關政策不完善，使得“城中村”改造沒有明確的目標，不能很好地調動社會各界的積極參與。

三、“城中村”改造的幾點建議

（一）政府主導，做好拆遷補償 。

1、對違章建筑只給予補助，體現違章無利可圖。由于“城中村”違章建筑具有普遍性，可兼顧拆遷成本和維護社會穩定，體現有法必依的原則，對違章建筑只給予補助，補助額不大于建筑物成本。

2、加強異地安置與貨幣補償相結合的拆遷補償模式的研究。把外地“城中村”改造的先進經驗和實際做法揉和到具體操作過程當中去，積極加強對各種補償模式的研究，對“城中村”的改造將起到巨大的推動作用。

（二）建立健全針對失地農民的社會保障體系。

針對失地農民的社會保障體系，可以從以下幾個方面建立健全：

1、建立合理的征地補償費用支配機制。征地補償費應作為農民養老的主要保障，可將此部分資金實行多元化投資，用于養老保險、醫療保險和其他合理的投資，確保資產增值。

2、建立醫療、養老社會保障機制。目前農村社會保障尚未立法，各項制度建設尚處于起步階段。建立失地農民養老和醫療保險制度，其資金籌措可以按國家、集體、個人都出一點的思路進行解決，初步建立起失地農民的社會保障體系。

3、就業是失地農民最好的保障。聯合有關部門，有針對性的建立教育培訓保障機制，重視失地農民的教育培訓，加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，提高失地青壯年農民轉崗就業能力，建立多層面的縣、鄉（鎮）、村三級農民職業技能培訓網絡體系，使失地農民充分就業。這既提高了村民綜合素質，又保證了農民生活水平不降低。

（三）積極探索“城中村”改造操作的新模式。

“城中村”改造應以政府主導，統一規劃設計，以市場運作為主要模式，堅持節約集約用地，不斷探索“城中村”改造的新模式、新辦法。

篇3

關鍵詞 城中村 城中村改造 利益相關者

中圖分類號：TU984.114 文獻標識碼：A

1城中村的形成

城中村是在快速城市化的背景下，在政府制定大量空間擴展政策的條件下形成的。城中村的本質是各種利益相關者不同利益相互關系的聯結。在大城市里的外來暫住人群在不斷劇增，在居住上向城市提出了廉價出租房的要求。與此同時，被納入城市發展的城中村，自動從正式市場捕捉到市場需求信號，利用良好的地域優勢和低廉的土地成本向外來流動人口提供廉價出租屋，促使了城中村的形成。

2祥營村改造情況

2.1祥營村改造背景

2009年西四環的拓寬工程已拆除近百戶住宅，2010年擬開工的科學大道西延工程遷移了上百戶村戶，并計劃完成控制性和修建性的詳細規劃的編制，以及土地招拍掛手續及其前期的拆遷準備。在2011年計劃于年初對整個村莊進行整體拆遷，最終于5月底完成了拆遷?，F在該村的城中村改造用地已經征用并轉為了國有，在實施征收補償方案后開展了城中村的改造工作。

2.2祥營村改造內容

2.2.1改造的范圍

祥營村改造的范圍為北至楓香街、西至須水東路、東至西四環、南至玉蘭街?？傄巹澯玫乩锩姘幼∮玫?17.67公頃，公共設施用地10.48公頃，道路廣場用地60.48公頃，市政公用設施用地0.57公頃。

2.2.2補償方案

據調查可知在祥營村改造過程中，主要涉及安置補助和過渡期補助兩個方面?，F將安置補助的主要內容匯總如下：對現有合法宅基地，長期居住并享受村民待遇的按每宅400平方米予以安置；一家有兩個男孩以上的，次子年滿18周歲并且都享受村民待遇的，除了400平方米以外，另加400平方米；一家有兩個子女以上的，在400平方米基礎上，再予以安置150平方米；宅基地持證人有獨生子女證的，在400平方米基礎上再予以安置60平方米。關于過渡補助的方法主要是按每人每月600元發放的。

2.3村民滿意度

祥營村很多村民多年來不再單純依靠種地創造收入，但由于受到傳統思想的影響，認為土地是生存之本，他們大多不愿意失去土地。另外，由于辦理房產證的手續復雜，審批的時間也比較長，所以村民都比較擔心什么時候能取得房產證。當然，基于老百姓對于城中村改造的利益往往不能全面觀察和考慮，而對失地的成本卻看得很清楚，這也促使村民會不自覺地產生了一種自我保護的情緒。

3村集體、政府和開放商的利益關系

3.1村集體的利益

村集體的利益在于村民能夠得到合理的耕地和宅基地的補償，獲得長期的社會保障，生活環境能有所改善。

3.2政府的利益

政府進行城中村改造是為了提升城市的品位，改善城市的環境和形象。政府在進行改造時為了吸引開發商投資，采取了將土地出讓金返還的政策，政府在這里主要是通過協調村集體與開發商的利益，而最終促進城市的發展。祥營村的后期的具體的建設工作是由開發商來完成的，在這里政府做的是拆遷工作。

3.3開發商的利益

開發商的利益訴求很明確，即是通過建設城中村的改造項目來獲得利潤分成。在祥營村，萬科開建祥營小區，目前基本上所有老人都已入住，剩余一些青壯年還在外地打工。萬科將在祥營小區的南部和西南方向開發自己的商業樓盤，以供其獲得利潤收入。

4村民與政府和開發商間利益存在的問題

在安置房分配方面，村民認為開發商在安置房分配時有失公允。另外針對開發商會不會發放房產證和何時發放房產證的問題存在很大擔憂。這其中牽涉到政府和開發商的公擔的責任和義務問題。

5村民與利益相關者關系的協調

5.1村民與政府的利益協調

政府應建設合理的城市功能布局和公建設施，在安排城中村改造時可抓住城市建設中的大型項目建設的契機，同時帶動該地區的發展。在履行城市規劃進行城中村改造時，應根據各城中村實際情況分類指導，分別實施，并積極創新工作思路。積極落實村民的身份，完善村民的戶籍制度。

5.2村民與開發商的利益協調

開發商應對土地功能分區進行明確界定，促使該改造區域擁有完善的基礎設施配套。嚴格按照城中村安置房的建設標準來建設，實現質量和品質的雙重保障，實現公允公平的分配安置房，按照政府規定及時辦理產權相關手續。村民應該積極配合開發商的建設工作，為施工工作提供便利。

參考文獻

[1] 吳智剛.城中村改造：政府、城市與村民利益的統一―以廣州市文沖城中村為例[J].城市發展研究，2005，12（2）.

[2] 鮑海君，吳次芳.論失地農民社會保障體系建設[J].管理世界，2002（7）.

[3] 王才亮.農村征地拆遷糾紛處理實務[M].北京：法律出版社，2009.

篇4

關鍵詞：城中村改造規劃建設策略

在我國城鎮規劃建設的歷史長河中，“城中村”主要是指改革開放以來，在我城市大規模、快速發展的過程中，由于城市規劃建設而導致農村土地大部分被征用，當地農民在原村莊居住地集中建設而形成的現代城市中的“村落”。城中村的居民利用“自留地”建設自己居住的房屋和商業樓房以及修建供外來務工人員居住的“出租屋”。

1“城中村”，工程規劃建設中容易遺忘的角落。“城中村”在我國經濟社會發展過程中為解決外來勞動力就業、住宿以及改善原著居民的生活狀態起到過很大的積極作用，但是，我國“城中村”是城市規劃建設中留下的一塊塊由農民自主建設發展的“農民房”，由于沒有納入城市統一規劃和工程建設的專業化管理，很多“城中村”工程建設缺乏科學、系統和完善的規劃，導致“城中村”在建設發展中逐步出現一系列重大問題和社會隱患：

（1）“城中村”建筑布局不盡合理。由于“城中村”的房屋由村民自己修建，單體規模都較小，缺乏統一規劃，沒有成片建設開發，房屋密度高，間距小，采光通風條件差， “握手樓”、“貼面樓”、“黑暗房間”較多，居住舒適度欠佳。

（2）衛生條件普遍較差?！俺侵写濉苯窒铼M窄、擁擠，消防通道不暢，存在嚴重消防隱患；每家每戶都獨自建設化糞池，排水排污不暢，污水橫流，垃圾堆積成災，影響居民的身體健康。

（3）“城中村”治安環境較差。“城中村”外來務工人員較多，由原著村民、無住房的戶籍市民和外來人口混合構成。流動人口中容易隱藏一些違法犯罪的個別人員，“城中村”時常發生偷盜、打架斗毆等社會問題，治安形勢嚴峻，影響我國經濟社會科學發展，影響城市的可持續發展。

（4）基礎設施不完善?！俺侵写濉钡墓苍O施建設主要靠當地村民集體企業和原著村民集資建設，政府財政投入較少，條件較差的“城中村”圖書館、學校、醫院等公共基礎設施不全，“城中村”居民的教育、文化娛樂場所受到限制，無法為居民提供完善的公用設施。

（5）“城中村”工程建設缺乏專業規劃和質量安全監管。在很多地方，由于“城中村”工程建設屬于農民個人或集體投資行為，沒有納入城市建設的整體規劃，工程施工過程中，很多“民宅”未能按照規劃建設的正常流程報建，也沒有專業的工程質監、安監部門進行監督管理，導致“城中村”工程質量堪憂，安全事故頻發。

2“城中村”改造工程規劃建設的基本原則。隨著我國城市現代化的快速發展，“城中村”在經歷輝煌歷史的過程中，不斷凸顯出各種問題，成了制約我國城市現代化進一步科學發展、可持續發展的嚴重障礙。各個城市的管理經營者都已經意識到問題的嚴重性，紛紛制訂了“城中村”改造的遠景規劃并逐步實施。改變“城中村”特有的“臟、亂、差”的現狀，縮小城鄉差別，是促進社會和諧，促進經濟社會科學發展和可持續發展的必由之路?！俺侵写濉备脑旃こ桃巹澖ㄔO管理的基本原則如下：

