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國際減災十年是由原美國科學院院長弗蘭克·普雷斯博士于1984年7月在第八屆世界地震工程會議上提出的。此后這一計劃得到了聯合國和國際社會的廣泛關注。聯合國分別在1987年12月11日透過的第42屆聯大169號決議、1988年12月20日透過的第43屆聯大203號決議，以及經濟及社會理事會1989年的99號決議中，都對開展國際減災十年的活動作了具體安排。1989年12月，第44屆聯大透過了經社理事會關于國際減輕自然災害十年的報告，決定從1990年至1999年開展“國際減輕自然災害十年”活動，規定每年10月的第二個星期三為“國際減少自然災害日”(InternationalDayforNaturalDisasterReduction)。1990年10月10日是第一個“國際減災十年”日，聯大還確認了“國際減輕自然災害十年”的國際行動綱領。2001年聯大決定繼續在每年10月的第二個星期三紀念國際減災日，并借此在全球倡導減少自然災害的文化，包括災害防止、減輕和備戰。

“國際減輕自然災害十年”國際行動綱領首先確定了行動的目的和目標。行動的目的是：透過一致的國際行動，特別是在發展中國家，減輕由地震、風災、海嘯、水災、土崩、火山爆發、森林大火、蚱蜢和蝗蟲、旱災和沙漠化以及其它自然災害所造成的人命財產損失和社會經濟的失調。其目標是：增進每一國家迅速有效地減輕自然災害的影響的能力，特別注意幫助有此需要的發展中國家設立預警系統和抗災結構；考慮到各國文化和經濟情況不同，制訂利用現有科技知識的適當方針和策略；鼓勵各種科學和工藝技術致力于填補知識方面的重點空白點；傳播、評價、預測與減輕自然災害的措施有關的現有技術資料和新技術資料；透過技術援助與技術轉讓、示范項目、教育和培訓等方案來發展評價、預測和減輕自然災害的措施，并評價這些方案和效力。

國際行動綱領要求所有國家的政府都要做到：擬訂國家減輕自然災害方案，特別是發展中國家，將之納入本國發展方案內：在“國際減輕自然災害十年”期間參與一致的國際減輕自然災害行動，同有關的科技界合作，設立國家委員會；鼓勵本國地方行政當局采取適當步驟為實現“國際減輕自然災害十年”宗旨作出貢獻；采取適當措施使公眾進一步認識減災的重要性，并透過教育、訓練和其它辦法，加強社區的備災能力；注意自然災害對保健工作的影響，特別是注意減輕醫院和保健中心易受損失的活動，以及注意自然災害對糧食儲存設施、避難所和其它社會經濟基礎設施的影響；鼓勵科學和技術機構、金融機構、工業界、基金會和其它有關的非政府組織，支持和充分參與國際社會，包括各國政府、國際組織和非政府組織擬訂和執行的各種減災方案和減災活動。

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關鍵詞：不足；意義；研究

1防汛抗旱工作所存在的不足

由于預測洪澇災害的監測站點存在著不足，監測預報能力有一定局限性，監測不夠及時。此外，管理監測體系目前正處于初期階段，對于旱情的監測以及預測分析能力都有一定的限制和不足。防汛工作能力與科學化防范災害不能相互適應，由于，防汛所需的經費問題，依靠有關政府部門的資金力量是完全不夠的，社會機構尚未提供有利的幫助，對加強防汛抗旱工作管理力度不夠，抗旱專業團隊相對薄弱。

2在治理防汛抗旱自然災害中的意義

人們在生活中由于水旱災害的因素，人均收入損失我們根本無法預測，目前我們工作的重點就是積極有效的加強防范和治理。隨著社會的不斷發展，經濟技術日益上升，防汛抗旱技術也得到了保障，我們也對防汛抗旱有了新的認識。針對隆德縣氣候問題地分析，我縣防汛抗旱的治理問題存在著很大的不足，在管理自然災害所發現的問題的同時采用了非常有效的解決方案。在實踐中，隆德縣目前在控制自然災害避免經濟損失，控制災害發生的同時取得了優異的成績。

