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關鍵字：黔南州 城鎮化 土地資源緊張 建設用地節約集約利用路徑

隨著改革開放不斷深入，全國發展日新月異，黔南州的經濟發展也取得了客觀的成果。農業農村經濟保持平穩較快發展，糧食產量連年穩中有升。城鄉居民收入持續增長。工業方面，黔南州新建了一批富有活力的工業園區，通過招商引資，拉動了城市經濟發展，城鎮化成為黔南州發展的必由之路。但是，快速發展的工業化和城鎮化經濟不能掩蓋黔南州發展過程中出現的新的弊端。現推行的城鎮、工業化，在沒有科學論證前提下，以多點較大面積布局各類工業園區，同時增加了部份基礎設施用地，不斷地蠶食著農民賴以生存的土地特別是耕地。黔南是一個多民族自治州，以布依族為主的多種民族長期聚集在山區生活。雖然城鎮化發展日新月異，但很多老百姓仍然選擇保持著古老原舊的生活方式，很多農民搬遷到城鎮中后仍然靠務農為生。但是城鎮擴大占據了他們的土地，確為無耐。為避免或減少這樣不和諧的事情，同時又不阻礙經濟社會發展的腳步，合理調整土地利用結構就尤為重要。于是，為了解決這個問題，結合黔南州實際，推行節約集約利用土地是首選之路，是發達和人多地少國家通常選用的途徑。

一、黔南州城鄉建設用地基本情況

黔南州全稱是黔南布依族苗族自治州，地處貴州省中南部。據守大西南出海黃金要道。靠近省會貴陽。黔南州始建于1956年，是貴州省的南大門。黔南州下轄2市9縣1自治縣，州人民政府駐都勻市。全州土地面積26191.8平方千米（第二次土地調查數），人口322.64萬（規劃中期評估用2012年的常住人口）。聚居著布依族、苗族、水族、毛南族……等多種民族。

黔南州地處云貴高原東南部向廣西丘陵過度的斜坡地帶，地勢西北高，東南低，平均海拔997米。以山地為主，擁有世界上同緯度僅有的保存完好的喀斯特森林地貌。

根據2012年的土地變更調查結果，城鄉建設用地52974.04公頃，其中城鎮工礦用地15756.84公頃，人均城鎮工礦用地120.61m2/人，已超出規劃人均城鎮工礦用地約束性指標98m2/人。總體看，人口城鎮化發展速度跟不上用地城鎮化的進度。

二、黔南州城鄉建設用地存在的主要矛盾分析

首先，城鄉建設用地結構和布局不盡合理，利用效率低下的實際問題。這與新興的城鎮發展要求缺乏完善的城鄉土地利用規劃體系，還沒有形成合理的集約節約利用建設用地的評價體系有關。這導致了城鎮和鄉村建設用粗放和部份閑置，同時給生活環境帶來臟亂。沒有很好發揮土地經濟、社會、生態“三位一體”效益的最大化。

另外，黔南州的丘陵、山地大部分不適宜開墾耕地和搞建設。而建設用地多選擇在地勢較平坦（緩），有水源，交通又便利的土地，這些土地基本上都是農用地或是優質耕地。黔南州經濟發展相對滯后，用地結構還是農用地占多數，但是黔南州人均耕地面積不足世界平均水平的40%，其中優質耕地不到耕地面積的17.40%。耕地面積本就緊張，在城鎮化的發展過程中還需要大量的建設用地，占用耕地或優質耕地不可避免，這更加劇了耕地保護工作的難度。出現了農業經濟和工業經濟爭搶土地，相互制約的現象。

除此之外，“集體”土地征用變更為“國有土地”執行困難也是制約建設用地合理結構和統一規劃的原因之一。土地所有權和使用權流轉或征用補償標準不同區域經濟發展水平不一樣而制定標準不一致，導致相近同一土地類型、同一個工程征地補償有高低，引起很多農民不接受其補償額度。因此，拒絕接受征用，影響用地統一規劃。

還有建設用地規劃的技術不完善和在監管環節上存在問題。在土地資源供需日益緊張的今天，各地區各業在沒有統籌規劃之下，各行其是，導致行業規劃用地重疊或重復規劃，急于“擴張”用地，不斷擴大建設用地總規模，形成無序、不合理利用土地資源的局面。在用地管理層面上，節約集約利用土地的意識不強。這些都是沒有完善用地效益評價考核體系和監管督查機制造成的。

三、黔南州城鄉建設用地節約集約利用路徑探索

鑒于建設用地供給有限，各業發展用地協調困難的情況下，充分利用現有建設用地，把現有的城鄉建設用地發揮出最大的作用，這不僅符合國家低碳經濟發展模式，更符合黔南州經濟發展的實際狀況。

發現問題想辦法及時解決，是處理黔南州城鄉建設用地存在問題的基本思路。

目前看來，黔南州城鄉的土地結構不盡合理。存在效益低下的工礦企業和行政機構地處城鎮中心的黃金地段，而商業用地和金融用地卻零散的分布在城鎮。針對這種情況，可以采用調整地價、租金和稅收等手段，逐漸把效益低下的機構遷出黃金地段，采用扇形、同心圓形式的城鎮架構，在城鎮中心發展商業中心的雛形，把居民調整到商務中心，而一些工廠倉庫等占地面積大又效益低下的用地遷至城鎮周邊最。

人口城鎮化，解決農村零星分散居住區是首考慮問題。由于黔南州地理自然條件限制因素多，地勢崎嶇，地貌破碎，可利用土地資源分散，導致村落呈星狀分布，這種松散的用地形式不科學。采用聚少成多聚沙成塔的方式，把小村落合并為大村落，大村落合并成為城鎮，中心村變為集鎮，實現農村居民點用地集約化，把調整出來的宅基地規劃為農用地特別考慮復墾為耕地，以達到保護耕地保障發展用地。把騰出來的建設用地指標供給城鎮發展，做到城鄉統籌，用地增減掛鉤。

城鎮年輕化，為城鎮發展注入了新的活力。地處偏遠，黔南州很多城鎮建設時間短，都存在著發展面積小、經濟發展緩慢的問題，有的城鎮內部存在廢棄的工廠和無人居住的棚戶區。由于經濟總量小，這些地方年久失修無人利用。但是，用發展的眼光看，這種閑置土地是極大的浪費。在過去，黔南州交通閉塞，外資少，政府無力進行舊城改造。但是，如今的黔南州已經和過去不一樣。近幾年，各縣（市）都在建工業園區，引來了外資企業，用地發展需要新建設與舊改造相結合。拆除舊煙囪，推平舊磚墻，拆除老廠房，充分利用未利用地。城鎮中心應該充分發揮土地應有價值，公開競標，把好地段提供給發揮作用大的商家。

制定合理完善的土地征用補償方案。土地征用之所以有難度，是因為土地是農民基本生產資料，是他門資產，征地涉及到農民的核心利益。集體土地征為國有土地變更，補償依據和地類補償標準，這些問題都要有一個完善的土地征用補償管理辦法。這是一個涉及面廣而復雜的問題。當農民成為城鎮居民，這不是簡單的從平房到高層樓房的居住。居住在平房意味著自己打井吃水，免費，砍自己的山上柴火生火取暖，免費，在自己的菜園里種菜吃菜，免費，而是天然、無污染的。而居住在城鎮中，意味著水、電、供暖費，吃一顆白菜都要出錢買。對于靠務農為生的村民來說無疑加重了負擔，考慮長遠生存，才是失地農民轉為城鎮居民需解決的困難根本。為了解決這個問題，就要占在老百姓的眼光考慮處理問題。除了補償征地之外，政府還要幫考慮失地農民工盡快適應新生活的技能培訓和長遠生活保障出謀。

征地補償方案制定合理性，只是建設用地集約節約利用的一個執行手段。從技術層面考慮，可以采用經濟手段，市場調控，通過適當調高土地價格，會使企業出于自身考慮，自覺采取節約用地措施。

四、黔南州城鄉建設用地節約集約發展的意義

順應低碳經濟發展趨勢，建設用地應做到集約節約化利用。相比較，黔南州適宜耕地開墾和建設的平地、緩坡地有限，而陂坡生態用地面廣，耕地面積少，農業用地發展后勁相對不足。因此，在建設用地指標少，擴大建設有困難。節約集約用地是唯一出路，在用地方面要從經濟、生態環境質量提高綜合考慮，建設用地要以提高建筑容積率為主攻方向，城鄉內部用地要提高綠化用地比率，保持合理的建筑密度和良好的通風、采光條件，體現民族特色。這對黔南發展新型工業、城鎮、農業現代化都有幫助，對加快推動全州城鄉生態旅游業快速發展有十分重要的現實意義和深遠意義。

結束語：

建設用地節約集約利用是解決黔南州建設用地供給緊張的可行之路。通過調整土地結構，改造舊城區，人口城鎮化等具體手段可以提高建設用地集約節約化利用水平。但是筆者知識面有限，認識不夠深刻、總結不夠全面，在分析和建議中還會存在不足或問題。希望看到每一位工作者的努力。

參考文獻

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[3]顧湘，姜海，曲福田.區域建設用地集約利用綜合評價——以江蘇省為例[J].資源科學，2006，28（6）

[4]黔南州土地利用總體規劃（2006—2020年）實施評估報告2013。12

作者簡介

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[關鍵詞]城市節約集約用地；用地制度；創新思路；研究

中圖分類號：U214.09 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）12-0002-01

1.城市節約集約用地制度分析

近幾年國家就以國家節約集約利用試點開始了一些節約用地制度的實驗研究，而在多年的制度研究試驗中，分析了以"雙向約束"為主的制度創新模式，這類創新模式明顯的為城市節約集約用地做出了一些主要成效和貢獻，這也為更多的土地研究人員提供了分析的助力，幫助更多人研究出對城市節約集約用地制度創新思路的研究。

1.1 土地利用總體規劃管控制度不夠

土地利用總體規劃管控制度是在研究城市節約集約用地制度的必要前提。如果不能夠在實行建設用地總量規劃控制制度之前，將總體規劃控制到位，這樣的控制制度是不夠科學的。從而導致城市土地市場在一定時間內的控制總量不穩定，這也會導致無法確定各類建設用地總量。為了能夠將城市節約集約用地制度的落實更穩更快更好發展，一定要利用總體規劃空管制度將土地利用總體規劃確定下來。因此，在本文的制度分析中，要根據建設用地規模、布局、結構和時序安排進行總結分析，研究出好的應對辦法。

