導語：如何才能寫好一篇節約集約用地措施，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞 ：建設用地 節約 集約 利用 技術 管理

1. 在技術層面上

一種良好用地管理辦法，必須要有相適應的制度和可操作性的規程做保證。

研究節約與集約利用土地，根本的問題就是要應用規劃的手段，從科學發展觀的高度，去用心捕捉能帶動城市擴張，又能規范農村建設用地的基本措施。把土地的開發強度與產出率作為一個因子，擴大研究成果，滿足建設用地市場需求，有序實現集約。

1.1 堅持從規劃入手，提高規劃的功能和作用，力求規劃的科學性、嚴謹性和實用性，注重規劃的前瞻性

土地利用規劃是一個完整、長期的系統工程，完善土地利用規劃體系是科學利用土地的前提，它是由不同類型、不同層次和不同時序的規劃所構成的交互網絡系統。要建立健全逐級控制、分工明確、重點突出、銜接統一的規劃體系，必須強化省土地利用總體規劃的戰略性和政策性，提高地（市）級以下土地利用規劃的針對性和可操作性。

1.2 從產出入手，堅持土地利用的開發強度與產出率掛鉤

土地是不能再生的稀缺資源，土地的開發利用不加以控制，沒有一個定量的經濟標準，不僅是浪費資源，嚴重的說是通過毀滅資源。實施土地的綜合利用，必須把開發強度與產出率一并加以研究，力求低開發實現高產出。特別是工業項目的開發，不少地方圈地現象嚴重，幾百畝的用地僅見一層的廠房，建筑密度不到25%，年產值也聊聊無幾，給國家提供的稅收也很少，這樣的開發必須限制，考察土地利用是否集約、節約用地產出率是個基本要求，工業用地是這樣，房地產開發用地，第三產業用地、城市用地和農村用地都必須堅持以產出率為基礎，鼓勵支持高產出的用地項目，以滿足飛速發展的經濟建設的用地需求，做到用地節約、產出集約。

1.3 要從標準入手，城鄉規劃要把用地標準作為土地利用的強制性內容加以控制

要建立健全科學合理的客觀和微觀用地指標控制體系。宏觀方面，城鄉總人均用地、城鎮人均用地及農村居民點人均用地分別控制著城鄉建設用地總量，城鎮用地規模和農村居民點用地規模，實現對城鄉建設用地總量的控制要求，合理制定各項人均用地控制指標;微觀方面，抓緊各項工程項目建設用地指標的制定和修改工作，優先開展城市基礎設施項目，教育和公共文化體育衛生基礎設施項目建設用地指標的編制工作，重點做好城市、集鎮和村莊內部各項建設用地指標以及城市規劃區范圍內道路等市政工程建設用地指標的編制工作，其中要特別嚴格把關控制農村宅基地標準，各工業園區、開發建設用地指標、居住區用地指標及其環境生態相關建設用地指標。

1.4 從空間入手，加大土地利用的節約、集約程度

城鄉用地空間的整合，不僅僅是城鄉兩種地域景觀的物質空間整合，它還是包括經濟空間、社會空間和生態空間的整合。因此，城鄉空間規劃不再是單純意義上的用地空間規劃，應該是土地、經濟、社會和生態規劃的結合和統一。需要國土、規劃、計劃、經濟、環保等多個部門相互配合、建立橫向聯系機制，避免各自為政，相互制約。然而要實現土地利用的節約與集約，還必須從建筑物用地的縱向來考慮土地利用的空間布局。即開發土地上下空間布局的利用：一要堅持節地升空，出讓土地時就要科學提出容積率的標準，讓更多的建筑物升向空中，減少土地資源的浪費;二要節空伸地。空中的資源得到有效利用僅是節地的一個方面，同時要考慮向地下要資源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，開辟地下建筑空間，更多地滿足建筑的配套需求。

2. 管理層面上

管理是一種制度與行為的統一體。城鄉建設對用地的需求，必須把兩者有機結合起來。特別是在當前土地資源嚴控，各地爭相尋求建設用地，以實現城市擴張、項目落地而不顧土地在使用上的節約與集約的前提下，不顧影響環境和無序建設的情況下，必須建立健全可持續發展的土地資源保障體制和嚴格的用地審批制度，為經濟的發展找到雙贏的路子，著力做好城鄉土地利用規劃。

2.1 加強規劃對節約和集約利用土地的指導

土地管理部門要與城鄉規劃管理部門密切配合，通力協作，正確處理好局部和整體、近期建設和遠景發展、城市建設和耕地保護、經濟建設和環境保護的關系，堅持城鄉規劃在用地規模及布局上服從于土地利用總體規劃，使城鄉規劃與土地利用總體規劃在編制、修訂和實施中保持協調;另一方面要充分發揮近期建設規劃的綜合協調作用。近期各類、各級建設規劃要與國民經濟和社會發展規劃的相互銜接，與土地利用總體規劃相銜接，通過合理制定土地供應計劃，統籌安排規劃期年限內各類、各級建設用地的規劃、布局、比例和開發時序，確保節約和集約用地目標的實現。

完善城鄉規劃的編制和管理工作。針對當前城鄉規劃的薄弱環節，完善城鄉規劃的編制和管理工作顯得十分重要。可以采取下面三個方法。

（1）加強城鎮體系和區域發展規劃編制，充分發揮產業集聚效應，加大力度整合土地資源。

（2）加強村鎮規劃的編制。村鎮規劃要合理確定農村居民點數量、布局和建設用地規模，在符合農民意愿的前提下，統籌規劃農村居民點，遷村并點。統籌安排鄉村工業用地，嚴禁零散布局。通過村鎮規劃加強對農村宅基地的管理，從而減少農村建設用地。

（3）加快城鄉規劃立法，在已編制完成的城鄉規劃與規劃管理工作間建立起有效的約束性聯系，從而使城鄉規劃從編制到實施的過程能有效地得到保障。

2.2 制定節約和集約利用土地的規劃控制標準

合理確定城鄉建設用地規模。凡不符合節約和集約用地標準的規劃，不得審查通過，必須按規定進行修改調整。嚴格控制城鄉建設用地的外延擴展，實行城鄉規劃和用地總量管理，即在建設用地規模上要受土地利用規劃的制約，在城市用地上要依照城市規劃組織實施，從根本上實現城鄉建設用地從外延粗放型向內涵集約型的轉變。

2.3 加大產業結構調整和城市用地布局調整

隨著社會經濟的飛速發展，城鎮化進程的加快，產業結構的調整，客觀上要求城市用地結構和布局也應隨之進行調整，特別是城市房地產業，工業用需求的加大，客觀上要求我們必須通過各種有效的措施以實現建設用地的節約與集約。如可以用收取級差地價的方式允許企業用地的變更，達到充分、合理、高效利用土地的目的，同時應鼓勵發展第三產業，增加第三產業用地實行土地置換。

2.4 建立區域土地集約利用評價考核制度

全面掌握城鎮和開發區存量土地面積、類型、用途、權屬、分布等狀況，建立土地集約利用評價考核體系，開展城市及開發區土地集約利用評價，制定盤活存量土地的實施方案和積極穩妥的政策措施，促進存量土地的開發利用。

2.5 建立和完善規劃執法監察制度

建立和完善規劃執法監察制度可以通過建立規劃巡回執法檢查制度，實行規劃執法監察公開制度，建立糾正行政違法、不當行為制度，建立違法案件統計報表制度，以及完善規劃動態監察制度來實施。

2.6 建立規劃審查制度和規劃調整管理制度

建立規劃審查制度和規劃調整管理制度可以通過下面四項措施來實施。

（1）強化建設用地項目的規劃審查。（2）加強對城市和城鎮規劃的審查、審核。（3）加強對土地開發、復墾、整理規劃的審查。（4）完善規劃調整的管理、規劃調整和修改制度、違反規定隨意調整修編規劃的責任、規劃的公眾監督。

參考文獻：

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關鍵詞：石油化工企業；總圖運輸設計；節約用地措施

中圖分類號：TU2 文獻標識碼：A

1 提高對節約用地的認識

應堅決的貫徹“節約用地，切實保護耕地”的政策，不能盲目的增加安全防火間距，也不能抱著只要企業建設好，就能為國家帶來很多效益，多占點地也沒啥的思想。總圖作為申報工業建設用地的最主要依據，那么負責這項工作的相關人員就必須擔負起責任，不能夠讓我們國家本就有限的耕地被無理的占用。在合理利用土地和提升土地利用率的工作中，總圖運輸專業的人員必須起到主導性的作用，對各種方案應進行綜合性的對比分析，做好廠區的總體規劃和總平面布置工作，其他人員則應嚴格的遵循工廠一體化的布置要求，提出各類能夠促進節約用地的平面布置條件。

