導語：如何才能寫好一篇農村改革方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、深化農村稅費改革的總體目標和主要任務

總體目標：在規范農村稅費制度的基礎上，按照完善社會主義市場經濟體制的要求,取消專門面向農民征收的各種稅費,建立覆蓋城鄉的公共財政制度,建立精干高效的基層行政管理體制和運行機制,建立農民增收減負的長效機制,實現城鄉經濟社會協調發展。

主要任務：一是全面取消除煙葉外的農業特產稅，三年內全面取消農業稅。二是進一步搞好鄉鎮機構改革，促使鄉鎮政府和事業單位職能轉變，采取有效措施使富余人員分流出去，確保完成精簡任務。三是推進農村教育體制改革，有效配置教育資源，提高農村教育質量。四是推進縣鄉財政體制改革，強化縣鄉財政預算監督管理，規范財政轉移支付，增加對農村的財政投入。

二、深化改革采取的主要措施

（一）實施農業稅減免政策

1.今年按照省統一部署我市農業稅稅率普遍降低3個百分點，即由原來的7%下調至4%，并按照農業稅稅率下調后正稅的20%征收農業稅附加，三年內全部取消農業稅。暫未參加稅費改革的國有農場等納稅單位，今年的農業稅也同步調減，具體調減幅度按照省政府有關規定執行。

2.取消除煙葉外的農業特產稅；

3.取消原有通過農業稅政策減免方式對農民進行補貼的政策。

（二）制定轉移支付原則和辦法

*年減免農業稅和農業特產稅后，轉移支付資金補助原則和方法：

1.因減免農業稅和農業特產稅及兩稅附加而造成的財政收入減少，按省、市、縣共同承擔的辦法，省補助比例及市、縣承擔比例仍按上年農村稅費改革轉移支付補助資金承擔比例確定。

2.核定的減免稅基數為各市縣鄉逐級上報的*年依率計征數及附加數。

3.按省采取“對縣算賬、對市補助、責任在市"的補助辦法，明確市對縣區、縣區對鄉鎮的配套數額，任何單位不得將由縣區級財政配套的資金轉嫁給所屬鄉鎮。

（三）規范農村收費管理，建立農民負擔監督機制

各級政府要對經營服務性收費進行整頓，嚴禁強行收費，要建立健全有效的農民負擔監督的約束機制，加大涉農案件的查處力度。

（四）進一步推進鄉鎮機構和農村教育體制改革

年底前要完成鄉鎮事業單位改革，分流事業單位富余人員；并要完成農村教育體制的改革，精簡和優化教師隊伍，合理配置農村教育資源。

（五）加快農村衛生體制改革

*年底前完成鄉鎮醫療衛生布局調整工作。按“合鄉并鎮”后的鄉鎮建制，每個鄉鎮設置1所從事公共衛生工作的衛生機構。繼續增加農村衛生投入，農村公共衛生支出主要由各級財政承擔，重點是完善農村衛生防疫體系。

（六）完善鄉鎮財政體制，規范縣鄉村之間的分配關系

根據深化稅費改革后的實際情況，相應賦予鄉鎮與其承擔的事權相一致的財權。各級財政部門要足額安排轉移支付配套資金，按進度及時下撥到鄉鎮，并監督轉移支付資金的使用情況。農村稅費改革后增加的農業稅收入要全部留歸鄉鎮。嚴禁無償平調、挪用村級集體財產，保護農民合法權益不受侵犯。

（七）規范和完善征收行為，加強農業稅收征管

征管機關要嚴格按照國家稅法和農村稅費改革的要求，制定操作規程，依率征稅。要簡化手續、為廣大納稅農戶及其他納稅單位和個人繳納農業稅及其附加和農業特產稅及其附加提供方便。要強化稅收保全措施，完善農業稅收征管體系，確保國家稅收依法足額征收，確保農業稅收征收人員正常開展業務。

（八）清理化解鄉村債務，妥善處理稅費尾欠

各縣區、各有關部門要繼續按照“制止新債、摸清底數、明確責任、分類處理、逐步化解”的要求開展鄉村債務清理工作，各縣區要選擇一個鄉鎮進行試點，并結合本地區實際，制定分階段化解鄉村債務的目標和步驟。要抓好村務公開各項制度的落實，嚴格鄉級財政和村級財務管理，加強審計監督。對農村稅費改革試點前發生的農村稅費尾欠，要登記造冊，暫緩清收，以后再作處理。對改革后新發生的農業稅尾欠，不符合減免條件的要制定還款計劃，依法逐步清收。

三、農村稅費改革的工作安排

第一階段：組織準備階段（*年10月15日-10月31日）。制定相關配套改革方案，同時部署各縣區測算、填報*年深化農村稅費改革有關數據。

第二階段：實施操作階段（*年11月1日至12月15日）。主要工作是：以村為單位，對*年依率計征的農業稅、農業特產稅（煙葉除外）有關數據進行匯集，張榜公布，取得廣大農民的認可；以鄉鎮為單位，按此次深化農村稅費改革政策要求進行測算（包括農民減負、收支增減因素、財政收支缺口等內容），測算結果經逐級匯總后，上報到市農村稅費改革領導小組辦公室(以下簡稱稅改辦)；市稅改辦按省確定的補助辦法將此次對縣區轉移支付補助的具體數額下達到縣區并細化到鄉鎮；按新的稅收政策征收農業稅及其附加。

第三階段：檢查總結階段（*年1月）。主要做好兩項工作：一是對各縣區農村稅費改革政策的落實情況進行檢查，防止政策執行走樣；二是總結農村稅費改革實施情況，研究解決農村稅費改革后遇到的問題。

四、有關要求

（一）加強領導，搞好部門協作和配合

各級農村稅費改革工作領導小組及其辦公室，要進一步充實工作人員并保持相對穩定。各級政府、各有關部門要從服從、服務于改革的大局出發，通力協作，密切配合。各部門要帶頭貫徹落實深化農村稅費改革工作的文件精神，積極支持和配合深化農村稅費改革工作。

（二）加強宣傳和培訓工作

做好政策宣傳和解釋工作，使農民真正認識到深化農村稅費改革就是要切實減輕他們的負擔，讓他們得到實惠。對執行政策的干部進行培訓，使他們準確地掌握政策，嚴格依法辦事，確保農村稅費改革工作順利進行。

（三）搞好調查研究，加強指導和監督

各縣區要做好深入細致地調查研究，全面了解和掌握本地農民負擔和財政收支的真實情況，對改革中可能碰到的問題做到心中有數。各級稅改辦要加強對農村稅費改革工作的具體指導，及時發現并糾正政策執行中出現的偏差，確保稅費改革政策落實到位，切實減輕農民負擔。

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近年來，我市推進統籌城鄉一體化和農村社區化發展取得了顯著成效，城鄉資源得到有效的整合。但在發展過程中，面臨一些亟待解決的問題。特別是隨著撤村建社區及“城中村”改造，社區成員構成日趨復雜，矛盾和利益日趨沖突。農村集體資產主體不清、產權虛置、分配隨意、決策不民主的問題；空掛戶口、學生戶口遷出遷入、出嫁女、招婿郎等人員的身份待遇問題等等，在一定程度上影響或制約著。在這些新形勢下，積極探索集體資產產權制度改革途徑，運營好管理好集體資產，能有效解決傳統意義上集體資產產權“人人擁有，人人沒有”的虛置懸空狀態，解決集體資產產權主體模糊、決策不民主等問題，對于維護集體經濟組織及其成員的合法權益，促進集體資產保值增值和集體經濟發展，具有十分重要的意義。

如實施農村集體經濟組織產權制度改革，可以從根本上確立集體組織成員主人翁地位，建立起民主管理和監督制約機制，可以最大限度的實現集體資產保值增值，實現土地、資本、人口等生產要素的合理流動，促進農村經濟的發展，能夠保障集體組織成員事前參與決策、事中參與管理、事后參與監督的民利，解決好集體資產歸利于民的問題，確保農村社會的長期穩定。

著城鄉一體化的不斷推進，農村集體資產產權也處于動態的變化之中。

二、改革的總體思路、目標要求和基本原則

（一）總體思路。在堅持家庭承包經營的基礎上，以科學發展觀為指導，以保護農村集體經濟組織和農民合法權益為核心，以農村集體經濟組織產權制度創新為主線，逐步建立起適應社會主義市場經濟的農村集體經濟組織運營機制和分配機制，增強集體服務功能，提高管理水平，促進農民增收、農村社會和諧、集體經濟可持續發展。

（二）目標要求。推進以股份合作為主要形式，以清產核資、資產量化、股權設置、股權界定、股權管理為主要內容的農村集體經濟組織產權制度改革，建立“歸屬清晰、權責明確、利益共享、保護嚴格、流轉規范、監管有力”的農村集體經濟組織產權制度，明確農村集體經濟組織的管理決策機制、收益分配機制，健全保護農村集體經濟組織和成員利益的長效機制，構建完善的農村集體經濟組織現代產權運行體制。

（三）基本原則。一是堅持民主決策，群眾自愿。要充分保障農民群眾的知情權、決策權、參與權和監督權，改革方案必須反復醞釀，廣泛征求群眾的意見，特別是清產核資、資產評估、成員界定、債權債務處理、股權設置等，必須按規定及時張榜公布，接受群眾監督；二是堅持公開、公平、公正和依法辦事。把公開、公正、公平精神貫穿于改革的全過程。各個環節必須經過合法的民主程序；三是始終維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益，保持社會穩定。要把保持農村集體資產良好運轉，維護農村社會穩定作為整個改革工作的出發點和落腳點。集體擁有一定數額的經營性凈資產且每年的經營性收入來源相對穩定是這次改革的基本條件。

三、農村集體經濟組織產權制度改革的主要內容和程序

（一）制定方案。實行改革的集體經濟組織必須要成立由經聯社社管會和社監會成員（居委會兩委成員）、黨員代表、成員代表參與的改革領導小組和工作班子，組織實施改制工作。領導小組擬定的改革具體政策和實施方案，必須張榜公布，經集體經濟組織成員大會95%以上成員同意后通過，報所在鎮政府（街辦）備案。

（二）清產核資。改革單位要組建清產核資領導小組，按照農業部、財政部《鄉（鎮）村集體經濟組織清產核資辦法》和農業部《農村集體資產清產核資資產所有權界定暫行辦法》的有關規定，對農村集體各類資產進行全面清理核實。要區分經營性資產、非經營性資產和資源性資產，分別造冊登記。要委托社會聲譽好、資質全的資產評估機構評估。要召開集體經濟組織成員大會，對清產核資結果進行審核確認。對得到確認的清產核資結果，要及時張榜公布，并報所在鎮政府（街辦）備案。

（三）界定成員。按照“依法有據、尊重歷史、公平合理、群眾認可”的原則，以戶籍、履行義務和享受集體分配或土地承包權利等因素為基本依據界定成員資格。各改制單位要根據各自的具體情況制定本單位的成員資格認定辦法。

（四）資產量化。在清產核資的基礎上，合理確定折股量化的資產。集體資產折股量化的對象是經營性凈資產。非經營性資產按評估確認數計入“公積公益金”賬戶。資源性資產只登記產權，作概念性固化，暫不評估量化，待轉化成經營性資產后再以價值形態折股，量化到人。