1.2 土地利用計劃調節制度不嚴謹

土地利用計劃調節制度是城市節約集約用地制度中非常重要的一個環節。在國家土地利用計劃中，必須要針對時時的狀態而進行調節，如果調解制度不嚴謹就會導致年度土地利用計劃管理不正常。而根據筆者在本次學術論文的報道中發現，土地利用假話在加強和改進土地利用年度計劃管理的時期表現出來的調解制度確實不嚴謹，這就導致了國家土地市場在嚴格控制新增建設用地總量的時候出現了和總量制度計劃不符的現狀。這一現狀導致了土地城市建設中很多版塊環節的利用率不夠。這些都是源于土地利用計劃調解不嚴謹而發生的。為了保證新增建設用地占用耕地的數量和年度土地利用計劃相符，一定要實行差別化的細致調解制度，并且積極地把年度土地利用計劃歸檔入案已被后期調查。這樣才能夠在降低經濟發展對土地資源的過度消耗的同時增強土地利用計劃調解制度的嚴謹性。

1.3 建設用地使用標準控制制度不強

建設用地使用標準控制制度是城市節約集約用地制度計劃安排中最后一個重要事項。在每一次實行建設項目用地標準計劃的時候，都會從最初的計劃投入，到最后的建設用地標準控制來結束。這一準入標準都是通過每年實際的土地用量和預測建設工程總量來制定的。為了更好地節約城市土地，更集中性的發揮出宏觀調理土地用地的優勢，一定要在每一年都按照標準能控制來完成制度的修訂和實施。在研究了前輩關于限制禁止用地目錄的資料文獻后發現，當前的建設用地使用標準控制制度不強，這樣的控制資源消耗高、環境危害大，而控制之后產生的效果也不好。如果能夠增強這樣的控制制度，將能夠有效的改善產能過剩、土地利用強度低的現狀。根據現代工業用地發展，如果能夠從工業用地節約用地集約和優化配置，則可以較好地實現這一目的。

2.城市節約集約用地制度創新思路研究分析

在研究城市節約集約用地制度的時候，自然也要根據各地《意見》確立的節約集約用地制度體系來試著分析一下應有的濕度創新思路。只有不斷與時俱進，加快制度落實和體制機制創新才能夠更好的為城市節約集約用地做貢獻，將國家的土地市場發展的更好。近期開展了一些集中的制度創新研究，并總結出了以下工作創新思路。

2.1 全面部署開展節約集約用地制度建設工作

在研究關于城市節約集約用地制度的創新思路時發現，目前各省級國土資源主管部門都是按照國家規定本《意見》要求進行的部署工作。但是在2012年底前，這些部署工作基本上都是局限于本地區的。如果想要建立符合本地區，也符合全國走向的土地經濟社會發展水平，一定要全面部署開展節約集約用地制度建設工作。由此看來全面部署開展節約集約用地制度建設工作，對于各省級國土資源主管部門的工作制度有很大的幫助。為了能夠更好地節約集約用地，要按照規定進行部署工作，全面抓緊部署安排節約集約用地制度的建設工作對于現時期的城市土地市場計劃有很大的幫助，因此，應當盡早的全面開展制度建設的各項工作。

2.2 加快制定規劃管控和計劃調節的專項制度

在根據現有的城市土地建設用地安排中發現，嚴格按照土地利用的審查工作可以幫助更好的制定土地規劃的專項制度，這樣的建設性安排是具有很大作用的。如果想要更好的發展新一輪土地利用總體規劃效率，一定要加快制定規劃管控和計劃調節的專項制度。這種專門為了加快節約集約用地制度供給而設定的加快制定規劃管控和計劃調節的專項制度對于城市土地市場的開發和后期的供給有很大幫助，但凡是為了體現和落實規劃管控制度的想法都要從這加快專項制度的調研入手。本文在研究城市節約集約用地制度的實驗中發現，要想價款諸多專項制度一定要從各地的嚴格落實規劃管控制度著手，這樣才能真正有效的提高速度。

2.3 城市節約集約用地制度創新思路改革探討

為了城市節約集約用地制度，并且完善土地市場監測監管系統提高相應的土地制度的創新，探討和引發新一輪的創新思路改革，有必要針對現有的城市地價監測系統數據進行分析，并總結出一些可以有效發揮國土資源的政策。利用這些創新思路和政策來完成新一輪的城市土地施工控制改革方案。

2.3.1進一步完善節約集約用地鼓勵政策

在城市節約用地的創新性辦法中，名列前茅的就是進一步完善節約集約用地鼓勵政策。這種鼓勵政策對國家政府和私人企業都具有一定的鼓勵和支持意義，可以幫助更多的企業利用已有存量土地進行應有的土地建設，這樣也就減少了普漲和浪費。進一步完善這樣的節約集約用地政策自然可以進一步的貫徹和落實股利政策了。有了這樣的創新思路，對于政府企業下一步的土地建設也有了帶頭作用，從而形成良性的循環發展。

2.3.2積極開展節約集約用地試點創新

有了進一步完善的思路之后，可以試著積極開展節約集約用地試點創新。這樣的節約集約用地試點創新是要根據國家政府的指示，按照宏觀的整體調控來繼續深化已開展和未開展的土地，依次協調統一整體的徒弟市場，避免發生增減掛鉤、工礦廢棄地的浪費現象。本文在研究分析了當前中國的城市土地市場運行狀態之后，認為復墾調整利用、低丘緩坡荒灘等再利用是具有相當重大的意義的，必須要積極開展節約集約用地試點的創新。

2.3.3嚴格執行建設用地標準

在針對城市節約用地的情況進行了一些監測監管之后，得到了一些關于建設用地總量和實際建設用地總數的數據，經過分析研究認為，兩者數據之間的巨大相差是由于沒有按照建設用地標準實施而產生的浪費。如果能夠嚴格執行建設用地標準，就能夠及時廢止不合理的建設用地批準，也就可以解放一部分的用地征地，從而讓廢棄的用地得到更好的發展。為了達到這樣的目的，就需要加強監測監管城市用地征地市場，并且嚴格執行建設用地標準。為了更好地建設和發展土地資源，并且節約利用國家的徒弟條件和經濟，一定要謹記跟隨社會發展現狀，隨時提出更好地用地制度創新思路和改革方案，這樣才能夠加快制定用地新標準。

3.結論

筆者針對城市節約集約用地制度和現有的工作方式進行了研究，集中研究了節約集約用地過程中現存的缺點，并針對國內的城市土地資源和運行控制方法優缺點整理了一些關于用地制度創新思路的看法和建議。

參考文獻

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關鍵詞：土地利用；工業園區；節約集約利用；長沙市

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）04-0182-03

引言

土地利用問題，總的來說是指社會經濟快速發展對土地利用增長需求與限制土地利用有效供給的經濟、社會、生態諸要素間存在的矛盾關系[1]。開發園區土地集約利用作為土地利用問題的重要組成部分，是發展循環經濟、建設節約型社會和貫徹落實科學發展觀的必然要求，是中國必須堅持的基本方針[2]。2012年，《國土資源部關于大力推進節約集約用地制度建設的意見》（國土資發[2012]47號）指出要完善開發園區土地集約利用評價，對節約集約用地園區實行用地政策鼓勵。中國經濟正處于高速發展時期，建設用地需求十分旺盛，且由于中國人多地少、耕地資源嚴重不足、存量土地低效、粗放利用現象嚴重，土地供需矛盾十分激烈。因此集約利用土地是經濟可持續發展重要途徑[3]。本文結合長沙市開發園區土地集約節約研究實例，對長沙市四個國家級開發園區的土地集約利用情況進行評價和對比分析，為長沙市開發園區的土地利用管理提供一些參考依據。

一、長沙市開發園區土地利用現狀

長沙地處湖南東北部，是湖南省的省會，全省的政治、經濟、文化中心，在湖南省的14市（州）中，土地集約程度也最高[4]。隨著中部崛起戰略的實施，長沙市逐漸形成綜合技術創新型的長沙國家高新技術產業開發區；工程機械、汽車及零部件為主導，電子信息、新材料、食品飲料、輕印包裝等為補充的產業發展格局的國家級長沙經濟技術開發區；食品、機電、新材料和現代服務業的“3+1”產業的湖南寧鄉經濟開發區；主攻發展醫藥物流的瀏陽經濟技術開發區。2011年，四個國家級工業開發園區規劃占地總面積為37 349.53公頃，已建成區總面積（包括已建成和正在建設的用地面積）為13 901.91公頃。工業總產值為434.98億元，入駐園區企業達1 134家，就業人口為244 536人，平均單位工業用地累計工業企業固定資產投資達1 057.73萬元/公頃，平均單位工業用地工業總產值達5 895.03萬元/公頃，平均單位工業用地就業人口達35人/公頃（見表1）。

從表1可以看出，四開發園區從容積率和投資強度指標看，其節約利用程度較高，用地指標符合《工業項目建設用地控制指標（試行）》（國土資發[2008]24號）的要求。因此，今后長沙市開發園區工業用地應在總體上實行總量控制、加快內部挖潛和提升存量土地利用率，進一步評價園區內各工業行業用地的集約程度，確定其開展土地置換和提高土地利用強度的潛力[5]。

二、開發園區土地節約集約利用評價體系

（一）評價指標體系及權重

節約和集約利用評價指標體系設計的基本思路是以節約和集約用地內涵界定為基礎，以社會經濟可持續發展和土地可持續利用為目標，以合法、合理、高效為出發點[6～8]。長沙市開發園區土地集約利用評價指標體系考慮到開發園區土地利用現狀和集約利用內涵，依據《開發區土地集約利用評價規程》（TD/T1029-2009年）的要求，評價指標體系由目標、子目標和指標三層次構成。其中，目標層有土地利用狀況、用地效益、管理績效；子目標有土地利用程度、用地結構狀況、土地利用強度、產業用地投入產出效益、土地利用監管績效及土地利用市場化程度構成。指標層則包括建筑密度、容積率、單位用地固定資產投資強度等13個指標。指標的權重則根據湖南省國土資源廳發文《關于2012年度開發區土地集約利用評價更新工作中指標權重及理想值設定有關問題的通知》（湘國土資辦發[2012]76號文件要求確定指標權重和理想值，若指標現實值高于全省統一理想值，則直接以現實值作為指標理想值（見表2）。

利用理想值比例推算法，對評價指標進行標準化處理，按公式1計算。式中：Sijk為目標i 子目標j指標 k的實現度分值，Xijk為目標i子目標 j指標 k的現狀值，Tijk為目標i 子目標j 指標k的理想值。

按公式2計算子目標土地利用集約度分值，Fij為目標i 子目標j的土地利用集約度分值，Sijk為目標i子目標 j 指標k的實現度分值，Wijk為目標i子目標 j 指標k相對應子目標j的權重值，n為指標個數。