2 嚴格的落實工廠布置一體化和公用工程社會化的政策方針

在布置總平面的過程中，建議采用聯合集中的布置方式，將可以合并的建筑物和構筑物合并起來，如果可以還應將兩個或兩個以上的裝置合并成一個更大的聯合生產裝置，盡可能的降低建構筑物之間的間距，從而節約占地面積。有些建構筑物是不適宜進行合并的，那么為了縮小這類建筑物之間的間距，通常應采用設置防火墻或是在較高建筑物一側外墻上的洞口處設置防火門窗，從而將建筑物之間的間距減小。對于那些作用和性質較為接近建構筑物來說，我們可以對其采用聯合集中的布置方式，同時它們也可以向多高層的方向發展，從而有效的減少占地面積。建議采用機械化的裝卸設備去貯存大宗原材料，可以適當的提高物料的堆放高度，提升空間的利用效率。廠區內的綠化設計工作應向著立體和垂直化的方向發展，譬如說可以修建屋頂式的花園。應對街區進行合理的劃分，面積應適中，通道的面積不應太大，通道內的管廊、管線以及道路用地應做到合理、緊湊的布置。大部分的管線都應采取多層或是架空的布置方式，為解決用地緊張的問題，應將排水管線敷設在道路的下面，給水管線應敷設在人行道的下面，錯開布置那些附屬的建筑物，降低各類管線之間的間距，從而有效的減少占地面積。在設計露天設備和建構筑物的平面布置外形時，應盡可能的保證其規范性和整齊性，其不應有奇形怪狀的突出部分，這樣才能進一步的提升布置場地和街區內的土地使用效率。應集中的控制和管理石化企業的倉貯運輸系統，盡可能的將成品貯罐和原材料布置在同一個罐區內，同時在條件允許的情況下不建議采用臥式罐，而應推廣使用立式罐，為了有效的降低同一種物料的貯罐臺數，那么是可以適當的加大單罐的貯存面積的。應遵循合理并且緊湊的原則來布置廠前區，在設計生活福利、各類行政業務以及具有管理職能的各個部門時，建議不要將它們相隔開來，應對它們進行統一的布置，同時應認真的研究廠區前的性質以及部分組成，設計出一個具有多種職能的綜合辦公樓。與全廠的面積相比，廠前區的占地面積通常為其5%是最佳的，但在具體確定其比例時，應根據廠前區建筑物的組成情況以及工廠的實際生產規模來確定。在設計廠區外的各類建筑物時，如公路、鐵路、管廊、棧橋以及明渠等，也應遵循緊湊并且集中的布置原則，在路線之間不應出現難以耕種的土地，同時也不應穿越良田。應認真的分析和研究所采用的設計規范，不應把建構筑物之間以及工藝生產裝置內的各類設備之間的防火間距按照全廠總平面布置的防火間距來套用。這主要是由于與全廠總平面布置的的防火間距相比，石油化工企業的建構筑物和工藝生產裝置內的各類設備之間的防火間距是要小很多的，是很以節省很多的土地面積的。

3 廠區道路

在廠區內建議選用城市型的道路，應在充分的考慮運輸車輛的種類以及噸位大小的基礎上，準確的設計交叉路口的轉彎半徑，為了降低彎道的占地面積，設計人員應盡可能的選擇較小的半徑，同時設計人員應嚴格的遵循生產運輸以及設計規范中的具體要求來設計廠區內的道路的寬度和等級，設計的所有內干道都應是符合標準要求的。

4 廠址的選擇及預留地

對于廠區的預留地問題，有的企業選擇的是在裝置內預留的方式，有的企業選擇的是在裝置外預留的方式，而最合適的預留方式則應是采用兩者相結合的方式，也就是說可以在裝置的街區內預留與前期工程有很大聯系的并且是近期可能有小規模發展的擴建用地。舉例來說，那我們最近承包的有機化工廠燒堿工程的蒸發和電解廠房為例，我們便是采取了在裝置的街區內預留地的方式，這樣對于這一工程日后的發展和擴建都是非常有利的。而對于那些與前期工程并且太多聯系的并且是規模較大的發展用地來說，那么通常都會選擇在裝置外預留用地的方式，并且建議預留在廠區的圍墻之外，這樣在不需要用地時就是不必征用的，而如果需要用地也可以立即進行征用。切忌不應采取跑馬占荒式的方法，在廠區的圍墻之內不應將暫時不用的擴建發展用地也圈進來，否則就會過早的進行征地，對國家的土地資源造成了極大的浪費，同時也影響了企業的經營效益。如果石油化工企業是新建的，那么在進行布點工作之前就應提前做好總體規劃的工作，為了能夠方便的統一使用和管理公用工程以及鐵路、道路、氣、水以及電等方面的內容，通常都建議采用組建聯合石油化工公司和化工規劃區的方法，大力的推廣公用工程的社會化，嚴禁出現自成體系、各自為政的小而全、大而全的布局。進行總體規劃設計和廠址選擇的工作時，建議最好選擇貧瘠的地帶、荒地和有坡的地帶，同時還應避開一些不良工程的地質地帶，如淤泥、沉陷、流砂和斷裂等地帶，保證建筑物具有最適宜的防護距離。應盡可能的不占用農田或是少占用農田，特別是不應該占用果園和菜地，同時應結合場地平整，余土造地還田。

結語

通過以上的論述，在我國的石化行業中，節約用地的問題也已經成為了焦點問題，進行總圖設計工作時，我們必須遵循節約用地、合理布局以及優化設計的原則，最大限度的降低廠房的多余空間，充分的體現出我們國家單位面積土地的經濟效益，為企業節約每一寸土地，從而實現整個行業的可持續發展。

參考文獻

篇3

勢在必行

盡管資源節約被確定為我國的基本國策和優先戰略，但我國土地資源粗放利用的現狀長期以來并沒有得到根本轉變。據統計，目前我國城鎮低效用地占到40%以上，農村空閑住它用地達lO%～15%。處于低效利用狀態的城鎮工礦建設用地約5000平方公里，占全國城市建成區的11%。

為從更大范圍、更寬領域和更深層次推進節約集約用地，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變，保證新型城鎮化和新農村建設健康發展，有必要制定專門規章，從用地的各個環節進一步加以規范，促進土地節約集約利用。

亮點呈現

《規定》指出，堅持改革創新的原則，探索土地管理新機制，創新節約集約用地新模式。從長遠來看，節地評價制度、節地模式和技術創新是推動節約集約用地不可或缺的環節。而節約集約利用土地的關鍵，就是如何在土地資源利用和配置上降耗增效。《規定》從規模引導到監管考評等多方面形成了系統性配套措施，勢必對國土空間資源利用和管理產生深遠影響。

《規定》中明確指出，禁止以土地換項目、先征后返、補貼、獎勵等形式變相減免土地出讓價款。在政府出讓土地的過程中，要求必須通過有償方式來配置，同時要求按照實際的土地出讓金數額付款，禁止抵扣或變相減免，此舉主要是約束地方政府在招商引資中的土地出讓行為，增加土地的市場交易成本，從而達到節約集約利用土地的目的。

《規定》首次明確了縣級以上國土資源主管部門及其工作人員在節約集約利用土地方面的法律責任，約束了國土資源主管部門及其工作人員的行為；首次從標準控制、市場配置、盤活利用等方面，規定了國土資源主管部門及其工作人員在參與節約集約用地管理中的法定義務和責任方式，使其既不失職又不越權，既有所作為又不胡作為，能有效保障節約集約用地的各項措施落實到位。

全民參與

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本文通過對大連經濟技術開發區集約和節約用地的研究,分析當前土地節約集約利用方面存在的問題,最后提出了相應的政策措施和建議。

關鍵詞:土地;節約集約利用;存在問題;解決措施

中圖分類號： DF45 文獻標識碼： A 文章編號：

1.開發區土地節約集約利用主要做法

1.1對于新增建設用地，將“節約”利用貫穿整個用地環節。

在供地前，注重提高入區標準，利用門檻節地。通過上浮工業項目建設用地控制指標，有效地提高土地利用效率，引導企業提高投入產出強度，使土地節約利用程度不斷深化。在供地后，開展土地合同驗收制度，利用監管節地。開發區自2009年1月1日開始實行工業類項目竣工后土地合同驗收制度，實現土地全程動態監督管理。

1.2充分挖掘存量建設用地潛力，達到“集約”用地目的。

自2007年以來，聘請高校和社會機構作為項目技術承擔單位，分別開展了土地集約利用試點、評價及更新工作，建立并不斷完善開發區用地信息數據庫，推動開發區土地利用管理基礎信息建設，摸清家底，探明土地潛力分布情況，為開發區科學發展，挖掘潛力明確了方向，同時，健全了開發區土地利用考核制度與長效機制，為持續、深入評價奠定了基礎。為深入挖掘用地潛力解決新項目用地問題，開發區在集約利用評價成果基礎上進行系統分析，明確開發區土地利用潛力類型和規模，重點對閑置土地和低效用地進行挖潛。開發區規定企業對原有低效廠房進行改造，提高容積率，不另行收取土地出讓金，并通過配套費和稅收等優惠政策，鼓勵企業加大投資強度，提高工業用地容積率及建筑密度，從而挖掘開發區強度潛力。

1.3采取鼓勵政策，優化產業結構，推進產業升級。

依據開發區產業政策和產業發展方向，制定差別化和針對性的地價政策，對符合產業發展要求的建設項目給予支持，并通過科學適當的價格杠桿手段，結合不同產業的工藝和經營特點，引導其在不同的園區適當集聚。目前，開發區已形成以大連西太平洋石油化工為代表的大型石油化工產業集群，以大眾一汽發動機為代表的先進制造業集群，以佳能、東芝為代表的電子信息產業集群，以輝瑞制藥為代表的生物醫藥產業集群和以大連路明公司為代表的LED產業集群。通過集聚效應，達到土地集約利用的目的。