（1）積極、有序、務實的原則?！俺侵写濉备脑旃こ探ㄔO應以建設現代化城市、城鎮為總目標，把“城中村”改造工程納入城市、城鎮整體規劃，逐步推進農村現代化、城市化，積極、有序、務實地宣傳“城中村”改造建設的歷史必然性和重大意義，把遠景規劃和現實情況結合起來，量力而行，盡量減少利益沖突，克服對經濟社會發展的負面影響。

（2）政府加強引導，主持公平、公正和市場化運作的原則。各級政府應牢牢把握“城中村”改造工程規劃建設的方向，通過制訂全面、合理的規劃，保證“城中村”改造工程建設既符合公共利益，維護改造過程中的社會公平，又努力使改造惠及所有的“城中村”居民和開發商。同時堅持政府主導下的市場化運作，合理安排國家、開發商以及居民的利益分配機制，努力提高改造項目的經濟效益，盡可能利用有限的資源，實現較好的經濟效益和社會效益。

（3）堅持改造工程需要統籌兼顧的原則。在“城中村”改造工程規劃建設過程中，涉及政府、開發商和居民的多重利益矛盾，任何一種單一措施都難以實現利益的共贏，因此，需要積極開展“城中村”改造工程規劃建設管理的體制創新，需要綜合運用政策、經濟、技術等多種手段開展綜合規劃建設，既要推動“城中村”房屋建筑的空間、形態的布局方面得到合理改造，又要推動“城中村”社會面貌、形態的改造，促進“城中村”經濟社會的全面發展，以實現“城中村”的城市化、現代化的戰略目標。

（4）需要落實科學發展觀的原則?！俺侵写濉备脑旃こ痰囊巹澖ㄔO，需要注重有限物質資源的節約和循環利用，汲取“城中村”當初建設中遺留的教訓，同時，應正視“城中村”建設積累的巨大財富，也不能全盤否定“城中村”建設中已取得的有益成果，應針對不同的建筑布局狀況采取不同的改造措施，而不能通通修建成“摩天大樓”，去走向高耗能的另一個極端。在改造工程規劃建設過程中，需要貫徹節能、節水、節材、節地等先進的建設理念，提倡節約，落實科學發展觀，促進“城中村”的可持續發展。

3 “城中村”改造工程規劃建設管理的主要目標與策略。在我國城市化進程中，由于當初缺乏周全的規劃和嚴格的質量安全管理，“城中村”與周邊現代化的城市極不協調，“城中村”改造工程規劃建設的管理任務很艱巨，因此，“城中村”改造工程規劃建設管理工作，需要制訂一個長遠的目標：根據各地城市、城鎮建設的定位和現實情況。通過改造建設，促使“城中村”在居住環境、公共設施、治安秩序、經濟發展和文化心理等方面與現代化的城市全面融合，實現建設現代化城市與城鎮的長遠目標的要求。 根據長遠目標要求，需要采取以下主要策略：（1）“城中村”建筑空間的改造。通過對“城中村”建筑空間實體及各類配套設施的規劃與改造建設，改善“城中村”建筑設施的空間布局和居民的生活環境，將“城中村”的土地按照城市規劃進行統一利用，完善城市建設用地布局的結構，營造建筑空間整體協調的城市與城鎮的風貌。（2）將“城中村”納入城市管理范圍之內。按照現代城市與城鎮社區規劃、建設管理的要求，完善“城中村”的管理體制和社區組織體系，將“城中村”納入城市規劃建設管理的統一法制秩序。（3）完善“城中村”經濟體系建設。宜將“城中村”的集體股份合作公司進行現代企業改造，使之成為參與市場平等競爭的市場經濟主體，在集體和原村民依賴物業出租維持經濟收入的基礎上，實行多元化的產業經營，融入當地城市產業規劃發展的體系，實現“城中村”經濟的可持續發展。（4）使“城中村”與現代文化的融合。在妥善保護“城中村”珍貴歷史文化遺產和優秀地方文化傳統的同時，積極開展社會主流文化的傳播，打破“城中村”封閉的文化心理，使“城中村”居民融入具有現代特色的都市文化氛圍中來。

4小結

篇5

關鍵詞：城中村；土地產權；改造模式

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

1、“城中村”概念

在我國城市化進程中，由于城市用地的急劇擴張，把城市周邊的部分村落及其耕地納入城市用地范圍，大部分耕地性質由農民集體所有制轉化為全民所有制，在征地過程中返給鄉村的用地以及農民原宅基地、自留地、自留山等維持其農民集體所有制性質不變，在這些用地上以其居住功能為主形成的社會形態被稱之為“城中村”。[1]

2、“城中村”特征

2.1物質構成形態

由于規劃、管理以及政策的真空與滯后，城中村內用地功能紊亂，居住、商業相互混雜，建筑景觀雜亂，建筑密度高，建筑質量令人堪憂，采光通風等條件惡劣，居住生活私密性得不到保障。

2.2生活設施與環境

配套設施問題嚴重。道路網布局和結構不合理，無法滿足人流、物流、停車、消防等基本要求，排水設施不完善導致經常性的內澇，教育、醫療等公共設施的數量和質量均滯后于生活需求，戶外空間缺乏，綠化不足。

2.3組織與管理體制

由于歷史的原因形成相對獨立的行政運作體制和地區管理機制，受既得利益者影響，其建設存在明顯的短期行為，缺乏長遠規劃，物質生活的富有與村民的社會觀念，生活觀念、價值觀念以及和管理組織機制之間形成強烈反差，法制意識淡漠，建設無序等現象突出[2]。低質量住宅的低租金導致村落內人口構成復雜，外來流動人口居多數，社會隱患較大。

3、“城中村”產生原因分析

3.1供需分析

城市流動人口對低租金住房需求較為強烈，同時通勤能力不足，在空間上傾向于內城地區，“城中村”具備此種特征。從供給方面而言，村民在短期內獲取即得利益的心態促使開發建設偏離管控，各自為政，一哄而上，較少考慮房屋建設質量以及空間場所、環境品質等需要協調與相互約束的規劃問題，較為惡劣環境促使“城中村”成為社會問題多發場所。

3.2土地使用分析

宅基地制度的存在，是造成“城中村”問題的根本原因[3]。“城中村”土地在城市用地范圍之內，同時法律規定農村土地歸集體所有，由村民委員會等集體經濟組織經營管理，本質上講，土地所有權主體不夠明確，導致真正的所有者主體缺位，土地所有權主體的缺位和土地使用產權的不明確，社會保障體系不完善，決定了住宅建設以利益最大化為目標，同時熱衷于短期項目的無序化格局。

3.3建設管理分析

在各個層次的城市規劃編制與實施過程中，對“城中村”缺乏足夠的重視和深入研究，未能及時針對“城中村”特有的情況制定合理可行的規劃建設標準。涉及到規劃建設的人口疏散、產權轉換、房屋拆遷賠償、村民就業安置等方面的政策尚不明確和完善。相關規劃法規對于土地所有權不明晰的“城中村”的建設無法發生效力。

4、“城中村”改造的基本思路

“城中村”問題正在對于外部環境造成越來越大的“負外部效應”，而“城中村”的改造是一個復雜的系統工程，其理論思路應該回歸問題的本質――土地產權的界定[4]。

4.1“明晰產權”

采用土地使用權入股，協調統一各方利益，明確土地收益分配，真正使土地使用權股份化、集體化、市場化，促進土地所有權、使用權、經營權的分離，提高土地資源配置的經濟效率。

4.2“區劃控制”

加強城市規劃法規的控制約束力，明確界定“城中村”地塊的劃分和土地使用用途的法定化，將整個“城中村”地域納入城市一體化管理，實現其市政、環衛、供電、供水、供氣以及治安管理的統一有序。

5、“城中村”改造的現實博弈

在“城中村”改造的現實博弈中，存在著三方對弈者：政府、房地產商和“村民”。 “城中村”的最終改造方案，將是這三方利益平衡的合約安排。

“村民”希望在改造中保護他們的租金收益或對損失的租金收益給予補償，房地產商要求在投資改造中至少獲得平均收益，而政府的希求避免財政的壓力和保證市場、社會的穩定。

“村民”會擔心，既得的房地產租金收益在開發中得不到保護，而且會損失市中心區域房地產升值前景的好處，他們會以幾百年來祖祖輩輩居住在這里為由，對他們的既得利益寸金必爭。開發商擔心此種拆遷開發中的利益矛盾重重，不確定的變數很多，高昂的交易成本會吞沒和消散房地產開發的正常收益，政府對樓層高度的管制會使開發最終變得無力可圖；政府考慮拆遷過程中的利益沖突可能成為社會不穩定的因素，政府自己開發因成本過于高昂難以啟動，而給予優惠政策吸引房地產商介入開發，又可能造成房屋過量供給，沖擊業已趨近飽和的房地產市場，使目前房地產開發中大量的國有銀行貸款無法收回；

復雜的改造過程是一個利益博弈的過程，必須創造一種博弈各方共贏的合約安排才能使改造順利和成功。所以通常的現實改造模式基本分為兩個思路：

另辟一塊住宅地來置換“城中村”的地產；并通過放寬房地產商在改造“城中村”中建筑高度的限制和減免開發中的部分附加費用，使房地產商有能力以新建住宅的期權來置換“城中村”在一個規定時點的現有住房，稱之為“異地安置”；

通過將“村民”現有村落住宅的使用證變更為城市住宅產權證，使“村民”獲得的新房產的完整產權，從此可以出售和抵押房產，以此來換取“村民”在住宅拆遷補償價格上的讓步，稱之為“就地安置”。

政府在這種基于博弈的改造實踐中顯然處于主導的地位，應該發揮積極的作用。依靠市場手段，通過制度設計與政策安排，協調各方利益，著眼于長遠，來引導和控制改造過程。

6、結語

“城中村”現象是我國城市化進程中出現的特殊現象，應更多地置身于在我國城市化機制及其模式研究的背景下進行分析和研究。涉及土地制度改革與設計，政策及法規的引導與約束，市場運作與利益分配和平衡的改造過程更多地體現為綜合的系統工程。在規劃和建設過程中利用宏觀調控手段如何體現對弱勢人群尤其是城市新移民的關懷，如何促進“城中村”居民的市民化進程，將是更為復雜和深層次的任務。

參考文獻

[1] 敬東.“城市里的鄉村”研究報告――經濟發達地區城市中心區農村城市化進程的對策[J]. 城市規劃. 1999，23（9）：8-14.