按公式3計算目標土地利用集約度分值，Fi為目標i的土地利用集約度分值，Wij為目標i 子目標j相對目標i的權重值，n子目標個數。

按式4計算土地節約集約利用程度綜合指數。F為土地利用集約度綜合分值，Fi為目標i的土地利用集約度分值，Wi為目標i相對總目標的權重值，n為目標個數。

（二）園區工業用地節約和集約程度分析

從評價結果可以看出，長沙市四工業園區集約利用水平分值較高，園區綜合平均分值為92.6，屬于節約集約利用范疇。節約集約利用綜合分值分別為：瀏陽經濟技術開發區90.79、寧鄉經濟技術開發區90.75、長沙高新技術產業開發區94.28、長沙經濟技術開發區94.58。從四個園區集約利用綜合分值來看，經濟區位對綜合分值影響比較大，長沙高新技術產業開發區和長沙經濟技術開發區位于長沙市分值較高，而瀏陽經濟技術開發區和寧鄉經濟技術開發區由于土地投入和產出較低整體綜合分值也較低。

通過園區指標現實值與省市要求的理想值進行對分析發現，園區土地利用呈現如下特點：（1）土地利用程度分值較高，且土地供應率均高于理想值，這說明了園區土地實現了“開發即利用”的目標；（2）各園區間工業用地率差異明顯，其中瀏陽經濟技術開發區工業用地率為61.92%，而長沙經濟技術開發區為35.04%，差異較大，這說明各園區間用地結構存在明顯差異。瀏陽經濟技術開發區的高工業用地率充分體現了以工業用地為主體的用地結構，長沙經濟技術開發區的低工業用地率則是由于受園區控制性詳細規劃限定的工礦倉儲用地比重偏小和園區“退二進三”戰略導致改變土地用途所影響；（3）土地利用強度較低，建筑密度、建筑容積率、工業用地建筑密度、工業用地建筑容積率低于湖南省市標準值，綜合容積率和工業用地建筑密度只為理想值的86%、76%；（4）用地效益、管理績效和土地市場化程度高，單位用地固定資產投入和單位用地產出值較高，用地效益良好。

三、園區工業用地節約和集約用地的措施與建議

（一）嚴格用地指標體系，提高土地利用強度

嚴格工業用地指標體系，制定工業行業節約集約利用土地的標準。抓緊工業企業用地指標的制定、修改及完善，加緊城鎮公共項目和基礎設施項目建設用地指標的編制。嚴格按用地指標編制和審批園區發展規劃，合理確定園區建設和用地的規模。當建設用地規模超過國家標準、不符合建設用地節約集約要求的，不得審查通過，并按規定要求縮減用地規模。新建、改建、擴建項目要符合控制性詳細規劃，要對項目用地的容積率、建筑密度、行政辦公比率及投資強度、平面布局等方面進行嚴格審查，制止超過國家的用地指標、建設“花園式工廠”圈地[9]。

（二）優化用地結構，提高園區工業用地率

園區發展應按照 “兩型社會”的要求，優化空間布局和促進產業結構升級，堅持走工業集中集群集約發展道路。各園區應根據園區功能定位和區域優勢、產業特色，充分調動社會資源促進園區發展，有選擇的引進高科技含量、高經濟產出、大投資規模、低污染程度的項目，大力發展循環經濟，促進園區產業結構升級，提升園區土地整體產出效益，通過產業結構升級促進土地利用結構升級。開發園區用地應符合土地利用總體規劃和城鎮規劃，嚴格用地結構，且園區用地應以工礦倉儲用地為主導，并按照《工業項目建設用地控制指標》配置商服、住宅及交通用地。

（三）加強節約集約機制建設，建立以促進集約利用土地為核心的行政管理體系

強化園區的節約和集約用地意識，健全和完善土地管理體制，明確各部門在集約利用土地中的責任。招商部門不引進不符合集約用地要求的項目，對不符合集約用地要求的規劃部門應不予符合許可，國土部門對不符合節約集約用地要求的則不予用地審批，形成各部門各司其職，協調配合、目標一致的管理機制，將土地集約利用落到實處。嚴格土地執法監察，對違規管理人員則給予懲罰，強化計劃、規劃、建設用地項目預審剛性，發揮規劃機制在節約集約用地中的基礎性作用。

參考文獻：

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篇4

近幾年來,青島市通過大力推進節約集約用地,土地管理工作取得了明顯成效。通過采取抓規范推進依法依規用地、抓創新推進節約集約用地、抓制度保障經濟發展用地等措施,確保了“保護資源、保障發展”基本國策的貫徹落實。同時,結合實際,破解難點,狠抓基礎建設,在土地市場秩序整頓、改革指標分配辦法、推進工業項目招拍掛、實施“捆綁式”舊城改造、加大普通商品住房用地供應等均走在了全國的前面。

從重視“量”轉變為重視“質”,土地利用效率大幅提高

開發區在經濟建設和社會發展中起著不可替代的作用。在全市開發區土地已建成使用大半、發展空間難以拓展的情況下,青島市按照建設資源節約型社會的要求,切實增強節約集約用地意識,堅持控制增量,盤活存量,向節約集約用地要效益、要空間。

2005年,青島市先后出臺了《關于進一步加強我市土地集約利用促進經濟健康發展的意見》和《青島市土地集約利用控制暫行指標》、《青島市工業建設項目用地控制暫行指標》等文件,對在各中心城區、工業園區內新建的各類項目用地,從投資強度、容積率、建筑系數等方面提出了具體標準。研究制定加強地下空間土地使用權管理的意見,引導和鼓勵利用城市地下空間。

2006年,制定印發了《青島市土地節約集約利用工作規劃》和《青島市2006年節約集約利用土地工作方案》,通過建立完善宏觀引導機制、激勵約束機制和評價考核指標體系,推進節約集約用地工作。強化源頭控制,結合年度土地利用計劃下達,將農轉用計劃指標分配與各區、市土地節約集約利用相掛鉤。

在加強政策引導、健全考評激勵機制的同時,青島市不斷加強用地的全程監督管理。嚴把項目預審關,從是否符合土地利用總體規劃和年度用地計劃、國家土地供應政策、產業政策、節約集約指標等多個方面嚴格審查,科學合理確定建設用地供應量;嚴把用地審批關,嚴格按國家、省規定的控制指標核定供地規模,堅決杜絕寬打窄用、圈多用少、盲目供地,確保土地集約、高效利用;嚴把批后監管關,對閑置、低效用地依法進行清理。

此外,他們還大力宣傳推廣節約集約用地先進經驗,通過樹立典型示范園區、示范項目、召開土地節約集約利用現場經驗交流會和業務培訓班等方式,不斷推動土地節約集約利用工作開展。全市各類開發區土地節約集約利用水平不斷提高,取得了較好的經濟和社會效益。

據統計,青島市近年來新建項目用地全部符合國家和省節約集約利用土地控制指標,不少項目的節約集約用地指標還遠高于國家、省規定標準,如青島耐克森橡膠有限公司投資強度達到2600萬元/公頃(國家、省規定投資強度控制指標為1125萬元/公頃),青島萊西海升果業有限責任公司投資強度達到2318.7萬元/公頃(國家、省規定投資強度控制指標為840萬元/公頃)。

位于黃島區的新技術產業開發試驗區,面積僅為82.5公頃(合1238畝),但卻聚集著海爾、海信、澳柯瑪等國內外知名企業,自成立以來,入區企業累計投資63億元,實際利用外資1.2億元,投資強度達到700多萬元/畝,2006年實現工業總產值462.3億元,被評為華東地區4個最佳開發區之一。

膠南市的青島臨港經濟開發區采取統一集中建設多層廠房和務工人員公寓的方式,不但提高了土地利用水平,還起到了增加招商引資效益、緩解城市交通壓力、降低勞動力成本等作用。目前,該開發區已入駐企業7家,出售廠房7棟,建筑面積8.5萬平方米,預售通用廠房8棟,建筑面積10萬平方米,經測算節約土地近600畝。

存量土地供應比重逐年提高

據統計,2005年青島市建設用地供應總量1900.27公頃,比2004年下降33.8%。其中新增建設用地753.26公頃,比2004年下降53.1%,占土地供應總量的39.6%;存量用地1147.01公頃,同比下降9.1%,占土地供應總量的60.4%,同比提高16.3個百分點。

在堅持經營性用地招拍掛出讓的同時,青島市還對具備條件的工業、公用設施等用地實行了招拍掛。自2002年9月首次嘗試招拍掛出讓工業用地以來,已先后對12宗工業用地實行了招拍掛出讓,出讓面積30公頃。今年以來又組織招拍掛出讓工業用地2宗,面積1.33公頃。通過市場化配置土地資源,提高了土地使用者獲得土地的成本,促進土地使用者想方設法發揮每一寸土地的最大效益,從而較好地實現了運用經濟手段促進建設用地的節約集約利用。

從2006年起,青島市在土地利用年度計劃中下達盤活存量建設用地指導性計劃,鼓勵極挖掘存量建設用地潛力。2006年全市下達1.7萬畝挖掘存量建設用地指導性計劃指標,通過舊村改造、舊城改造、易地搬遷、改建擴建等方式予以落實。從而提高了區、市政府加強耕地保護、珍惜計劃指標、節約集約用地意識,降低了占用農用地和耕地的需求。

2007年一季度,青島市建設用地供應總量1662公頃,其中存量土地供應426公頃,比去年同期增長了98.3%。

土地節約集約利用水平有待進一步提高

青島市有關領導指出,雖然青島市開發區土地投資強度(280萬元/畝)達到了山東省的規定要求,部分開發區的土地利用效率也走在了全國前列。但在幾個沿海城市中,僅略高于大連市(260萬元/畝),低于天津市(380萬元/畝)和昆山市(463萬元/畝),不及上海市(750萬元/畝)和蘇州市(875萬元/畝)的一半,土地節約集約利用水平還有待進一步提高。個別項目用地由于歷史原因,還存在著土地閑置等問題。

篇5

關鍵詞：節約集約用地；國家試點；雙向約束；制度創新

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-5192(2011)05-0064-06

A Study on Innovation of Land Management System under Constraintsof Urban Land Intensification―A Case of Hefei

LI Xue-ming, SHI Lei

(Management School, University of Science and Technology of China, Hefei 230026, China)

Abstract:In connection with the contradiction of land supply and demand，theoretical analysis and empirical research were used in this paper. ‘Two-way constraint mechanism’ which used in urban land intensive and conservation was proposed in this paper. Based on empirical findings, the new strategies were proposed for conservation and intensive use of urban land.