1.4積極參加模范縣創建工作，營造良好用地氛圍

近年來，大連開發區十分注重發揚開拓創新精神，充分發揮先行先導作用，因地制宜，積極探索土地節約集約利用新途徑和新模式。聘請專業機構，制定創建活動宣傳方案。組織召開節約集約用地座談會，在報紙、雜志發表土地節約、集約利用相關報道和文章，在地方電視臺播放公益廣告，以土地宣傳日為契機，通過短信、報刊、簡報等多種形式，大力開展以“節約集約利用土地——促進經濟社會發展”為主題的宣傳活動；以創建活動為杠桿，樹立節約集約利用資源的導向，使全區上下節約集約利用土地資源達成共識，營造良好的社會氛圍。

2.用地存在的問題

目前，大連經濟技術開發區節約集約用地工作取得了顯著成效，但仍存在制度體系不健全，政策措施不配套、落實不到位等問題，特別是用地量的絕對減少和項目用地需求之間的矛盾日益加大。

3.解決措施和建議

3.1要更新節約集約用地理念，實現土地資源科學利用。要把推進土地集約利用與加快經濟結構調整、提高資源配置水平、提高土地使用效益緊密結合起來，不斷推進土地資源觀念轉變、土地利用方式轉變和土地管理方式轉變。

3.2要科學構建規劃體系，嚴格控制建設用地規模。要圍繞最大限度地提升單位土地的產出效益，依托區位及資源優勢，建立和完善以土地利用總體規劃為主，各類行業、區域、項目建設等相關專題規劃為輔的土地節約集約利用規劃體系。強化土地利用總體規劃的整體控制作用。實施科學合理的產業布局和工業布局，合理控制區域內基礎設施、社會各項事業建設和行政辦公用地規模，嚴格按照行業建設用地定額標準核定用地量。

3.3是科學構建節地模式，優化區域用地格局。適度提高生產性用地比例，降低商服業用地和基礎設施用地比例，配置合理的生產防護和公共綠地用地比例，在兼顧經濟、社會、生態效益的同時，最大化地提高土地的利用率和產出率。

3.4是構建集約型園區模式。通過立體開發，提高土地利用率。要以標準廠房建設為載體，不斷強化“立體型”用地意識，向空中、向地下、向集約要土地，多渠道促進企業集聚。切實做到用地集約、產業集聚、布局集中、規模適度。實施產業集群發展模式。按照集群化布局、專業化招商、職能化服務的思路，積極實施產業集群發展戰略，以產業集群發展提升區域土地集約利用水平。積極構建工業用地集約利用的選址模式、規劃模式、整理模式、調控模式、調整模式和技改模式等工業用地集約利用模式。

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關鍵詞：城鄉建設用地；節約；集約；路徑選擇

中圖分類號：TU984 文獻標識碼： A

前言：實行和強化節約和集約用地政策，是由我國基本的土地國情和嚴峻的土地利用現實所決定的。《中國國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要》中強調要落實節約資源和保護環境基本國策，建設低投入、高產出，低消耗、少排放，能循環、可持續的國民經濟體系和資源節約型、環境友好型社會。國務院和國土資源部出臺的多個文件均明確提出要強化節約和集約利用土地。事實上，當前耕地資源過度占用開發，城市無序擴張發展，工業園區遍地開花，土地利用方式粗放、利用水平低下，已經對生態環境、糧食安全和宏觀經濟平穩運行等關系國計民生的重要領域產生了諸多不利的影響，在一定程度上制約了經濟社會健康協調發展。及時提出促進城鄉建設用地節約集約利用戰略和策略，改善土地資源過度消耗局面，調整用地結構，提高土地利用綜合績效，對促進經濟、社會和環境協調發展無疑具有重要而深遠的意義。

1. 促進我國城鄉建設用地節約集約利用的現實背景

1.1.我國可持續發展面臨日益加劇的資源和環境壓力

改革開放以來，我國經濟保持了較快速度的增長， 國務院發展研究中心有關課題組預測，在未來15年中國仍將處于工業化城市化高速發展的時期，同時這一階段也是資源消費高峰。有研究表明：粗放型經濟高速增長所付出的環境代價相當高昂。過去的20年中，由于環境污染和生態破壞，每年造成的經濟損失相當于當年GDP的7% -20%，而這往往和土地利用有著直接和間接的聯系。可以判斷，這種粗放型的增長方式如果不改變，經濟的可持續增長是不可能實現的，整體環境質量還將進一步惡化。在土地利用方面，目前我國人均占有耕地面積僅為1.4畝，只相當于世界人均占有耕地面積的37%左右，而非農建設用地擠占農業用地的勢頭仍十分強勁，土地資源將持續緊張。在這樣嚴峻的資源、環境現實約束條件下，通過促進城鄉建設用地節約集約利用，減少對新增土地的過度需求和對寶貴的耕地的盲目占用，從而減輕對資源環境壓力，是迫切的現實道路選擇。

1.2.我國確定走新型工業化、城鎮化道路

黨的十六大報告指出我國將走新型工業化和城市化道路，并指出新型工業化道路是一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的道路。迄今為止，人類在經濟發展過程中經歷了三種模式：第一種是傳統模式，即“資源-產品-廢棄物-的單向線性過程，其典型特征是高投入、高消耗、高排放，不協調、難循環和低效率；第二種是過程末端治理模式，即我們常說的/先污染，后治理增長方式，其無法實現經濟效益、社會效益和生態效益的統一；第三種是循環經濟模式，即資源-產品-廢棄物-再生資源-的閉環反饋式循環過程。經濟發展的歷史教訓、現實資源約束條件和可持續發展要求告訴我們，走第三條道路，即資源節約型環境友好型的循環經濟發展模式是必由之路。在土地利用方面，這樣一條新型工業化城市化道路意味著必然要求要減少土地資源的浪費和低效率使用，實現土地資源的節約和集約利用。

1.3.我國城鄉建設用地節約集約利用形勢刻不容緩

這主要體現在這樣幾個方面的約束：一是我國耕地資源短缺矛盾突出，國家糧食安全受到挑戰。近幾年，我國的耕地面積以驚人的幅度減少。1996年到2004年，我國耕地面積從19. 51億畝減少到18. 37億畝，凈減了1. 14億畝；人均耕地面積從1.59畝減少到1.41畝，下降了11. 3%。如果不遏止耕地快速減少的趨勢，我國糧食安全的基礎就會嚴重削弱。這客觀上促使要走城鄉建設用地節約集約利用的道路。二是土地粗放利用，影響新型工業化、城鎮化道路。推進工業化、城鎮化不可避免地要占用一些土地。但近年來亂占濫用耕地、嚴重浪費土地的問題，已經到了觸目驚心的地步。有的地方近幾年來建設用地成倍增長，占地增長速度大大高于經濟增長速度。有的地方在今后幾年內，將用完除基本農田以外的全部耕地，面臨無地可用的局面。如果照這樣持續下去，新型工業化、城鎮化進程將難以為繼。三是城市盲目擴張，隨意征地并且補償不到位，影響社會穩定和國家長治久安。土地不僅是最重要的農業生產資料，而且是農民最基本的生活保障。由于大量征占耕地，使得農民失去土地，如果繼續聽任亂征濫用耕地，失地失業農民大量增加，后果將極為嚴重，直接影響社會穩定和國家長治久安。四是影響經濟宏觀調控效果。目前國內一些地方和行業盲目投資和低水平重復建設嚴重，全社會固定資產投資規模偏大，新上項目過多，增速過快，資源和能源壓力大，局部經濟發展過熱，土地供應失控和粗放利用直接影響了國家對經濟實施宏觀調控的效果。

2 城鄉建設用地節約集約利用的內涵分析

在選擇合適的城鄉建設用地節約集約利用路徑前，充分了解和把握現階段城鄉建設用地節約集約的內涵是很有必要的。從政府管理層面來看，節約集約用地主要包括以下三層含義：一是節約用地，就是各項建設都要盡量節省用地，千方百計地不占或少占耕地；二是集約用地，每宗建設用地必須提高投入產出的強度，提高土地利用的集約化程度；三是通過整合置換和儲備，合理安排土地投放的數量和節奏，改善建設用地的結構和布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。[1]

3. 我國城鄉建設用地節約集約利用路徑選擇的戰略和策略

3.1.全面了解全國及各級行政轄區范圍內的土地利用現狀，把握促進城鄉建設用地節約集約利用的

戰略重點

不論是站在中央政府宏觀管理的高度還是從各級地方政府的管理視角出發，全面了解全國及地方政府行政轄區范圍內城鄉建設用地利用現狀、結構和主要特點，并通過深入研究分析把握促進城鄉建設節約集約利用的戰略重點、難點和盲點，都是十分必要的。雖然中央所需要了解和掌握的內容較為宏觀，而各級地方政府由于是各項上位政策的執行者及具體實施辦法的制訂者，需要了解和掌握的更為詳盡和具體。但總體上，這項工作有利于明確當前和今后促進全國或各級政府轄區范圍內城鄉建設用地節約集約利用的努力方向和著力點，從而能有的放矢地制定正確的促進城鄉建設用地節約集約利用的政策和各項具體措施。因此目前需要進一步加大土地資源利用情況調查力度，完善土地節約集約利用評價機制，查清目前建設用地利用的現狀，把握下一步開展促進城鄉建設用地節約集約利用的工作重點。[2]