（五）股權設置。股權設置由各改制單位根據各自實際決定。采用公司模式的，原則上只設個人股；采用股份經濟合作社模式的，設置集體股和個人股。集體股由全體成員共同所有，比例應不高于5%，股份收益用于享受集體資產成員的養老、托幼、計生、優撫、撫恤等公益事業發展。個人股由符合條件的成員按份所有。實行一股制，即每位成員一人一股。

（六）股權界定。股份量化中股權分配對象的確認、股權配置比例的確定，除法律、法規和現行政策有明確規定外，要張榜公布，反復協商，并提交集體經濟組織成員大會民主討論，經95%集體經濟組織成員通過后方可實施。

（七）股權管理。集體經濟組織成員配股后實行“兩不增、兩不減”（生不增、死不減，進不增、出不減）的股權制度。量化的股權可以繼承，滿足一定條件的情況下可以在本集體經濟組織內部轉讓，但不得退股提現和抵押。

集體資產折股量化到戶的股權確定后，要及時向股東出具股權證書，作為參與管理決策、享有收益分配的憑證。同時，集體經濟組織要召開股東大會，選舉產生董事會、監事會，建立符合現代企業管理要求的新型集體經濟組織治理結構（股份經濟合作社或公司）。

（八）資產運營。產權制度改革后，集體經濟組織可以選擇合適的市場主體形式，成立實體參與市場競爭，也可以選擇承包、租賃、招標、拍賣集體資產等多種方式進入市場。要以市場的思維、市場的方式參與市場競爭，管理集體資產，提高運營效率，增加農民收入，發展集體經濟。

（九）收益分配。改制后的集體經濟組織，按其成員擁有股權的比例進行收益分配。要將集體經濟組織收益分配到人，確保農民利益。改制后集體經濟組織的年終財務決算和收益分配方案，提取公積金、公益金、公共開支費用和股東收益分配的具體比例由董事會提出，提交股東大會或集體經濟組織成員大會討論決定。

（十）監督管理。完成產權制度改革的集體經濟組織，要及時制定相應的規章制度，實行嚴格的財務公開；要發揮監事會的監督管理作用，保障集體經濟組織成員進行民主管理、民主決策、民主監督，保障集體經濟組織成員行使知情權、監督權、管理權和決策權；市、鎮（街道）農村經營管理部門要加強對農村集體經濟組織的業務指導，開展審計監督管理。

四、加強領導，穩步推進農村集體經濟組織產權制度改革

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積極響應《方案》精神，結合__實際，通過農村金融機構、產品、服務、管理等體制機制創新，加快建立、健全、完善農村金融基礎服務體系，探索農村金融包容性發展路徑，破解城鄉金融二元化難題，重點解決三農需求大、融資難，城鄉差距大、普惠難的“兩大兩難”問題，力爭到2015年末，全縣金融機構本外幣貸款余額達到 90億元，年均增長 12 %以上。

（一）行省共建，統籌推進。堅持中國人民銀行和浙江省政府“行省共建”模式，先易后難，分步實施，統籌推進。加強改革試點協作，加強與中央、省里對接以及市、縣兩級聯動，積極爭取國家和省相關政策傾斜和支持。加大各相關部門之間的協作力度，調動和激發金融機構以及相關部門參與農村金融改革創新的積極性和主動性。對改革試點中有重大政策突破的事項實行“一事一報”，經上級批準后實施。

（二）因地制宜，務實創新。堅持以“三農”金融服務需求為導向，立足區域經濟發展實際，不斷適應農村經濟金融發展新形勢，兼顧不同主體服務需求的差異性，積極探索創新更高效、更便捷、更實惠、可持續的農村金融產品與服務方式。

（三）政府推動，市場運作。由政府作為主導力量大力推進，充分發揮其倡導和組織者的作用。堅持以市場化為導向，以政策扶持為支撐，健全和完善正向激勵機制，發揮市場配置資源的基礎性作用。

（四）依法循規，規范發展。借鑒國內外經驗，結合現行有關法律法規和現實需求，審慎穩健地推進農村金融改革創新，落實合理分散風險措施，做到制度先行，科學防范金融風險。

（一）健全多元化、適度競爭的農村金融組織體系

一是以競爭為導向，發展完善金融組織體系。有序設立村鎮銀行以及引進縣外銀行機構，鼓勵金融機構向鄉鎮延伸網點和業務，鼓勵銀行業金融機構設立小企業信貸專營機構，建立一個多層次，多樣化，相互補充的農村金融組織體系，為“三農”建設提供全方位，多層次的金融服務。(麗水銀監分局__辦事處、縣人行)

二是以政策作引導，深化農村信用社機構改革。強化政策扶持，加快農村信用社股份制改革步伐，完善法人治理結構，下沉服務重心，提升農村金融服務能力和水平；推進農村信用社向農村合作銀行改制工作。(麗水銀監分局__辦事處、縣人行)

三是以創新謀發展，構建新型農村金融組織。研究推動民間資本有序進入金融服務領域，鼓勵和支持民營資本在農村地區發起設立金融公司等新型金融組織；穩步發展村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融組織。爭取__年實現全縣新型農村金融組織全覆蓋，支持符合條件的小額貸款公司按規定改制為村鎮銀行試點；研究設立地方銀行、社區銀行等新型中小金融機構或組織。（縣金融辦、麗水銀監分局__辦事處、縣人行）

（二）健全多層次、可復制的農村抵押擔保體系

一是探索拓寬抵押擔保物權范圍。不斷完善林權抵押貸款的制度、機制、產品和政策體系。鼓勵金融機構將法律法規不禁止、產權歸屬清晰的各類資產作為貸款抵質押物，穩步推進具有__特色的茶園抵押貸款工作，積極開展茶園抵押貸款的增量擴面工作，爭取到__年底，茶園抵押貸款余額達__00萬元。(縣人行、麗水銀監分局__辦事處)

二是探索農村金融服務平臺建設。配合深化農村產權制度改革，以金融服務中心為依托，探索設立中小企業、“三農”融資綜合服務中心，提供銀企項目資金對接、征信、開戶許可等服務；研究推動農村資源信息IT化存儲和聯網監測，探索建立農村物權集中登記服務體系，為金融機構及時獲取農戶抵押品信息提供技術條件。(縣人行)

三是建立健全多層次的農村信用擔保組織。完善農村政策性擔保組織，加快發展政府財政出資控股或參股設立的政策性信用擔保機構；完善農村商業性擔保組織，大力發展法人資本、社會資本和民間資本投資設立的商業性信用擔保機構，鼓勵有條件的專業合作社、涉農企業和協會組織設立農戶和農村中小企業擔保公司；完善農村互擔保組織，依托專業合作社，由農業龍頭企業牽頭,組織設立互會員制信用擔保機構，對會員提供封閉式融資性擔保服務；完善再擔保機構，為信用擔保機構提供再擔保服務。（縣經信委、縣財政局、縣工商局、縣農辦、縣金融辦、縣政府）

（三）健全低成本、高效率的農村支付結算體系

一是深化“銀行卡助農取款服務”。協調各類涉農補貼逐步實現“一卡通”發放，同時積極拓展服務點功能，在實現服務點賬戶余額查詢、小額取現、轉賬、代繳公用事業費等基礎上，有效整合農村反假貨幣、國債業務宣傳、金融知識普及、金融業務咨詢的功能，使其成為全方位的“農村金融服務站”。（縣人行）

二是擴大農村支付結算覆蓋面。依托現代通訊和網絡信息技術，進一步完善銀行機構網點，鼓勵支付機構在農村地區提供支付服務，優化支付服務環境。擴大現代化支付系統在農村金融機構的覆蓋面，加大支票、匯票、本票、銀行卡等非現金支付工具在農村地區的推廣應用力度。（縣人行）

三是完善農村金融基礎服務設施。引導涉農銀行機構擴大P

OS、ATM、CRS機在鄉鎮的布放。到2015年末，全縣農村地區ATM機布放覆蓋率達到90%以上。（縣人行）（四）建立城鄉一體化的社會信用體系

一是深化農村信用體系建設。持續開展農戶信用等級評定，探索建立農村企業和農民專業合作社信用信息檔案，拓寬農村信用體系建設覆蓋面；建立覆蓋全縣農戶、居民和企業“三位一體”的信用信息數據庫，強化農戶信用信息共享平臺運用。借鑒云和縣創成全省首個“信用縣”經驗，積極開展“信用縣”創建工作。到2015年底，全縣信用農戶、信用居民、信用企業達到應評數的90%以上，信用鄉鎮（街道）、信用村（社區）分別達到應創建數的90%以上。（縣人行）

二是積極推進企業信用體系建設。引入專業信用評級機構，開展借款企業信用等級評價，逐步建立企業資信評級體系；探索推進重點行業和重點領域的信用建設，建立企業信用信息共享平臺，切實改善守信企業的投融資環境。（縣人行）

三是健全地方信用管理制度。研究制定地方征信管理制度，建立完善守信激勵和失信懲戒聯動機制。加強區域信用市場監管，改善地方信用環境。聯合司法部門加大打擊惡意拖欠和逃廢債行為，最大程度地保障金融機構的信貸資金安全。(縣人行)

（五）建立廣覆蓋、多品種的保險服務民生體系

一是發展新型保險組織。研究開展農村保險服務社試點，建設農村新型保險組織；研究推動設立保險法人機構。（縣金融辦）

二是創新保險產品服務。創新“信貸+保險”模式，探索發展吸收銀行和保險公司參與的多種形式或組合方式的農村信用共同體。推廣小額貸款保證保險，服務小微企業和“三農”發展。(縣金融辦)

三是推動保險資金運用。鼓勵和支持商業保險參與多層次社會保障體系建設。推動保險資金參與地方金融機構股權改革工作和產業投資基金的組建及基礎設施、保障性住房、養老產業等領域的發展。（縣金融辦、縣人行、麗水銀監分局__辦事處）

四是建立和優化服務體系。建立完善承保機構的定損理賠機制。即查勘定損到戶、賠款支付到戶、理賠信息公開到戶，把服務下沉基層、送入農戶，不斷提高經辦和服務水平。(縣金融辦)

（六）健全科學有效、正向激勵的農村金融政策扶持體系

一是完善農村金融的激勵和風險分擔機制。推動政府通過稅收優惠、財政貼息、擔保基金以及健全農村金融機構新增貸款激勵、涉農貸款增量獎勵和定向費用補貼等方式，引導金融機構加大信貸投放，降低經營成本，提供“三農”發展的資金需要。（縣財政局、縣人行、縣金融辦、麗水銀監分局__辦事處、縣政府）

二是加大農業政策性保險的支持力度。通過增加保費補貼資金規模，增加保費補貼品種，擴大政策覆蓋面，探索建立農業再保險和巨災風險分擔機制，增強保險機構涉農保險能力。（縣財政局、縣金融辦）

三是加強對農村金融市場發展的引導扶持。大力發展茶園抵押貸款等地方特色支農手段，爭取各級政府的政策支持與傾斜；加大對擬上市企業的政策扶持力度，推進地方資本市場發展；積極爭取國家外匯管理局對于增設外匯管理支局的政策支持，探索縣域外匯金融服務創新；規范民間融資發展，啟動“中小企業融資服務中心”和“民間借貸管理服務中心”建設。（縣人行、縣財政局、縣金融辦）