3治理自然減災問題的研究

3.1防汛工作的理念以及防范

在生活中我們隨時都會遇到自然災害對我們造成的影響，這與我們的生活有著密切的聯系，所以我們要加強規范意識從自身做起，從而避免災難的發生，為此，當前的工作就是針對容易發生災害地區進行徹底排查，控制洪水繼續蔓延減少損失。目前防汛體系不僅是保護農田，更重要的是保護生態環境發展也是其首要目的，隨著對防汛管理工作的日益調整，我們在防汛工作加強的同時，有利的對洪水進行全面防范以及管理，把實踐管理意識極限運用到生活中，利用有益的資源為生產生活創造效益，同時加強管理意識，在防洪領域上運用科學手段積極完善治理管理體系，現在最注重的就是防洪體系實施與建設，能更有效迅速的達到社會經濟的發展。3.2加強風險管理意識在防范自然災害的過程中有關部門應注重水災的發生原因，以目前狀況還不能完全控制災害給經濟造成的損失，但是，防洪體系的建立是避免損失的先決條件，通過實現新的改革，對隆德縣預防洪災有一定的幫助。

3.3人類對防范意識的提高

為預防自然災害發生，就要逐步完善防范措施以及更新工程技術，應從社會管理做起加強自我規范安全意識，有效控制水旱災害的形成。利用強有力的法律手段維護社會經濟、合理規范的遵守社會活動，嚴禁隨意開發侵占河道，更不應該在洪水多發區隨意建設，相對有的地區水資源嚴重緊缺更應避免建立高耗水的企業，想要避免自然災害首先從點滴做起。所以，要合理規范制定防范洪水風險制度，提高人類在活動中遇到風險時的安全意識。擬定洪水給經濟增長帶來的負面影響，制定有關的改善制度，合理規范利用以及開發土地，建立實施價格政策，避免人們在生活中浪費水資源，根據這一政策提倡節約用水，為水資源得到合理利用而實施政策。

3.4提高加強能力規范

隆德縣的經濟發展不斷擴大，但是目前依然避免不了水旱災害對我們造成的影響，甚至自然災害的問題變得日趨嚴重，所以除了規范正確的生活外更要注重加強防洪能力，強化專業抗洪搶險以及服務隊的建設。實際上，隆德縣抗洪問題是非常困難的工作，首先我們要成立專業的抗災團隊，利用先進設備來針對防洪問題進行治理，采用科學的手段來實現發展經濟。

3.5對防汛工作的宣傳計劃

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關鍵詞：資源環境；經濟可持續發展；影響；措施

一、社會經濟發展與資源環境因素的聯系

一個國家社會經濟的增長需要豐富的資源，作為經濟發展的必要物質基礎，資源環境因素很大程度上決定了經濟可持續發展的水平。隨著我國經濟的高速發展和人口數量的增多，人們從自然界獲取大量物質財富的同時擴大對資源環境開發的規模，從而加快各地區經濟的發展速度。由于各類經濟活動對資源的索取利用速度超過資源本身的可再生速度，在這過程中對環境造成的污染超過環境的自身承受力。導致資源環境變的惡劣，引起生態環境的破壞，影響人類的生存和社會經濟發展，這對我國可持續發展戰略造成巨大挑戰。人類的生活生產和經濟活動都與資源環境密不可分，資源環境是經濟發展的基本要素，而經濟發展又是資源開發利用的前提。因此資源環境與社會經濟發展之間存在著相互依賴、相互制約的復雜關系。當前我國經濟處于高速增長的階段，但是現存的資源無法滿足經濟發展的需要，生態環境的脆弱性制約著經濟發展。因此，要選擇與資源環境相適應的經濟發展模式，將社會經濟發展規模控制在資源環境可持續力的限度內，協調好經濟發展和資源環境的關系。

二、我國社會經濟發展面臨的資源環境問題

隨著經濟發展日益加快，資源環境的壓力越來越大。我國擁有龐大的人口基數，因而對土地資源、水利資源、林木資源、礦藏資源等資源環境各要素的人均擁有量較少。同時在經濟發展過程中，高消耗資源的粗放型發展模式，在資源的開發利用方面存在著浪費，對環境造成嚴重危害，使得當前社會經濟發展面臨重大的資源環境問題。

（一）資源短缺問題

當前面臨的資源短缺問題主要表現在：一是土地資源方面，我國人均土地面積較少，土壤質量不斷下降，更有嚴重的水土流失、沙漠化、鹽堿化等現象發生；二是水資源方面，水資源較為短缺，浪費現象和污染情況十分嚴重，使水資源環境惡化，其短缺的狀況更加嚴重，導致可利用水資源也急劇減少；三是林木資源，人們對植被濫砍濫伐，不注意對林木資源的保護，使得我國林木資源銳減，植被覆蓋率低；四是礦產資源，人們對這些資源的開發利用欠缺合理性，導致礦產資源的浪費。