3. 2.堅持走合理布局的城市化發展道路

從前面提供的數據，我們可以分析得出，在我國建設用地整體利用水平還較低下情況下，城市建設用地節約集約利用程度遠遠高于村鎮建設用地的節約集約利用水平，城市單位土地面積上產生的經濟效益遠遠高于村鎮建設用地。可以肯定，繼續推進城市化發展道路是促進土地節約集約利用的重要戰略措施，但要把握的是，這種城市化道路是建立在城市合理布局基礎上的城市化道路，即不能一味為了追求發展而盲目擴張城市，無止境地追求城市的規模，而是要從全國、區域和省域范圍的高度分類制訂正確的城市化發展戰略，合理規劃布局能有力帶動區域經濟發展的城市帶、城市群和各類城市，通過合理的城市地域空間布局，避免走盲目外延擴張型城市發展道路，從而能從區域空間戰略的高度促進提高土地節約集約利用水平。

3.3 .促進現有城鎮和農村建設用地互動配置

現階段，我國城市化繼續加速發展的趨勢不可逆轉，城市化率以每年1%左右的速度在提高，即意味著每年新增將近1300萬農村人口進入城市居住生活，但現狀是農村建設用地的規模并未隨著這部分人口進城而減少，反而有擴大蔓延的趨勢，這就造成了目前農村建設用地的嚴重浪費和不集約利用。一方面城市化進程在加快，而另一方面不改變目前城鄉建設用地總量的六分之五是分散在農村的非農建設用地的局面，要真正實現城鄉建設用地節約集約利用便不具有任何現實的說服力。因此，采取各種策略和措施不斷促進現有城鎮和農村建設用地互動配置，改變目前城鎮和農村建設用地配比嚴重失調的格局，是未來相當長時期促進城鄉建設用地節約集約利用的重點工作。具體可結合社會主義新農村建設，采取適當撤村并點，開展村莊土地整理，促進向中心村和中心鎮聚集，做好村鎮規劃，鼓勵農民蓋樓房，實行農村建設用地減少與城鎮建設用地增加掛鉤等措施。另一個關鍵工作就是還要因地制宜地發展各類鄉鎮產業。[3]

3.4 建立導向型的土地利益調節機制

在市場經濟條件下要做好促進城鄉建設用地節約集約利用，還須建立起合適的導向型的土地利益調節機制，既包括激勵型土地利益調整機制，也包括約束型土地利益調整機制。調節的對象既包括各類實際用地主體，也包括政府這個供地和管理主體。對于各類實際用地主體，可通過制定優惠政策鼓勵將利用程度較低的土地在符合城市規劃條件下調整用途，做到有地優用；對工業、倉儲等原以劃撥方式取得的用地，調整為科研及其其他資金、技術密集型用地的，給予一定的優惠予以供地；鼓勵原工業用地不斷增強投入開發使用強度，實行經批準在原用地范圍內新建、改建和擴建工業項目所增加的建筑面積，可以不再補繳土地出讓金的措施；對依法取得的經營性用地，經依法批準增加建筑面積的，補繳土地出讓金時給予優惠等等。對于開發區用地，可借鑒杭州等地的有關做法，建立地價與投資密度、土地產出率等指標聯動的管理機制。對于政府這個供地和管理主體，通過提高新增建設用地土地有償使用費標準和實行土地出讓金收支兩條線管理等方式，約束其隨意擴大征地范圍的行為，通過供地標準定額化，規范劃撥或協議出讓土地行為和范圍；通過實行農村建設用地減少與城鎮建設用地增加掛鉤的政策，鼓勵其積極開展村莊整治，促進農村集體建設用地節約集約利用，通過建立土地節約集約利用評價考核機制，提高有關行政主體開展促進土地節約集約利用積極性和主動性。

參考文獻

[1] 周誠.土地經濟學原理.北京：商務印書館， 2003： 103-113

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關鍵詞：土地資源；節約集約；利用；措施

中圖分類號：F301文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2009)08-0059－02

要確保到2020年實現全面建設小康社會的奮斗目標，必然要加快工業化和城鎮化的發展，發展和建設需要占用大量的土地是不可避免的，而且我國的人口還將繼續增加，這樣土地供需矛盾將日益尖銳。《政府工作報告》明確提出，要把節約集約用地作為轉變經濟增長方式的突破口和重要抓手。發展是第一要務，這一點任何時候都不能動搖，問題在于發展必須是科學的、協調的、可持續的，表現在土地利用上必須堅持節約集約用地制度，堅守18億畝耕地紅線。這就要求我們要樹立正確的用地觀，從落實科學發展觀的高度，本著對事業負責，對子孫后代負責的態度，積極推進節約集約用地。

一、我國土地資源的基本情況及利用中存在的問題

我國雖然擁有960萬平方公里的土地，但我國是人口大國，人均資源相對不足，人均耕地只有1.39畝，僅為世界人均耕地的1/3。而且我國的人口還將繼續增加，對耕地的需求會進一步增大，人增地減的矛盾會進一步加劇。

（一）土地利用結構和布局不合理，產出效率低

建設用地規模模糊，土地利用結構不合理。許多城市開發建設中盲目批地、上項目，導致結構失衡，投資強度和用地定額不能實現雙向調控。許多城市“攤大餅”式地外延擴張，熱衷于寬馬路、大廣場建設，建設用地集約利用程度不高。在廣大農村，空閑住宅、空心村、閑散地大量存在，土地浪費嚴重。

（二）土地利用十分粗放，利用率不高

城鎮規劃范圍內存在大量閑置和批而未供的土地，城市閑置地占5％，城市容積率低，還有40％屬于低效用地，粗放浪費現象比較嚴重。

（三）土地供需矛盾日益突出

近幾年，全國建設用地的需求每年都在1 200萬畝左右，但只能滿足50%，“十一五”期間和今后15年，是我國經濟社會發展的重要“戰略機遇期”，也是資源供需矛盾的凸顯期，建設用地將進一步增加，經濟社會發展對土地資源的依賴程度更高，土地資源供需矛盾將日益加劇和長期存在。

（四）耕地數量還在逐漸減少，建設可占用耕地面積越來越少

據統計，1996―2007年的11年間，我國凈減耕地1.25億畝，平均每年凈減少1 230萬畝。主要是建設用地增長過快，造成了耕地的大量流失，且呈逐年加快的趨勢。國務院已作出決定，到2020年18億畝耕地不能減少，這是一條不可逾越的紅線。2007年全國耕地是18.26億畝，還剩2 600萬畝，每年只能占用200萬畝，僅占建設用地需求總量的1/6，這將直接威脅18億畝耕地的紅線。所以，建設用地的供給將面臨十分巨大的壓力。

（五）后備資源少，土地開發空間嚴重不足

據測算，我國土地開發潛力最大為1億畝左右，土地整理潛力最大約8 000萬畝，土地復墾潛力近1 400萬畝，后備資源總潛力約為2億畝。這只是潛力，而有些潛力根本不可能變成現實的耕地資源。

（六）違規違法用地突出

一些地方為單純追求GDP，盲目招商引資，為了使項目盡快“落地”，不惜以違法違規為代價，闖紅線、碰高壓線。一是“以租代征”，用農用地搞非農業建設。二是突破開發區范圍，擅自擴大開發區面積，有的還以各種名義新設各類開發區、工業集中區等。三是在沒有依法取得建設用地的審批手續，就擅自先征地、供地、施工建設。

二、我國土地資源節約集約利用的措施

（一）要充分利用規劃、計劃的調控作用

目前的土地利用方式粗放，建設用地規模模糊，土地利用結構不合理等，這些都是致使土地利用效率低下的原因。要強化土地利用總體規劃對土地利用的整體控制和統籌協調作用，協調好各類相關規劃（城市規劃、交通等基礎設施規劃、產業規劃等）與土地利用總體規劃的銜接，所確定的各類建設用地規模要符合土地利用總體規劃的安排。充分發揮土地利用總體規劃和土地利用年度計劃的作用，土地利用年度計劃是實施規劃的重要工具，在第三會輪土地利用總體規劃（2006―2020年）編制的特殊時期，要會同相關部門根據城市總體規劃和城市發展實際，制定科學合理的土地利用年度計劃。嚴格控制建設用地總量，使每個建設項目都做到合理的用地規模，合理的用地布局，合理的土地用途，能少用地的就不多用，能用劣地的就不用好地，節約每一寸土地尤其是耕地，大力提倡集約用地水平。

規劃的影響是長遠的，而且很難改變，要想使土地能夠適度利用，使土地的利用強度和收益水平達到最佳狀態，只有將節約集約原則貫穿到規劃當中，才能從源頭上防止土地的浪費。

（二）要充分利用閑置土地，提高現有土地利用效率

節約集約用地，眼睛不能一味地向外，一搞建設就想到新占土地，而是要認真組織開展建設用地普查評價，對現有建設用地的開發利用和投入產出情況做出評估，把空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地作為今后土地開發利用的重點，努力提高建設用地利用率。