[2] 杜杰. 都市里村莊的世紀抉擇――關于深圳市羅湖區原農村城市化進程的調查報告[J]. 城市規劃.1999，23（9）：15-17.

篇6

【關鍵詞】城中村改造地域文化國際化

城中村改造是我國特定國情下一種城市更新活動,城中村改造是在我國城市化迅速推進、城市土地價值急速提升條件下提出與實施的,城中村改造的對象是廣大老百姓擁有的平房,有些地方還要面對經過規劃批準但已與時代不適應的舊式樓房或超期服役房。近年，許多城市在進行城中村改造的過程中積累摸索出了一套比較完善的經驗，取得了可喜的成績，為和諧社會的建設做出了貢獻。

一、文化生存方式對城中村的改造分析

社會結構的變動會導致處于劣勢地位的少數人群體的產生，當這個群體的存在不再是暫時，而是較長期的現象時，我們就得考慮其中的文化因素的影響。城中村便是包納這個群體的載體，于是這些農民的文化和生存方式進入了我們的視野。城中村屬于典型的、特定類型的非農化再組織村莊。它具有城市與鄉村二元混合的特點，是一個“混合社區”。城中村的生活方式從表面來看盡管已經完全城市化了，但與完整意義上的城市相比尚有體制上的差異，一是土地制度的差異:城市的土地產權歸國家，而城中村的土地歸村落集體所有;二是社會管理制度的差異:城市社區由作為基層政府派出機構的“街道辦事處”管理，費用由政府財政承擔;而村落社區則由作為村民自治組織的“村民委員會”管理，費用由村集體承擔;三是戶籍問題:城中村的村民雖然因為耕地的征用而幾乎全部轉為城市戶籍，但他們仍然保留著“村籍”，同時也是強大的村集體經濟的股東。因此看來，城中村農民有一套自身的文化和生存運行邏輯網?？v覽城中村農民，他們是一群兼有特殊身份的被社會遺忘的群體，一個內心發生裂變的群體。處于城市與鄉村夾縫中的這一群體在經受著撲面而來的城市強勢文化的洗禮后，表層開始越來越非農化。一旦撕裂開他們的內心深處，卻發現農民身份的強烈認同感使得他們一直秉承著農村文化的血脈，并試圖延續農民固有的生活邏輯，在他們身上濃厚的農村文化氣息還沒有完全消失。是特殊的城市群體或特殊的農民群體。傳統觀念、宗族關系的維系作用在他們不可忽略不計，逢年過節、紅白喜事、小孩滿月等風俗也延續至今。但就經濟收入來說卻已明顯地“去農村化”，招租的租金收入是他們經濟來源的主要模式。理性思考后，更合理的解釋便浮現在研究者面前，他們是游弋在城市文化邊緣的一個特殊城市群體。這個群體既有“前一體化”的小農經濟模式，又有傳統的農民意識，還有變遷社會中的新身份認同。在外人看來，他們在收獲城市發展帶來的超額利益，但在他們眼里更是在承受著拆遷帶來的所謂的不公。

二、經濟因素對城中村的改造

社會改革開放路徑走到今天,經濟理性已經相當強勢,甚至滲透到社會生活的每個角落。有人指出,市場經濟也將城市轉化成了“機器內部成長和生產式的成長機器”,變成將政策形成和履行都向經濟利益群體傾斜和轉變的日趨成熟的成長機器,并同時認為,這種“成長機器”的內部結構和運作,遠比發達國家要復雜得多,因在成熟資本主義社會里,公共財產和私有財產的建立及鑒別是很清楚的。而我國在許多領域仍然相當模糊的公私界限中,市場經濟更是給這個經濟機器的生長及復雜化創造了更多機會和條件。毫無疑問,城中村改造亦難逃離這一生長中的“經濟機器”制約的宿命。

從直接經濟原因來看,城中村改造之所以能在近年大規模地改起來,主要取決于城中村現區位及土地價值與其潛在市場價值之間有著比較大的差異度。即如果差異度大,所具潛在市場價值往往會形成巨大的改造壓力與動力,并一定條件下成為改造的實際行動。具體而言,一方面,我國城市化上升期,隨城市擴張,各種資源要素的聚集與配套日趨健全,城中村區位及土地價值同樣獲得快速的提升;但是,另一方面,社區建設發展的空間格局一旦定型下來,至少在很長的時期內,其物業及空間結構都具有了很強剛性效應,難以及時地改變與調整,并且,已建房屋及相關物業設施,都會因折舊而逐漸趨向老化,實際使用價值是呈下降趨勢的。舊有的物業及空間結構之剛性效應隨時間變遷而轉化為滯后效應,即使社區起初的結構及功能是屬于當時條件下的最佳選擇,但隨時間及其各種條件的變化,會陸續出現新的更為有效的功能及空間利用方式,此時的物業,實際利用價值與其潛在市場價值之間,就產生越來越大的落差。在當落差積累到相當的程度時,為求得市場價值最大化,社區內房屋設施及其空間結構的更新調整,就成為適應新條件的一種理性化選擇。

三、政府因素對城中村的改造

政府為了提升政績與提供公共服務,都有追求經濟增長和財稅收益極大化的傾向。在政府重經濟的發展路徑中,城中村改造的政府因素至關重要。特別是,我國現有制度所決定,城市土地屬國家所有,但在抽象國家所有名義下,實際卻是地方政府所有。地方政府為獲得土地及經濟效益最大化,政策上多會向納稅能力強者傾斜,甚至與房地產商達成默契,幾乎成為城市政府的本能行為。這樣的城市更新中,政府往往有意無意地做出一些讓步,讓位給那些經濟回報比較高的商業性或住宅性物業建設,致使許多城區產生過度商業化與物業高端化現象。

當政府以經濟增長為本的政績目標激勵與導向下,要政府作巨額經濟投入,以換取城中村居民的合作,就幾乎是沒有多少可能的事,因城中村改造項目大多不能直接帶來經濟效益快速提升。換言之,當政府以經濟發展為本的社會情境下,城中村改造只是政府經濟增長與資本積累的工具,只有當改造能實現經濟效益與強化資本積累時,才可能成為實際行動。

政府雖然是城中村改造的至大推手,沒有實質性經濟投入, 反而有借改造之機謀求經濟增長之思慮。因此, 擺在政府跟前的“矛盾”就出來了,一方面,政府急于要改變城中村的面容面貌,以及與此相關并為社會所詬病的種種問題,特別是如市政府主要領導所言的與“現代城市很不協調”的“丑陋”空間形態,另一方面,政府又迫切地需要把有限資源投入到更能產生經濟效益領域。。

城中村改造是一項長期的工作，需要長遠的規劃，要按部就班的進行，急于求成、貪大求全的想法和做法都是對改造政策的曲解，只有結合本地實際情況，量力而行，適可而止，才能把這項工作最終落實到實處。

四、結論

篇7

關鍵詞：街道生活、深圳城中村、城市更新

1 對簡?雅各布規劃思想的理解

城市發展的過程大部分是城市不斷更新的過程，推倒重建在二戰后的很長一段時期中都被認為是解決住房問題和提高住房水平的最有效的方法，但經過十多年的實踐和反思，這一做法受到越來越多的懷疑和越來越強烈的反對。美國著名城市理論家芒福德曾指出：“城市更新”――只是表面上換上一種新的形式，實際上繼續進行著同樣無目的的集中并破壞有機機能，結果又需治療挽救?！背鞘懈?，尤其是內城的更新，不應僅僅是物資層面簡單化的建筑物推到重建的過程，而更多的是需要考慮在規劃重建的整個過程當中，社會結構、經濟結構所發生的調整和更為深層的問題。

在這樣的背景下，簡?雅各布認為傳統的規劃思想是缺乏人性的，她嘗試建立一個以街道生活為核心，動態的都市鄰里概念。城市的街道，尤其是人行道和兼具通道功能的鄰里公園，表面上看來是一個充滿陌生人的環境，但是通過適當的使用，尤其是能夠滿足基本鄰里需求的商業和休閑設施，就會吸引許多有效的公共監視和實際的參與，構成生動有趣的“街道芭蕾”。簡認為不同類型的城市鄰里各有不同的功能，但是通過彼此之間復雜的關系互補，以及開放連接的動態網絡，展現出現代城市生活的基本特質――多元混雜的制度網絡。這正是《美國大城市的死與生》一書的理論核心――“多樣性”是城市的基本價值：它一方面可以滿足城市居民不同的生活需求，另一方面也需要建立以街道生活和混合使用為主的規劃原則。

2 深圳城中村特征與簡?雅各布思想的相似點

深圳全市共有城中村437個，總用地面積約93km2；共有建筑13.8萬棟，總建筑面積約10500萬m2；其中居民住宅有11.3 萬棟，城中村總人數約為442.3萬人，其中流動人數331.7萬人，常住人數110.6萬人；城中村內共設有公共娛樂場所1098家、家庭作坊5650 家、商鋪82272家。（2006年數據）