__年，是推進麗水市農村金融改革試點的起步之年，__縣作為農村金改的前沿陣地，要重點抓好以下幾個方面工作，確保改革試點良好開局。

一是全面啟動農村金融改革試點工作。根據《方案》精神，完成制定《__縣農村金融改革試點推進行動方案（__～2015年）》，組建__縣農村金融改革試點工作領導小組辦公室。由領導小組辦公室牽頭，各部門協調運作，保障農村金融改革試點工作的全面啟動。（縣人行）

二是推進完善農村金融組織體系。推進農村合作金融機構股份制改革，啟動__農村信用社向農村合作銀行改制工作；年內完成村鎮銀行的引進與籌建獲批工作；推進銀行業金融機構小微企業專營機構建設。（麗水銀監分局__辦事處、縣金融辦、縣人行）

三是推進“麗水模式”金融支農工程。堅持鞏固成果與拓展提升并重，深化信貸支農、信用惠農、支付便農、創新利農等金融支農工程，繼續推進林權抵押貸款、茶園抵押貸款、農村信用體系建設、銀行卡助農取款服務等金融支農工作。林權抵押貸款確保全縣年末余額達到

1.9 億元以上；全縣252個銀行卡助農取款服務點全部實現“一卡通”并建成具有轉賬、農村反假貨幣、國債業務宣傳、金融知識普及、金融業務咨詢等功能的“農村金融服務站”；啟動企業非銀信用信息共享平臺建設，引入評級機構，完成全縣規模以上（貸款1000萬元以上）所有借款企業資信評級工作。（縣人行）

四是推進企業直接融資。推進中小企業集合票據發行“零突破”，積極推進“區域集優”企業債券融資模式。加快推動企業上市融資，力爭新上市企業1-2家。（縣人行、縣金融辦、縣發改委）

五是推進“兩個中心”建設。探索建立農村物權集中登記服務體系；啟動“中小企業融資服務中心”和“民間借貸管理服務中心”建設，促進民間金融陽光化和規范化；探索設立創業風險投資引導基金。（縣人行、縣金融辦）

六是推進全國保險服務民生示范區建設。推廣小額貸款保證保險試點，擴大政策性農業、農房保險覆蓋面。（縣金融辦）

（一）加強組織領導。成立__縣農村金融改革試點工作領導小組，領導小組下設辦公室和金融創新、金融市場、信用建設、金融機構、保險創新、政策保障等6個協調推進小組，領導小組辦公室設在人行__縣支行，作為常設性機構給予人員編制和經費保障。各協調推進小組的組長單位牽頭制定相關工作實施方案，分解、細化、亮化工作任務，各協辦單位積極配合。

（二）加強分工配合。領導小組及其辦公室統籌協調推進全縣農村金融改革試點工作，及時研究解決改革試點過程中出現的重大事項和問題，緊密跟蹤各項改革試點工作進展情況，督促檢查各項改革試點任務落實。各有關部門要關心、支持、參與農村金融改革試點，全面落實各項試點任務，建立目標責任體系，對重點任務要具體分解，落實承辦處室和責任人，并根據不同情況確定時限和要求，切實形成部門推動合力。新聞媒體要加大對農村金融改革試點宣傳力度，廣泛報道工作進度和成效，正面引導社會各界對試點工作的關切，為試點工作營造良好的輿論環境。

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近期國內外金融市場與經濟環境集中于對數據的敏感反應，無論匯率、股票、石油和黃金價格都有不同程度的上升，包括與價格指標相呼應的利率水平也在呈現上升趨勢。我國最新的經濟數據也一改與國際趨勢逆向運行的特色，尤其是通貨膨脹指標出現了大幅度的快速上漲，它值得我們聯系綜合長遠規劃效率來思考和應對。

從國內改革效率看，我國通貨膨脹上漲與我國農村改革效率不足緊密相連。

一方面我國通貨膨脹指標與加息中的深層問題需要改觀。最新5月份的我國通貨膨脹指標上升到 3.4%，其中食品價格特別是豬肉價格的上漲成為熱點，在這些數據背后，更值得關注和研究我國經濟金融改革的綜合問題。而從我國宏觀金融政策角度看，雖然豬肉價格為主拉動的食品價格上漲是短期、暫時因素，但從我國貨幣政策寬松作用反思的效果看，從全球緊縮貨幣政策的趨勢看，我國借用價格上漲順勢調整利率是一個不錯的選擇。這種借市有利于我國結構問題僵持的解凍，并有利于政策手段效率的變化，也適宜國際趨勢的輿論。從金融理論看，匯率壓力中利率手段的運用將有利于規避外界市場化的質疑，擴大我國市場調節作用與形象的展現。同時，面對國際市場資源價格的進一步上漲壓力，我國應注重PPI指標超前CPI的通貨膨脹預警，面對資源、基礎產品和農產品等價格上漲拉動的通貨膨脹高漲，以前瞻性防范意識調控通貨膨脹，改變市場簡單、單一預期方向，以多元化和組合性手段調控經濟金融，防止經濟過熱和金融低效的不良傾向。

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在大環境的影響下，“土地”成為新近以及未來相當長一段時間的“關鍵詞”，中國社會科學院農村發展研究所研究員、宏觀所所長黨國英也空前忙碌起來。境內外媒體的頻繁約訪讓他應接不暇，偶有抱怨之余，他還是盡其所能認真、嚴謹地為來者解讀國家新一輪農村改革方案對土地、農村、農民可能產生的影響。因為這種關注，是他作為一名長期研究農村問題的學者所希望看到的。

土地流轉與農村改革潮流相符

“土地流轉”并非新詞，但其真正引人注意還是在最近幾年。按照專業解釋，土地流轉指的是土地使用權流轉，土地使用權流轉的含義，是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。但是作為土地制度改革中一項關鍵內容，土地流轉在實際操作中的應用范圍與限制成為各方關注的焦點。

那么，現在土地流轉改革的時機成熟么?現有環境下，放開產權，會不會出現很大的問題?

作為農業經濟學研究學者，黨國英主要業務專長就在于農村制度變遷問題研究。自1997年開始，他先后發表《中國農村社會權威結構變遷與農村穩定》等一系列論文，對農村改革方面的一些問題進行論述。對關于土地流轉的一些擔心，黨國英首先從土地流轉與農村改革的經濟發展大背景講起，予以解釋。

在我國，農村改革從開始，或者說，從搞承包制開始，這是毋庸置疑的。在這個過程中，解決了農村的溫飽問題。但是，解決溫飽之后，單單依靠土地承包制度已經無法進一步提高農民收入，也不能促進農村經濟發展。“這就需要與農村改革和其他的配套措施。使得城市化步伐有所加快，使農村的規模經營的水平有一定的提升。使得農民的生產方式發展根本的變化，使得他們實際有效工作日延長，這樣才可能提高他們的收入，才可以縮小農民和城市居民的收入差距。”

黨國英講到，農村改革開放30年，解決了中國人的吃飯問題，還大大豐富了人們的生活，這是一個奇跡。但是，這個奇跡發生的過程，也可以分為兩個階段。以上世紀90年代初期為界，此前中國農業獲得快速發展；之后，我國農業領域資本投入在增長，勞動投入和土地投入卻在下降。第二個奇跡之所以引人關注，是因為這一奇跡的產生不僅是勞動力投入的結果。制度在其中發揮了重要的作用。因此，在改革開放進入第30個年頭，更應根據新形勢，調整農村土地制度等相關制度，以確保改革的輪子持續滾滾向前。

2006年，《全國土地利用總體規劃綱要(2006～2020年)》提出了堅守18億畝耕地紅線的目標。隨著“十一五規劃”的制定，18億畝耕地紅線正式成為土地管理與宏觀調控的國策。“18億畝”，成為一條底線，也是一條分水嶺。各界對土地流轉與耕地面積的擔憂，也隨之增加。

在黨國英研究的過程中，“傾聽”也是他獲取信息的重要方式。上網傾聽百姓對的困惑和期待，通過調研知曉廣大農民對政策的需求，都讓黨國英的研究更加有的放矢。通過不同渠道，他發現，社會各階層對土地流轉規范性問題多有不解，也是他特意在不同場合，對“土地流轉”的必要性和作用加以闡釋。

黨國英解釋道，現有法律也允許農民流轉，農民的土地可以承包地，在農民之間可以出租、轉讓，甚至可以無償由別人使用、轉包，也就是說現有的政策并非不可以流轉，而是要在現有基礎上加強土地流轉工作，進一步促進流轉。黨國英將之歸結為兩個方面的問題，其中之一，就是農村集體所有的建設用地流轉，的確是現有法律給予它很多限制，這種限制不利于盤活土地的存量，不利于有效利用耕地，所以要在農村集體擁有建設用地上要做一些改革，使流轉的范圍和方式有一個積極的變化，讓集體擁有的建設用地成為真正的一種市場化的要素。建設用地起來已經被一些企業，乃至被一些個人在使用，這不存在兩極分化的問題。

“土地流轉的方向是確保農民的土地財產權。”這是黨國英涉及這一問題時一直強調的。土地流轉放活之后，一個城里人可以租幾千畝，甚至上萬畝的地，他自己不耕作，雇傭原地居民在耕作，這樣就出現住在城里人是“大地主”，如果政府不去強制規定，這種情況是不容易發生的，有一些地方政府為了推進所謂的“規模經營”，通過各種政府的權力資源，因為農民懵懵懂懂，他們很有可能把這塊地轉別人手中，出現“大地主”。我們國家的確很大，的確有一些地方政府會搞這樣的事，恐怕要有一個提前的考慮。

黨國英說：“只要管住規劃，流轉將有利于保護耕地，不會對耕地構成威脅。”同時，黨的十七屆三中全會中關于土地流轉的政策，主要側重于非建筑用地方面。在建筑用地方面土地流轉已經政策不斷成熟的農村改革過程中，這樣的探索不啻為對農村改革三十年來的一種肯定。

在這個過程中，既不能冒進，也不能等到把所有的配套措施都搞成熟了再施行。黨國英講到：“很有可能在放開產權時做一些工作，使得法治環境可能會暴露出自身的問題，再反過來去改變法治環境，可能在某一問題上，這個方面走得快了，另外一個方面問題就出現了，但是社會的進步就是這樣一個，多種因素反復交錯，反復影響的過程，現在在農民土地流轉方面，我們進行一定程度的推進，但是有一些問題突出了，再去解決其他的問題。”

不要把私有產權看成是“為非作歹”的一件事

2008年9月30日，在即將召開黨的十七屆三中全會之際，深入土地承包制的“發源地”安徽鳳陽小崗村考察時，指示土地承包將“長久不變”。從“長期不變”到“長久不變”，反映的是國家對土地承包制的鼓勵和農村土地制度改革的推進。在這一環境下，土地“永包制”再引熱議，“永包制”與土地私有的論爭也不斷。

黨國英，正是土地“永包制”提出第一人。

早在1997年，黨國英曾論述“永包制”問題，其時曾一石擊水。時至今日，十年之后，“土地制度改革”已成為流行詞匯，全社會都在關心這一問題，過去一直急迫呼吁農村土地制度改革的黨國英，卻在熱潮中冷靜下來。

黨的十七屆三中全會之后，黨國英撰文《推進農村改革的12個挑戰》，其中很大篇幅落墨于此。在文中，他將自己的擔憂和呼吁歸結為幾個要點：“改革要搞，勢在必行，但要守住幾個

原則，第一，要講公正，不要把改革變成少數人侵害農民長遠利益的機會；第二，要講效率，不要在微觀機制上降低土地資源的配置效率；第三，要講國家糧食安全，要守住18億畝耕地的紅線。”