（二）環境污染問題

我國的環境污染愈加嚴重，社會經濟發展中的環境問題主要有：一是空氣污染日益嚴重，二氧化硫等氣體的排放量遠遠超過了環境的自凈能力，造成大氣污染和酸雨污染，使土地、建筑物等受到毀壞，影響社會經濟發展；二是有機物污染和工業廢渣污染日益加重，當大量使用化肥、農藥等物質增加產量的同時也帶來了土地資源、水資源的污染；三是自然災害頻頻出現，而且嚴重的自然災害數量頗多，影響了區域經濟的高速發展。

三、資源環境因素對社會經濟發展的影響

現階段我國社會經濟發展的程度與資源環境狀況有著密切的關系，當前經濟處于高速上升期，因此資源環境因素對經濟發展的影響更加突出。由于粗放式經營發展是中國當前經濟增長方式中的主要模式，在這過程中造成的資源環境問題已經成為了制約經濟發展的主要因素。我國的各類資源相對短缺，但卻未能很好的利用潛力很大的二次資源，同時由于資源環境開發利用不協調造成的綜合利用率低，能源和水資源短缺及浪費嚴重等制約了經濟發展。資源環境因素已嚴重影響到我國經濟社會的可持續發展，其產生的負面效應將會嚴重抵消經濟增長的正面效應。要發展經濟就要加快經濟發展方式的轉變，構建資源節約型、環境友好型的經濟發展模式，堅持走新型工業化發展道路，同時必須協調好資源環境在各區域之間開發利用的矛盾。當前資源環境制約著經濟發展與我國東西部區域經濟發展的差異及不同地理環境有一定的關系。從地理環境上分析，我國的氣候以大陸季風氣候為主，雨量分配不均，容易形成干旱與洪澇并存的局面；地形上呈三級階梯狀，而西高東低的地勢與季風氣候也容易將破壞西部環境的不利因素擴散到東部地區，使得我國東西部都面臨著經濟發展受到資源環境制約的困境。

四、解決資源環境問題，加快經濟發展的戰略

為實現解決資源環境問題，加快社會經濟發展的最終目標，有以下幾點措施：首先要提高思想認識水平，以科學發展觀為指導，從社會經濟的可持續發展角度出發，遵循自然和經濟規律，增強人們保護資源環境的意識。同時要合理的開發利用資源，提高資源綜合利用效率，優化資源配置，不能只片面的追求經濟增長，要注重經濟增長和資源環境的協調發展；其次要發展綠色經濟，加大對環境污染治理和環保投資的力度，加強基礎產業與基礎設施建設，減少污染物的排放，也要提高治理污染和保護生態環境的能力，形成有利于資源節約和環境保護的生活生產方式，建設資源節約型、環境友好型社會，逐步將資源優勢轉變為經濟發展優勢；最后要調整經濟結構，轉變經濟發展模式，通過不斷優化產業結構，引導各生產部門逐步走上科學進步和技術創新的道路，致力于發展循環經濟，增強對資源的高效和循環利用。創新我國社會經濟發展模式，優化經濟發展戰略，同時要大力發展第三產業，實現由粗放型向集約型轉變的經濟增長方式，加快社會經濟可持續發展。

參考文獻：

[1]盛科榮，樊杰.自然資源與城市的區位――兼論大河發展軸的經濟機理[J].地理科學，2011，31（11）：1415-1422.

[2]張慧毅，徐榮貞.發展中國家經濟可持續發展實施途徑淺析[J].價值工程，2007，26（2）：1-4.

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關鍵詞：突發事件物價供求影響政策

一、突發事件對經濟發展和人民生產生活秩序造成的影響

根據中國2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發事件應對法》的規定，突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。

（一）突發事件對經濟發展的影響

頻發的自然災害也給受災地區帶來嚴重的經濟沖擊，造成大量的人員傷亡和物質損失。2008年汶川大地震中，房屋倒塌和損壞、交通運輸業和電力通訊等基礎設施損壞、工業廠房和設備損壞、農業和旅游業基礎設施損壞等造成的直接經濟損失非常大。

（二）突發事件對人民生產生活秩序造成的影響

突發事件是很短時間內突然發生的各類緊急事件。它難以預防，涉及面廣，極易引起社會恐慌，對維護社會穩定，構建和諧社會造成重大威脅，對社會經濟發展和人民生命財產造成嚴重影響。突發事件由于其突發性和信息不完全性的特點，在發生的時間、地點、方式以及影響的程度往往超出人們的常規思維之外，使民眾措手不及，陷入緊張和恐懼中。如由于日本地震造成核泄露，2011年3月我國部分地區發生食鹽突發價格異動事件。