一種觀點認為：城中村的存在是城市社會平衡發展的重要元素，它“替代”政府解決了許多社會問題。例如，城中村為大量的城市中低收入人群提供了適合居住的廉價出租屋――深圳福田區，15個城中村以占城市建成區面積不到7%的土地，容納了超過轄區62%的城市人口（2006年數據）――以及和他們消費水平相當的消費環境，這讓中低收入人群得以在城市中立足。城中村的消費品和產品，補充了城市消費品和產品的低端部分，諸如五金店，小吃攤檔，廉價便利店，生鮮市場等無法支付高租金的業態得以生存――這種非正規部門主要以個體經營活動的形式存在，以村民出租屋底層為經營場所，面積極為有限，90% 以上的店鋪營業面積不足50m2，單個店鋪平均從業人數2～3 人。可見，“城中村”非正規部門的總體規模較大，但單個非正規部門的規模卻很小――這也使城市居民在進行消費和尋求服務時，選擇更為多元。

城中村內的建筑的高密度、業態和人群構成的混合特征，以及小尺度的街道空間等與簡所描俗的充滿活力的、安全的街區相似。（圖1、圖2）

圖1 平山村建筑使用性質平面圖 圖2平山村鳥瞰

3 深圳城中村特征與簡?雅各布思想的不同點

存在另一種觀點：由于求增量、求快發展，沒有把城中村這種開發較為復雜的“存量”土地納入到城市建設的統一布局中，經過多年的累積，城中村問題已經成為城市經濟社會發展中最突出、最復雜、最集中的矛盾和問題。城中村不僅村內環境難以改善、居民的生活質量難以提高、許多地方存在嚴重的安全隱患。同時，城中村還會阻礙城市結構的完善和土地使用效益的提升，對周邊地區的土地價值產生負效應，。

這種觀點認為雖然城中村在建筑形態和使用功能的特征上確實和簡的思想相似，但并沒有完全簡在《美國大城市的死與生》中描俗的和諧發展的城市社區的效果。究其原因，我們認為主要集中在以下三點：

第一，城中村的居住人群多為外來務工人員，由于我國社會保障，勞動法規等與西方的不同，外來務工人員的工作并沒有很好的保障，工作經常變動，而其住所也通常是隨著工作的轉變而變動，因此，雖然同為中低收入者租住的場所，深圳城中村的人口流動性要遠大于書中所描述的社區，社會網絡并不容易建立。

第二，人口年齡的構成不同，這一點與上面所述的人口流動性大有一定的關聯。城中村形成與快速工業化階段，在城中村居住的大多是以來城市打工賺錢為目的的青年人。由于我國的傳統社會意識以及工作的繁忙，這些打工者在老年時通常會回到家鄉養老，小孩也交由家中的老人幫助撫養。因此，城中村的人口年齡構成基本以青年人為主，這與書中所描俗的活力社區的人口構成有極大差別。

第三，簡在書中強調不同鄰里之間的互動，她所描述的內城社區需要融合在城市里面，成為大多數市民使用的場所。但深圳的城中村大多只能局限于服務生活在村中的居民或是與之相關的一兩個片區，由于其房屋建設過于密集，只能空出一兩條主要街道供居民活動。由于建筑密度過大，村中錯綜復雜的小徑反而成為人們視線的死角，導致對其不熟悉的使用者容易在村中迷失方位，產生恐懼感。

4 總結

綜上所訴，深圳城中村的現狀與簡?雅各布的規劃思想還是存在一定的差距，但無可否認它在城市發展的過程中中所起到的重要作用。目前，深圳的發展遇到了土地存量不足的困境，舊城舊村的更新已成為城市建設的熱點。而城中村的更新改造，不應簡單地推倒重建，應該對其社會網絡的構建等社會經濟問題做更為深刻的論證，小心奕奕地實施恰當的更新建設。

參考文獻

1 尹曉穎，閆小培，薛升.快速城市化地區“城中村”非正規部門與“城中村改造”.現代城市研究,2009(3)

2 朱榮遠，張立民，郭旭東.表情復雜的中國城市化附生物――城中村.城市規劃，2006，30（9）

3 深圳市城中村（舊村）改造總體規劃綱要（2005--2010）

4 陽建強，吳明偉〔編著〕.現代城市更新.南京：東南大學出版社，1999，8

篇8

[論文關鍵詞]城中村改造 集體土地所有權 農村集體經濟組織 村委會

一、城中村改造中集體經濟組織面臨問題研究的背景

2010年1月，廣州市出臺了《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》，提出遵循政府主導、市場參與的原則，力爭用10年時間基本完成全市“三舊”（主要是舊城區、城中村、舊廠房）改造，用3年至5年時間基本完成位于城市重點功能區的舊城成片重建改造工作，基本完成楊箕、琶洲、冼村、石牌、三元里等52條“城中村”以整體拆除重建為主的全面改造工作，以及不符合城鄉規劃的舊廠房搬遷改造工作。

“2008年8月，琶洲村琶洲經濟聯合社向琶洲村全體社員公告琶洲村改造及拆遷補償方案提請表決，得到了該社2/3以上的社員表決通過，該方案也經相關部門審批通過。在拆遷過程中，房屋產權人馮某某、胡某某成為“釘子戶”。2010年9月7日，琶洲經濟聯合社以宅基地使用權糾紛為由向法院提起民事訴訟，要求收回馮某某、胡某某的宅基地使用權。2011年，法院作出一、二審判決，琶洲村聯合社有權收回兩被告的宅基地使用權。而后馮某、胡某因拒不履行法院已生效判決，被海珠區法院依法予以強制執行，法院將他們的三棟宅基地使用權強制收回，交給琶洲經濟聯合社。”

在廣州市越秀區楊箕村改造中，此類糾紛也在發生?！?011年5月25日，越秀區楊箕‘城中村’改造糾紛案首批8起審結宣判。其中楊箕股份合作經濟聯社（下稱經濟聯社）狀告‘釘子戶’案件6起，判決結果均為釘子戶敗訴；而村民狀告經濟聯社案件2起，由法院裁定駁回起訴?！?/p>

上述城中村改造過程中出現的糾紛雖然通過司法程序得到解決，并且都是城中村集體經濟組織勝訴，但是關于集體經濟組織在城中村改造過程中的一些問題，依然存并亟待解決。

二、城中村改造中集體土地所有權歸屬之爭

（一）城中村集體經濟組織對集體土地所有權享有管理經營權

在上述提及的琶洲村城中村改造糾紛案件中，被告就原告的主體資格及其對涉案房屋范圍內土地權屬享有權利存在異議，主張原告的主體資格不適格，無權提起訴訟。究竟城中村集體經濟組織能否在城中村改造中對集體土地享有所有權，我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《物權法》對農村土地集體所有權都有明確規定。

《憲法》第10條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。《民法通則》第74條第1款規定：“法律規定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等為勞動群眾組織所有的財產，屬于勞動群眾集體所有。”第2款規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理?！薄锻恋毓芾矸ā芬幎ǎ骸稗r民集體所有的土地依法屬于村農民集體土地所有的，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，由村內各該農業集體經濟組織或村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農民集體經濟組織經營、管理?！薄段餀喾ā返?0條規定：“對于集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權?！?/p>

上述相關法律規定，農村集體土體所有權歸集體所有，而集體經濟組織并非集體，城中村集體經濟組織在城中村改造中，只是代表集體行使集體土地所有權。

（二）城中村村委會與集體經濟組織兩者的關系定位

“從我國現行立法的情況考察，兩者之間的關系若即若離，時而相互并列，時而相互取代。”國務院《關于加強農村集體資產管理工作的通知》指出，“集體經濟組織是集體資產管理的主體”。國家工商行政管理局《關于公司登記管理中幾個具體問題的答復意見》指出：村中由集體經濟組織行使集體經濟管理職能的，由農村集體經濟組織做為投資主體；沒有集體經濟組織，由村民委員會代行集體經濟管理職能的，村民委員會可以做為投資主體投資設立公司。村民委員會投資設立公司，應由村民委員會做出決議。”《村民委員會組織法》第5條第2款規定：”村民委員會應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法的財產權和其他合法的權利和利益。”在這里，村委會與農村集體經濟組織是相互獨立的組織，前者對后者的經濟活動有監督和保障職能。該法第5條第3款還規定：“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。”據此可知，村委會在集體土地等資產的管理方面，有時可取代農村集體經濟組織。

從職能上看，村委會具有濃重的民主政治色彩，兼有成員自治、公共管理、社會服務與保障和集體財產的管理與經營等多種職能，而農村集體經濟組織則相對比較抽象，法律更多地看重其在土地等資產集體所有制上的形式和概念，對其作為農村集體經濟組織的經濟實體性職能和特征關注不足，而其職能還與村委會出現交叉，農村集體經濟組織并沒有成為具有獨立地位的法人實體?！按逦瘯嬖诘闹髦际且源迕駷楦?，以自治為本；而農村集體經濟組織的存在主旨是以土地為根，以土地等財產的集體所有為本?！币虼?，筆者認為，在城中村改造中，在存在村委會和集體經濟組織的情況下，應由城中村集體經濟組織行使集體土地所有權，村委會對其經濟活動行使監督作用。

（三）城中村集體經濟組織行使集體土地所有權的限定條件

上述法條明確規定，城中村集體土地歸集體所有，而城中村集體經濟組織只是集體的代表機構，那在什么情況下，集體經濟組織能夠行使集體土地所有權？我國《物權法》及《土地管理法》均存在為了公共利益的需要征收集體所有土地的規定。在城中村改造中，農村集體經濟組織收回土地所有權，往往都是依據公共利益這一“霸王條款”。

“公共設施是指由政府或其他社會組織提供的、屬于社會公眾使用或享用的公共建筑或設備，按照具體的項目特點可分為教育、醫療衛生、文化娛樂、交通、體育、社會福利與保障、行政管理與社區服務、郵政電信和商業金融服務等?！背侵写甯脑?，目前基本采取的形式是通過與房地產公司合作開發，建造商品房等，雖然涉及部分公共設施建設，但絕不會僅僅為建設公共設施。而關于公共利益，公共事業建設，在我國《土地管理法》中沒有明確規定。本文提及的案例，原告琶洲經濟組織主張，“琶洲村城中村改造完成后將大大改善琶洲地區的面貌和居住環境，全面提升社員的生活品質、壯大村集體的經濟實力，使全體社員獲得豐厚收益，因此屬于公益事業建設?！边@樣的理由在法院判決中也得到了支持，可是沒有統一的可采性。目前，我國《國有土地上房屋征收與補償條例》對公共利益作出了明確的規定，然而城中村改造是屬于農村集體土地的改造，并不適用該條相關規定。