在研究土地制度的過程中，黨國英不但關注、研究中國歷史上的，同時著重研究了外國的土地制度和。他發現，即使在外國，對農民的私有土地也有很多制約。因此，在這一問題上，不能把私有權看成絕對私有，而公與私的界限也在模糊。

在經濟學中，將物品分為將公共品和私人物品，公共品需要搞共有財產，私人物品則為搞私人產權，黨國英用經濟學角度對這一問題進行分析時指出，“這當然只是一個總的說法。其實公共品當中有一些我們也未必就一定需要公共所有。”

就土地問題而言，黨國英一直主張總體要實行多元化的土地制度：“該國有的可以國有，該集體所有的就集體所有。在一定歷史時期，該私有的又可以私有。”黨國英注意到，北京2008年建設用地招拍的時候，就有一個人以住房開發的名義拍到一塊地，他就相應地享有這塊地70年的使用權。而現有法律規定，70年后，合同繼續延續，如果這個人蓋了房子以后，轉給新的房屋主人，這些業主對土地的使用權也是永久性的。黨國英認為，“其實，按照我們自己的理解，我們現在的城市土地已經有私人所有的某種性質，所以，這個時候，你將城市土地是國有地，其實這個國有產權是被名義化的，真正使用權是長期由私人所有，按照馬克思的說法，這樣的使用權在經濟意義上看的話，其實具有私人的性質，看一個所有權，不僅僅要看它法律上的意義，還要看經濟上的意義。”

中國農村土地制度改革是一個漸進的過程

時隔三十年，農村又一次走到改革舞臺的中心。農村改革關乎改革全局，無論是土地、勞動力等要素時常的改革，還是建立全國統一市場。保障糧食安全的改革，離開農村，離開城鄉協調，改革不可能進行下去。當下正值全球性金融危機此起彼伏、全球經濟增速放緩的關鍵是期，啟動和刺激內需是我國應對危局、轉危為機的關鍵所在，而農村正是內需有待開墾的處女地，通過改革使農村土地、宅基地等資源貨幣化，可以有效地增加農民收入，促使農民從土地上走出來，促使資本向農村流動，從而提高7億農民的收入。

在這樣的大環境的影響和相關政策帶動下，經歷了30年風雨歷程的農村改革進程，將以怎樣的姿態繼續向前發展?根據黨的十七屆三中全會的精神，黨國英就這一方面的有關問題進行了分析。

中華兒女：現階段深化農村土地制度改革，跟過去相比有哪些有利因素?

黨國英：我們和過去相比有幾個有利的因素。一，國家規劃的能力比較強，比如說基本農田和農地政府有規劃，這樣的農地的價值，如果要交易市場價格會很低，不至于成為投機的對象，當然我只說法律如果落實得好，不容易成為投機的對象。二、農民的幾項社保工作搞得比較成功，一個是農村新型合作醫療，第二，是農村醫療保障。這些措施造成，農民不至于因為天災人禍，特別是因為家里人得病而賣地，我說的“不至于”是相對而言，我們現在這個保障程度還不是很高這是事實。我們進一步進新型合作醫療的發展，推進農民社會化養老，更好地去做農村的最低生產保障這項工作，基本上可以防止農民因為日子沒有辦法過，而把地賣掉。

中華兒女：大家都知道，雖然30年來我們農村改革開放取得了很大成績，但是同時我們也深知未來深化改革的艱難。您在《推進農村改革的12個挑戰》一文中列出了未來一個時期農村改革方面需要重視的12個問題，那么歸納起來，我們將會面臨的風險主要有什么?

黨國英：我認為三種情況可能會造成風險。第一，如果我們的城市開放程度還不夠，二元體制還不能打破，會給土地流轉帶來問題。第二，害怕地方政府強制去搞規模化經營。第三，農村社會保障沒有進步。這三種情況下，就會帶來土地新一輪改革的風險。當然，這三個條件也不是一蹴而就的。我自己希望，隨著這三個條件的改進，土地流轉市場可以隨著這三個條件的變化而去深入改進。

前不久有網友向我提問時，用的人稱是“你們”“我們”，我則跟他講，不是“你們”、“我們”，而是“咱們”。

中華兒女：在繼續推進的道路上，我們將怎樣保證土地流轉的公平公正?

黨國英：概括地說，限行關于農村土地的法規有這樣的特點：在法規的抽象意義上看，農民擁有強度很高的土地財產權，但是從實際經濟關系看，地方政府和村集體的掌控者卻有強度很高的土地控制權。正是由于這個特點，地方政府的實際權力被放大了。

如果從制度上解決這個問題，不論是城市土地還是農村土地，我認為總的思路應該是“放開產權，關注規劃”。

同時，幾大措施要在現有基礎上繼續跟上，一個是城市要向農民開放，解決農民戶籍問題；農村的社會保障水平要提高，譬如新型合作醫療、最低生活保障、社會化養老等問題。我一直強調一句話：土地流轉是一個漸進的過程，不要浪漫，不要過激，不要為政績去搞強制。

中華兒女：新的對農村經濟的長期發展將起到怎樣的作用?

篇6

近幾年來，事業單位改革之所以成為一個“熱議話題”，是因為它是改革開放以來繼農村改革、國有企業改革、政府機構改革以后，我國所面臨的最重要、最復雜、最艱難的一次改革，改革的成敗直接關系到能否實現建立社會主義和諧社會的偉大戰略構想。事業單位承擔著一個社會最基本的公共服務，涉及到人們社會生活的方方面面。從文教科衛，到人們的衣食住行、生老病死等關乎國計民生的所有領域。一個國家社會治理的結構和水平、公眾對政府的滿意度和信任度、人民的幸福感、社會的穩定與和諧等，事業單位提供的公共服務的質量和效率起著決定性的作用。

一方面承擔著公共服務、社會服務的事業單位日益行政化、機關化，一方面是社會服務、公共服務的嚴重供給不足。這正是當前事業單位改革的急迫性以及出發點和落腳點所在。正如深圳已意識到的：衡量改革成功與否，是“社會公共服務只能加強而不能削弱，群眾滿意度只能上升而不能下降”。對此，社會公眾有理由、也應該有信心期待。

事業單位改革的前提是提高公共服務的質量和效率，而不是一味強調降低服務成本；改革的路徑是完善事業單位的內部治理結構，而不是推卸和轉嫁政府責任，走市場化道路。一句話，事業單位改革不是甩包袱，而是強化政府執行力，使政府這只“手”更有力，充分體現社會主義制度的優越性，體現中國特色。

事業單位改革的幾大難點

第一，改革涉及大約130萬個大大小小的公共機構，公共服務人員近4000萬，機構與人員數都比較龐大；

第二，機構類別比較龐雜，不是簡單的執法類、公益類和經營類的歸類就可以界定清楚的。《公務員法》頒布以后，有些單位既有公務員，也有事業編制人員，界線進一步模糊；

第三，人員知識素質和業務素質差異很大，特別是事業單位聚集了各行各業的大量人才，改革如果不能建立一個有效的制度激勵機制，發揮事業單位員工的積極性，將會造成公共服務質量和效率的大幅度下降，對政府威信、國家和民族造成很大的損失。因此事業單位改革既要有緊迫性，又要穩步推進。

事業單位改革艱巨的兩大原因

體制方面的原因，主要表現在對公共機構人員的管理體制方面。我們知道，國外對公共機構人員的管理，只要是政府必須提供的公共服務，并被納入公共財政與預算范圍的公共機構人員，都屬于公務員范圍。這里面不僅包括政府行政、立法和司法部門的公務人員，也包括公立學校、醫院、科研機構、市政管理、公共交通、衛生防疫、環境保護等部門的政府雇傭人員。有些特殊的公共服務項目的收費，通過收支兩條線納入預算管理，一些有收費和罰款的公共機構根本沒有設立小金庫或侵吞公共資源以“自肥”的機會。由于我國該納入公務員管理的部門沒有納入公務員管理，使一些公共機構利用所占有的公共資源亂收費、亂罰款的現象很普遍，把服務變成了收費以滿足部門和個人利益需要。

另外，體制方面的原因還表現為公共機構官僚化現象。事業單位現行的組織結構和管理方式，強化了公共機構的官僚化現象，造成了公共資源的浪費和公眾利益的損失，應在事業單位改革中引起高度重視。深圳市的事業單位改革方案提出取消行政級別和推行職員制，可以說是在體制方面改革的一個重要嘗試。

現實利益方面的原因，可以說是個別事業單位對部門利益和個人利益的追求偏離了公共服務這一公共機構的基本價值。已經形成的部門利益和個人利益結構在改革中很難被打破，成為事業單位改革的最大阻力。

事業單位改革過程中最值得關注的問題

首先，要警惕事業單位內部人控制現象。這是一個老問題，在改革過程中要引起高度重視。內部人控制也就是管理層控制，前幾年曾發生過管理層收購學校、醫院的現象，莫名其妙的把公立學校和醫院股份化或私有化，致使國有資產流失和公共服務質量下降，職工和社會都不滿意，管理層和職工矛盾激化。改革的目的是通過內部管理改革提高公共服務的質量和效率，是中國特色的社會主義改革，而不是新自由主義改革。

其次，體制外及預算外收入管理問題。我國的體制外和預算外收入去年大約有3萬億元人民幣，這些收入大部分可以說是事業單位控制，事業單位管理層對這些公共收入有很大的支配權。為什么過去所謂的教育、醫療這樣一些清水衙門腐敗現象比較嚴重，一個最重要的原因是這些部門的管理層財權和用人權過大又沒有監督，群眾不敢監督、上級部門又監督不了，為腐敗、瀆職、浪費留下了很大的空間。

第三，要注重改革事業單位的內部治理結構。發揮職工在選舉、管理、決策和監督方面的作用，這是提高公共服務質量和效率、遏制公共機構腐敗的一個重要手段。筆者注意到深圳市事業單位要實行由各方組成的理事會管理制度，通過民主的方式進行管理、決策和監督，這對我國事業單位的民主化改革提供了一個標桿，將對我國建立現代化的公共服務機構、打破公共服務機構的官僚化傾向有著重要的意義。

篇7

這里根據農業資源稟賦、經濟發展階段以及農村產權制度和抵押制度改革情況等因素，選取先行開展農村產權制度改革試點的市縣進行調查，分析具體改革方案，評價改革的農村金融市場效應。