二、突發事件對物價水平的影響

突發事件一般通過在較短時間內造成重大傷亡、重大財產損失和重大社會影響，對相關產業造成直接經濟損失，對人民生活秩序產生影響，使他們對經濟的預期發生改變，從而造成短期總需求的變化使物價發生變動。

(一)從供求角度看

公共突發事件在很短的時間內造成巨大的破壞性影響，由于平時不可能儲備全部需要的物資，物資需求在很短的時間由平時正常需求跳躍為不正常需要，物資需求急劇膨脹，出現了物資的相對短缺，隨著物資應急活動的開展和突發事件的成功應對，物資的需求又回落到平時的正常需求狀態。

突發事件是總供給沖擊和總需求沖擊兩者的混合體。但從目前的突發公共事件對經濟造成的沖擊的性質來看，在這其中總需求沖擊占據著主導地位。在造成一定總供給沖擊的同時，會對整個社會經濟的總需求產生更為重大的沖擊。

(二)政府宏觀調控

突發事件的發生給市場秩序和社會帶來許多不好的影響，如擾亂生產供應，破壞企業經營者正常生產經營活動和造成各種市場價格機制失靈。為保障國家經濟發展和社會穩定，政府應實行價格規制，通過規制手段對失靈的市場價格機制進行修復。

近年來，我國應對突發事件引起物價變動的應急管理方式也從被動的“突發一反應”式應急處置逐漸演變為從前期價格監測預警到啟動價格異動應急預案的應急全過程管理。我國應急價格管理是圍繞應急預案、應急管理的體制、機制和法制展開。2003年10月份，根據《中華人民共和國價格法》，制定了《非常時期落實價格干預措施和緊急措施暫行辦法》，明確要求“在突發公共事件、嚴重自然災害、戰爭、通貨膨脹等非常時期，當重要商品和服務價格顯著上漲或者可能顯著上漲，影響經濟發展和國民經濟正常運行時”，省以上價格主管部門的向本級人民政府提出價格干預的建議，同時明確指出了價格干預的具體內容、范圍、形式、相關責任、處罰等條款。各級政府為在非常時期及時有效地平抑市場價格波動，維護公共利益和社會穩定，也適時地出臺了一系列地方規章。

三、提出應對突發事件影響物價因素的對策及建議

由于突發事件的種類和性質多種多樣，因此應付這些突發事件的措施也應當因地制宜，因時制宜，因事制宜。但從基本層面上看，由于突發事件具有大致相同的特征，因此應付突發事件對國民經濟沖擊的措施也是有規可循的。

（一）適時建立國民經濟應急系統機制，應對國外突發事件的影響

建立國民經濟動員系統，這個系統原來主要是針對戰爭而設立的，但是由于突發事件具有相同的特征，因此也可以用于對付自然及社會突發，如重大洪澇災害、地震、大規模瘟疫等。

同時實行積極的財政政策和緊縮性貨幣政策，加強國家財政抵抗外部打擊的能力，緩解輸入型通貨膨脹和推動型通貨膨脹，加快人民幣升值的步伐。注重建立兩條應急系統的同時還應該審視現行能源發展戰略的優缺點，調整能源發展戰略，增加能源定價的話語權，合理開采本國能源，積極鼓勵居民節能減排。

（二）加強部門協作，提高資金投入，增大檢測力度

突發公共事件發生后，多個部門應積極合作發揮有效作用，建立部門之間的協調聯動機制，經常性開展應急管理工作交流，切實加強各部門工作的銜接，充分發揮各專業應急指揮機構的作用。為保證糧、油、肉、菜等群眾日常生活必需品供應，防止出現群眾性搶購、價格劇烈波動等市場供應緊張局面，在目前有效投入基礎上，財政投入應向此方向傾斜，以加大對相關商品生產企業和供應網點的扶持補助力度，提高主要生活物資儲備能力，確保儲備充足、供應充分。

（三） 鼓勵突發事件受益產業的發展

突發事件發生后，受益產業爆發，當受益產業規模過于狹小時，是難以應對突發事件造成的損失的，所以要重視在一般環境中容易忽視的突發事件受益產業。這些產業的經濟價值只有在突發事件發生時才會明顯表現出來，要積極發展這一類產業，可以抵消突發事件給經濟增長帶來的損失，增大國民經濟體系的彈性。因此，應當鼓勵這些產業對消除突發事件做出貢獻，并且給予政策上的支持。受益部門同時應該聯合其他部門一道加快流通體系建設，強化貨源供應，完善鮮活產品綠色通道和城市配送體系，暢通運輸分流渠道，推進批發市場升級改造，提高批發市場資源掌控和配置能力。

參考文獻:

[1]林進寧.應急狀態下政府價格規制研究[D].2011.