首先要全面清查，摸清底數，讓閑置土地無處藏身。然后在摸清底數的基礎上，把工作重點轉移到加快處置方面，主要對城市內影響較大，閑置時間較長的閑置土地進行疏理，在分析找準原因的基礎上，提出每一塊地的處置方案，并以此為突破口，帶動整個閑置土地的處置工作。針對閑置土地成因復雜的現實情況，本著嚴格執行法律法規考慮歷史因素，重在解決問題，最大程度發揮土地效益的原則，提出對不同類型的閑置土地區別對待，分類處理。從處置閑置土地的實踐來看，采取收回是一項必不可少的強力措施，但收回不是目的，而是手段，督促開工，加快建設才是目的，只有讓閑置土地動起來才能達到發揮土地效益的作用。

在對原有閑置土地進行處置的同時，要加大用地管理力度，加強批后監管措施，嚴防出現新的閑置土地。通過進一步規范用地審批，嚴把建設用地預審關、報批關、批后跟蹤管理關，及時掌握土地供應和開發利用狀況，定期進行評價分析，加強對建設用地的監管和對項目單位建設進度的跟蹤監督，使新開工項目基本不再出現閑置現象。

（三）要充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，完善建設用地儲備制度

國務院《關于促進節約集約用地的通知》提出，要充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，完善建設用地儲備制度。我國的土地市場正處在由政府行政配置向市場配置的轉變中，為增強政府對土地市場的調控能力，解決我國土地市場早期出現的總量失控，資產流失，促進土地市場健康發展，建立了土地儲備制度。

通過土地儲備，使政府掌握了土地的“統一收購權”，逐步加強對土地一級市場的壟斷供應，確保土地供應的合法性，減少違法用地、多頭供地、越權批地等現象的發生，有效地調控土地供需市場，為逐步建立一個公開、公平、公正、高效的土地市場打下了基礎，并盤活了存量土地資產，有助于土地供應實現由“增量為主”向“存量為主”的轉變。建立土地儲備，也是推行招拍掛出讓等市場方式配置土地資源的現實需要。招拍掛出讓土地的先決條件是政府手中要有土地，土地出讓要集中統一。多年來由于條件不具備，推行招拍掛出讓受到極大的限制。土地儲備制度的出現，為其創造了條件，我國市、縣政府供地、管地方式發生了重大變革，即從多個部門分散供應“生地”和以協議出讓為主，逐步轉變為集中統一供應“凈地”和以招拍掛出讓為主。這樣，城市政府既壟斷了土地一級市場，又直接掌握著一定量的土地儲備，可根據城市發展和市場需求，有計劃地適時適量供應土地，政府對土地市場的調控能力大大提高。

（四）要做好土地開發整理，堅守18億畝耕地紅線

要保障我國這樣一個人口大國的糧食安全和社會穩定，就必須確立糧食基本自給的方針，做到這一點，就要守住18億畝耕地不能少。非農建設盡量不占或少占耕地，對于確需占用耕地的，要把占用耕地“占一補一”，實現耕地的占補平衡落實到位，不僅要實現耕地的總量平衡，還要保證耕地質量上的占補平衡，做好土地開發整理工作是有效途徑和根本保障。

切實加強土地開發整理質量管理，把補充耕地的質量作為耕地占補平衡考核內容，強化驗收工作，確保補充耕地質量與建設占用耕地質量相當。通過整理和復墾，改善農村和礦區的生態環境。堅決杜絕毀林開荒、亂墾草場和破壞濕地等現象。要根據區域經濟結構調整方向和土地資源適宜性，因地制宜確定開發整理后土地的用途，使土地開發整理成為推動結構調整的重要手段。

（五）加強監督檢查，全面落實節約集約用地責任

建立節約集約用地考核制度。要把節約集約用地考核納入市、縣經濟社會發展綜合評價體系，使各級政府及相關部門領導切實承擔起推進節約集約用地責任。建立節約集約用地的監測，主要是做好土地市場動態監測和土地變化狀況監測。及時向社會公開供地計劃、結果及實際開發利用情況等動態信息。對批多用少、占而不用的土地，堅決依法收回，重新配置。做好年度土地變更調查，建立土地利用現狀數據庫，全面掌握各類土地變化狀況。重點監測各地新增建設用地、耕地減少和違法用地等情況，監測結果要向社會公開。

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一、全市節約集約用地工作的簡要回顧

土地是民生之本、發展之基。近年來，我市十分重視節約集約用地，在農村宅基地整治、集約利用工業土地等方面進行了積極努力，并取得了明顯成效。

（一）積極拓展農村利用土地空間，農村宅基地整治工作走在全省前列

農村宅基地整治是節約集約利用土地的一個重要內容。自年以來，我市以科學發展觀為指導，按照統籌城鄉發展的理念，積極開展農村宅基地整治，促進了節約集約用地。到去年底，全市已有個村（撤并前的村數）開展了宅基地整治工作，共拆除舊房多戶，占地面積萬平方米，村莊面積萬畝，其中退宅還耕新增耕地畝。通過農村宅基地整治，農村居民點用地人均減少了平方米。我市農村宅基地整治工作多次在全國、全省有關會議上作了介紹，并被編入《全國節約集約用地100例》。

（二）多措并舉抓落實，經濟社會發展用地得到有效保障

近年來，我們堅持從實際出發，依法依規、創造性地開展工作，積極探索和實踐“待置換用地”、土地整理折抵指標和建設用地復墾周轉指標等政策措施，開展低丘緩坡綜合開發利用，全面推進工業用地招拍掛出讓，強化節約集約利用土地，有效地保障了我市經濟社會發展的合理用地需求。－去年，我市通過土地整理獲取土地折抵指標3.65萬畝，通過退宅還耕獲取建設用地復墾指標畝，獲得省政府農轉用批準面積4.33萬畝。去年底，全市有規劃指標農用地萬畝，其中耕地萬畝。全市相對集中可利用的待置換用地總量尚有萬畝，其中市區成片待置換區有1.5萬畝左右（其中耕地為1.2萬畝），五大集鎮成片待置換區有畝左右（其中耕地為畝）。去年，經省政府批準的低丘緩坡規劃局部修改的項目達余畝，為我市發揮土地空間優勢打下了基礎。

（三）千方百計挖掘土地利用潛力，土地節約集約利用取得明顯成效

我市人多地少的現實，決定了土地供需矛盾將長期存在。尤其是在國家宏觀調控的大背景下，人地矛盾更加突出。去年，利用開展百日攻堅活動的契機，按照“向存量土地要空間、向集約高效要空間”的思路，積極挖掘土地潛力，存量土地，全年共存量土地3792.79畝，其中工業用地2673.32畝，較好地解決了開發區和工業功能區土地閑置問題，提高了土地利用率。在加大挖潛的基礎上，先后出臺了《關于建立土地集體會審制度的意見》、《工業用地招標拍賣掛牌出讓辦法》、《關于加強工業用地節約集約利用的若干意見》等政策意見，切實加強了土地管理，大力推進了節約集約用地。據初步調查統計，經濟開發區和各工業功能區平均投資強度達到了每畝113萬元，畝均產值為萬元，畝均稅收為4.18萬元，其中領帶園區分別達到萬元、萬元和萬元。

（四）強化耕地保護責任，基本農田得到有效保護

為切實保護耕地，特別是基本農田，市政府于年初出臺了《市鄉鎮級政府耕地保護責任目標考核辦法》，建立了耕地保護責任制。截至去年底，全市實有耕地面積萬畝，比上年凈增畝，基本農田面積達萬畝，超出市政府下達任務1814.81畝。全市共建成標準農田32.97萬畝，新增耕地5.38萬畝，為我市糧食安全打下了堅實基礎。

此外，市國土局還圍繞市政府全年商業用地出讓計劃，積極引進了中大、中國輕紡城等公司參與我市城市建設，全年完成土地出讓金8.47億元，同時，催繳歷年土地出讓金1.33億元，極大彌補了我市財政和城市建設資金的不足。

應該說，這些年土地管理工作為我市經濟社會又好又快發展作出了重要貢獻。在人多地少、經濟社會較快發展、土地調控力度加大的情況下，土地管理工作能夠取得上述成績，這確實是很不容易的，應當充分肯定。同時，我們也要清醒地認識到存在的問題：

一是土地已轉未供情況依然突出。

二是土地粗放利用、閑置現象依然存在。從整體分析，經濟開發區和各工業功能區畝均投資強度、畝均產值、畝均稅收雖然有了新提高，但還有幾個工業功能區，畝均投資強度和畝均產值都在100萬元以下，有的工業功能區畝均產值僅為60多萬元。另外，到去年底，已供地而未利用的閑置土地面積尚有畝左右。

三是土地違法違章和涉土舉高不下的狀況沒有得到根本好轉。去年國土部門立案查處國土資源違法案件件，較上年的件增長%。國土部門接待的涉土達453件，較上年的372件增長21.8%。