（一）案例地區資源稟賦和經濟發展情況根據人地比例、農地流轉比例、城鎮化率、農業經營模式以及改革模式這五個因素，兼顧農民收入、農業GDP占比等指標，選定湖北省武漢市、江蘇省東海縣和吉林省梨樹縣作為農村產權制度改革的典型案例地區。從共同點來看，三個案例地區均位于我國糧食主產區內。表1展示了案例地區不同維度經濟指標的定量比較。第一，從人地比例來看，武漢市人均耕地面積僅為0.075公頃，梨樹縣人均耕地面積最多，達到0.454公頃，后者是前者的6倍多。黃宗智認為，歷史上長江三角洲和英格蘭在人均農業土地和農場規模等方面的差異，不僅對農業，而且對農村手工業以及收入和消費各方面的“內卷”與發展，都起著至為關鍵的作用。[15]就我國農業所處發展階段而言，不同地區人地比例的懸殊帶來的是農地流轉比例、勞動力轉移甚至農業經營模式等方面的巨大差異。為實現農業規模經濟和提高收入，人地關系較為緊張的地區（如武漢市）通常農地流轉比例和勞動力轉移比例也較高，有利于形成由農業企業、合作社等占主導的產業化經營模式。第二，從經濟發展水平和階段來看，武漢市農業GDP占比僅為3.71%，達到發達工業化國家的水平，而東海和梨樹這兩個農業縣的農業GDP占比均較高，分別為18.14%和26.71%，高出我國平均水平（10.01%）。農業GDP占比的不同意味著農村勞動力轉移、農地流轉和規模農業的發展以及非農產業發展處于不同的階段。對表1中以上幾個指標的比較可以看出，農業GDP占比越低的地區，城鎮化水平越高，同時農地流轉比例也越高，農業GDP占比不到4%的武漢市超過一半的農地已流轉，農業占重要地位的梨樹縣農地流轉比例僅為14%。從各地主導農業經營模式來看，這里選取的三個地區農業經營模式涵蓋了當前我國農業經營的主要模式，分別是“公司+農戶”、“合作社+農戶”和家庭規模經營。武漢市主導的農業經營模式是“公司+農戶”，其主要運作形式是由于較為發達的非農產業吸納了近郊大量的農村勞動力，農村基層政府或土地股份合作社集中農民閑置的土地流轉給農業企業，農業企業一方面向農民支付租金，同時以直接租種、轉租或者契約訂單等形式雇用部分農民。東海縣農業經營則以“合作社+農戶”模式為主。梨樹縣是我國東北地區規模農業的代表，基于當地人少地多的稟賦特征，主要發展以家庭經營為主的專業大戶、家庭農場等經營主體，實現農業的適度規模經營。主導農業經營模式的差異有助于比較農村產權制度和抵押制度改革在不同地區產生的差別化效應。農業部農村經濟研究中心聯合江蘇農村金融發展研究中心課題組于2013年7~8月分別對三個案例地區進行了實地調查，與相關政府部門和金融機構進行座談并搜集相關資料，了解當地農村產權制度和抵押制度改革的方案、進展和成效等情況。

（二）農村產權制度改革方案與措施1.武漢市改革方案與措施武漢市最早于2006年開始農村土地承包經營權和集體林權的確權工作，2009年繼成都之后成立全國第二家農村綜合產權交易所，2011年以來加快推進農村產權制度改革的進程，并于2012年4月出臺農村產權制度試驗實施方案。其主要改革試驗內容包括：農村產權確權、登記和頒證，明晰農村產權關系；建立農村產權交易體系，活躍并規范農村產權交易；建立農村產權評估體系；創新農村產權資本化實現形式，如農村產權抵押融資；創新農業和農村經營模式，培育新型農業經營主體；健全農村產權制度改革保障體系。其中，改革試驗的重點是農村產權確權、登記和頒證以及農村產權抵押融資。農村產權確權為開展農村產權抵押貸款等一系列改革奠定制度基礎。武漢市自2009年9月依托農村綜合產權交易所（以下簡稱“農交所”）開展農村產權抵押貸款試點。武漢市農村土地經營權抵押貸款流程如圖一所示。其主要流程是：根據已達成的流轉協議，農戶土地經營權經農交所流轉給農業企業；農業企業支付農戶土地租金；農交所向農業企業出具產權流轉交易鑒證書；村集體出具同意土地用作貸款抵押和再流轉的證明文件；評估機構對擬抵押土地經營權的價值進行評估；農業企業向金融機構申請農村土地經營權抵押貸款；金融機構對貸款申請進行審批；若貸款獲批，貸款人到農交所辦理抵押登記。總結來看，上述貸款流程可概括為以“交易-鑒證-抵押”為核心的農村產權抵押貸款模式。在以上流程中，農交所的功能主要是提供交易平臺和融資登記，并為抵押流轉提供鑒證，使得土地經營業主能夠使用其通過流轉獲得的經營權進行抵押。從理論上講，農交所的作用類似于德索托提出的“正規產權制度使得資產能夠互換并能夠保護交易”[16]，因此，政府建立產權表達機制是農村資產價值發現和有效配置的基礎，也是農村資產抵押化重要的外部推動力量。在幾年改革試點的基礎上，武漢市農業局和中國人民銀行武漢分行營業部于2012年11月聯合《武漢市農村土地經營權抵押貸款操作指引》，對農村土地經營權抵押貸款作了進一步規范。2.東海縣改革方案與措施東海縣農村產權制度改革始于2010年7月的東海縣政府與當地金融機構開展“一權一房”抵（質）押貸款試點，其中，“一權”代表農村土地承包經營權，“一房”則代表農村住房。2012年5月，東海縣被確定為中央農村工作領導小組辦公室農村改革試驗聯系點和江蘇省農村改革試驗區，同時成立東海縣農村產權交易所，作為農村產權制度改革的突破口，促進農村產權交易的市場化和規范化。從時間上來看，東海縣農村產權改革經歷了兩個不同的階段。第一階段，2010年11月，東海縣政府與中國人民銀行東海縣支行共同制定《關于開展農村“一權一房”抵（質）押貸款的試行意見》以及農村土地承包經營權質押登記管理和質押貸款辦法、住房抵押貸款辦法、集體土地住房抵押流轉處置辦法等4個配套管理辦法，嘗試為“一權一房”抵（質）押貸款提供制度保障。由于改革試點初期大范圍的農地、住房等資產確權工作滯后和產權交易平臺缺失，東海縣組織鄉鎮規劃、國土、農經站、房管等多個部門共同參與“一權一房”抵（質）押貸款試點，對申請“一權一房”抵（質）押貸款的村級集體經濟組織和農戶審核確權后，完善土地承包租賃合同，頒發土地使用權證、宅基地證和房屋所有權證。其中，農經站負責土地承包經營權價值評估和質押登記；房管部門負責辦理農村住房抵押登記辦理（代替他項權證登記）和監管管理工作。此外，對于申請“一權一房”抵（質）押貸款的農戶，還需由村委會對借款農戶家庭經濟狀況、經營項目、個人信用等情況進行審核，交鎮農經站復審，報金融機構備案后辦理貸款申請手續。這樣做的目的是利用村委會信息優勢，執行審核職能，降低金融機構和潛在借款人之間的信息不對稱，盡量降低潛在的貸款違約風險。因此，這一階段東海農村產權抵押貸款機制可以概括為“確權-頒證-審核-抵押”。但由于該方案涉及多個部門，對申請貸款農戶而言，手續過于復雜，交易成本較高。第二階段，2012年5月，東海縣農村產權交易所成立，并出臺《東海縣農村產權交易管理辦法》來規范農村產權交易，加快推進產權制度改革。同時，農地確權、頒證的覆蓋面也在不斷擴大。截至2012年12月，東海縣土地承包經營權確權發證3.39萬戶，占全縣農戶總數的13.97%；宅基地使用權發證23.8萬戶，占全縣農戶總數的98%。在農村產權確權、頒證以及農村產權交易平臺等制度基礎構建完成之后，東海縣借鑒武漢市農村產權抵押貸款“交易-鑒證-抵押”的模式，農村產權轉入方可憑借農村產權交易所出具交易鑒證書向銀行申請貸款。3.梨樹縣改革方案與措施梨樹縣是吉林省首個農村產權抵押貸款試點縣，于2012年8月啟動改革。梨樹縣的改革圍繞土地收益保證貸款展開，其改革的主要目的是通過允許農戶使用土地收益進行抵押，緩解其融資難的問題。梨樹農村土地收益權保證貸款同樣建立在土地承包經營權確權、登記和頒證的基礎上，但是，由于梨樹縣與武漢市、東海縣的資源稟賦和農業經營模式存在較大的差異，梨樹縣的土地收益保證貸款對象主要限定為那些取得土地承包經營權證并正在從事土地耕種的農戶，而非通過流轉獲得經營權的農業企業等經營主體。同時，其抵押標的物是農戶土地的未來現金流（收益權），而不是土地承包經營權，因而其在本質上屬于動產融資。梨樹縣改革試點的基本思路是農戶將其承包的三分之二的土地（剩余三分之一的土地留作口糧田）在未來一定期限內的收益權轉讓給物權融資公司，再由物權融資公司為農戶貸款進行保證，從而解決因抵押不足引起的融資難的問題。梨樹縣農村土地收益保證貸款的具體流程如圖二（下頁）所示，主要環節包括：申請貸款的農戶（轉讓人）與受讓人（物權融資公司）簽訂土地經營權流轉合同；農戶和物權融資公司同時到鄉鎮農經站申請土地承包經營權變更登記；鄉鎮農經站向物權公司出具轉讓證明書；物權融資公司向金融機構出具承諾函，承諾為借農戶承擔保證責任，在違約時與農戶共同償還本息，農戶向金融機構申請貸款；金融機構向農戶發放貸款；若農戶按時償還金融機構貸款，物權融資公司與農戶達成的土地流轉合同自動解除；若農民沒有按時償還金融機構貸款，物權融資公司將獲得的農民土地經營權另行發包，將發包獲得的款項歸還金融機構，待新的承包人承包期限屆滿后，土地承包經營權再退還給原土地承包人。顯然，在梨樹縣農村土地收益保證貸款模式中，物權融資公司（梨樹縣政府成立并由縣金融辦主管）承擔重要的作用，既起到土地流轉的契約化作用，還對農戶的貸款進行擔保，此外還能保證農戶依然是土地承包人和經營人，可有效規避實踐中可能面臨的相關法律風險。