Key words:intensive and conservation use; national experiment unit; two-way constraint mechanism; policy innovation

1 引言

土地供需矛盾日益尖銳已成為地方政府在推進工業化和城鎮化進程中的重要障礙。2007年全國耕地面積為18.27億畝，按照到2020年18億畝耕地不可減少的“紅線”估算，每年可供占用的土地面積僅為200萬畝，不足建設用地需求面積的1/6。此外，土地利用方面還存在著土地資源短缺、城市土地低效利用和區域生態空間破碎化并存的現象。現實的壓力決定了土地利用不能再走粗放式的老路，尋求在節約集約利用約束條件下的土地發展新模式，對于解決當前中國土地利用問題具有重要意義。

2 土地節約集約利用的內涵

西方學界很早就意識到土地的節約集約利用有益于提高土地的經濟效益，并從不同的學科角度對這一問題予以闡述。1867年，馬克思注意到農村集約耕作中存在著報酬遞增的規律性，“所謂耕作集約化，無非是指資本集中于同一土地上，而不是分散在若干毗連的土地上”［1］；而級差地租的存在，則促使土地利用者在空間上尋找最合理的節約集約用地方式，“地價昂貴的第一個后果便是，使人們不得不高度集約使用土地”［2］；伴隨著新制度經濟學的興起，經濟學家開始從土地產權配置的角度來研究此問題［3］；20世紀70年代以來，城市規劃學則進一步分析了土地節約集約利用與經濟效益間更加復雜的內在聯系：Arnott和Lewis從微觀行為理論出發，研究了影響城市土地利用的因素，發現在城市用地擴展中，投資密度（土地集約水平的重要指標）與資本的利率成反比，與地租的預期變化方向成正比［4］；Brueckner利用居民效用最大化理論，擴展了城鎮土地利用結構的均衡模型，證明土地集約程度的重要指標―建筑物層高從中心城市的CBD向遞減，且大城市的土地集約利用程度高于小城市［5］；Stern從城市發展的歷史路徑依賴特征出發，對不同形式的城市人口密度函數進行了估計，發現距離中心城市的遠近是解釋人口密度的重要因素［6］；西方學界在研究過程中逐漸出現了田園城市、衛星城鎮、帶型城市、現代城市等多種土地節約集約利用模式，并最終形成了較為成熟和完整的土地節約集約利用理論―“精明增長（Smart Growth）”。

以這些理論為基礎，20世紀80年代開始，國內學者結合中國實踐經驗，以地理科學、土地科學、城市科學等為基礎，進一步探討了在中國情境下的土地節約集約利用問題。曹建海認為：土地節約集約利用是一個相對性概念，相對于中國傳統的粗放用地模式，土地節約集約利用是一個動態調整的過程，隨著經濟社會的發展，在中國不同歷史時期有不同的土地利用集約度，因此，不應尋找最高的土地利用強度，而應尋找最優集約度，使土地利用的經濟效益與環境效益、社會效益相統一［7］；毛蔣興認為：土地節約集約利用應當引入“土地有效利用”的概念，原因在于土地利用效率在經濟學中有一定的計量標準，達不到或者超過這個標準，都會導致土地利用效率的損失［8］；部分學者從不同空間尺度出發，認為中國的城市土地集約利用應包括宏觀、中觀和微觀3個層次［9］。可以發現，隨著研究的不斷深化，土地節約集約利用的內涵和外延在不斷擴大。

雖然迄今為止，學術界關于城市土地集約利用的概念和內涵尚未達成共識［10］，不難發現土地節約集約利用的基本內涵應當是：對有限的土地資源，依靠科學的規劃、先進的管理，通過集中投入有效的資源、勞動和技術（設備），以環境消耗最小化為原則，實現經濟效益、社會效益和環境效益三者綜合效益最大化；其中，節約用地強調用地效果，主要是從保護土地資源出發，通過政策、措施或技術手段，減少經濟社會發展對具有自然價值的土地造成不可逆的消耗；集約用地則強調用地方式，主要通過增加生產要素投入、提高土地利用率、或優化土地利用結構等措施，從而使土地利用強度和效率達到一個合理的水平。一般而言，集約用地必然導致節約用地，集約用地是節約用地的主要手段。

3 土地節約集約利用的實踐

中國政府自改革開放以后，一直在探索符合中國實際的土地節約集約利用模式。1984年中國科學院地理研究所率先開展了土地利用類型的研究，并完成了全國1∶100萬土地利用現狀圖的編制工作；1986年8月1日，國家土地管理局正式成立，有力地促進了土地的合理利用和管理，但當時的法律法規嚴重滯后，沒有相應的體制、機制和法制作保證，對規劃引導用地的要求只是一紙空文，集約用地的思想，只能依賴與當時生產方式相對應的建設用地定額指標體系進行管理；1998年以后，新修訂的《土地管理法》及其后續的規定，確立了社會主義市場經濟體制下城市土地利用規劃、土地用途管制、耕地保護、建設用地管理以及土地使用制度改革的基本規范；2008年，國務院《關于促進土地節約集約利用的通知》要求：建立節約集約用地的長效機制，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子；此后，國土資源部專門召開研討會，研究全國范圍內的土地節約集約利用問題，確定長沙黎托片、合肥市和廣東省為全國的區域、城市和省級層面的節約集約試點單位，并在全國范圍內開展了開發區土地節約和集約用地評價工作。

在2008年確定的節約集約試點單位中，合肥市是唯一的國家試點市。作為經濟快速發展和城市化率快速提升的省會城市，合肥市土地供求差距不斷擴大。為此，探索節約集約用地對于合肥市科學發展具有重要意義。在兩年多較為系統的探索與實踐中，合肥市在土地的節約集約利用模式方面進行了多方面的嘗試，總結了大量的經驗，為全國推進節約集約用地工作提供了有益的借鑒。

4 合肥節約集約用地試點市的制度創新及成效

4.1 合肥市土地利用現狀分析

依據第二次全國土地調查統計，合肥市行政轄區總面積7055平方公里，現有耕地562萬畝，按照戶籍人口計算，人均耕地面積不足1.2畝，嚴格保護耕地等農用地資源和節約集約利用土地非常必要。

合肥市城鎮市轄區面積838平方公里，其中建設用地416平方公里。2007年，合肥市開展閑置土地清理，當年清理土地1600畝；2009年，再次清理閑置土地6700余畝，批而未用土地7000余畝；2010年，合肥市開展工業用地潛力調查，其中某國家級開發區工業用地總面積12.21平方公里，平均投資強度為220.22萬元/畝，閑置面積713.81畝；低效面積3911.17畝，占總量的25%。另外，合肥全市共有城中村358個，總占地7.9萬畝，除去30%的安置用地，還有約5.5萬畝潛力。由此，節約集約利用城鎮存量建設用地，非常重要。

合肥市農村居民點布局松散，土地浪費現象嚴重。全市特別是三縣農村居民點宏觀上布局松散，微觀上缺乏統一規劃，空隙地多，人均用地規模偏高。2009年末，全市農村居民點人均用地面積達231平方米，遠高于《村鎮規劃標準》中相應的最高人均用地標準(120~150平方米／人)。據統計，合肥市農村現有70.74萬個住戶，農村宅基地占地96萬畝，人均0.4畝，戶均1.35畝，其中約70萬人（約合21.4萬個住戶）已經有1年以上不在農村居住。按照農村居民平均每戶擁有住宅面積128平方米計算，實際農村空置住房面積達2739萬平方米，浪費嚴重。如果按照人均綜合占地100平方米規劃，全市可退宅還耕60多萬畝。由此，節約集約利用農村建設用地，非常必要。

伴隨著合肥經濟和城市建設的快速推進，人多地少的矛盾還會進一步加劇。在市區增量土地的供應方面，也存在著制約因素。從供給數量上看，城市建設用地增長潛力有限。難以作為城市建設用地的面積占市轄區增量土地總面積的68.9%。不考慮基本農田的保護要求，可以作為城市建設用地的農用地、居民點與工礦用地、閑置的荒草地與裸土地和其他可用于城市建設的土地面積只占市轄區增量土地總面積的31.1%。從布局上看，西北部分布有飲用水源―董鋪水庫和大房郢水庫，可利用的土地需要作為生態環保用地；東部分布大型鐵路編組站，受其分割，土地難以成片開發使用；西南部土地開發利用程度較高，增量土地資源較少，僅占6%，尚要在較高的土地利用水平基礎上挖掘利用潛力。節約集約利用土地，是保障合肥市未來經濟社會發展和城鄉建設的必由途徑。

4.2 合肥市節約集約用地的制度創新

合肥市在具體工作實踐中，主要通過建立“雙向約束”機制、調整城鎮體系布局、集約建設開發園區、集中改造城中村、規模推進土地整理和緊湊開發濱湖新區等創新手段，實現節約集約用地目標。

4.2.1 建立“雙向約束”機制

“雙向約束”機制是合肥市在土地節約集約用地探索過程中所實施的一種全新機制。它的核心內容是在建設用地審批、管理和使用的全過程以合同方式約定雙方的權利和義務，從而實現建設項目用地長效管理和過程管理。在以往土地的使用過程中，地方政府在土地利用問題上存在著博弈支付，地方政府與中央政府在土地利用上也存在著博弈支付，項目用地之間在排他性產權未界定情況下在土地利用上同樣存在著博弈支付，在排他性產權尚未建立的條件下，地方政府和企業以較低成本掠奪土地等生產要素，增加了土地利用的社會邊際成本，使得土地利用的綜合效益降低。一個負責任的政府和一個希望賺取穩定效用的企業可以通過建立“雙向約束”機制很好地解決這一問題［11］。

在市場經濟體系下，經濟主體間的關系基于對雙方都有約束力的契約與合同上，主體的經濟行為受嚴格的市場法規的約束與調節，可有效地降低交易費用，形成代價最小的規范性的經濟行為方式。契約與合同以責、權、利三者清晰的劃定為內涵，經濟主體既受法律保護，也受法律約束，從某種意義上講，回歸到公共意志中去，最終保護的是公眾的利益。“雙向約束”機制體現了現代政府以效率和公平為基本目標的治理理念，強調現代政府服務理念和現代企業節約集約用地的社會責任。政府要提供更多的公共產品，更平等地面對社會其他主體，充分顯示了政府與投資者之間的公開平等的契約關系，展現了現代服務型政府與土地利用者和諧的委托關系，為實現雙方互利共羸奠定了堅實基礎。“雙向約束”的具體措施包括：

對政府和項目建設單位雙方都制定約束制度，平等共羸。“雙向約束”機制最核心的是“約束的雙向性”。對建設項目設立投資強度、產出額度、上繳稅收、就業規模等指標，明確項目建設周期和具體方式，建立建設履約保證金、驗收考核、項目退出等約束制度。對政府部門實行并聯審批、缺席默認、限時辦結等一系列的約束機制，對重大項目，實行集中調度制和行政領銜督辦制。

政府負責凈地陽光供應、降低成本。為真正落實“雙向約束”機制，合肥市所有待供土地均為“凈地”，凡不是“凈地”的，不予上市供應。各類用地均在市場上實行陽光供應，工業項目的業主可以就用地規模和用地方式等與土地管理委員會直接進行面對面溝通。既最大限度地保護了原土地使用者的利益，又給投資者吃了“定心丸”，使他們能聚精會神搞建設，一心一意謀發展。對一些大型用地項目實行“統一規劃、分塊供應”。這其中，土地管理委員會集體決策機制的實施，在節約集約用地制度實施上，發揮了有效的“源頭”控制作用。