[2]楊明明，韓正清.汶川地震對災區社會經濟的影響[J].經濟研究導刊，2010（19）.

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關鍵詞：巨災；可保性；巨災保險；政府主導

中圖分類號：F842.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）04-0005-06

一、自然災害給經濟社會造成重大傷害

中國幅員遼闊，地質條件和氣候條件十分復雜，是世界上遭受自然災害最嚴重的國家之一。隨著全球氣候變暖的影響加劇以及中國粗放式經濟發展方式沒有得到根本改變，中國遭受重大自然災害的風險仍在積累。2010年中國的西南5省的旱災導致5 000多萬人受災，當地居民面臨飲用水斷絕的威脅；2008年中國四川汶川大地震直接經濟損失達8 451億元。近年來，中國各地頻發的自然災害給當地人民的生命和財產造成了巨大的損失，嚴重影響到了中國社會經濟的正常運行。自然巨災主要有地震、洪水和臺風等，根據瑞士再保險公司的研究報告指出，2009年全球發生了133起自然巨災，災害主要是臺風和地震。2009年自然巨災和人為災難在全球造成620億美元的直接經濟損失，近9 000人因自然災害死亡或失蹤，其中保險公司遭受的自然災害保險損失額約為220億美元。從圖1中可以看出，自1970年以來全球自然巨災發生的數目有著不斷增長的趨勢，全球正在進入一個災難頻發期。

另外，根據慕尼黑再保險公司的統計，自1900年以來全球十大傷亡人數最多的地震災害中，中國就占有四起（見表1）；而自1980年以來中國頻發的洪水災害也造成了巨大的人員傷亡和經濟損失（見表2）。

中國自然災害的多樣性、頻發性和危害性已經引起眾多學者的關注。趙玉光（2000）論述了防災減災建設在中國經濟可持續發展戰略中的重要地位，并提出了具體的防災減災措施。謝家智（2004）比較了國家災害補償機制、市場風險轉移機制和分攤機制，以及政府和市場相結合的混合機制及特點，認為中國應該建立政府誘導型的自然災害補償機制。史培軍等（2006）根據當前各國及地區對自然災害風險管理的行政管理模式，以及區域自然災害系統復雜性和鏈性的特征，提出建設區域自然災害風險的綜合行政管理體系。劉榮茂、邱敏（2007）分析了中國農業自然災害的特點，提出了建立農業政策性保險來應對自然災害風險。鄭偉（2008）討論保險在地震等巨災風險管理中的角色，分析中國地震保險的歷史和現狀，并在國際地震保險典型模式比較基礎上，提出了中國地震保險制度構建的框架規劃。王權典（2003）從立法角度強調法制建設在中國災害防治中的重要作用。孫祁祥等（2004）分析了發達國家的巨災保險體制，著重強調了大力培育再保險市場，從而加強中國的巨災風險管理。楊寶華（2005）認為傳統的商業保險承保巨災能力不足，再保險市場也無力為巨災提供充分保障，因而在中國發行巨災債券，將巨災風險向資本市場分散勢在必行。轉移自然巨災風險，分擔自然災害給社會經濟帶來的損失，需要盡快健全自然災害風險分擔機制。盡管中國政府一貫十分重視對自然災害的救助，并頒布實施了《自然災害救助條例》，但是由于中國還沒有建立起應對自然災害的保險制度，保險業在自然災害管理中的地位和作用不明確，影響了保險在自然災害管理中“減震器”作用的發揮。巨災保險作為一種有效轉移自然災害風險的市場手段，對于緩解巨災帶來的經濟損失、穩定社會經濟應當發揮其重要作用。