城中村改造中建設商品房銷售，涉及商業利益?！吧虡I利益一般都不會是公共利益，但在任何一個國家和地區，也都不會絕對說商業利益一定不是公共利益，應結合具體情況作出判斷。所以，公共利益的決定程序至關重要?！惫P者認為，在目前關于城中村改造中，集體土地在涉及公共利益方面規定不明確，即在實體法規定不明確的情況下，應采用程序進行保障，避免公共利益對城中村村民私權利的侵犯。如在城中村改造中集體經濟組織收回集體土地所有權及其改造方案應通過政府的有關部門進行論證，還要通過論證會、聽證會等其他方式聽取被征收人、社會公眾和專家的意見。如果對城中村改造決定不服，原城中村房屋所有權人有關的利害關系人可以申請行政復議或向法院提起行政訴訟，而法院在判決過程中應當采取個案原則，對城中村改造涉及的公共利益與城中村房屋所有權人的私權利做出權衡，當然關于城中村改造的公共利益問題，相關法律也應該進行明確規定和完善。

三、城中村改造中農村集體經濟組織存在的其他具體問題及其解決措施

在本文提及的案例中，琶洲村琶洲經濟聯合社向琶洲村全體社員公告琶洲村改造及拆遷補償方案提請表決，得到了該社2/3以上的社員表決通過，該方案也經相關有權部門審批通過。這樣的程序是否合法合理？而城中村集體經濟組織的自身運作機制如何？集體決議需要社員多高的比例投票通過才符合程序要求？相關法律對城中村集體經濟組織拆遷程序等是否有明確規定？這些都是決定城中村改造能否良性發展的一些重要條件。

（一）城中村改造中農村集體經濟組織面臨的問題

城中村改造中，農村集體經濟組織與村委會關系不明晰，自身運作機制不完善，對集體土地所有權回收、管理等程序的規定不明確，這些都是城中村改造中，農村集體經濟組織面臨的問題。

1.農村集體經濟組織與村委關系不清晰。農村集體經濟組織與村委會兩者之間的關系若即若離，時而相互并列，時而相互取代。而在現實當中，農村集體經濟組織與村委會、村黨支部是三塊牌子、一套機構、一個班子。導致村干部在自身素質與思想覺悟有限的情況下，在城中村改造中容易出現以權謀私，村民經濟利益無法得到保障等。

2.城中村集體經濟組織自身運作機制不完善。城中村集體經濟組織在當前也存在自身組織機構、制度等機制不完善問題，如組織規范化程度低，自我發展機制不健全，民主管理機制不完善，城中村集體經濟組織在實際運行過程中，集體經濟組織最高和最終決策權往往不在集體成員手中，會員大會多流于形式，外部力量介入過多使民主管理成為一句空話。

3.城中村集體經濟組織具體決議程序相關法律規定不明確。目前，我國對村委會組織的法律有《村民委員會組織法》相關規定，但是對于集體經濟組織的相關法律規定較少。城中村改造中，集體經濟組織如何按明確的程序去開展工作，如對改造工作的公告、聽證、村民及村民代表如何表決，2/3的比例是否足以通過決議，等等繁瑣的程序性問題需要相關法律規定作出明確的規定。

（二）解決城中村改造中集體經濟組織存在問題的相關措施

針對上述問題，筆者認為，應該從以下幾個方面進行解決。

1.明晰城中村村委會與集體經濟組織的關系?！爱敼卜章毮芘c經濟管理職能交錯在一起時，就會出現公共權力的濫用和生產經營的不擔風險；利用公共資源去從事營利性的事業，甚至運用公共權力侵犯村民的合法權益卻不承擔任何后果”。 筆者認為，農村集體經濟組織與村委會的關系必須明確，村委會的宗旨本應是為村民服務，不具有營利性，市場規律對其運作不起作用，不需要承擔市場風險，適用民主、公開、公正的原則。而經濟組織管理者的宗旨是

謀求經營效益，以營利為最大目的，必須依照市場經濟規律運作，承擔市場風險，效率是其運作的根本原則。城中村改造中，集體經濟組織需從行政職能中脫鉤出來，否則對農村新型集體經濟組織的發展不利。

篇9

關鍵詞： “城中村”;社會治理;少數民族聚集;新疆庫爾勒

中圖分類號：C957 文獻標識碼：A DOI：10.13677/65-1285/c.2015.06.08

“城中村”①作為城市的夾縫地，是一種獨特的社會結構和現象，它們已經成為城市社會治理的薄弱區，成為困擾許多城市發展的頑疾。

當前，中國的城鄉二元體制結構依然存在，城市與農村不論在經濟發展、社會結構、文化層次、產業布局，還是在社會保障、民眾收入、職業分布等方面都有明顯的差距。在城市―農村的二元分析框架下，早期研究者認為“城中村”的形成完全是一個被動過程。例如，敬東指出，“‘城中村’源于改革開放以來，一些經濟發達地區或城市急風暴雨式的城市建設和快速城市化，于是把以前圍繞城市周邊的部分村落及其耕地納入到城市用地范圍，……在這些用地上以居住功能為主所形成的社區稱為‘城中村’?！盵1]8后來一些學者有不同解釋：“對于土地出讓中經濟補償數額的多少，‘城’‘鄉’雙方并非總能順利達成一致。為降低補償成本，也為了避免處理與‘城中村’相關的一系列復雜的社會管理問題，城市在征地中有意避開‘城中村’，村鎮也樂意保留原有的居住方式與社區關系，這是‘城中村’產生的直接原因。”[2]153

近些年，隨著新疆庫爾勒市城市化進程的快速推進，鐵克其、恰爾巴格、英下近郊3鄉大部分村莊被拆遷，成為城市部分，但是由于拆遷的不完全，一些村莊變為典型的“城中村”?！俺侵写濉泵娣e的不斷擴大和流動人口的快速聚集，給城市治理和維護穩定帶來了巨大的壓力。庫爾勒市對于“城中村”治理有許多創新之處，例如，在安置上開辟新模式，對被征地農民實施就地安置、“插花”安置②，使各族群眾共住一個小區，加深了解，增進民族感情;通過市場、門面房出租或經營、各類資產入股等多種途徑，使被征地農民獲得租金、薪金、股金等方面收入;在機構設置、人員配備、工作機制等方面引入城市街道社區治理模式，實施村改居、鄉改辦，加大被征地農民“農轉非”力度，使被征地農民與城市居民一樣，享受到均等化的公共服務和同質化的生活條件等。盡管如此，庫爾勒市在“城中村”治理方面依然面臨很多的難題和瓶頸，探索一條適合少數民族聚集的“城中村”社會治理模式尤為重要。

一、庫爾勒市“城中村”治理面臨的瓶頸

（一）拆遷補償壓力大

這是當前庫爾勒市“城中村”面臨最棘手的難題。2010年～2015年是庫爾勒市城市化推進最快的幾年，大面積的拆遷改造在短時間內進行。調查走訪發現，由于不同年份拆遷補償的價格標準不一，從每平米500元到每平米4 000元不等;同一時間段，不同地點的拆遷價格也不同。對此，村民意見很大。此外，一些村民違規建房，且漫天要價，也影響了拆遷補償工作的正常開展。

（二）流動人口管理難度大

庫爾勒市的“城中村”是流動人口最為集中的地區，也是南疆籍流動人口的聚集地。據庫爾勒市統計局所得數據顯示，有近15萬的流動人口聚集在“城中村”及周邊的城鄉結合部，如庫爾勒市的海力帕爾村有村民2 500余人，而流動人口就有5 000余人。盡管庫爾勒市的“城中村”大部分已經被拆遷，但依然有大量的平房區用于出租。這些租住人員大多從事小商貿和建筑等行業，文化層次較低，民族成分復雜、流動性大，管理難度很大，治安、維穩任務艱巨。

（三）問題不斷產生

除了多年累積問題解決難度越來越大，新的問題仍在不斷產生，深層次的矛盾逐漸呈現，其中多數涉及群眾切身利益。從近年來群眾反映的問題看，大部分集中在房屋拆遷補償、農村土地征占等方面，拆遷帶來的一些歷史遺留問題成為群眾上訪的重要誘因。各級政府及村委會在解決問題上耗費很大精力，壓力和難度也在日益增大。

（四）違規建房極為嚴重

由于歷史原因，庫爾勒市的“城中村”幾乎沒有統一的建設規劃，因而導致村民所建的房屋高低不一、雜亂無章。近幾年的拆遷補償，很多人一夜變富，致使很多將被拆遷的村民投機取巧，想盡辦法蓋房子，違法用土和違法建設屢禁不止，隨意搭建成風，部分街道的胡同道路不足2米寬的人造“一線天”比比皆是。

（五）失地農民融入城市生活難

庫爾勒市很多農村居民瞬間變成城市人，這種巨大的社會變遷造成村民各方面的落差，使他們面臨很多的不適應感，甚至有些茫然，“這種典型的社會變遷形成了巨大的‘社會墮距’和‘文化墮距’，即政治、經濟、文化、社會心理和制度建設未能形成同步轉型” 。[1]93很多村民還保持著原來的生活習慣和思維方式，無法真正地融入到城市生活中去，甚至對城市文明有一定的排斥。再加上“城中村”村民大多失去耕地，在城市生活成本增加，尤其是就業問題，由于沒有專業技能、文化水平較低，致使就業渠道狹窄、再次就業率低。