總之，我們要全面正確地看待國土資源形勢，既要看到土地管理工作取得的成績，更要充分認識到發展中出現的新情況、新問題，積極有為地做好土地管理工作。

二、認清形勢，明確節約集約用地的主要任務

當前，土地管理工作面臨著一系列新的形勢，概括起來是五個“越來越”：即貫徹落實科學發展觀對做好土地管理工作的要求越來越高，國家運用土地閘門加強宏觀調控的政策取向越來越明顯，加強土地資源管理的法律法規和法律責任越來越嚴格，隨著經濟社會的快速發展土地供求矛盾越來越突出，人民群眾保護土地資源、維護土地權利的意識越來越強烈。

我市人多地少，耕地資源稀缺，當前又正處于工業化、城市化的快速發展時期，建設用地供需矛盾將越來越突出。根據目前形勢和我市實際，去年我市節約集約用地的主要目標任務是：

一是閑置土地1000畝左右，切實提高土地利用質量；

二是加快速供地速度，全面完成年前已農轉用土地的供地任務；去年已農轉用的建設用地供地率達到%以上；年新增建設用地供地率達到%以上；

三是新增建設用地當年投資強度比上年增長20%以上；經濟開發區、工業功能區單位面積gdp、稅利比上年增長20%以上。

三、采取有效措施，切實提高我市節約集約用地質量

當前，我市土地管理要重點抓好以下六個方面的工作。

（一）加大宣傳力度，進一步營造氛圍

一方面加強對土地管理法律、法規和節約集約用地政策的宣傳，提高土地使用者節地、惜地意識；另一方面在新聞媒體上每月公布企業“畝均投入、畝均產出”前十名和后十名，年底再表彰通報，牢固樹立以“畝產論英雄”意識。通過正反典型宣傳，形成節約集約用地為榮、閑置浪費土地為恥的氛圍，以輿論推進節約集約用地。

（二）加強規劃管理，充分發揮用地規劃的調控作用

土地利用總體規劃是土地管理工作的龍頭，是促進科學發展、優化空間布局的重要途徑。為此，一是要抓住在我省開展土地利用總體規劃修改試點的契機，積極爭取土地利用總體規劃的局部修改，努力向上爭取用地指標，確保發展空間需求。二是各類規劃要與土地利用總體規劃相銜接，所確定的建設用地規模必須符合土地利用總體規劃。三是年度用地安排必須控制在土地利用年度計劃之內。去年計劃通過農轉用新增建設用地畝，計劃供應各類具體項目用地4900多畝，其中經營性用地1600多畝，工業用地3000多畝。

（三）切實推進節約集約利用土地工作，提高土地利用效率

節約集約利用土地，是當前和今后一個時期我市土地管理工作的重要抓手和突破口。各級各部門要認真貫徹落實市政府即將出臺的《關于切實推進節約集約利用土地的若干意見》，從長遠和全局的戰略高度，切實采取措施，強化激勵、約束和考核機制，切實提高土地節約集約利用水平。一是要加強建設項目用地指標控制。對投資強度、容積率、綠地率等不符合省級指標要求的項目，要嚴格核減用地面積。工業項目的建筑密度原則上應控制在40%以上，綠地率原則上應控制在20%以內。二是要加快具體項目的供地速度。以前已農轉用未辦理具體項目供地的新增建設用地，必須在3月20日前政策處理到位，到年底供地率必須達到90%以上；去年度已農轉用未辦理具體項目的新增建設用地，必須在6月底前政策處理到位，到年底供地率必須達到80%以上；去年新增的建設用地，政策處理必須及時到位，年底供地率要達到50%以上。對供地速度要列入經濟開發區和鄉鎮（街道）年度工作考核，按時完成供地任務的給予獎勵。三是鼓勵建設多層標準廠房。引導和鼓勵工業企業向工業區集聚，單個企業投資規模在經濟開發區和城市規劃區內小于2500萬元，工業功能區內小于1000萬元的項目，原則上不單獨供地；對新建工業項目，一般應建造3層以上多層廠房，不得建造單層廠房；市政府對新建標準廠房平方米以上的經濟開發區和鄉鎮（街道）給予一定的獎勵。四是鼓勵企業大力開展挖潛節地活動。在符合城市總體規劃、集鎮和村莊規劃的前提下，鼓勵工業企業通過廠房加層、老廠改造、內部整理等途徑提高土地利用率。對不改變土地用途，在企業原有建設用地上加層改造、提高建筑容積率的，不再增收或調整土地價款，并減免城市建設配套費；對新增工業用地，廠房建筑面積高于容積率控制指標部分，不再增收土地價款。五是加大閑置土地力度。對去年底前已繳清全部地價款且已依法辦理供地手續的企業，主動退讓用地面積在5畝以上的，退地部分的已繳土地款予以全額退還，并對退還土地款給予貼息補償，在此基礎上再給予3萬元／畝的獎勵；對已用土地未達到批準總用地面積的三分之一或投資規模不足總投資25%，且在規定時間內未按要求退出存量土地的企業用地，按照閑置土地處置。滿一年未動工開發的，按出讓或劃撥地價款的20%征收土地閑置費，滿2年未動工開發建設、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用。不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。為激勵經濟開發區和鄉鎮（街道）收回閑置土地的積極性，按收回閑置土地、處置企業自退用地和收取土地閑置費的面積給予獎勵。

（四）強化農村土地管理，推進集體建設用地節約集約利用

一是高度重視農村集體建設用地的規劃管理。按照統籌城鄉發展、節約集約用地的原則，指導、督促編制好鄉鎮土地利用總體規劃和鄉鎮、村莊規劃，劃定村鎮發展和撤并復墾范圍。嚴格禁止擅自將農用地轉為建設用地，嚴格禁止“以租代征”將農用地轉為非農業用地。二是鼓勵提高農村建設用地的利用效率。嚴格執行農村一戶一宅政策和戶均住宅面積相關標準，控制農民超用地標準建房，逐步清理歷史遺留的一戶多宅問題，堅決防止產生超面積占用宅基地和新的一戶多宅現象。三是積極推進農村建設用地整理。加大村莊整治扶持力度，繼續鼓勵開展農村閑置宅基地、空閑地和廢棄工礦用地復墾整理。每年復墾任務列入經濟開發區和鄉鎮（街道）年度工作目標責任制考核，去年計劃復墾1000畝。市政府從土地出讓金中切出一定資金對建設用地復墾項目實施補助和獎勵。同時要結合新農村建設，開展平原地區農居點向低丘緩坡遷移的試點，將平原地區農居點的宅基地復墾為耕地，并鼓勵建造公寓式住宅。

（五）合理開發利用低丘緩坡資源，拓展空間確保耕地占補平衡

合理開發利用低丘緩坡資源，拓展發展空間，實現耕地占補平衡，是我市今后土地管理工作的重點之一。從我市實際看，解決發展用地需求，今后主要的來源在于低丘緩坡。因此，要著眼于拓展發展空間，開發利用好低丘緩坡。一是規劃拓展好低丘緩坡利用空間。按照“宜農則農、宜林則林、宜建則建、宜居則居”的原則，在保護生態的前提下，積極鼓勵和引導科學開發、合理利用低丘緩坡資源，構筑新的發展平臺。對經濟開發區或鄉鎮（街道），按當年批準使用規劃修改后的新增建設用地獎勵3000元/畝。二是積極開展低丘緩坡墾造耕地。墾造耕地計劃分年度列入經濟開發區、鄉鎮（街道）年度工作目標責任制考核，去年計劃墾造耕地畝。政府對耕地墾造項目進行補助。

（六）嚴格依法管理土地，全面落實節約集約用地責任

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關鍵詞：建設用地；節約集約利用；對策；普寧市

土地是一種不可再生的資源，是人類賴以生存的物質基礎，也是城市建設和發展的物質前提，然而土地供給是有限的，這種土地供給的非彈性和城市建設對土地需求的彈性之間的矛盾迫使我們必然要走土地集約化利用的道路，土地的利用狀況影響到國民經濟和社會發展的各個環節，節約集約利用土地，特別是節約集約利用建設用地是處理經濟建設、資源利用與環境保護關系、貫徹落實科學發展觀的必然要求，是實現經濟社會可持續發展的大勢所趨。本文結合普寧市建設用地節約集約利用現狀，對如何提高建設用地節約集約利用程度進行探討。本文中的經濟人口數據來源于廣東省和普寧市的統計年鑒，土地數據來源于普寧市國土資源局。

一、建設用地節約集約利用分析

（一）建設用地結構與布局分析

普寧市2009年建設用地總規模為18903公頃，其中，城鎮工礦用地面積4571公頃，占建設用地總規模的24.18%，且分布不成規模，布局較為松散；2009年農村居民點用地面積為11235公頃，占建設用地總規模的59.44%，比重偏高，且分布較為零散，并呈外延式擴張；交通水利用地面積2473公頃，占建設用地總規模的13.08%，其他建設用地面積624公頃，占建設用地總規模的3.30%，交通水利用地和其他建設用地面積比重和分布較為合理。如何優化建設用地的結構和布局，是實現建設用地節約集約利用的基礎。

（二）建設用地利用程度分析

建設用地利用的集約水平，很大程度上取決于建設用地利用程度，2009年普寧市人均建設用地92平方米/人，人均城鎮工礦用地56平方米/人，人均農村居民點用地92平方米/人。相對于人多地少的普寧市而言，人均建設用地和人均農村居民點用地指標偏高。