二、自然災害風險的可保性及政府介入

（一）自然災害風險的可保性

在商業保險市場上，一般來說可保風險需要滿足以下條件：存在眾多獨立同分布的風險單位，保費應該經濟可行，損失應該是偶然的，損失的時間、金額和類型應該容易確定。但對于自然巨災風險來說，它顯然并不符合可保風險的原則。對于保險公司來說，一般是通過將統計上相互獨立的風險單位匯聚成一個大集合來分散風險。但對自然災害來說，風險單位不是相互獨立而是相關的，這與保險分散風險基礎理論“大數定律”相矛盾，集合中的所有風險單位就都有可能因為一項自然巨災而遭受損失，所以風險單位之間進行風險分散的效果就會大大削弱。同時，巨災風險可以在短時間內猛烈地沖擊保險公司和保險市場，會引發連鎖理賠反應，這也與保險業務普遍具有的長期性特點相矛盾。因此，自然巨災的發生可以輕易打破保險公司的常規經營，導致保險公司發生巨大損失，甚至破產。另外，由于自然災害發生具有局部性特點，面臨某種自然災害時，各地區的脆弱性不同，可以分為高風險區域和低風險區域。由于易受災地區面臨潛在的自然災害風險更容易發生災害造成損失，所以處于易受災區域以外其他地區的公眾就不愿意與處于高風險區域的公眾共同分擔損失。因而，對于自然災害所帶來的巨災風險，一般保險公司都不愿意進行承保。

由于信息不對稱，自然災害的可保性還存在道德風險和逆向選擇的問題。如果投保人投保后能夠通過采取某種行為來增加其預期賠款，就容易產生道德風險問題。保險人通常會在保險合同中規定免賠額與共保等條款，來規避道德風險。但由于監督成本很高，保險人就會制定相當高的免賠額或高額的保險費，這樣又會降低公眾投保的意愿。風險厭惡者通過巨災保險把不確定的損失可能轉嫁給保險公司而實現期望效用的增加。但是，由于自然巨災保險的賠付率非常低，如果保單價格超過風險保費與損失的期望值之和，理性的風險厭惡者就不會購買保險。在需求方面，中國的自然災害高風險區域中，除了企業之外，生活著大量中低收入者，收入的微薄、對政府救助的依賴以及參保意識薄弱，使得他們對巨災保險的購買需求十分有限。

（二）政府的角色定位

一般來說，自然災害風險屬于基本風險，以及巨災保險供求兩虧的局面，需要政府的介入，進一步凸顯了國家和政府在巨災風險管理中的作用。自然巨災保險的準公共產品的性質，必然要求政府來主導以及相關部門的合作，例如數據共享、相關立法等，否則單憑保險業自身的力量，難以推進其發展。但是，政府介入的原則應該是社會福利的最大化。社會福利是指消費者剩余和生產者（保險人）剩余之和。由于巨災保險的準公共產品性質會造成市場失靈，僅靠市場手段是行不通的，會引起整體社會福利的減少，需要政府的積極干預才能解決。減輕風險需要政府和市場兩方面共同發揮作用。

圖2顯示了保險市場中自然巨災保險初始的供需均衡狀況，此時投保人由于受支付能力的約束和對政府救助的依賴，對巨災保險的需求較低。保險人也因為保險成本較高和缺乏政府政策支持，對巨災保險的供給也較少。此時巨災保險的供給曲線S1和需求曲線D1相交于點M，社會福利為消費者剩余和生產者剩余之和OPM。當政府介入自然災害保險市場之后（如圖3），自然巨災保險供給曲線由于受政府給予保險公司減免稅賦等政策扶持影響，從S1移到S2；需求曲線也由于政府給予的保費補貼等措施而從D1移到D2。這時供給曲線與需求曲線相交于點N，社會的總福利也增加至OPN。從圖3中我們可以看出，自然巨災保險市場的干預有利于整個社會福利水平的提高，從而也說明了政府的干預是有效率的。

巨災保險制度的建立需要一套科學精確的風險地圖，這同樣需要政府組織各個部門和保險公司緊密合作進行繪制。另外區域之間自然災害風險的潛在不一致性也是需要政府介入巨災保險市場的重要原因。雖然巨災保險具有很強的調動和整合社會資源的能力，是強調市場發揮作用，但是政府這只“看得見的手”在推動巨災風險分散轉移方面，仍然發揮著重要的作用。國外開展巨災保險的經驗顯示，巨災保險的發展離不開政府的推動，即使像美國這樣市場經濟發達的國家，對地震、水災、風災這樣的保險也由政府來做，政府通過強制保險、補貼費率等措施鼓勵居民購買巨災保險。因而，中國在當前國情下應建立政府主導下的商業保險公司主體運行的巨災保險機制，政府給予保險公司適度的政策性補貼和政策支持，同時政府應該成立專門的巨災風險管理機構，幫助保險公司和各政府部門間進行溝通協調。