二、庫爾勒市“城中村”治理難的原因分析

（一）社會各階層利益追求細分化給社會治理帶來不利影響

庫爾勒市作為新興城市，特別是作為南北疆交流樞紐、“新絲綢之路經濟帶”上的重要城市，城市規模在短短幾年內快速膨脹，致使社會階層的分化越來越明顯，隨之各階層間的利益沖突增多。通過城市拆遷補償，很多“城中村”居民一夜變富，而一部分人依然生活在貧困邊緣，使得原本平等的村民間社會地位差距瞬間拉大，造成巨大的心理落差。在這樣的局面下，一些村民不顧相關的政策法規，試圖通過大量違規建房來獲得高額拆遷補償。而當政府不予承認時，又借助上訪等手段要求維護自己的利益。當利益訴求依然得不到滿足時，就會對地方政府產生不滿、不信任，甚至仇恨，致使黨群、干群關系緊張，社會治理難度加大。

（二）“城中村”社會治理機制出現的新問題沒有適時調整

盡管庫爾勒市的新型城鎮化在全疆處于領先地位，甚至在很多方面有先行先試的特權，但是在對“城中村”治理中依然有很多問題值得探討。

一是治理主體間的權責關系不夠明確。一方面市、鄉兩級機構設置和人員配備上沒有真正跟上變化的形式，致使行政主體間權、責部分管理混亂，政策實施力度不夠，甚至出現漏管現象。另一方面村委會自治管理職能沒有得到充分發揮，很多時候只是充當政府基層上傳下達信息的站點，部門村干部不作為的現象時有發生。

二是社會治理體制、機制不夠完善。“城中村”盡管還被稱為村，但是其治理已經大大區別于傳統的村莊模式，因為“城中村”面臨的社會問題、主要矛盾已經發生了極大的變化。無論是政策法規方面，還是社會治理組織內部的規章制度方面，都需要根據發展形勢不斷做出調整和革新。如鄉政府和村委會職責定位清晰與否？對違規建房情況，能否快速處理解決？此外，庫爾勒市的“城中村”的村民及村干部絕大部分是少數民族，對以漢語下達的文件理解困難，更多是通過別人轉達了解內容，存在理解偏差。

（三）“城中村”管治中的單一性和多元性沖突

“中國的城市社會管理最需要解決的就是如何從‘人治’到‘法治’，從傳統城市管理到‘現代性’意義的‘城市管治’?！盵3]210在“城中村”的管治中，如果摻雜太多的人為因素，就會造成事實上的不平等，形成社會的不滿。從治理者主觀角度認為只要站在大多數人利益的立場上管治就是正確的，而沒有真切了解利益主體的訴求，于是急功近利、大拆大建時有發生，缺乏人文關懷。而從村民的角度，部分村民“等、靠、要”思想嚴重，只想政府按照最高標準給予補償，這就造成治理者與村民各自利益方向出現偏差，表現為基層干部與村民間的沖突不斷。

（四）村民對城市化的認知差異大

城市化過程較早融入城市生活的村民和有相對穩定的職業和收入的村民會更多地認可城市化，對快速城市化給他們生活帶來的便利和改變給予積極肯定;而對于那些過去一直從事農業勞動的中、老年人，由于很難找到穩定的職業，他們會對城市化有一定的抵觸，他們的生活方式、思維方式都沿襲著過去農耕時候的習慣，對于沒有農耕的生活具有恐懼感，因此很難在短期內融入到城市文化中去。

三、提升少數民族聚集城市“城中村”社會治理水平的路徑探析

（一）對“城中村”拆遷補償合同梳理兌現，對現有土地房屋面積重新測繪確權

當前，庫爾勒市所有的矛盾聚集在拆遷補償上，拆遷補償幾乎涉及所有村民，村民手中很多合同沒有得到及時兌現，如庫爾勒市海力帕爾村，從村委會調查了解到村民手中有近5 000個沒有兌現的合同，一些合同是5年前甚至更久前簽訂的，對此，農民怨聲很大。解決這些問題的當務之急是成立州、市、鄉共同參與的專項整治小組，各部門協調規劃，核查農民手中的補償合同，對于合法正規的合同給予重新認定，并根據合同的時間給出新的兌現時間。

“城中村”違規建房屢禁不止，要控制這種局面，可考慮以下操作模式：一是將“城中村”土地國有化，政府分片區集中買斷，一次性給予補償，這樣有利于產權明確，可以在政府框架下開發，避免“小產權房”問題;二是盡快對現有土地、房屋進行科學測繪，并下發正式文件告知村民，一旦確權登記后5年內沒有允許不能改建增加面積;三是由政府負責，村委會參與，對村集體土地進行靈活改造開發，確保村集體土地保值增值，使每位村民受益。

（二）規劃建設“互嵌式”社區安置模式

庫爾勒市的“城中村”少數民族占大多數，在村民安置時，要充分考慮民族間的互嵌式環境建設?？梢試L試在漢族較為集中的小區周邊建設安置小區，政府給予補貼低價出售;在安置小區附近引進企業、商業進駐，給予優惠政策。

另外，積極開展村改居、鄉改辦工作。先在集中連片農民安置小區建立農村社區，引入城市社區管理模式，增強社會化服務功能，再打破原有村莊界限，重新調整劃分與城市街道、社區的行政區域，逐步撤銷村民委員會。近期庫爾勒市批準了鐵克其鄉成立9個社區、恰爾巴格鄉成立5個社區、英下鄉成立2個社區的方案，這就打破了原先少數民族聚集村莊的居住環境，有助于建設各民族間“互嵌式”居住環境，有利于民族團結。

（三）規范、完善“城中村”治理主體的內部機制建設

“城中村”作為社會發展、變革中的特殊存在形式，其改造所需的龐大資金及隨后帶來的一系列社會問題，使得改造過程舉步維艱?！啊侵写濉母脑炜赡苄枰粋€很長的時期，有的可能要花一兩代人的時間，并不是三年、五年、十年可以改造好的。”[4]5相比一般村莊，“城中村”面臨更多的社會問題和治理難題，特別是維穩形勢嚴峻的背景下，需要不斷創新和完善治理主體內部的制度建設，進而提升治理能力和水平。庫爾勒的大多“城中村”村委會缺乏機制建設，致使很多工作沒有制度可依，很多時候靠村長、書記的個人理解行事。針對這些情況，應當根據鄉、村所應承擔的社會治理和公共服務職責要求，不斷完善相關機制，既要對村委會工作職責和服務明確規定，又要建立和完善村集體資產透明公開、財務管理等相關制度。

（四）“城中村”治理要體現治官在先和民生為要

庫爾勒市的“城中村”改造和治理，帶來了激烈的利益博弈，隨之出現和與民爭利，故在對其的改造和治理中，既要先治官，又要凸顯利民。

在治官層面上，首先要做的是對所有相關部門的官員進行清查，特別是城建、拆遷部門，對有問題的人員該處理的處理、該停職的停職。之后重新完善機構設置，尤其是對城建局、拆遷辦的人員加強入崗考核。在部門新人員工作之先就健全制度，運作盡可能將權力和利益分離，讓權力運行過程完全處于法律和民眾監督之下。

在利民層面上，要將發展成果盡可能惠及到每一位村民。在“城中村”改造中繼續堅持和創新3個結合：貨幣安置與新居建設相結合，置換新居與分類安置相結合，住宅安置與不動產經營相結合。積極推進安居富民工程，不斷完善城鄉基礎設施建設，妥善解決被征地農民安置問題。此外，要全面落實居民養老、醫療等社會保障政策，提高和改善被征地農民生產、生活條件。

總之，要做好少數民族聚集城市“城中村”社會治理工作，既要借鑒發達地區成功的治理模式，又要結合本地實際，，探索一條符合自身特點的治理模式。

注釋：

①城中村，通常指在經濟快速發展、城市化不斷推進過程中，位于城區邊緣農村被劃入城區，在區域上已經成為城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式的村落。

②“插花”安置，即將征地農民化整為零，分散安置在其他地區。

參考文獻：

[1]敬東.“城市里的鄉村”研究報告――經濟發達地區城市中心區農村城市化進程的對策[J].城市規劃，1999（9）.

[2]鄭靜.論廣州城中村的形成、演變與整治對策[J].規劃與觀察，2002（1）.

篇10

關鍵詞：城中村；國家權力；集體土地產權；產權博弈

中圖分類號：F321．1文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2008)05-0011-06

在進入21世紀后，我國城市化進程的快速推進使得城中村問題凸現，尤其是近幾年在許多大中城市成為城市發展不可繞過的棘手問題?！俺侵写濉敝冈谵D型經濟城市化進程中，由于城區不斷擴張，城市周邊農村村落先后被包圍在城市建成區或規劃區內，成為城市里的村莊，村莊農業生產內容逐漸消減而原有社會管理狀態基本不變，是中國城市發展中出現的特殊現象。對城中村問題的有關研究主要有以下角度：（1）產權分析角度，尤其是土地產權、產權與社會成本的關系。（2）政府主導作用的角度。（3）政府、城市與村民等各方行為主體利益協調的角度。（4）公共物品供給的角度。（5）較全面關注社會經濟發展的各種制度安排的角度（包括土地產權、二元社會經濟管理體制等）。（6）農民主體和農民現代化的角度。（7）社會學考察社會總體發展轉型的角度，等等。筆者認為，城中村問題產生于一個復雜的社會系統，解決城中村問題必須與中國特殊的社會經濟轉型相聯系，其關鍵是國家權力影響下的集體土地產權博弈問題。

一、二元制度下的權力與利益對等――城中村集體土地產權利益困境

（一）城中村的現狀

從城中村發展現狀回望，它在各地的演化雖不同，但總體有如下共同點：

1．城市經濟與鄉村經濟從最初的明顯分割到不斷融合。村中土地經過逐步被征收，到被城區包圍只剩下村民宅基地和集體公用地，城中村逐漸服務于城市社會經濟發展，臨街和臨路房屋被改為各種店面，成立各種經濟組織，村民自建房變為城市低收入者的廉租房。城中村這種“無農的村落”[1]儼然成為城市獨特的社會服務體。