（三）建設用地投入產出分析

在建設用地投入強度方面，2009年單位建設用地固定資產投資額58萬元/公頃，略低于廣東省平均水平的62萬元/公頃，整體投資強度偏低，有待進一步加大投資力度，增強土地投入。在建設用地利用效益方面，單位建設用地二三產業增加值116萬元/公頃，單位城鎮工礦用地二三產業增加值481萬元/公頃，其中單位建設用地二三產業增加值低于廣東省平均水平的140萬元/公頃，建設用地產出效益有待提高。

（四）經濟發展與建設用地的關系分析

建設用地增長與經濟發展是相互影響，相互促進，不可分割的。通過對經濟發展與建設用地的關系進行分析，反映歷年建設用地利用的趨勢，以體現經濟發展是否過多地消耗土地資源，建設用地是否節約集約利用。

經濟發展與建設用地關系主要選擇地區生產總值中與建設用地聯系比較緊密的二、三產業增加值進行分析，具體見如表1所示。

表1中數據顯示，從1996-2009年二三產業增加值增加了159億元，年均增長率為10.34%，建設用地增加了5591公頃，建設用地的年均增長率為2.73%，其間每增加1公頃建設用地增加二三產業增加值為284萬元，即每增加100萬元二三產業增加值需要消耗建設用地0.35公頃，可見，經濟發展對建設用地的消耗較大。

（五）人口與建設用地的關系分析

人口增長與建設用地增長是密切相關的，一個地區的經濟社會增長速度的加快，首先反映在人口的集聚程度上。在分析人口與建設用地關系時，選用常住總人口增長率與建設用地增長率進行分析，由表2中數據顯示，1996-2009年人口增長率為1.77%，而建設用地增長率為2.73%，常住人口增長率與建設用地增長率彈性系數為0.65，小于合理彈性系數。人口與建設用地的合理彈性系數為0.89，即建設用地規模每增加1.00%，常住人口相應地增加0.89%，若小于此值，會造成建設用地占地過多、土地利用效益低，若大于此值，也會造成城市擁擠、基礎設施落后等問題。可見，普寧市的建設用地占地過多、土地利用效益低下。

二、建設用地節約集約利用程度不高的根源

（一）農村居民點外延式擴張，農村土地浪費嚴重

2009年普寧市農村居民點用地占建設用地面積的59.44%，比重相對較大。歷史以來普寧市人崇尚經商，民營企業發展迅速，但規模小，技術含量低，家庭式、作坊式經營較為普遍，使當地相當部分工業脫離于工業園區的管理，利用自家屋宅從事腌制品、家具、玉器、服裝等行業生產，隨著作坊規模的擴大和數量的增多，農村居民點用地規模也隨之擴張。其次，普寧市相當部分年輕勞動力外流，并在外地已購置物業，但仍保留農村戶籍，并以人口增多為由申請新的宅基地，使農村居民點用地規模不斷外延式擴張。

（二）工業用地分布零散，效益不高

普寧市經濟發展處于工業化的起步階段，更多地致力于“量”的積累，相對忽視了“質”的提高，部分村集體經濟組織自行創建工業區進行招商引資，參與建設用地的供給，導致“多頭供地”的現象，工業用地不斷擴張。同時，普寧市工業企業大多由外出創業成功的企業家創辦，回鄉的企業家出于鄉土情感大多不愿意進園辦廠，而更傾向于選擇距離自家村落較近的地塊，這種較為隨意的選址行為導致工業用地布局比較分散，集聚效應不高，難以形成完整的產業鏈，大型工業企業用地不多，造成部分用地的重復建設。

（三）城鎮用地松散、粗放

現階段，普寧市城鎮化水平不斷提升，但舊城區用地模式粗放，舊城區工業企業逐步老化，城鎮近郊的農村逐步被圈入了城區，而形成了大量的所謂“城中村”用地模式，造成城鎮部分用地松散、粗放。

三、提高建設用地節約集約水平的對策與建議

（一）控制新增建設用地，引導利用非農用地

經濟的不斷發展，城鎮化水平的提高，城鎮規模的外延擴張，不可避免地占用其他土地。因此，在城鎮建設中，一方面要控制新增建設用地規模，另一方面要通過征地制度改革、逐步提高耕地占用成本，引導新增建設利用非農用地。

（二）對建設用地進行分類引導

根據各類建設用地的性質特點及普寧市當前各類建設用地的利用情況，對建設用地進行分類引導。結合“三舊”改造的契機，分別對城鎮用地、農村居民點用地、產業用地及園區用地進行引導。

1.城鎮用地引導

通過舊城改造拓展發展空間，合理提高建筑容積率，提高投資強度和土地利用集約化水平，有效緩解土地供需矛盾。鼓勵城鎮現有建設用地的深度利用，鼓勵企業利用工礦廢棄地，加強對城鎮內低效用地和零星分散土地的清理、收購、歸并和前期開發，提高土地利用率。

2.農村居民點用地引導

以保護文化和人文景觀為前提，在保留部分具有潮汕特色且較完整的村落的基礎上，積極開展農村居民點用地改造，加強對農村居民點用地的整治，通過對城鎮周邊、城鄉結合部等零散的農村宅基地以及“城中村”住宅用地進行綜合改造，使不符合規劃或零散的農村居民點用地向中心村集中，鼓勵發展多層式農民公寓，完善農村基礎設施配套建設，進行統一的小區化管理，以“集中”促“集約”，提高農村住宅用地集約度，改善農村居住環境，完善城中村基礎設施和公共設施，促進城市內部的“城鄉”融合。

3.產業用地及園區用地引導

對于產業用地及園區用地需求，有保有壓，嚴格控制。在加強土地利用規劃的同時，嚴格用地計劃、用地審批管理，提高市場準入門檻，運用經濟手段遏制亂占濫用土地，浪費土地的行為。依據用地定額和集約利用標準實施工業項目準入制度，推廣節地型生產工藝和技術，通過制定相關政策，引導企業進行立體式的土地開發利用，建高層、多層廠房。優先保障技術含量高，社會經濟效益好的產業發展用地，嚴格控制工業項目用地，禁止向淘汰類工業項目供地。嚴格控制新建高耗能、高污染項目供地。推進土地市場機制的建設，不斷優化資源配置，及時采用市場機制調節土地資源的配置，遏制閑置、低效用地的行為，提高產業用地及園區用地集約利用水平。

（三）盤活存量建設用地，嚴格執行閑置土地處置政策

對存量土地應加大二次開發利用，同時繼續通過加大招商引資力度、提高投資強度等方式進行盤活，以增大城鎮建設過程中的用地空間，使有限的土地資源發揮更大的經濟效益，提高節約集約利用建設用地的水平。盡量避免土地閑置的發生，同時對土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。

（四）加強建設用地復墾力度

通過運用工程技術及調整土地產權，對廢棄、利用效益低下、污染生態環境的建設用地進行整理復綠，通過對建設用地規模、內部結構及空間布局的再調整，使建設用地逐步集中、集約，提高建設用地的土地利用強度，促進土地利用有序化、合理化、科學化，并改善區域生產、生活條件和農村生態環境。

提高建設用地節約集約利用水平的方法很多，關鍵是要針對不同地區建設用地的利用現狀、經濟社會條件、人們風俗習慣等因素，采用差異化的管理模式，制定不同的政策方針和措施辦法，以便更有效的提高建設用地節約集約利用水平，避免出現制定的政策方針和措施辦法成為擺設，無法落實實施。而如何差異化的制定政策方針和措施辦法將是建設用地節約集約利用過程中的一個重點和難點。

參考文獻：

1.畢寶德.土地經濟學[M].中國人民大學出版社,1999.

2.宋云,龔蔚霞.土地緊縮政策下舊城更新與改造的模式及策略[J].山西建筑,2009(32).

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二、當前土地資源開發與保護存在的主要矛盾及問題

（一）土地資源供需矛盾更趨突出。正處于新型工業化,新型城鎮化建設加速推進的重要時期,土地資源對經濟社會發展的支撐作用進一步凸顯。年初，市局下達我縣新增建設用地指標僅150畝，而目前我縣已簽約項目11個，需新增建設用地指標3376 畝，用地供需矛盾突出。隨著國家從嚴從緊土地宏觀調控政策的長期推行，農用地轉用指標實行指令性計劃嚴格控制，土地資源供需壓力還會進一步增大。

（二）土地資源保護壓力日益加大。國土資源上級主管部門衛片執法力度進一步加大，并逐步推行“一張圖管地”，衛片執法范圍延伸至礦山用地，這對于貫徹落實最嚴格耕地保護制度，最嚴格的節約集約用地制度，規范土地管理秩序是一個嚴峻考驗。同時，農民違法占地、非法轉讓集體土地現象依然存在，執法力量不足，執法手段偏軟，執法難問題仍未有效解決，縣土地資源特別是耕地資源保護形勢將更加嚴峻。

（三）節約集約利用水平有待提高。期間，建設用地的大量供給支撐了縣經濟社會的跨越發展，但由于經濟結構和產業層次的相對落后，縣土地節約集約利用水平仍相對較低，用地粗放浪費現象依然存在，圈而不用、圈而不建、批少占多等現象依然存在，資源節約集約方面還存在很大潛力，通過提高土地資源利用效率，促進經濟發展方式轉變將是一項長期而艱巨的任務。