三、中國巨災保險市場的培育發展

（一）推進巨災保險的險種引進與創新

由于受到經營管理、產品技術開發設計以及償付能力限制等因素制約，中國巨災保險呈現出產品少、保障面窄、保障程度低、發展尚不充分等特點。中國保險公司應加強國際交流與合作，積極引進國外成功的經驗。從單個險種的引進，到根據中國實際情況進行創新應用，從實踐中積累經驗，從而逐步推動中國巨災保險險種的發展。以農業保險為例，農業保險是一個與巨災風險聯系緊密的險種，中國是農業大國，農業的發展影響著中國經濟社會的平穩發展，暴雨、雪災、干旱等各類自然災害對農業生產的影響是很大的。中國目前實施的政策性農業保險，已經取得了很大的成效，對農戶風險防范起到了積極的作用。但傳統的政策性農業保險也存在一些問題：一是存在信息不對稱、監管困難下的道德風險和逆向選擇問題；二是核災定損帶來的較高經營管理成本問題；另外還有農業巨災風險分散和費率厘定的問題。為了解決這些問題，更好地促進農業保險的發展，中國應借鑒當前國際社會上出現的創新性風險管理工具，大力推行天氣指數保險。

天氣指數保險是一種將傳統保險權益和金融期權加以組合的新型保險產品，它是指把一個或幾個氣候條件（例如降雨量、氣溫等）對農作物的損害程度指數化，在保險合同規定的區域農作物生產階段中，當實際氣候條件達到一定水平時，保險合同將被激活，保險人將根據實際天氣指數對被保險人給予相應的賠付。政策性農業保險的順利發展需要政府進行高額的補貼，而中國是一個發展中國家，國家財政支付能力有限。天氣指數保險則可以有效地解決傳統農業保險的弊端，能克服信息不對稱問題，有利于控制逆向選擇與道德風險；降低了查勘定損的成本；有利于農業保險費率的科學厘定；有利于保險產品標準化、證券化，易于再保險等優點。盡管天氣指數保險有諸多優勢，但天氣指數保險也不是完美的，要成功地運營農業天氣指數保險，需要有效地控制基差風險。基差風險指實際損失與指數保險合約中所選指數之間的低相關性。由于天氣指數保險最終的賠付依據所選的地區天氣指數進行，因此保戶可能遭受了損失卻沒有得到賠付，也可能沒有遭受損失但卻得到了賠付。

在中國，天氣指數保險等新險種的開展離不開政府的引導和扶持，需要政府在政策、法律、資金、技術等多方面給予大力支持，為巨災保險的險種引進與創新運用創造良好的環境。

（二）巨災保險的分區域分險種的非均衡發展

中國巨災保險的發展應該以單個類型風險的巨災保險為突破點，分區域分險種非均衡發展，走先單個類型風險保險再綜合性保險、先部分區域試點再全國性推行的發展路徑。

中國自然災害的空間分布與自然和社會經濟環境的區域差異緊密相關，就宏觀分布而言，暴雨、洪澇災害主要分布在廣闊的東部季風區，集中在七大江河中下游流域；干旱主要分布在西北、黃土高原和華北；森林火災主要分布在東北和西南林區；地震主要分布在西南、西北和華北的活動構造帶上；臺風、風暴潮多發生在東南沿海地區。因而，可以根據自然災害的區域特征，先分區域進行特定險種的研發開展，還可根據各區域的風險級別差異，實施不同的巨災保險費率。另外，為了有利于巨災風險在空間上的分散，應大量吸引風險承擔者，進行風險匯聚。例如洪水保險應盡可能涵蓋七大江河中下游流域的洪水風險區，雖然對其中某一區域來說，洪水發生時可能有大面積的損失，但對于整個大區域內的眾多單位而言，在短時期內同時發生巨災損失的概率卻比較低。