（三）改革的農村金融市場效應表2展示了上述三個案例地區自改革試點以來農村產權抵押貸款市場發展情況的面上統計數據（僅包括農村土地產權抵押貸款）。基于表2的初步比較分析可發現以下現象和特征：第一，從貸款規模來看，武漢市和梨樹縣兩地貸款交易較活躍，貸款規模增長迅速，其中，武漢市土地經營權抵押貸款規模最大，累計貸款金額9.68億元，梨樹縣土地收益保證貸款筆數累計達到4467筆，貸款規模1.67億元。相比之下，東海縣農村土地承包經營權質押貸款規模較小，交易不活躍，僅有5筆土地承包經營權質押貸款，累計貸款金額32萬元。第二，從平均單筆貸款規模來看，武漢市農村土地經營權抵押貸款平均單筆貸款額度達到722.18萬元，東海縣和梨樹縣平均單筆貸款規模均低于10萬元，可見地區間差異較大，武漢市單筆貸款最高金額甚至高達5500萬元。第三，從各地土地經營權（收益權）的抵押價值來看，武漢市和東海縣平均土地年租金（分別為8250元/公頃和6000元/公頃）低于梨樹縣（15000元/公頃），但是由于武漢市土地流轉期限較長，因此武漢市每公頃土地抵押價值高達59295元，東海縣土地流轉以短期（1~3年）為主，土地抵押價值最低，僅為7800元①。第四，關于貸款利率，武漢農村商業銀行的農村產權抵押貸款利率行基準利率上浮10%左右，平均貸款利率為8%（低于信用貸款利率），同時武漢市政府規定，在農村綜合產權交易所辦理農村產權（土地經營權等）抵押貸款的農業企業、農民專業合作社、家庭農場和種養大戶享受政府的最高50萬元的利率補貼①；東海縣農村土地承包經營權質押貸款利率參照當地農村信用社房地產抵押貸款執行，年利率為10.77%，低于一般農戶貸款利率；梨樹縣農村土地收益保證貸款利率約為7.8%（基準利率上浮約30%），同樣低于當地農村金融機構平均貸款利率（約為12%）。綜合來看，案例地區政府均通過財政補貼等方式降低農村產權抵押貸款利率，使其低于農村金融市場平均貸款利率②。對于以上現象和特征，可從貸款規模和利率等方面作出解釋：第一，不同改革試點地區農村產權抵押貸款規模的差異與地區農業發展階段和農業經營模式的不同密切相關，農業經營規模化③和產業化程度越高的地區，農地產權的抵押價值較高，產權制度改革帶來的信貸市場供給效應越顯著。以武漢市為例，武漢市自改革試點以來累積貸款筆數為134筆，平均單筆貸款金額為722.18萬元，貸款主體中農業企業占較大比重，農業企業以其流轉獲得的規模化土地經營權作為抵押物（平均每筆貸款抵押土地面積為121.794公頃）。就金融機構而言，隨著單筆抵押土地規模增加，其接受土地經營權的意愿逐步增強，因為規模化的農地經營權在提高自身抵押價值的同時，也有利于降低金融機構的交易成本。武漢市土地經營權抵押價值較高與其非農產業發展水平較高、土地流轉的期限較長等因素亦有關。相比之下，盡管梨樹縣土地流轉并不活躍，但是人地關系較為寬松，家庭經營規模較大，同時當地耕地收益較高，因而其抵押價值也較高。與武漢市“數量較少、單筆規模較大”相反的是，梨樹縣土地收益保證貸款“數量較多、單筆規模較小”，因而累積貸款規模也達到1.67億元。但是，對于金融機構而言，土地收益保證貸款由物權融資公司進行擔保，標準化程度較高，盡管較為分散且單筆規模較小，實際交易成本卻并不高。而人地關系較為緊張且以家庭小規模經營為主的東海縣，農村產權抵押貸款市場處于停滯發展階段，僅有5筆貸款交易，其中主要原因之一是其家庭經營土地規模較小，流轉市場不活躍，導致土地抵押價值較小，金融機構的供給意愿不足。第二，現有產權改革試點能否有效解決或者規避相關法律風險，也直接影響到金融機構的農村產權抵押貸款供給意愿。根據現行《擔保法》規定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押；《物權法》則規定，除買賣、公開協商等方式承包的“四荒地”等農村土地可以抵押外，其他方式承包的農村土地是不允許抵押的。因此，在我國現行的農地制度法律框架下，農村土地承包權作為物權依然不允許抵押④。對于產權制度改革試點地區的金融機構而言，即使地方政府制定相關文件允許以土地承包經營權為抵押，金融機構也不愿意接受，因為一旦發生違約和糾紛，地方政府出臺的文件是不能對抗《物權法》的，因而收回并變賣違約農戶土地的威脅不可置信。從案例地區抵（質）押產權類型來看，武漢市是以農業企業通過流轉獲得的土地經營權作為抵押，梨樹縣是以農戶自身土地預期收益權作為擔保，而實際對土地進行占有并使用收益的都是原土地承包人。因此，武漢市與梨樹縣的改革試點方案能夠在一定程度上解決或規避可能面臨的法律風險，因而金融機構的產權抵押貸款供給意愿較強，短短幾年的試點分別實現貸款規模9.68億元和1.67億元。相比之下，東海縣直接試點以農戶土地承包經營權作為貸款質押，由于缺乏法律保障，在試點中，金融機構貸款供給意愿明顯較低。第三，關于農村產權抵押貸款利率，理論上講，金融機構通過提供（低利率、高抵押物）和（高利率、低抵押物）的貸款組合合同，可以將低風險和高風險借款人進行分離，這是銀行利用抵押物來克服信息不對稱和降低信貸風險的理論機制。[17]如上所述，案例地區農村產權抵押貸款利率均低于當地農村金融市場平均利率，這似乎與理論預期是一致的，即銀行通過提供（低利率、高抵押物）的貸款合同，甄別出低風險借款人，因此，農村產權抵押貸款的作用體現為既提高了金融機構貸款合同的靈活性，又降低了農業企業和農戶的貸款利率。當然，從實際情況來看，這種低利率并不完全是金融機構的市場行為，而是受到地方政府部分干預或者補貼，其主要目的一方面是提高農業企業和農戶參與改革的需求，另一方面，通過對農業企業和農戶等農業經營主體的利率補貼，提高其預期收益，降低其利率成本和風險，有利于鼓勵金融機構參與，同時也類似于一種收入補貼。長期而言，這樣的利率補貼可能存在市場扭曲，會降低資金配置效率，因而未來政府可將補貼資金用于充實風險補償基金或者建立相應的擔保機制，降低農村產權抵押貸款的風險。基于上述分析可得到如下結論：第一，案例地區農村產權制度改革對農村金融市場已產生一定的影響，主要體現在農村金融機構信貸供給增加，對提升農業經營主體信貸獲取能力和緩解其融資約束亦有正向影響。第二，短期來看，各類農業經營主體貸款成本有一定程度降低，但是未來能否持續降低則取決于地方政府補貼方式、農村流轉和規模化經營水平等因素。因此，案例地區農村產權制度改革對農村金融市場的影響表現為增加農村信貸供給和降低貸款利率，且這種效應在不同地區仍有差異，與農業發展階段、農業經營模式以及改革模式等因素密切相關。但是由于現階段能夠搜集到的以面上統計數據為主，金融市場效應的確切大小仍有待更多微觀調查數據的檢驗，因此對于以上結論，這里持一定的謹慎態度。此外，在調研中也了解到，金融機構發放農村產權抵押貸款可能并不僅僅是基于可抵押的農地經營權（或收益權），可能仍需要貸款主體提供其他形式的擔保或者抵押來控制風險，因此，農地經營權（或收益權）究竟能起多大的作用也有待進一步的研究檢驗。

二、農村產權制度改革面臨的主要問題

由于案例地區處于改革試點階段，仍面臨著一些問題，這些問題還具有一定的普遍性，可能會影響改革進程的推進和改革成效的發揮。

（一）農地確權進程緩慢和農地流轉市場不健全明晰產權是新一輪農村產權制度改革的核心內容，也是產權交易和抵押的前提。在改革過程中，農地確權既要面臨大量的歷史遺留和現實問題，例如不少地區歷經多輪土地承包經營權變化更迭引起的承包經營權屬混亂的問題，又要面臨新型城鎮化和工業化過程中地方政府農地確權的顧慮和動力不足的問題，因此部分地區農地確權進程較為緩慢。同時，對于現階段改革較為重要的是能夠明確界定土地集體所有權、承包權和經營權這三種不同產權的主體。一些地區為排除法律風險，通過在制度上探索和創新，嘗試構建所有權、承包權和經營權“三權”分離的新型農地制度。但是大多數地區仍未真正做到將“三權”進行分離，尤其是土地承包權和經營權的分離，缺乏對經營權及其法律地位的界定，使得農村產權抵押融資面臨較大的法律和政策風險。在農地流轉方面，由于資源稟賦以及經濟發展階段的差異，不同地區農地流轉市場發育程度差異也較大。包宗順等（2009）基于江蘇的調查顯示，經濟發達的蘇南地區農地流轉面積比例高出欠發達的蘇北地區近3倍。農地流轉市場不健全一方面影響農地抵押價值的實現，另一方面，更為重要的是，在現行農地制度下，即使抵押農戶發生違約，金融機構也無法收回集體所有的抵押農地，而在村集體范圍內二次流轉違約農戶抵押土地也將面臨處置難題。原因是村集體內部農戶難以接受鄰居被沒收的土地，而外來人購買土地也難以被村集體中其他人接納。而當“不歸還貸款，就收回并變賣土地”的威脅不可置信，農戶則可能采用策略故意不歸還貸款[18]，這反過來會影響到金融機構對農地抵押價值的評估。實際上，這與越南等國家農地確權和抵押改革面臨的情況類似，盡管越南農戶已經獲得政府頒發的土地證并允許用于抵押，但是如果貸款農戶發生違約而無法贖回其農地權利，金融機構也難以真正沒收其土地，更多的是依靠傳統的社會制裁機制，譬如違約者將遭受社會排斥、名譽損失或家庭婚姻市場競爭力降低等方式對違約者進行懲罰。[19]對于農業企業、合作社等新型經營主體，若以其通過流轉獲得的農地經營權作為抵押物，發生違約之后，其經營權二次流轉同樣將面臨較高的處置成本，尤其是在農地流轉市場不健全的地區，因而也會影響農地的抵押價值。對于該問題，武漢市的做法是建立抵押物場內二次流轉機制，當貸款到期無法償還時，依托農交所將抵押的土地經營權進行公開再流轉變現，這種方式或許可在一定程度上降低處置成本。

（二）農戶參與積極性不高及其利益保障機制不完善一些研究發現，低收入和缺乏完善社會保障機制的地區，農地通常被用作社會保障網，取消那些違約農戶抵押土地的回贖權將會剝奪其基本的謀生手段，在這種情況下，銀行不可能向農戶發放農地抵押貸款，同時農戶也會通過風險配給的方式主動退出信貸市場。[20]現階段，我國農村社會保障體系仍不完善，在不少地方，土地產權抵押貸款直接觸及農戶最重要的資產，若農戶無法承受失地風險，必然主動放棄申請農村產權抵押貸款。在調查中也了解到，部分農戶參與土地流轉抵押的積極性不高，不愿放棄土地承包經營權，即使將土地進行拋荒等粗放經營也不愿用于流轉抵押。此外，現行改革對農戶利益保障機制也不盡完善。譬如，農業企業參與農業經營比例較高的地區主要是采取“企業+農戶”或者“企業+村委會+農戶”，即由企業和農戶直接簽訂流轉協議或者經由村委會將農戶的分散土地“整體打包”之后與農業企業簽訂流轉協議，隨后由農業企業負責土地的具體經營。當農業企業以其流轉獲得的土地經營權作為抵押申請貸款或流轉土地的租金逐年上漲，若農戶不知情，在發生風險時農戶利益有可能受到損害。為保障農民利益，武漢市在先行試點地區采取“農業企業+土地股份合作社+農戶”的模式，農業企業與土地股份合作社簽訂土地流轉協議，由農交所進行鑒證，農業企業以農業基礎設施、農機具等資產入股并負責土地的具體經營，村集體和農戶以土地折算入股，二者股份占51%以上，部分社員還可以進入企業務工。在利益分配方面，農業企業和土地股份合作社約定，提取企業一定比例的經營性收入，采取“保底租金+年終分紅”的形式按股分紅，同時規定土地不納入清算范圍。土地股份合作社的主要作用是一方面保障農戶對相關權屬的合法權益，規范產權流轉交易，提高農戶談判能力；另一方面，經由產權交易市場流轉以及采取“保底租金+年終分紅”的分紅形式有助于實現農村產權的合理交易價格，有效保障農民利益并提高其參與土地流轉的積極性。