2．城中村社會生活環境惡化。城中村仍屬于鄉村式的自然演化態勢，管理體系也沒大變化。較差的衛生條件，缺乏合理規劃和亂搭亂建，各色人等雜居下的現世百態，嚴重的“黃、賭、毒”問題，都使城中村比鄰近城區“臟、亂、差”，甚至被人視作城市“毒瘤”。

3．城中村成為城市生活的“村落孤島”。村里人出村入市，但回村又回歸到“城市化”過的鄉村式生活中。不論從生活方式看，還是從社會經濟形態的活動規律、管理方式和管理水平看，城中村與它所處的城市都有一種異樣的隔膜。

4．城中村成為城市低價生活區。躲避嚴格的城市管理，村民自建房成廉租房。松懈的管理降低了村中各種活動的交易成本，各種經濟活動進入門檻較低，城中村儼然成了各類市場的自然生成基地。低房租、低交易成本、低生活成本使城中村成為城市中的低價生活區。

5．城中村改造已成為城市和諧發展的重要條件。隨著城市現代化發展，城中村成了城市中的“化外之地”?！芭K、亂、差”和“黃、賭、毒”猖獗成了城中村最大的現實問題。城市現展需要每一部分協調并進，城中村不可能長期處于同城市“排異的隔膜”狀態。

（二）城中村的改造困境

一個國家的城市化進程與其經濟發展和工業化進程一般是同步的，但我國一直存在城市化滯后情況[2]。造成這種現象的直接起因在于：經濟轉型過程持續存在的城鄉二元社會經濟生產生活方式及其管理體制。其中最核心的就是二元土地制度和二元戶籍制度。

1．二元土地制度安排：層級控制的集體土地產權制度。根據《憲法》和《土地管理法》，城市土地國有，農村和城市郊區土地除由法律規定屬于國有以外屬于集體所有（包括宅基地和自留地、自留山），國有土地所有權由國務院（或各級政府）代表國家行使，農村集體土地由村集體經濟組織或村民委員會代為經營、管理。即便在城中村形成以后，村中土地仍由“村集體經濟組織或者村民委員會”代行集體所有權。國有土地由各級政府代行國有產權，其產權收益歸國家財政。但是，集體土地產權的具體所有者身份復雜，產權行使主體分散，形成實際上的層級控制的產權制度：

第一，各產權行使主體分割集體土地產權。由體制繼承下來的“三級所有，隊為基礎”，這已成為農村基本土地產權形式。由鄉、村、組三級分割行使集體土地所有權，村民實際行使占有權和使用權。

第二，集體土地產權行使主體相互影響，影響力自上而下不對等。鄉鎮政府是國家的基層行政機構，村委會（代表全體村民）是自治組織，村民小組只是村委會下的內部治理分支集體，對外不具有明確的法律地位。村莊集體土地產權存在村委會與村民小組之間共同分享態勢，分享程度由村委會權威大小而定。鄉鎮政府對村集體有行政管理指導權，不僅對自身掌握的集體土地行使產權，對村、組集體土地權利行使也有較強的影響力。

在城中村改造實踐中，土地產權的處置通常由地方政府將集體土地統一國有化后再招標、拍賣或掛牌甚至協議出讓。由于集體土地產權主體復雜，各主體關注的權利實現形式和內容不同，利益訴求不一致，在土地權屬變更中，就容易產生激烈的權利沖突。

2．二元戶籍制度安排：范圍穩定的利益分配制度。城中村改造還受來自與集體土地緊密聯系的其他制度安排的限制。主要是附加了許多社會管理職能的城鄉二元戶籍制度。

第一，二元戶籍制度是其他許多制度功能借以實現的重要載體。在為追求趕超戰略的特定條件下，一個落后農業國加快工業化進程必需大規模的資金積累，也為適應命令式的計劃經濟體制，建立二元戶籍制度完成城鄉分割，并以戶籍制度為依托就城鄉附加不同的財政稅收、文教衛生、就業退休、社會保障、行政管理等一系列制度安排[3]。國家對市民逐漸建立起由此類制度進行的全面保障，而農民實際只獲得集體土地占有權和使用權，村民所有一切社會經濟生活保障全由自己從土地中獲取。

在這一歷史大背景下進行城中村改造，戶籍上的村民變市民的轉換本質在于：村民如何獲取集體土地產權利益，如何建立起保障社會經濟生活的一系列制度安排。若僅僅是戶籍轉換，這種改變就形成新形勢下的再次不公平剝奪，是社會不安定的導因。并且，這種前期城中村改造的示范效應可能加大后續改造的障礙。

第二，戶籍制度劃定了集體土地利益分享的范圍。村民不顧安全大肆營造多層“握手樓”、“貼面樓”，獲取許多房租收入。一般農村并無多少益處的村籍戶口，在城中村里都會帶來直觀的顯性收益，村民通過城中村戶籍分享集體土地上的利益。城中村戶籍此時變為集體土地利益的分享憑證，并借此可換回與市民類似（盡管水平不同）的社會保障。如果在改造時打破了這種利益分享機制，又不能同時建立替代機制，城中村改造就難以順利成功。

（三）新環境下二元制度安排帶來沖突的根源――權力與利益的對等訴求

同樣的二元制度安排，同樣在政府管理、指導與推動下進行社會經濟活動，為什么在計劃經濟體制下和改革開放之后較長時期內，都沒有出現這么多明顯的矛盾與沖突？為什么政府推動的城中村改造會產生這么多棘手的問題與沖突？這應從國家權力與經濟利益的關系以及對應的產權制度變遷來分析?？傊袨橹黧w的權力與利益應是對等的，如果出現大的偏差失衡，就會帶來不穩定，矛盾與沖突就不可避免。

1．如何看權力、產權與經濟利益？“權力就是以資源占用為基礎，以合法強制為憑借的社會支配能力”，而“權力資源是權力主體影響權力客體行為的資本或手段”[4]。權力資源“可以分為兩類：配置性資源和權威性資源。配置性資源指對物質工具的支配，這包括物質產品以及在其生產過程中可予以利用的自然力；而權威性資源則指對人類自身的活動行使支配的手段”[5]。實際上，配置性資源就是經濟資源；權威性資源就是政治資源，主要包括監控、組織、制裁、意識形態等治理的手段[4]。權力主體會運用自身掌控的經濟和政治兩類資源影響社會經濟制度安排及其運行，國家（或政府）是其中規模最大、能力最強的權力主體。

“產權是一個社會所強制實施的選擇一種經濟品的使用的權利”[6]，“在任何社會里，資源的個人使用權（即產權）都能得到解釋，即它們得到了社會風俗習慣、約束機制以及以國家暴力或懲罰為后盾的行使法律的支持”[7]；個人對資產的產權由消費這些資產、從這些資產中取得收入和讓渡這些資產的權利或權力構成。一個人對自己產權的強度依賴于他對自己產權的保護努力程度和他人企圖奪取和政府予以保護的程度[8]。產權經濟學家在對產權進行涵義闡釋時從沒忘記產權界定和實施所受到的來自社會經濟背景的約束，而這種約束或保證主要由國家（或政府）來提供。

國家作為社會最大的權力主體不僅自身掌控經濟資源，且有獨一無二的政治資源來保障和監控社會各種制度安排的實際運行。人們就難以分清國家是為整個社會福利最大化而行動還是為政府掌控的經濟利益最大化而行動。但是，一個國家的“憲法決定了基本的產權，國家既提供仲裁與執行規則的框架，又頒布行為規則，依此降低政治結構中的服從費用和經濟部門中的交易費用”，“這樣，構成經濟組織的契約關系形式主要是由國家決定”[9]。因此，國家權力對于產權制度安排的影響是基礎性的。

許多經濟學家有以下共識：國家或政府對于經濟利益與政治權力之間關系的掌控協調存在一種替代關系[10-11-12]。筆者認為，在一個社會的穩定憲法秩序下，這種替代關系是以保證國家或政府足以掌控整個社會為基準，不僅僅是經濟利益與政治權力之間的二選一。并且，行為人（指國家、組織或個人）獲得的經濟利益與所擁有的政治權力最終是相統一的。否則，要么是行為人不能實現權力對應的經濟利益而受到損害（如弱化或失去權力），要么是行為人會為獲取經濟利益而對制度安排進行變通、扭曲以至于對其變革。

以私人產權利益獲取為例，說明權力對產權利益實現的影響程度，見表1。

2．計劃經濟體制下二元制度安排的權力與利益。根據上述觀點，如果是一個高度集權的政府，那么，國家權力就會無時無處不在決定或干預產權利益的分配。

在原有計劃經濟體制下：

第一，國家對幾乎全部社會資源擁有產權，并根據國家需要劃分每一種生產要素的流動方式與范圍。社會資源都由政府指令性計劃進行調撥，這種配置方式本身就是權力運作的結果，所帶來的經濟利益必定由對應的權力主體（即國家）獲取與分配，國家權力與國有產權是合一的。

第二，在集體所有制下，各種資源（包括勞動力、土地等生產要素）被劃定在各個范圍內為“集體所有”，其產權屬于集體，由此產生的利益在集體范圍內由集體權力分配；國家權力通過集體組織體現為集體權力，與集體產權是合一的。

3．國家權力推動下的城市化：政府與城中村村民的權力。我國城市化進程是伴隨著改革開放的深化和整體經濟發展水平的提高而加速。處在經濟體制轉型過程之中的政府權力仍然主導整體國民經濟發展方向和速度，城市化的主要外在力量來自于（地方）政府。

第一，政府推動城市化的力度決定了城中村的形成速度。政府推動下的大規模城市擴張迫使鄰近鄉村被包圍到城區之中。除了集體土地急速被政府征收而減少之外，村落的其他一切似乎變化不大。待到村莊周圍城市街道變得繁華、村莊被擠壓到村民宅基地邊沿的時候，被擠壓著的鄉村村落就成為了城中村。