建立全方位跟蹤服務與監管控制。在每一個項目前期招商階段，多個部門即介入服務。在土地上市之初，就以文字及要約的方式將土地的供應條件寫進土地供應文件內，包括約束項目單位的產業類型、建設工期、投資強度、用地規模和稅收等及約束政府部門的服務質量、服務效率、供地方式等；在依法依程序完成相關手續后，在簽訂土地出讓合同過程中，嚴格按照土地供應文件的要求起草合同，并將“雙向約束”的內容寫進合同里，作為合同履行的必要義務，同時，也將違約責任寫進合同，這樣就使得“雙向約束”的內容通過合同形式受法律約束和保護；在項目的每一階段及項目全部完成后，對于雙方不能按照合同約定事宜執行雙向約束要求的，都有一定的舉措作為罰則。若用地方不能履行約定義務，供地方可以采取提高土地成本、行政罰款直至收回土地的強力措施；若供地方不能履行約定義務，用地方可以采取向上級投訴及人民法院的多種有效方法。

4.2.2 調整城鎮體系布局

改變以往中心城區單中心和城鎮分散無序粗放的發展模式。以城市公共交通和產業布局為發展軸，促進設施共享、要素集聚、用地節約集約，構建多中心、組團式、緊湊型融合協調的發展模式，實現主城區、新區、組團、重點鎮協調緊湊發展的目標。

4.2.3 集約建設開發園區

嚴格禁止開發區內項目的低水平重復建設和無序蔓延，逐步釋放開發區的“發展空間”；通過完善用地指標項目管理制度、實施用地評估控制、改革計劃分配等手段，使開發區內土地利用的效益大幅提高。

4.2.4 集中改造城中村

以城市規劃為依據，以空間形態改造為重點，突破零散的土地使用權限制，對城中村集中連片改造。在改造過程中堅持統一規劃、陽光操作、綜合改造，配套建設，為城市提供了大量基礎設施用地，并為建設生態宜居城市奠定基礎。

4.2.5 規模推進農村土地整理

將土地整理、宅基地整理、新村鎮建設和農業產業化經營“四位一體”結合起來，科學謀劃土地整理工作程序，整合支農項目資金，統一實施，規模經營，從而促進整個經濟社會的健康發展。

4.2.6 緊湊式開發濱湖新區

在濱湖新區建設上，在區位優勢較好的區域實行緊湊式開發，并引入了六大節約集約用地模式：方格網道路方式，利用方格網道路體系通達性強，土地利用率高的特點，相對其他自由式路網結構節省土地5%~15%；綜合交通節地方式，按照公交都市理念，建立以BRT、軌道交通系統為骨干的快速公交系統，有效降低小汽車占用城市道路資源；立體城市開發方式，采用立體交通、人車分流，實現交通組織的平面布置向立體布置的轉變，節約道路用地面積；CBD節地方式，鼓勵辦公、酒店、酒店式公寓等多種功能混合的綜合開發項目及功能豐富的街區營造；社區中心節地方式，把社區服務單元和城市行政管理單元合二為一，采用社區中心模式，既提升設施的綜合服務能力，又實現節約集約用地；基礎設施走廊與城市綜合管溝節地方式，結合高速公路、鐵路用地形成的城市對外通道，建設城市基礎設施走廊，形成綜合管廊骨干網絡。

4.3 主要成效

通過實施“雙向約束”機制，既保證了項目又好又快建設，又切實維護了投資者的合法權益，實現了政府和投資者的“雙贏”。以“濱湖世紀城”項目為例，通過與土地受讓人簽訂“雙向約束”合同，項目提前近5個月開工建設，提前一年半竣工使用，項目單位用兩年時間完成了近460萬平方米的開發總量（約相當于合肥市環城公園內的建筑總量），并且建筑質量優秀，人居環境良好。濱湖世紀城項目區也成為合肥市經濟、社會和生態效益最好的區域之一。再如總建筑面積60余萬平方米的萬達廣場項目一年內建成，成為合肥房地產市場名列前茅的利稅大戶、品牌大戶和就業大戶。“雙向約束”機制還把一些土地投機者拒之門外，使得寶貴的土地資源免被圈占和浪費。

通過調整城鎮布局，工業項目容積率由過去的不足0.4提高到1.0以上，節地面積超過25%；居住項目由過去多層建筑為主，轉變為以高層建筑為主，容積率由過去的1.3提高到2.5以上，節地面積超過30%。大型商辦設施由過去的不足2.0提高到4.0以上，節地面積超過30%。

通過集約建設開發園區，工業項目容積率由過去平均不足0.4提高到0.7以上，新增工業項目容積率達到1.0以上，單位工業用地產出提高30%，節約工業用地25%，投資強度提高50%，畝均稅收提高50%。現在，合肥市工業項目投資強度要求達到400萬元/畝，稅收要求達到30萬元/畝以上。

通過城中村的改建工程，為合肥市提供了5700畝的基礎設施用地，增加建筑面積4200萬平方米，相當于節地面積21平方公里。

通過實施若干“規模推進”的土地整理項目，每年新增耕地約9000畝，其中村莊整治新增耕地5244畝，新增耕地率為12.54%。整理后的土地實現產業化經營和社區化管理，推進了鄉村經濟的發展和城市化進程。這種以土地整理科學化規范化為特色的土地整理方式被譽為“合肥模式”。

通過緊湊式開發濱湖新區，共節約用地29.16平方公里，節地率23.1%。其中，居住用地由人均24平方米減少到18平方米，人均居住建筑面積達到30平方米。承載人口由126萬人增加到170萬人，可增加44萬人，相當于節約居住用地10.56平方公里。

從總體上看，合肥市土地節約集約利用在全市范圍內取得了良好的效果，據統計，2009年合肥市固定資產投資占全國總量的1%，用地量僅占全國用地量的0.002%，同時，開展土地節約集約利用工作以來，合肥市固定資產投資以40%比例遞增，而用地量卻以10%比例遞減。這兩組數據充分顯示了土地利用效率的不斷提高。合肥市成為全國土地節約集約利用的典范，為全國土地管理創造了新鮮的經驗。

5 結論及政策建議

合肥市作為全國首個土地節約集約使用試點城市，兩年來的諸多探索為其他城市的土地節約集約使用提供了寶貴的借鑒。為深入推進土地節約集約利用，提高土地利用效率，結合合肥市的工作經驗，本文提出如下政策建議：

（1）進一步推廣和完善“雙向約束”機制，加強對土地開發中的操作流程管理。以精細化管理為主要措施，完善土地審批、使用、管理全過程的“雙向約束”。第一，改進和完善國家土地出讓制式合同，強化節約集約用地的控制。保障優質項目早落地、早投產、早見效。第二，在經批準的規劃總平圖上應標注每幢主體工程的開工建設時序，逐步實現“一張圖”管理。第三，針對具體項目設置容積率、綠地率等其他指標及開工建設要求。根據項目開工建設時序，統一規劃，分期供地。細化雙向約束的內容和管理體制，在計劃申請階段，即需提交用地計劃預申請表、標有具置的衛星遙感圖、項目分布圖等材料和畝均投資強度、畝均產出等指標，增加“雙向約束”的科學性。第四，重點加強對政府的約束，提高行政效能。將節約集約用地納入各級政府考核體系，堅持投資有強度，配套有限度，建設有進度，建筑有高度，監管有力度的項目管理原則。年度用地計劃指標安排與土地節約集約利用程度相掛鉤，做到有獎有罰，獎罰分明。建立“3+X” 并聯會審模式（3為規劃部門、發改委、經信委，X為針對具體項目涉及相關參會單位，主要為國稅局、地稅局等），合理核定用地規模，并重點對開發園區管委會和其他用地單位進行考核，考核結果與用地指標掛鉤。

（2）在城鎮體系建設和開發園區建設中建立新的節約集約用地指標體系，提高土地使用效率。因地制宜，將用地由規劃計劃管理向規劃計劃和項目并重管理轉變。分類（如交通、水利、電力、教育等）建立節約集約用地指標體系，對于重點開發園區要分區域設定投資強度、產業政策、稅收額度、就業崗位等綜合控制指標。我國現行的工業項目用地指標（如投資強度、容積率等）國家標準明顯偏低，應逐步提高。可通過科學的指標體系，引導用地向高效率、高附加值項目傾斜。

（3）在農村土地整理工作中開展土地發展權交易，統籌城鄉發展。發揮市場機制的作用，開展“土地發展權交易”，逐步建立城鄉統一的土地市場。“土地發展權交易”不僅能優化土地配置，提高土地利用效率，增加社會總收益。還能通過市場化的指標交易，節省政府進行耕地保護、土地管理和土地開發的成本。此外，還可以使廣大農村獲得寶貴的農業發展資金，促進城鄉之間財力的轉移，也有助于鄉村農業比較優勢的充分發揮，實現城鄉統籌發展的目標，保證廣大農民真正享受土地制度創新的成果。

（4）科學制定規劃，指導土地節約集約利用。土地利用規劃必須基于對所在區域未來經濟社會與土地利用發展趨勢的準確把握，對各類土地利用優化配置，從而實現土地的節約集約利用。為提高規劃實施的可操作性，應將土地規劃、城市規劃、主導功能區規劃和節約集約用地規劃融為一起，在具體制定規劃時，需要以土地產權為基礎，編制節約集約用地標準分幅規劃圖。在農村比例尺應統一為1∶2000左右；在城市密集區，比例尺應為1∶500左右。大比例尺的規劃圖有助于制作精細化的開發計劃。在規劃依法履行公示、審查和審批環節后，公告實施，接受社會的監督。在土地管理中，嚴格按規劃用地和管地，依據規劃管理項目。

（4）在土地節約集約利用工作中積極探索生態閾值控制模式，提高土地利用的生態效益。土地利用必須堅持整體性原則和生態平衡原則，要著重體現下列要求：土地開發利用的環境容量是否允許；環境資源及生物多樣性是否得到保護；人口增長是否超越了土地生態系統的承載能力，是否能有效避免局部地區的過度開發等等。分區、分片確定土地開發程度和模式，檢驗包括生態指標在內的綜合成效。嘗試開展以節約集約用地為目標，以項目為載體的土地生態設計。

參 考 文 獻：

［1］馬克思.資本論［M］.北京:人民出版社，1975.760.

［2］理查得•T•伊利,愛德華•W•莫爾豪斯.土地經濟學［M］.騰維藻譯.北京：商務印書館， 1982.56.