（三）風險防范和風險補償機制存在缺陷，影響金融機構的參與意愿為降低農村產權抵押貸款改革可能面臨的風險（包括自然風險、信用風險以及法律和政策風險等），各案例地區均嘗試建立相關的風險防范和補償機制，不過大多存在一定的問題。武漢的主要做法是，第一，政府設立農村產權抵押融資風險補償資金，對金融機構農村產權抵押貸款損失給予適當補償。但是，目前武漢市風險補償資金規模僅為3000萬元，相比于其9.68億元的貸款規模而言，風險補償資金的作用有限。第二，政府鼓勵擔保公司和保險公司參與農村產權抵押貸款，建立農村信貸與農業擔保、農業保險相結合的銀保互動機制，還指定專業保險機構對農村產權貸款抵押物進行強制保險。由于銀保互動機制涉及擔保和保險機構的參與意愿，其具體成效仍有待檢驗。東海縣目前應對農村產權質押貸款違約的主要措施是由縣農村產權交易中心組織對質押的土地承包經營權進行拍賣，拍賣所得優先償還信用社貸款本息，余款退還權利人，但由于該措施在法律上的依據并不充分，其可行性仍存疑。梨樹縣的做法首先是內嵌風險控制機制，農戶僅可以其承包的三分之二土地的收益權用于貸款保證，即使農戶土地因違約而被二次流轉，仍有三分之一的土地作為口糧田保障其基本生活，農地的保障網功能依然發揮作用。其次是政府建立惠農保障基金，通過物權融資公司發揮風險補償的作用，農戶違約后先由物權融資公司惠農保障基金代償給金融機構，再將農戶土地二次流轉所得補充惠農保障基金。可能存在的問題是土地收益權能否順利及時二次流轉，如果土地二次流轉存在一定時滯，政府出資的惠農保障基金需承擔大量的代償責任，過度集中的風險可能超出惠農保障基金的覆蓋能力。因此政府需不斷擴大惠農保障基金的規模或者建立起物權融資公司和金融機構的風險共擔機制。因此，案例地區的風險防范和風險補償機制均存在一定的缺陷。由于農業自然風險較大，大量的農村產權通過抵押進入流轉市場，若出現區域性自然風險，將會給金融機構帶來較大損失以及較高的抵押物處置成本，影響金融機構的參與意愿，這也是農村產權抵押貸款主要是地方性金融機構參與的一個重要原因。

三、主要結論及對策建議

篇8

一、更新司法觀念，增強大局意識

牢固樹立為大局服務為人民司法的全局司法觀。自覺擺正被動司法與主動服務的關系，堅持有為才有位，部署工作、處理問題、審理案件置于全市大局來思考和定位。針對個別法官辦案重視法律效果，忽視社會效果的狀況，教育法官深刻認識重慶大城鄉、大農村的特殊市情、社情和民情，克服就案辦案、孤立辦案思想，強化“為民司法、為民服務”意識，以法律效果和社會效果的有機統一來支持和促進統籌城鄉改革和發展。

牢固樹立支持大開放大發展的創新司法觀。深刻認識當前社會矛盾的復雜性和成文法的相對滯后性，吃透城鄉統籌政策，創新司法觀念，支持、鼓勵行政機關在農村土地流轉、金融創新等方面所作的探索。司法審判工作應在堅持依法前提下追求司法效率的最大化，以立法原意作為評判改革試驗中出現的新類型糾紛的依據，支持、鼓勵和維護城鄉統籌過程出現的新生事物，寬容城鄉統籌的失誤，確保一切有利于發展生產力、保障民生的舉措得到司法的支持。牢固樹立衡平利益化解矛盾的和諧司法觀。統籌城鄉改革和發展需要運用和諧司法的智慧，妥善衡平利益化解矛盾爭議。針對個案的多元價值沖突，克服單純講政治不顧法律規定，重視于法有據忽視化解矛盾的片面做法，盡可能權衡利弊，體現特定利益優先保護和保護弱者的原則，并通過價值位階、個案平衡、比例原則等方法來體現實質正義，做到案結事了，勝敗皆明。

二、運用司法手段，服務城鄉統籌

全力履行“第一責任”，維護社會穩定和諧。穩定是發展的前提和基礎。堅持“親民、愛民、為民”主題，落實維護穩定這個首要的政治責任。貫徹寬嚴相濟的刑事政策，發揮打、防、建、教、管等多重作用，扎實推進“平安重慶”建設。依法嚴懲爆炸、殺人、搶劫等嚴重危害社會治安、嚴重影響群眾安全的犯罪，嚴厲打擊大投資、大建設中貪污賄賂、侵吞國有資產等職務犯罪。正確區分改革失誤與借改革之機謀取私利的本質區別，旗幟鮮明地用司法手段支持和保護改革者，確保城鄉統籌改革先行先試的試錯機制得到落實。延伸案外服務功能，加強判前釋法、判后答疑、司法建議、法治宣傳等工作，積極參與社會治安綜合治理。落實調解優先、調判結合的原則，對涉及群體利益案件要適用調解。加強與當地黨委、政府的溝通協調，爭取支持與配合，努力促進“官”“民”關系和諧。

認真落實市委《關于構建多元化糾紛解決機制的意見》，充分運用人民調解、行政調解、商事和勞動仲裁、司法審判、處理等手段，妥善化解矛盾糾紛。全面落實“第一要務”，建設內陸開放高地。發展是執政興國的根本目的。把平等保護觀念貫穿于案件處理的全過程，無論國有民營、內資外資、本地外地、單位個人，實行平等和對等保護，構建開放安全的投資環境。針對轄區金融機構總部多的實際，開展金融審執專項調研，穩妥化解涉及金融糾紛案件，把握應對金融危機的主動權，妥善處置可能大量增加的企業借款、招商引資、產品購銷、勞動用工糾紛。對瀕臨破產、倒閉且無回生希望的企業，納入規范的清算、破產程序，努力避免企業職工、債權人等合法權益遭受損害。

處置好企業改制案件，支持優勢企業通過兼并、重組、控股延伸產業鏈，創造更多就業機會。針對轄區涉外糾紛和知識產權案件多的特點，加強涉外、涉港澳臺商事審判，發揮刑事、民事、行政知識產權案件“三審合一”優勢，依法制裁知識產權侵權行為，積極化解知識產權糾紛，促進知識產權成果的合理流通和向現實生產力轉化，積極創建保護知識產權模范城市。監督和指導基層法院積極協助政府職能部門解決重點工程、重大項目建設的法律問題，指導和做好主城危舊房改造中對重點個案進行的司法強拆。充分發揮審判、執行職能作用，適時開展清理執行積案專項行動，加大執行力度，堅決遏制地方保護、地區封鎖和部門行業壟斷。積極受理和依法審判各類行政不作為案件，依法促使被訴行政機關履行法定職責。

堅持用開放的方法服務內陸開放高地建設，通過“裁判案件—價值判斷—行為指引—樹立規則”路徑，發揮司法審判保護開放成果、規范開放秩序的特殊功能。服務城鄉統籌改革，保障“五大重慶”建設。改革是發展的根本動力。堅持“有所作為、有所慎為、有所不為”的要求，慎重處理因統籌城鄉和農村改革引發的各類糾紛，重點調研勞動爭議和農村土地流轉的法律適用問題。加強勞動者和用人單位權益司法保護，及時指導和審理教育培訓、醫療服務、養老保險、扶養贍養、廉租房、經濟適用房等案件，妥善解決民生問題，當好“平安重慶、宜居重慶、暢通重慶、森林重慶、健康重慶”的保障者。謹慎受理集體土地征用、集體經濟組織成員身份等案件，公正審理土地確權登記糾紛，充分保障土地經營者依法、自愿、有償流轉。正確應對民工“返留潮”，按照有利于滿足返鄉農民工基本生產生活需要、有利于穩定農村生產關系、有利于發揮土地最大效益的原則，妥善處理返鄉農民工的土地承包經營權糾紛。針對轄區九龍坡、巴南開展農村土地流轉改革試點的實際，對農村土地流轉創新、金融創新及農業專業合作等機制創新的相關糾紛，嚴格進行立案審查，引導訴爭各方通過提請黨委、政府協調解決。對形勢發展需要或黨委、政府要求通過司法渠道解決的，要妥善審理，不能因司法處置不當影響城鄉統籌改革發展。進一步加強與市工商聯、市臺辦等相關部門的聯系與溝通，平等保護非公有制經濟主體合法權益。通過司法手段積極促進非公有制經濟與國有經濟的合資合作，保護非公有制企業在投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方面與其他企業享受同等待遇。

三、完善工作措施，提升保障能力

開展前瞻性調研，提升司法服務的影響力。認真總結和發揮轄區經濟活躍、新類型案件多的優勢，加強法律風險評估，積極向黨委、政府提供有操作性的對策建議。密切關注新出臺改革措施，指導和監督基層法院前期介入改革方案的制定，確保改革方案的規范、合法。加大對基層法院的監督指導力度，探索建立涉及城鄉統籌改革發展糾紛的典型案例指導制度。調研提出處置金融危機導致資金鏈斷裂引發的經濟糾紛裁判對策，謹慎采取限制交易、設立擔保、使用權經營權抵債、債轉股等強制措施。

篇9

關鍵詞：現階段；經濟發展；深化

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）06-00-01

近幾年，是中國發展的重要機遇期。目前，中國正在制定2006年-2010年國民經濟和社會發展規劃。發展的主要目標：一是在優化結構、提高效益的基礎上，實現2010年人均國內生產總值比2000年翻一番；二是資源利用效率顯著提高，單位國內生產總值能源消耗5年降低20%左右，生態環境惡化趨勢基本遏制；三是社會主義市場經濟體制比較完善，開放型經濟達到新水平。實現這些目標，需要把握未來，開拓創新。在理論創新方面，中國認真總結自身建設和世界其他國家發展的經驗，提出了全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的指導思想。在科技創新方面，中國制定了中長期科學和技術發展規劃，確立了建設創新型國家的戰略目標和方針。在體制創新方面，中國按照完善市場經濟體制的要求。明確了各方面體制改革的重點任務。在創新的推動下，中國將保持發展的良好態勢，提高發展的質量，促進經濟社會發展切實轉入以人為本、全面協調可持續的軌道。展望未來，中國經濟社會發展具有以下主要特征：

首先，中國的發展是立足國內的發展。中國國內需求潛力大，可以為發展提供廣闊的市場空間。過去5年，中國新增電話用戶5.14億戶，新增發電裝機容量超過2 億千瓦，就是市場規模大的客觀反映。今后5年，我們將把擴大內需作為經濟發展的基本立足點，保持固定資產投資合理增長；同時，積極調整投資與消費的關系，增強消費對經濟增長的拉動作用。中國既是能源消費大國，又是能源生產大國，多年來能源自給率始終保持在90%以上，能源增產的潛力很大。例如，中國水能資源開發利用程度還不到1/3，核電裝機占電力裝機的比重只有1.7%。我們將堅持立足國內，構筑穩定、經濟、清潔的能源供應體系，高效、清潔地開發利用煤炭資源；努力增加石油天然氣供給能力，協調發展煤電、水電、核電，加快開發利用風能、生物質能、太陽能，到2020年使可再生能源在能源結構中的比重提高到15%左右。我們還將立足國內，優先發展科技教育，加快培養各級各類人才。中國有40%左右的國民儲蓄率，8億多勞動力資源，廣闊的國土蘊藏著自然資源；還有初具規模的基礎設施，較好的科技教育基礎，不斷完善的市場經濟體制，長期穩定的社會政治環境。充分利用這些有利條件。發揮好國內資金、勞動力、能源資源等生產要素的作用。中國有信心、有能力實現長期持續發展。