三、提高土地效益的措施及對策

國土資源部門承擔著縣“十二五”時期經濟社會發展的土地資源保護和保障發展的重要職責。全縣國土資源工作堅持“開源與節流并舉，保障與保護并重，把節約資源放在首位”的原則，切實加強保護耕地，推行節約和集約用地，增強土地資源可持續利用能力。

為切實加強土地資源保護和利用，推行節約集約用地，不斷增強土地資源可持續開發利用能力，我們將重點做好以下幾項工作：

（一）充分挖掘土地潛力，促進土地節約集約利用。轉變城市建設用地理念，由外延擴展轉為內部挖潛，在搞好舊城改造的同時，嚴格控制城鄉建設用地規模，實現耕地總量動態平衡。在保障經濟社會發展正常用地需求的前提下，嚴格執行用地標準，提高準入門檻，完善土地批后監管制度，打造建設用地“批、供、用、補、查”綜合監管平臺，充分挖掘現有建設用地潛力，合理控制建設用地增長規模，提高土地節約集約利用水平。

（三）加大補充耕地力度，實現耕地占補平衡。一是嚴格執行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，補充與占用耕地數量相等、質量相當的耕地。二是適度開發土地后備資源。在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，依據土地適性條件，有計劃有步驟地推進對荒草地、灘涂等耕后備資源的開發利用。三是大力實施土地整理。搶抓低丘崗地改造項目機遇，將低效殘次林地、低丘崗地、低丘緩坡改造為優質耕地。按照全縣新的土地利用規劃，到2020年，通過土地改造補充耕地6.2萬畝。同時，大力推進農用地整理，對田、水、路、林、村等實行綜合整治，改善生產生活條件，增加可利用土地面積和有效耕地面積。

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推動經濟發展方式轉變，為深入貫徹落實科學發展觀。破解資源管理難題，落實共同責任機制，不時總結探索制定土地資源節約集約利用、礦產資源合理開發利用的新機制，依照《國土資源部辦公廳關于開展國土資源節約集約模范縣(市)創建活動的通知》國土資廳發〔〕41號)河南省國土資源廳關于印發河南省國土資源節約集約模范縣(市)創建活動實施方案的通知》豫國土資發〔〕59號)市人民政府關于印發市國土資源節約集約模范縣創建活動實施方案的通知》鄭政文〔〕210號）要求，結合我區實際，決定在全區開展國土資源節約集約模范區創建活動（以下簡稱“創建活動”特制定本方案。

一、指導思想

認真落實中央對國土資源管理工作的新要求，堅持以科學發展觀為指導。把節約集約作為國土資源改革創新的主線，不時完善維護資源和保證科學發展新機制;把“創建活動”作為以資源利用結構調整，以資源利用方式轉變促進經濟發展方式轉變的有力抓手，發揮資源節約集約在穩增長、調結構、轉方式中的作用;通過創建活動，進一步推進我區土地綜合利用工作，提高土地資源對經濟社會可持續發展的保證能力，達到產業聚集、用地集約的目的實現產業升級跨越，促進我區經濟又好又快發展。

二、組織領導

經研究，為保證“創建活動”順利開展。決定成立區創建節約集約模范區工作領導小組（以下簡稱“領導小組”人員名單如下：

組長：

副組長：

辦公室設在區國土資源局，領導小組”下設辦公室。同志兼任辦公室主任，具體負責“創建活動”業務指導、督促檢查和日常協調工作。聯系電話：

三、創建目標

進一步完善創建土地資源節約型社會的政策、法規。一是通過土地集約實現經濟集約，以政府為主導。制訂節約集約用地規范和多行業節約用地指標體系，以土地集約引導產業結構調整，促進產業結構優化，引導循環經濟發展。要嚴格執行供地政策，確定用地定額指標、土地容積率、建筑系數、土地投資強度、土地產出率等，供地中嚴格以各行業定額節地規范核定各類建設用地規模；提高用地門檻，把好項目入口；妥善處置保證與調控的關系，優先保證產業升級、基礎建設、重點項目、重要產業和民生項目用地；設定行業準入門檻，把粗放型企業擋在門外，限制產能過剩行業和高能耗、高污染項目用地。二是制訂節約集約用地激勵政策措施。對實行節約用地的單位和個人實行獎勵。三是完善節約集約用地考核評估和管理辦法，考核結果納入年度目標責任制，與年度建設用地指標掛鉤，與干部的考核掛鉤。

優化節約集約的土地資源配置。一是市場配置土地資源中，以市場為導向。把節約集約利用土地作為硬指標，實行土地招標、拍賣、掛牌供地。同時，嚴把市場準入關，對存在閑置、浪費土地資源的單位和個人，拒之市場之外。二是鼓勵通過內涵增長，最大限度利用土地資源，提高投資強度，鼓勵企業建多層、高層廠房，對投資強度低、占地多的企業堅持“騰籠換鳥”三是以經濟杠桿調節地價，加大土地取得使用和保有成本。充分發揮市場機制和經濟杠桿作用，運用價格、財稅、金融等手段和產業、投資政策，促進土地資源集約利用，從用地利息上促進用地單位高效用地。

促進節約用地方式的轉變。一是盤活閑置和低效利用的存量土地，以科學發展觀為指導。要建立工業用地退出機制，對工業閑置、低效利用土地在規定期限內達不到整改要求的退出用地，由政府收購貯藏后進行集約利用。可以通過儲藏、轉讓、改變用途、土地置換等方式，盤活存量土地。二是促進土地利用方式的轉變，建設用地向空中、地下挖掘，加快“城中村”空心村”改造。三是加強集體建設用地流轉試點，維護耕地，嚴禁毀田燒磚等現象發生。加強農村集體建設用地整理，鼓勵拆村并點，建造多層和公寓式農民住宅，引導農村居民住宅向小城鎮和中心村集中。加強農村宅基地管理，凡村內有空閑地，未利用老宅基地的不得批準新增宅基地占用耕地。四是開展節地科技研究，推廣立體農業、設施農業、循環農業、生態工業等模式和技術，引進無土栽培、工廠化生產及自動化控制技術，加強土地資源可持續利用。

強化節約集約用地的監管。一是加強對全區各用地單位和個人的監督管理，以法制為保證。強化全程監管，充分運用現代科技手段，形成“地上查，網上管”監管體系。責任到人，定期巡查。強化批地后監管，制止一切浪費土地資源的行為。二是建立節約用地統計制度和信息制度，促進各行各業改進工作，堵塞浪費土地資源漏洞。三是嚴格土地管理“問責”制度，根據《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》國發〔〕31號)對本轄區內發生土地違法行為不制止、不查處或隱瞞不報、壓案不追的應追究負責人的領導責任。四是嚴肅查處土地違法、違規行為，要堅持政府各相關部門協調作戰，強化執法合力，形成既重視用地，更重視管地的工作局面。

形成節約集約利用土地資源的社會風氣。一要運用多種宣傳教育手段和輿論媒體，五）以宣傳教育為手段。加強對土地資源節約型社會的宣傳教育，建議節約土地的新消費方式和生活方式，全社會建議節約文化、節約文明，形成節約意識、節約觀念。二要加大節約集約用地的典型宣傳，從用地管理體制、經濟運行機制和法律制度上加以總結推廣，使節約集約用地成為全區社會的導向和主流。三要大力開展土地節約集約型社會的創建活動，把創建土地資源節約型企業、節約型社區、節約型政府、節約型城鎮作為目標和載體，推動“創建活動”有效落實，務求建設土地資源節約型社會工作取得實實在效果。

三年內達國土資源部創優規范并授予模范區稱號。通過“創建活動”力爭我區在實現試點產業聚集區和節約集約模范區達標基礎上。

四、階段布置

創建活動”分為啟動、推進、申請、總結4個階段開展。年。

具體負責“創建活動”指導協調。各鎮（辦）區政府各相關部門結合工作實際，啟動階段(年6月上旬—7月上旬)成立領導小組。成立相應組織機構、制定活動方案，多途徑宣傳，大力營造輿論氣氛，全區形成節約集約用地的良好氛圍。

同時將創建活動和“作風建設”創先爭優”土地綜合整治”等活動相結合，推進階段(年7月上旬—10月下旬)制定創建活動實施方案（以下簡稱“實施方案”明確基本工作制度、工作順序和相應的工作機制。不時總結、研究在推進土地資源節約集約利用、礦產資源合理開發利用方面形成的新機制。推進我區國土資源節約集約工作全面展開。

三)申請驗收(年11月上旬—12月上旬)依照“創建活動”指標規范體系和“實施方案”積極申報國土資源節約集約模范區。

認真總結推進土地資源節約集約利用、礦產資源合理開發利用方面形成的好做法、新制度、新機制。四)總結懲辦階段(年12月中旬—12月下旬)領導小組”召開懲辦大會。

五、工作要求

統一思想。各鎮（辦）區政府各相關部門要統一思想，提高認識。高度重視，充分認識開展“創建活動”重要意義，把節約集約利用土地作為國土資源改革創新的主線，把“創建活動”作為貫徹落實中央對國土資源管理工作的新要求、推動經濟結構調整和發展方式轉變的一項重點工程來抓。