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篇6

關鍵詞：土地 節約集約 利用 科學發展

中圖分類號：TE08文獻標識碼： A 文章編號：

加快建設節約型社會，事關人民群眾的根本利益，事關中華民族生存和長遠發展。土地作為經濟發展中的重要資源，它的利用程度精細化的高低，直接影響著經濟發展的質量和后勁，代表著經濟的發展水平。實現土地利用由粗放向精細化轉變，深挖潛力，節約集約用地，是當前國土資源管理工作的當務之急。

一、土地節約集約利用不高的主要原因

1、管理者不能以科學發展觀來統領工作。不能牢固樹立“只有節約集約用地，才能保障發展用地”的新觀念，沒有真正使節約集約用地和經濟發展統一起來，實現土地利用方式的根本轉變。思想觀念的落后直接導致工作思路的滯后。

2、盤活存量土地困難大。存量土地在銀行抵押的多、土地利用率低、私下交易嚴重，企業對閑置土地有較高的預期等問題，加之個別企業把原劃拔取得的土地擅自出租、轉讓、聯營聯建，既擾亂了土地市場。

3、管理力度不夠有力。建設項目預審不能完全發揮作用。集體建設項目管理不到位，私下交易頻繁，管理現狀不理想。

4、缺乏有力的政策扶持。缺少相應扶持和鼓勵的優惠政策措施，對經濟利益的平衡關系、運作空間的處理沒有明確的政策規定，不能充分調動企業，尤其是農村集體組織轉變土地利用方式的積極性。

5、土地市場機制不夠完善，土地資源市場配置水平低，土地法規政策的宣傳力度和覆蓋面有待加強，還不能起到先頭開路的作用，監督監察的力度不夠，缺乏制約。

二、土地節約集約利用的主要對策

1、牢固樹立科學發展觀，促進土地利用方式的根本轉變。科學發展觀是堅持以人為本、全面協調、可持續利用的科學發展觀，是當前社會經濟轉型中必須遵循的科學理念，是實現經濟發展和人口、資源、環境的協調發展，達到“生產發展、生活富裕、生態良好”的文明發展目標的指導思想。因此，我們在國土資源管理和創新中，要始終牢牢把握科學發展觀的深刻內涵，教育廣大黨員干部增強建設節約型社會、發展循環經濟的緊迫感、責任感，把科學發展觀落實到具體工作中。堅持走低投入、低消耗、低污染，高產出、高質量、高水平的發展路子，提高單位土地面積的投入產出水平，滿足社會經濟發展對土地的需求，實現經濟的可持續發展。

2、強化園區用地的管理利用。企業向園區集中是節約用地的趨勢，是經濟發展新的增長點。需要制定切實可行的措施，以節約集約用地為目的，達到“產業集聚、布局集中”。

3、盤活存量土地。通過土地調查，在全面掌握存量土地數量的同時，“濃縮”原有用地，擠出“水分”，積極盤活存量土地資源。

4、強化農地、廢棄地整理。節約集約利用土地資源，必須堅持開源與節流并舉。不斷加大投資力度，積極爭取省及國家級土地開發整理項目，既為實現耕地總量動態平衡打下了堅實基礎，也為經濟建設爭取更多的占補平衡指標做出了積極貢獻。充分利用相對豐富的土地后備資源，注重政策扶持、示范引路。一是堅持誰開發誰受益的原則；二是堅持開發者優先并優惠承包的原則；三是加強資金支持，根據不同情況給予一定數量的補助。示范引路則根據不同地域特點進行不同形式的開發、復墾和整理，對鹽堿地、洼澇地采取

一洼一臺方式，即下挖成養殖水面，抬高地面壓堿種植水稻等糧經作物。

5、搞好企業內部挖潛。著眼內部挖潛，在精細上做文章，通過應用行政手段嚴格控制增量建設用地，利用經濟手段提高市場化配置土地資源的能力，政策鼓勵引導企業利用存量土地等舉措，充分調動企業走內部挖潛，增產不增地的積極性。

6、完善促進土地節約集約利用的法規政策。加大執法監察力度，對違反國家規定違法亂占濫用土地的違法行為進行嚴肅查處。積極組織開展清理閑置土地專項行動，加大對閑置、空閑和不按合同約定使用土地行為的處罰力度，針對不同情況采取停止辦理用地手續、停止供地、停發土地證、高額罰款、收回土地等措施。對閑置、空閑和低效用地較大的地區，相應調整土地利用年度計劃，扣減農地轉用指標，暫緩辦理土地審批，避免土地的再次閑置與浪費。

7、提高用地準入門檻。對過去很多已經建成的工業項目普遍存在多占少用，用地粗放，建設容積率和規模不達標的情況，也應深入研究，采取有效措施，通過經濟和法律手段，鼓勵其提高土地利用率，確實難以達標的要督促其讓出多余用地。同時，對經濟發展較快的地區還要大力促進集約用地措施從單一的投資強度控制轉到既看投資強度，又看產出效益相結合的多目標控制體系的逐步完善。

8、建立建設用地集約利用考核制度。要像保護耕地一樣，建立集約用地評價考核制度，對集約用地實行量化的評價考核，將集約用地目標任務納入年度重大工作目標考核內容和領導干部任期目標考核內容,明確目標，明確責任，嚴格考核，把考核結果與建設用地指標和農地轉用、征收相掛鉤，從機制上促使地方政府加大節約集約用地工作的力度。建立集約用地考核制度，將土地集約利用評價與城市建設用地規模、土地利用年度計劃安排結合起來。對土地利用集約度較高的地區，適當增加和優先安排下一年度土地利用計劃，優先辦理農用地轉用、土地征收審批手續。土地利用集約度不高、未達到考核標準的地區，不得擴大現有建設用地規模，暫停辦理該地區新的農用地轉用、土地征收審批手續，從機制上促使地方政府采取措施提高現有建設用地利用率。

篇7

1.1土地的集約利用程度不高土地利用十分粗放，利用率不高，存在大量閑置低效用地。有的存在批而未供土地的情況，粗放浪費現象比較嚴重；一些項目貪大求洋，使用土地寬打寬用，布局不緊湊，不能嚴格執行集約用地的控制標準，土地利用率和單位土地投資強度偏低；有的項目由于種種原因，邊干邊停，干干停停，或者長期停產停業，造成土地長期閑置浪費或低效使用。在農村，新建住宅不斷向生產生活更加便利的區域無序擴張，農民住房零星分散，浪費土地較嚴重。

1.2后備資源少，土地開發空間嚴重不足目前，土地開發潛力十分有限，土地后備資源少，分布不均衡，而有些潛力根本不可能變成現實的耕地資源。從當前耕地占補政策的執行上看，占優補劣的情況在很多地方不同程度的存在，新開發復墾的耕地在使用價值上打了折扣。

1.3閑置土地盤活難度較大一些項目由于資金、市場、政策等因素導致停工停產，對這些閑置低效用地亟待盤活利用，但由于這些項目往往存在復雜的債權債務糾紛，所以處置起來有很大難度；一些新上項目，由于受市場因素影響，資金不足或資金投入放緩，導致工期延長，也造成了一些土地的閑置。盡管相關土地法律法規對閑置土地明確了一些處置辦法，但可操作性不強，實際工作中情形復雜，工作難度大。

1.4違規違法用地現象仍然比較突出一些地方打著發展的旗號，不計土地成本地進行招商引資；有的突破土地法律紅線，占用耕地甚至基本農田破土動工，大肆建設；有的以“先上車，后補票”為借口，在沒有依法取得建設用地審批手續的情況下，先行施工建設，導致村企糾紛、村民上訪，引發了大量的社會矛盾；有的私設各類開發區、高新技術區、產業示范區等，圈占土地，蠶食耕地。

2土地資源節約集約利用的對策與措施

2.1宏觀調控，規劃引領，重點突出，提高土地使用效益要切實加強政府的宏觀調控作用，要把土地資源的節約集約利用納入經濟社會發展的大盤子中統籌考慮，全盤規劃，從嚴把好土地閘門。要把規劃引領、規劃用地放在經濟社會發展的突出位置，要不折不扣地執行土地利用總體規劃，規范用地分區，控制供地總量，優化利用效益，逐步建立以供給引導、制約需求的土地供應機制。要做好建設項目用地的預審工作，不符合產業政策，不符合土地規劃的堅決不予通過；要把土地投資強度和土地利用詳細規劃等列為項目用地的準入指標，在項目用地審批時，按照用地控制指標及單位面積的投資強度的要求，確定是否供地或供地的數量，從源頭上提高土地使用的效率。優先保障重點項目、重點工程土地供給；優先保障自主創新、科技型項目土地供給；優先保障解決民生問題項目土地供給。

2.2完善機制，多措并舉，嚴守紅線，確保耕地占補平衡要嚴格落實土地管理和耕地保護責任制，層層簽訂耕地保護目標責任書和基本農田保護責任書。把耕地指標和基本農田保護指標落實到地塊，落實到農戶，嚴格按照“依法依規、確保數量、提升質量、落地到戶”的要求，科學劃定永久基本農田。將基本農田保護圖、表、冊的內容納入數據庫管理，及時維護，實時更新，實現基本農田管理的信息化和網絡化。通過采取有力有效措施，千方百計控制耕地總量不減少、質量不降低。要盤活挖潛，復墾開源，確保耕地占補平衡。將土地復墾整理工作與城鄉建設用地增減掛鉤等工作相結合，大力實施項目工程，要加強廢棄低效用地的復墾管理，將廢棄工礦地納入土地整治規劃范圍大力實施。在復墾實施過程中，要以科學選址為龍頭，以項目化管理為手段，嚴把工程項目的申報、立項、施工、監理和驗收等各個環節，堅持項目公告制、法人制、監理制、招投標制和合同制等制度，確保新增耕地的數量和質量。

2.3加大力度，全面清查，盤活資源，科學合理處置閑置低效用地要全面清查，摸清底數，在掌握基本信息的基礎上，組織開展閑置、低效建設用地調查評價，要認真分析形成土地閑置浪費的主要原因，分門別類提出處置的辦法；要對現有建設用地的開發利用和投入產出情況進行綜合評估，切實掌握本區域土地利用的效率；要把空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地作為土地開發利用的重點，努力提高建設用地利用率；要把工作重點轉移到加快處置方面，積極盤活存量建設用地。對一些達到收回標準的閑置土地，要堅決收回，統一納入政府土地儲備庫，重新進行資源的市場化配置，有效提高土地利用和產業發展的集約化水平。

2.4抓住重點，調整布局，多管齊下，積極穩妥地推進農村住宅用地規范化農村村民住宅普遍為低矮建筑，占地面積大，容積率低，且布局分散凌亂，配套設施滯后；加之近些年，農村人口向城市轉移，出現了大面積的“空心村”、“無人村”，土地閑置、低效、浪費的現象比較突出，因此，必須要加大對村民住宅用地的整治整合利用力度，采取布局調整辦法，引導城中村、空心村改造，促進城鄉建設由低效變高效，通過拆舊建新、整村搬遷、移民并莊，舊村復墾，積極推動“空心村”改造，既緩解了用地壓力，又保障了新農村建設；大力推動城中村改造，通過異地安置等措施，進一步拓展用地空間，提高土地利用效率。