第二，中國的發展是資源節約的發展。人口多，資源相對短缺，是中國的基本國情。我們將貫徹節約資源的基本國策，加快建設資源節約型社會。堅持節約優先，大力節能、節水、節材、節地和資源綜合利用。突出抓好冶金、建材、化工、電力等重點行業的節約降耗工作。實施節約和替代石油、熱電聯產、綠色照明等重點節能工程，推進1000家重點企業的節能改造，鼓勵生產和使用節能節水產品、節油環保型汽車。發展節能省地型建筑。嚴格控制高耗能、高耗材、高污染產業的發展。依法淘汰落后的生產能力。

第三，中國的發展是結構優化的發展。中國首次經濟普查資料顯示，2004年，第一、二、三次產業的比例為13.1∶46.2∶402。產業結構調整取得成效，但還需要進一步優化。今后5年，我們將依靠自主創新提升產業技術水平，繼續加強農業，加快發展服務業，推進工業結構優化升級。依托國家重點建設工程，把引進國外先進技術與加強消化吸收再創新結合起來.在高效清潔發電和輸變電、大型石油化工、先進適用運輸裝備、高檔數控機床、集成電路設備和先進動力裝置等領域實現突破，提高裝備制造的整體水平。大力發展信息、生物、新材料、新能源、航空航天等高技術產業，促進金融、物流、咨詢、文化、旅游等服務業加快發展，繼續加強能源、礦產、水利、交通、通信等基礎產業和基礎設施建設。

第四，中國的發展是全面協調的發展。我們將推進社會主義新農村建設。大力發展現代農業，突出加強農村基礎設施和公共事業建設，努力增加農民收入。積極、穩妥地推進城鎮化，促進農村剩余勞動力有序轉移，改善城市人居環境。進一步推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展。千方百計擴大就業，推進扶貧開發，完善社會保障體系，合理調節收入分配，加快發展教育、文化、衛生等社會事業。

綜合上述經濟發展特征，結合我國社會現狀，決定我國經濟轉變需要進一步完善，進一步深化，向前邁進進一步。推進重點領域和關鍵環節的改革，處理好政府和市場、經濟增長和社會發展、深化改革和保持穩定、應對當前挑戰和完善體制機制之間的關系，更加重視改革頂層設計和總體規劃，加快破除制約科學發展的體制機制障礙，促進經濟發展方式轉變，推動經濟社會全面協調可持續發展。

一是推進轉變經濟發展方式的改革，促進科學發展。健全國有資本有進有退、合理流動機制，加快推進國有大型企業公司制股份制改革。落實鼓勵引導民間投資的政策措施，制定公開透明的市場準入標準和支持政策，出臺中小企業服務體系建設指導意見。深化資源性產品價格和環保收費改革，穩步推進電價改革，完善成品油、天然氣價格形成機制。深化財稅金融體制改革，健全財力與事權相匹配的財稅體制和縣級基本財力保障機制，擴大資源稅改革實施范圍，在部分生產業領域推行增值稅改革試點。調整完善房地產相關稅收政策。推進利率市場化改革，加快培育農村新型金融機構。深化涉外經濟體制改革，建立健全境外投資風險防控機制。

二是深化社會領域改革，保障和改善民生。深化收入分配和社會保障制度改革，研究制定收入分配改革方案，穩步推行工資集體協商制度。推進城鎮居民養老保險試點和事業單位養老保險制度改革試點，擴大新農保試點范圍，加快推進住房保障體系建設。推進國家基本公共服務體系建設，改革基本公共服務提供方式。積極穩妥推進戶籍管理制度改革。推進科技、教育、醫藥衛生體制改革。

三是深化行政體制改革，加強廉政建設。深化行政審批制度改革，加強行政問責制度建設。分類推進事業單位改革。大力推進財政預算公開。制定出臺機關運行經費管理、公務接待和會議、公務用車制度等改革方案。開展省直接管理縣(市)試點。

篇10

一、可被選作記帳戶的對象越來越少

隨著改革開放的不斷深入，農村勞動力流動更加頻繁，有文化的勞動力（或家庭主要成員）大都外出打工，沒有外出的又多為文化程度較低、無技術專長的人（或家庭非主要成員），這部分人基本上不能勝任記帳工作，按隨機原則抽選出的調查戶就會無人記帳。若人為調整記帳戶，又違反隨機抽樣的原則，因而能夠作為調查戶對象的戶越來越少。

二、末端樣本代表性不足

隨著農村改革的不斷深入，農民收入來源渠道拓寬，農村經濟成份趨向多元化。一方面抽選調查戶時受記帳條件的限制，必然產生在本地生產經營活動為主的調查戶比重偏大，抽樣誤差被人為擴大，代表性肯定存在問題；另一方面因家庭主要成員或勞動力外出，必然出現非掌管家庭經濟的人員記帳（或由外人代記），這些人不太熟悉家庭經濟運轉情況，這樣也不能真實反映家庭實際收支狀況，調查誤差也被人為擴大，同樣也影響末端樣本的代表性。

三、不適應統計調查改革發展的需求

一是隨著統計調查系統改革基本到位，統計調查任務不斷增加，而老的調查方法又要占用基層調查人員大量的工作時間和精力，調查任務與調查力量的矛盾更加突出；二是社會對農村住戶調查信息需求更加迫切。在時間上要求更加快捷，在內容上要求更加全面，在方法上要求更加靈活，在質量上要求更高。老的調查方法很難適應上述要求。因此，農村住戶調查改革勢在必行。

改革農村住戶調查方法的目的：通過改革農村住戶調查記帳方法，減輕基層調查人員工作量、提高農村住戶調查源頭數據質量。

改革條件日趨成熟：一是調查隊改革基本到位，同時經費保障程度提高，獨立調查、獨立上報的體制基本形成；二是隨著社會的進步，外出人員手機基本普及，通訊更加便利。使電話調查成為可能；三是農村勞動力流動頻繁，農村經濟趨向多元化，抽選具有代表性調查戶的難度大，促使調查系統只有通過改革適應新的形勢；四是新一輪農村住戶調查樣本輪換即將展開。

改革設想：在農村住戶基層調查網點中，抽出一小部分調查戶保持原有記帳方法記帳、余下部分調查戶按新的記帳方法記帳，兩部分合并共同完成農村住戶調查任務。簡稱為“分類記帳法”。

“分類記帳法”的中心思想是：在保持原農村住戶調查網點抽選理論體系和方式不變、調查目標不變的基礎上，通過改變基層調查戶記帳方法，從而實現既提高源頭數據質量，完成調查任務，又減輕基層調查人員工作量的目的。

具體方法是：農村住戶調查網點和戶抽選完成后，根據調查戶收入高低和勞動力多少等到相關指標的變異程度（即方差），在每個調查點10戶中，再抽出一定比例的調查戶（暫稱A類調查記帳戶、下同。根據云夢縣2007-2008兩個年度12個點農民收入調查資料測算，此比例占調查點總戶數的30-40%即可）按老調查方法記現金、實物兩賬；剩下的調查戶（暫稱B類調查記帳戶、下同）按新調查方法記帳，即稱為“分類記帳法”。

“分類記帳法”要求A類調查記帳戶保持原來記帳方式不變。即由調查戶家庭主要成員自己記錄本戶所發生的全部現金收支（記現金帳）和實物收支記（記實物賬）二本賬，經編碼、錄入，參與全縣匯總；要求B類調查戶的賬全部由輔調員代記，采取分月進行一次性入戶訪問（或電話訪問）調查登記。只調查記錄影響農民收入的主要相關指標和季報中勞動力從業狀況（包括勞動力監測調查）、年報一次性調查表等。如農、林、牧、漁生產投入和收入、家庭經營非農行業生產投入和收入、打工人員收入、國家各種補貼、其它各種扶助和補貼收支等指標。實行二賬合一的方式登記。經編碼、錄入后參與全縣匯總。

A類調查戶和B類調查戶調查結果合并匯總后，可得到縣（市）級分季（月）現金收入；全年農民人均純收入（或農民人均可支配收入）。省級和國家級合并匯總后，分級除得到農民收入外，還可以進行分A類和B類調查戶分別匯總推算，獲得所需全部資料。因其樣本量大，調查推算指標完全可以滿足各種調查目的需求。省以上A類調查戶匯總推算結果仍可作為推算農民人均生活消費、結存等類指標。如人均糧食、蔬菜等消費量；人均蛋白質、油脂、熱量等攝入量；人均衣著、交通、通訊及各種服務等消費量。B類調查戶除參與省以上農民收入等主要指標的匯總外，還可重點作為觀察農村勞動力流動、就業、打工收入變動等狀況的對象。

其它非借貸性轉移性支出

此種改革方法有如下作用：

1、可被抽選調查對象范圍廣泛。因調查方式改變，無論是否識字或家庭主要成員是否外出，全部農村居民戶都可作為被抽選對象，抽選范圍全面，這樣就保持了隨機抽樣固有的代表性強的優點。

2、提高了源頭數據質量。一是末端樣本代表性有保證。首先是可遵循隨機原則抽選末端樣本，不需要人為調整記帳戶，保證了隨機抽樣抽取樣本的代表性。二是整體記帳質量有保證。對于A類調查戶，因抽選戶數較少，抽選的余地較大，可盡量抽選有記帳能力且責任心強的農戶，因而他們的記帳質量可以保證；對于B類調查戶因由輔調員代記，特別是指標設置比較簡單、調查頻率較低，加上輔調員待遇提高，責任心增強，因此數據質量也有保證。三是可以大大減少調查誤差。主要是回避了調查戶無人記帳的問題，解決了長期影響記帳質量的一個重要因素，因此提高了源頭數據質量。

3、可減輕縣級調查隊工作量。一是可減少基層編碼錄入工作量一半以上；二是減輕對基層記帳質量檢查指導工作量；三是減輕抽選、培訓調查戶工作量和做調查戶思想工作的時間；四是減少月報、季報、年報審核改錯工作量，總之可減輕縣級調查隊住戶調查工作量可一半以上。

4、可節約部分資金。如果老記帳方式按戶均300元，輔調查員500元發放調查補貼計算，每個點10個調查戶共需資金3500元。新的“分類記帳法”因B類調查戶（一般6戶左右）沒有自己記帳，每戶只需發一定量的電話費（或稱為配合費）即可，按每戶每月發10元、全年120元，輔調查員每月100元，全年1200元計算，每個點需資金3120元左右，每個點可比老記帳方法節約資金近400元。

5、此項改革方案是我們在廣泛征求農村住戶輔調員、記帳戶意見并結合縣級調查隊多年工作經驗的基礎上設計制定的，具有較強的可操作性和實用性。

6、可以推廣一點多用。新的“分類記帳法”因每個點大部分調查戶生產經營情況由輔調員入戶調查取得，調查信息更加準確可靠。在此網點上經過簡單改造后，可作為其它調查目的的抽樣框。一是可抽選中間消耗調查網點；二是可抽選農作物播種面積抽樣調查網點；三是可抽選農產品價格和農資價格調查網點；四是抽選畜禽一般農戶監測調查網點；五是可作為勞動力調查監測調查網點。

建議：1、此改革的設想源于減輕基層調查隊工作量和提高源頭數據質量，僅作為改革現行農村住戶調查方法的一種探討。如果此法有所長，希望抽樣調查理論專家和國家統計局相關領導有所借鑒，也可為調查隊同仁開擴視野，為共同改進和完善農村住戶調查方案而努力。