第二，政府推動的城市化進程強化了城市體系主導社會經濟發展的格局。原有的城鄉二元制度安排中的農村社會經濟本就處于弱勢地位；政府在經濟轉型中仍持續實行“城市偏向”政策，城市的強勢地位得到強化，城市體系的一切被置于鄉村社會經濟體系之上，原有鄉村村落自然生長發展狀態也被打亂。從這一方面說，城中村就是政府推動下的城市體制進一步強化對社會經濟的主導作用的結果。

第三，自上而下的權力體系使得村民只能接受變革現實。中國轉型經濟的重要特征是平滑式的轉型，基本的憲法性秩序的改變是連續平滑的[13]。與原有資源配置方式相伴隨的權力影響仍然存在，滲透于逐漸形成的市場體系之中，并繼續影響集體產權的實施過程。雖然村委會是經村民直選建立的自治組織，但是，村黨支部的權威性和鄉鎮政府對村集體的行政管理指導，加上城市管理體系的外在約束，在快速城市化的強大沖擊面前，城中村村民始終處于弱勢一方，只能被動接受變革事實。權力部門站在城市利益一方，成為“城市的政府”。

4．城中村中的權力與利益的互動變化。隨著市場經濟的發展，獨立的產權主體不斷形成，各生產要素經過產權明晰逐漸脫離和弱化了行政權力的影響。集體土地產權卻仍處于權力影響之下，沒有如其他產權那樣得到清晰界定和實施。三級分享產權收益的格局并沒改變，國家權力的影響也不可能從村黨支部或鄉鎮政府消失，這樣，集體土地產權從來就不會與行政權力體系明確割裂。盡管憲法等都規定農民集體是集體土地的實際所有者，但這種“集體”對集體土地產權沒有明確的實施機制，為各級權力部門干預或分享集體土地產權提供了機會。保障產權實施的國家司法機構也因集體土地權利主體模糊而較難排除權力干預，出現保障的不確定性。最應當享受集體土地利益的村民變為缺乏權力保障、后序的利益分享者。

因此，所謂侵害村民集體土地利益的事情實際是與村民實施產權缺乏權力保障相對應的。一旦村民群體申訴或上訪、集體暴力事件發生，村民利用這種激烈沖突形式顯示自身權力時，行政權力部門才可能減少或消除干預，村民或可保護或增加集體土地產權利益。然而，一旦沖突發生，已有法律規范就使這種沖突方式轉換了村民權力顯示與土地權利索取性質，集體土地利益的最終獲取就可能變得得不償失。

總之，城中村集體土地產權利益雖隨著城市化進程增加了，但受到的權力影響并沒較大削弱。村莊集體土地上的原有權力與利益分配格局在受到經濟環境變化的沖擊時，權力與利益的不平衡互動就可能帶來沖突，由于對集體土地產權沒有明確的實施機制，最終受害者仍是村民。

二、城中村改造的實質：產權博弈與權力關系重構

隨著社會主義市場經濟體制的建立健全，城鄉二元制度安排及其利益分配格局在新環境下應當改變，但這是一個政治權力與經濟利益相互協調和重新安排的過程。城中村改造中附加在集體土地上的權力與利益就是如此。

（一）城中村改造核心是集體土地產權交易

對城中村改造總體而論，一方面原有鄉村社會變為市民社會，是一個社會改造過程；另一方面，是深植于鄉村社會內部的經濟權利關系的變動。村集體土地一直承擔著全體村民的社會保障和基礎的社會經濟活動。如果集體土地產權發生轉換或消失，而相對應的承接機制不能很好地建立起來，那么，試圖建立的市民社會就失去了穩定的基礎，原有鄉村社會也會陷入混亂，增加新的城市問題。集體土地產權的實施與轉換決定著鄉村社會改造的成敗。

因此，集體土地產權實施與交易處于城中村改造的核心位置。

（二）集體土地的產權博弈

對政府與城中村村民關于集體土地產權交易及其效率結果可用博弈論分析。政府是否利用權力來分享集體土地產權交易利益可有策略“分取”和“不分取”；村民對此有兩種行為選擇為“抗爭”和“不抗爭”。如果我們假設集體土地產權交易帶來效用收益為100，政府采取“分取”策略和村民集體采取“抗爭”策略都會花費成本，即便有一方采取進攻性策略都會使集體土地產權利益損失，從而使社會利益總和小于100。若在政府不分取時，它仍可以稅收形式獲取收益為20；此時村民可能以生活水平受到影響等原因抗爭，政府和村民也都會付出成本。這樣，雙方關于集體土地產權博弈可如表2。

最終的納什均衡為（35，45），即政府采取“分取”策略，村民集體采取“抗爭”策略，雙方都消耗了社會資源，為獲取集體土地產權交易收益而付出了成本，使總體利益降為80。實際上造成了集體土地產權交易中的效率損失。

當然，表2只是一個簡化的完全信息靜態博弈分析。但是，當我們考慮到在制度分析中引進特定的“知識傳統”的時候，即便是在不完全信息動態博弈分析下存在“眾多的可能的混合策略納什均衡”，其中某一個特定的均衡就具有現實性。這即是“制度的特定歷史分析”，它要求制度分析首先從特定社會的歷史開始，而特定歷史分析方法意味著每一個所觀察的制度，必定是從一個特定的歷史中演變出來的，從而其產權安排必定不同于其它社會的產權安排[14]。關于集體土地產權的“知識傳統”主要是由計劃經濟體制延續而來，國家掌控全社會資源并決定其利益分配，國家權力使得“城市的政府”主導二元制度安排。因此，集體土地產權的收益受到國家權力的掠取是不可一時避免的，村民獲得集體土地產權的收益的多少就在于村民集體保護與抗爭的強度和能力。

（三）權力關系重構與利益分享

現代市場經濟是一種分散決策機制并崇尚權利主體的平等交易。在一個以平滑模式轉型的國家里，原計劃經濟體制下的憲法性秩序是一種行政秩序, 市場經濟體制下的憲法性秩序是法律和信用秩序，包括經濟體制在內的憲法性秩序的變化是一個連續和平滑的過程[13]。因此，原有資源配置機制中的權力也是逐漸地讓位于市場中平等交易的經濟權利，即將資源配置的權力從行政部門轉移到市場中獨立分散決策的各個經濟行為主體。在這一轉型過程中，權力關系在不斷重構，配置經濟資源的權力不斷由新產生的市場主體來分享成為經濟權利。最終，國家（政府）從社會資源的全面配置者，轉變為憲法性秩序下的市場監管者和公共物品的主要提供者，原來的個人或組織變為獨立的市場利益獲取者或分享者。

在城中村中，原有層級控制的集體土地產權仍由三級主體分享其產權利益，甚至存在某一上級行政部門完全操縱土地產權轉換的現象。因此，城中村改造各主體（村、鄉鎮、市政府）對于集體土地產權利益的分享也是與其權力分享相對應的。隨著市場經濟的發展，原有附加在集體土地產權上的行政權力都會逐步消減，轉化為利益主體之間平等的權利交易關系，盡管在這一過程中有可能出現權力尋租現象。如果權力部門仍死守原有權力―利益分配格局，利益增長和社會轉型總會激發矛盾沖突。

因此，城中村改造的實質就是附加在集體土地產權上的各種權力主體進行權力重構和產權博弈，在平滑的重構轉換中分享產權利益，改變利益分配格局?？傮w趨勢是，決定集體土地產權利益的權力向村民集體轉移，同時對應的土地利益也向村民集體轉移。

若以實線表示強權力關系和較多的土地利益獲取量，以虛線表示弱權力關系和較少的土地利益獲取量，圖1向圖2的過渡示意了城中村改造中集體土地產權利益分享態勢變化。

三、小 結

城中村問題的根源是原有城鄉二元經濟下的二元制度安排，其中集體土地產權的實施在改造中居于核心地位。但是，城中村集體土地上原有的權力影響不可能立即消失，同整個國家社會經濟轉型一樣，也是一個平滑漸變過程，是在國家權力下的產權博弈過程。處理好附加在集體土地上的權力結構變化與利益分享的平衡對等非常重要。然而，試圖解決二元制度安排就解決了二元經濟結構所帶來的所有問題嗎？“半城市化現象”也使人看到其他分析思路[15]。因此，城中村改造與加快城市化進程也許有更多的備選方案。

參考文獻：

［1］

李培林．村落的終結――羊城村的故事［M］．北京:商務印書館,2004．27．

［2］ Zhang li．China’s limited urbanization under socialism and beyond［M］．New York,USA．:Nova Science Publisher,Inc．,2004．13-21．

［3］ 林毅夫,蔡,李周．中國的奇跡:發展戰略與經濟改革［M］．上海:上海三聯書店，上海人民出版社,1994．18-54．

［4］ 郭正林．中國農村權力結構［M］．北京:中國社會科學出版社,2005．21．

［5］ 安東尼?吉登斯．社會的構成:結構化理論大綱［M］．北京:三聯書店,1998．8-9，14-17．

［6］ A．A．阿爾欽．產權:一個經典注釋［A］．R．科斯，等．財產權利與制度變遷――產權學派與新制度學派譯文集［C］．上海:上海三聯書店,上海人民出版社，1994．166．

［7］ 阿曼?阿爾奇安．產權經濟學［A］．盛洪．現代制度經濟學(上)［C］．北京:北京大學出版社,2003．69．

［8］ Y．巴澤爾．產權的經濟分析［M］．上海:上海三聯書店,1997．2．

［9］ 道格拉斯?諾斯．經濟史中的結構與變遷［M］．上海:上海三聯書店,1994．230．

［10］ Mancur Olson．Dictatorship,Democracy,and Development［J］．The American Political Science Review Vol．87,No．3(Sep．,1993):567-576．

［11］ M．奧爾森．權力與繁榮［M］．上海:上海人民出版社,2005．1-19．

［12］ Y．Barzel．Property rights and the evolution of the state［J］．Economics of Governance (2000)1:25-51．

［13］ 周冰．經濟體制轉型的平滑模式與突變模式［J］．財經論叢，2005,(1):1-5．