2.5強化責任，落實制度，加強督查，全面推進土地資源節約集約利用要建立和完善節約集約用地的責任化管理機制，特別是強化節約集約用地的共同責任機制，著力構建“政府統一領導、國土部門牽頭、相關部門配合、全社會廣泛參與、齊抓共管”的責任體系。要建立健全保障土地節約集約利用的長效機制，從根本上轉變土地利用方式，增強土地資源對經濟社會可持續發展的保障能力。批前要嚴格依照土地利用總體規劃、國家產業政策和土地供應政策的規定，對項目用地各項指標進行審查并提出預審意見，項目沒有達到集約用地規定的，預審不通過，不予安排用地計劃；批中要加強建設用地定額管理，嚴控新增用地總量，依據省規定的定額指標及市規定的單位面積投資強度等因素，綜合確定供地數量，堅決核減超指標的用地，制止浪費土地、粗放用地行為；批后要加強日常監督檢查，逐步建立建設項目竣工后的建設用地復核驗收制度，特別是加強對投資強度的跟蹤管理。對不按照合同約定條件使用土地的，要追究土地使用者的違約責任，給予一定處罰。跟蹤督促用地單位按集約用地的規定開發利用土地。

3結束語

篇8

關鍵詞 土地；節約；集約；現狀；方法

中圖分類號S29 文獻標識碼A 文章編號 1674-6708（2014）120-0177-02

土地的節約集約是針對粗放型使用土地來講的，注重每一項建設都需要做到節省土地，不占用耕地，特別是建設用地要提高投入產出的強度，全面提升土地資源的集約化利用程度，特別是科學的置換與儲備，安排好土地投放的節奏與數量，適當改善當前的土地布局與結構，挖掘土地自身潛能，提升土地的利用效能。

1 土地節約集約利用的重要性

首先，更好保護耕地。人類生存與發展的基礎是土地，人們之所以節約集約使用土地的根本原因是土地資源具有稀缺性。開展城市建設以及保護耕地，既是矛盾同時又彼此相互支持。城市要發展必須保留一定數量的土地，而耕地又是人們賴以生存的重要保證，是確保城市化穩步推進的重要前提。此外，土地節約集約利用能全面節省城市建設。投入到城市土地節約集約利用能適當減少對土地本身的投入，提升城市用地的布局以及人口分布的積聚程度。對于城市建設用地需要集中布局，適當集約利用后土地，來不斷減少基礎設施的運行費用，能夠為城市居民提供更為完善的社會服務與基礎性設施，提升城市建設用地的社會效益與經濟效益。

2 土地集約節約現狀

首先，土地利用的布局、結構不科學。工業工地占到的比例相對較大，交通與綠地偏少是當前存在的普遍性問題。因為這方面的用地偏緊，導致出現城市交通擁擠，并且對居民的生活質量也產生了一定的消極影響。還存在土地空間布局混亂，不能建立功能合理的布局結構，也就影響了城經濟運作，不能全面發揮好聚集經濟效能。

其次，土地集約化程度不高。當前的一些項目的土地的寬用的現象較為普遍。利用的效能較為偏低，讓原來就緊張的土地供需矛盾進一步增加，粗放型使用土地情況較為普遍，土地利用整體效能低，讓可持續發展缺少必要的后勁。

3 土地集約節約的有效方法

首先，編訂科學的土地利用規劃。科學有效的土地使用規劃，對土地節約集約利用水平將起到建設性的作用。土地利用規劃必須建立在全面規劃調研的基礎上，對經濟、社會以及自然環境等展開全面的把握。制定出一些富有成效的規劃，特別是在基礎設施建設、空間結構布局以及功能定位等方面進行科學安排，提升土地資源利用效能。

其次，做好土地的整理和置換工作。用地區位本身的稀缺性、固定性等方面的要求，需要從集約土地的視角來選取配置方式，真正科學利用好每一寸土地。從當前的情況來看，通過土地整理和置換工作，能切實體現出從土地低效使用到高效土地的利用，能對經濟結構調整與引導起到一定的積極作用。在土地利用規劃的每一個層次都需要確定土地利用規劃所起到的引導、控制作用，在城市規劃的每一個層次需要明確土地整理和置換的具體內容，從整體計劃與經濟社會發展的實際需要，從產業結構優化、基礎設施以及生態環境的基本需求出發，編訂土地置換與整理規劃，對需要進行置換與整理的土地進行科學安排，并對整理與置換之后的土地控制指標、使用性質以及基礎設施等方面做出明確的規定，從宏觀層面做好土地的整理與置換工作。與此同時，還需要從微觀層面來整理或置換后的土地使用性質、容積率加以明確的規定，避免因為置換與整理中存在的逐利行為，導致超出了環境、經濟的可承載范疇，避免出現過度開發的情況，確保土地利用的集約節約。

再次，完善土地儲備制度。土地儲備制度實際上由政府委托的相關機構，采用收購、征用以及置換等方式，從分散的土地使用人手中，將土地逐漸集中起來，在經過對前期的放開之后，按照土地出讓計劃，再有計劃、分批次的將土地投放到市場內。

最后，健全并完善土地利用監督機制。從事土地管理的部門，需要充分使用好權利，對土地使用中的違法行為按照法律的要求給與必要的處罰，對土地閑置的情況進行必要的調整，或直接回收。做到政務公開化，加強行政權利行使的透明性與公開性。確定好基礎地價和公布工作，全面擴大對低價監管的監測范圍，進一步增加對土地使用的監測點與監測數量。加大對土地地價情況變化進行監督，對重要市場信息加大分析的力度，判斷并把握好土地市場運作情況，探討土地分析的供需矛盾，預測土地開發的基本要求。要定期采取多種有效的方式與路徑向社會全面土地供應規劃，及時公布土地地價的動態變化情況，引導正確的市場供求信息，穩定市場預期，避免地價出現大規模的變動。

4 結論

總之，土地是重要的民生資源，大力推進土地集約節約用地，將直接關系到經濟社會發展的協調性以及今后的可持續發展。因此，必須進一步明確土地集約節約利用的重要性，特別是針對當前土地集約節約中存在的土地利用的布局、結構不科學以及土地集約化程度不高等問題，編訂科學的土地利用規劃，做好土地的整理和置換工作，完善土地儲備制度，健全并完善土地利用監督機制，提升土地資源的集約化利用程度，安排好土地投放的節奏與數量，適當改善當前的土地布局與結構，全面支持并實現保障發展，發揮好土地資源管理部門的重要作用，提升土地的利用效能，推動我國經濟社會實現又好又快發展。

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篇9

關鍵詞：土地資源；節約集約；利用；措施

Abstract: In our country, person much ground is little, person ground contradiction is increasingly acerb today, according to land in land use structure and layout unreasonable, construction land extensive, land utilization rate is low, mothball resource is little, land development space, farmland amount every year gradually reduce such problems, we should fully realize the saving and intensive the importance of using land. Through the planning, planning and regulation, make full use of idle land, construction land reserve system shall be perfected, make land development to arrange the job, strengthen supervision and inspection, the full implementation of the land saving and intensive use responsibility, make everyone aware of the intensive use of land, 1800000000 acres of arable land to adhere to the red line.

Key words: land resources; intensive use; measures;

中圖分類號：DF453

一、我國土地資源的基本情況及利用中存在的問題

我國雖然擁有960萬平方公里的土地，但我國是人口大國，人均資源相對不足，人均耕地只有1.39畝，僅為世界人均耕地的1/3。而且我國的人口還將繼續增加，對耕地的需求會進一步增大，人增地減的矛盾會進一步加劇。

1.土地利用結構和布局不合理，產出效率低

建設用地規模模糊，土地利用結構不合理。許多城市開發建設中盲目批地、上項目，導致結構失衡，投資強度和用地定額不能實現雙向調控。許多城市“攤大餅”式地外延擴張，熱衷于寬馬路、大廣場建設，建設用地集約利用程度不高。在廣大農村，空閑住宅、空心村、閑散地大量存在，土地浪費嚴重。

2.土地利用十分粗放，利用率不高

城鎮規劃范圍內存在大量閑置和批而未供的土地，城市閑置地占5％，城市容積率低，還有40％屬于低效用地，粗放浪費現象比較嚴重。

3.耕地數量還在逐漸減少，建設可占用耕地面積越來越少

據統計，1996D2007年的11年間，我國凈減耕地1.25億畝，平均每年凈減少1 230萬畝。主要是建設用地增長過快，造成了耕地的大量流失，且呈逐年加快的趨勢。國務院已作出決定，到2020年18億畝耕地不能減少，這是一條不可逾越的紅線。2007年全國耕地是18.26億畝，還剩2 600萬畝，每年只能占用200萬畝，僅占建設用地需求總量的1/6，這將直接威脅18億畝耕地的紅線。所以，建設用地的供給將面臨十分巨大的壓力。

4.后備資源少，土地開發空間嚴重不足

據測算，我國土地開發潛力最大為1億畝左右，土地整理潛力最大約8 000萬畝，土地復墾潛力近1 400萬畝，后備資源總潛力約為2億畝。這只是潛力，而有些潛力根本不可能變成現實的耕地資源。

5.違規違法用地突出

一些地方為單純追求GDP，盲目招商引資，為了使項目盡快“落地”，不惜以違法違規為代價，闖紅線、碰高壓線。一是“以租代征”，用農用地搞非農業建設。二是突破開發區范圍，擅自擴大開發區面積，有的還以各種名義新設各類開發區、工業集中區等。三是在沒有依法取得建設用地的審批手續，就擅自先征地、供地、施工建設。

二、我國土地資源節約集約利用的措施

1.要充分利用規劃、計劃的調控作用

目前的土地利用方式粗放，建設用地規模模糊，土地利用結構不合理等，這些都是致使土地利用效率低下的原因。要強化土地利用總體規劃對土地利用的整體控制和統籌協調作用，協調好各類相關規劃（城市規劃、交通等基礎設施規劃、產業規劃等）與土地利用總體規劃的銜接，所確定的各類建設用地規模要符合土地利用總體規劃的安排。充分發揮土地利用總體規劃和土地利用年度計劃的作用，土地利用年度計劃是實施規劃的重要工具，在第三會輪土地利用總體規劃（2006D2020年）編制的特殊時期，要會同相關部門根據城市總體規劃和城市發展實際，制定科學合理的土地利用年度計劃。嚴格控制建設用地總量，使每個建設項目都做到合理的用地規模，合理的用地布局，合理的土地用途，能少用地的就不多用，能用劣地的就不用好地，節約每一寸土地尤其是耕地，大力提倡集約用地水平。

規劃的影響是長遠的，而且很難改變，要想使土地能夠適度利用，使土地的利用強度和收益水平達到最佳狀態，只有將節約集約原則貫穿到規劃當中，才能從源頭上防止土地的浪費。

2.要充分利用閑置土地，提高現有土地利用效率

節約集約用地，眼睛不能一味地向外，一搞建設就想到新占土地，而是要認真組織開展建設用地普查評價，對現有建設用地的開發利用和投入產出情況做出評估，把空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地作為今后土地開發利用的重點，努力提高建設用地利用率。

首先要全面清查，摸清底數，讓閑置土地無處藏身。然后在摸清底數的基礎上，把工作重點轉移到加快處置方面，主要對城市內影響較大，閑置時間較長的閑置土地進行疏理，在分析找準原因的基礎上，提出每一塊地的處置方案，并以此為突破口，帶動整個閑置土地的處置工作。針對閑置土地成因復雜的現實情況，本著嚴格執行法律法規考慮歷史因素，重在解決問題，最大程度發揮土地效益的原則，提出對不同類型的閑置土地區別對待，分類處理。從處置閑置土地的實踐來看，采取收回是一項必不可少的強力措施，但收回不是目的，而是手段，督促開工，加快建設才是目的，只有讓閑置土地動起來才能達到發揮土地效益的作用。

在對原有閑置土地進行處置的同時，要加大用地管理力度，加強批后監管措施，嚴防出現新的閑置土地。通過進一步規范用地審批，嚴把建設用地預審關、報批關、批后跟蹤管理關，及時掌握土地供應和開發利用狀況，定期進行評價分析，加強對建設用地的監管和對項目單位建設進度的跟蹤監督，使新開工項目基本不再出現閑置現象。

3.要充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，完善建設用地儲備制度

國務院《關于促進節約集約用地的通知》提出，要充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，完善建設用地儲備制度。我國的土地市場正處在由政府行政配置向市場配置的轉變中，為增強政府對土地市場的調控能力，解決我國土地市場早期出現的總量失控，資產流失，促進土地市場健康發展，建立了土地儲備制度。

通過土地儲備，使政府掌握了土地的“統一收購權”，逐步加強對土地一級市場的壟斷供應，確保土地供應的合法性，減少違法用地、多頭供地、越權批地等現象的發生，有效地調控土地供需市場，為逐步建立一個公開、公平、公正、高效的土地市場打下了基礎，并盤活了存量土地資產，有助于土地供應實現由“增量為主”向“存量為主”的轉變。建立土地儲備，也是推行招拍掛出讓等市場方式配置土地資源的現實需要。招拍掛出讓土地的先決條件是政府手中要有土地，土地出讓要集中統一。多年來由于條件不具備，推行招拍掛出讓受到極大的限制。土地儲備制度的出現，為其創造了條件，我國市、縣政府供地、管地方式發生了重大變革，即從多個部門分散供應“生地”和以協議出讓為主，逐步轉變為集中統一供應“凈地”和以招拍掛出讓為主。這樣，城市政府既壟斷了土地一級市場，又直接掌握著一定量的土地儲備，可根據城市發展和市場需求，有計劃地適時適量供應土地，政府對土地市場的調控能力大大提高。

三、結束語

我們要做好土地資源的節約集約利用的宣傳，使每個人都意識到節約集約用地需要全社會的努力，使節約集約用地逐步成為全社會特別是政府的自覺行動。我們要切實保護土地資源，大力促進節約集約用地，走出一條建設占地少，利用效率高，符合我國國情的土地利用新路子。這是關系我國民族生存根基和國家長遠利益的大計，我們要以節約集約用地的實際行動全面落實科學發展觀，實現經濟社會的可持續發展。

參考文獻：

篇10

【關鍵詞】土地資源；節約集約利用；意義；問題；改進措施

中圖分類號：F293.2文獻標識碼：A

一、節約集約利用土地資源的意義。

節約集利用土地資源涵蓋著三層含義：①用地節約，各個行業在用地時都要遵循節約原則，減少耕地占用量；②用地集約，各個行業在用地時應該投入較高的強度并獲得最高產出率，確保土地的集約化狀態；③轉換和儲備都要合理進行，使得土地可以科學地保存和使用。

節約集約利用土地資源的意義：①耕地保護，在現階段發展城市建設和保護耕地互相矛盾同時互相促進，建設城市會占用耕地資源，耕地是人類生存的自然條件，也是確保順利開展城市建設最基本的條件。在我國，對于土地的利用一向是粗放型，很容易就發生土地浪費和閑置的狀況，故而節約集約利用土地不但能確保耕地的利用率還能有效地協調城市建設和耕地保護之間的矛盾和相互依靠的關系。②降低建設城市的投資，節約集約利用土地不但可以更合理更科學地對城市中的用地進行布局，而且也有效地規劃城市人口分布，使人口集中一些，這樣可以完善社會服務和基礎設施對人口的利用率，同時人口集中加大對土地的需求量，人們會在城市用地中尋求更節約更有效的用地手段，能節省對于城市建設的投資。③加大管理土地力度，在對于土地的利用過程中，政府會發現其中存在的問題或者浪費現象，從而提高對土地的規劃進程，促進對于土地利用和管理的法律法規的制定。④促進經濟建設進程，加強土地管理也就意味著要高效地利用土地，提高利用率也就能相應加快發展城市經濟，以期能帶動整體經濟發展。

二、節約集約利用土地資源進程中存在的問題。

在我國現階段對于土地的利用程度其實并不是很大，原因有很多種，首先管理者沒有科學地進行土地規劃的工作，沒有對于土地節約集約利用的概念，沒有有效的實施控制用地的各項措施，也沒有意識到提高土地利用率對于經濟發展的意義，落后的思想觀念也在一定方面上使得工作滯后，土地資源的使用不盡人意。其次存量土地狀況不佳，因為這種土地多在銀行進行抵押，不僅降低了利用率還大量進行私下交易，預期和現狀不匹配，同時一些企業還把劃撥所得到的土地私自出租和轉讓，破壞了土地管理的完整性，對土地資源造成損失，還加大了管理盤活存量土地的難度。再次土地資源的市場機制不完整，市場配置比較低，各項土地法規宣傳不到位，不能起到震懾警戒的作用，市場上機制不完善，不具備必要的制約手段，故而土地資源管理名不其實，比如在預審項目時起不到應有的作用，不能在項目的可研階段時順利開展預審程序，一些大型項目預審的深度和范圍不標準，預審僅僅只是一種形式。項目管理并不到位導致土地大量私下交易，管理狀況不甚理想。在現階段針對我國土地資源利用的狀況發現情況不甚樂觀，主要還是由于土地規劃不科學不合理，資源比較緊缺，耕地大量流失，閑置的土地增加等原因，存在著一些問題，首先縣級以下的地方對于土地的利用率很小，這些地方人口占全國的一半以上，但是土地面積卻在93%以上，也就是說縣域中包含豐富的土地但是利用效率卻是不盡人意，造成了浪費現象，還是源于對土地規劃的不科學，只能看到現有利益而不重視開發建設，并不能發現合理規土地的意義。其次是耕地面積減少而閑置土地增多，比如說城市中一些舊城區或是工業區改造不合理，土地閑置或是荒廢，農村中人口大量流失使得耕地荒廢和林地流失，同時農村在大力發展的同時也會耗用大量耕地面積。并且更嚴重的是在現有的土地利用環境中，多是進行粗放型利用，不能有效地節約集約利用土地，土地使用結構分配不合理，利用不科學。再次對于土地資源的監管也需要加強，監管審查工作也影響著土地的利用狀況，因為不健全的審查工作導致集約節約利用土地資源的意識并不高，造成大家對這種情況不以為意，不重視。影響了土地資源的利用。土地進行開發時整合不徹底同時后備資源不充足，不均衡分布，加大了開發難度。最后城鎮建設時對布局研究不深刻，在規劃時并沒有嚴格遵循量地而行的原則，沒有考慮城市發展的空間和建設過程的實用程度，農村中也由于不斷外擴的住宅和商業圈導致村鎮中出現的空心村現象，治理改造工作難度很大。

三、推行節約集約利用土地資源的措施。

源于節約集約利用土地資源的非凡意義，故而讓有限的土地資源發揮它的最大經濟、生態和社會效益是為了我國發展最大的出路。首先要做好一個有效利用土地資源的科學整體規劃，做到對于土地的整體宏觀調控，根據土地的具體環境科學地分配，并且做好控制措施和使用條件。其次是要注意對于閑置土地以及利用程度小的土地的整合方法，城市化的結果是使得我國城鎮中出現了空心村現象，而經過調查發現空心村土地占有率已經高達城鎮土地的15%，這就表示土地浪費很嚴重，同時基礎設施和服務不完善也都表明土地利用狀況不盡人意，所以對土地的整合是十分必要的，可以依照實際的情況來使居民遷移，使人口集中化，將農村或者工業廢棄地進行整合，讓土地資源可以二次利用，要加大對城市中地下空間的利用。再次是要建立土地利用的考評機制，要想土地利用的工作落到實處就應該采取措施，但同時相關的考評機制也是必不可少的一個環節，進行考評的機制內容可以有：明確規定出各級的政府應該落實的責任、出示明確對于農田保護的條文、對于土地進行的規劃和實施環節、明確對土地進行出讓時的規定比如出讓方式和出讓金、考評用地項目的投資強度和實際產出率等等，這樣才能對土地利用狀況有所了解，考評主要能否進行節約集約利用土地資源來當做一項考評環節，置入考核的過程，可以讓政府更加重視并且能主動積極落實政策。最后要制定扶持政策和優惠措施，提高人民的重視性和積極性，若是對土地實施整體規劃，就一定會出現居民搬遷問題，要是能順利地解決居民搬遷問題并且雙方都滿意這種結果就認為土地的整體規劃有一個好的開端，可以根據實際情況來確定一些扶持政策和優惠的措施來維護土地整體規劃進程的實施，比方可以拿出一些土地的收益對居民的搬遷進行補償，鼓勵節約集約利用土地的工作，加大了農民舊宅進行還耕工作的積極性，農民在進行土地復墾工作時可以提供一些合理補助、減少或者免除一些設施費或配套費用，政府也可以提供一些設施補助。加大農村中土地資源的開發和整理的力度，以期能提高農村中土地的利用率。還可以建立地方政府對于土地的收購儲備制度，重視工業用地利用率，盡量向園區集中，實現退城進郊。還可以采用農村土地股份合作制，主要是為了重視農民的意愿，保護好群眾集體的利益。實行這種制度的好處有很對，比如說可以增加農業的生產率，最終可以集約和規模經營農業模式，還為農民增加了收入，加快農村基本的經營制度相關的創新和完善過程。