另外，中國巨災保險的發展要做好城鄉區分。中國的農村與城市由于自然條件、社會經濟條件、減災能力等有較顯著差異，具有相對不同的脆弱性，因而在兩者間重點開展的巨災保險險種應有所不同。城市所處的地勢大多低洼平坦，人口高度密集，社會財產密度大，經濟發達，第二、三產業發展迅速，防災基礎比較雄厚。但同時也由于人口數量多，財產價值高，所以一旦發生自然災害造成的損失也是十分巨大。尤其是中國多數城市還不能有效地抵御地震等巨災，所以在城市應重點先推行居民住宅地震保險，保障居民財產安全，逐步推進巨災保險發展。農村相對于城市經濟發展水平不高，主要以農業生產為主，抗災能力低。因而應繼續加強農業政策性保險發展，大力推行天氣指數保險，用農業保險覆蓋包括農作物、禽畜、地震、洪水等巨災，進行農業保險項目試點，待經驗逐步積累再深入推進，循序漸進、有選擇、有重點地推進農業保險。

四、政府主導下中國自然巨災保險體系的構建

自然災害造成的損失是巨大的，中國傳統的政府行政性救助體制不僅給政府帶來了沉重的財政負擔，而且也擠占了用于社會其他方面建設發展的資金，并且這種傳統的救濟體制還容易使民眾對政府產生依賴心理，從而降低了自身主動防災減災的積極性。因此，我們需要改變這種傳統的救災體制，必須建立巨災保險制度，更多地運用市場手段來分散風險共擔損失。

（一）推動自然災害風險分擔手段多樣化

對保險公司而言，巨災保險作為具有正外部性的準公共產品，而保險公司的承保能力有限，需要借助多樣化的風險分擔工具來轉移超額風險，完善巨災保險體系。

設立政府巨災保險基金。中國巨災保險基金的設立可以適當借鑒土耳其巨災保險基金的經驗，由政府和保險公司聯合設立巨災保險基金，巨災保險基金實現專項管理。基金的資金來源可由幾部分構成：保險公司出售巨災保單的保費收入占主要部分；中央和地方每年從財政預算中提出一定比例資金注入到巨災保險基金中；社會捐贈的一部分，巨災保險基金在市場投資中獲得的收益等。巨災保險基金的管理、投資、運作由專門成立的巨災保險基金核心機構負責。巨災保單由國內的商業保險公司出售，然后商業保險公司以分保的形式將保單所有風險轉移給巨災保險基金，巨災保險基金再把其中大部分風險轉移到國際再保險公司，巨災保險基金在運作過程中獲得的利潤也用于充實該基金。巨災保險基金應根據區域的風險差異性，制定不同水平的費率級別。政府在巨災保險基金中應處于主導地位，除了提供資金外，還應在有關基金運作制度的制定、運作機制的安排、基金運用稅收的減免及基金監管等方面提供支持。

加強國際合作，發展巨災再保險。巨災再保險是一種傳統、有效的巨災風險分散機制，又被稱為“保險的保險”，是指原保險人在原保險合同的基礎上，通過簽訂分保合同將巨災風險分散給其他的保險人。通過再保險，可以將大數法則運用到更加廣泛的區域內，在全球范圍內分散風險，使在局部區域內不可保的風險成為可保風險或準可保風險，從而有利于提升承保能力。再保險公司還可以提供風險管理技術和服務。中國巨災的高風險和高賠償額，需要充分運用國內、國際兩個再保險市場，不但分保給國內再保險公司，還需加強與國際再保險公司的合作。中國保監會的《再保險業務管理規定》，也鼓勵國內外再保險公司積極為農業保險和地震、臺風、洪水等巨災保險提供再保險服務。據統計，目前所有國外再保險公司在境內再保險市場占比總和僅為10%，其余90%均為中資公司所有，其中中國再保險集團市場份額占到了約80%。④加強和國外再保險公司的合作，充分利用其資金技術和經營管理的優勢，增強國內保險市場的巨災風險承保能力。另外，應在引進國外再保險公司的同時，培育國內再保險市場，健全再保險中介組織，活躍再保險市場。

逐步推動巨災保險風險證券化。由于自然災害頻發，傳統的巨災保險和再保險已經不堪重負，巨災保險風險證券化應運而生。巨災風險證券化，是將資本市場上每一個投資者當成一家再保險單位，利用資本市場為數眾多的投資者來分散巨災風險。巨災風險證券化是解決商業保險賠付能力不足的有效手段，通過把保險風險轉移到資本市場，提高了保險公司和再保險公司的承保能力。目前資本市場分散巨災風險的主要方式有：巨災債券、巨災期權、巨災股票賣權、巨災互換等。巨災債券是目前中國討論最為熱烈的巨災保險風險證券化產品，國際上也使用得最為廣泛，其運行過程是保險公司將承保的巨災風險以不同的方式進行組合歸類，通過特殊目的機構發行巨災債券，投資者通過購買債券來獲得風險收益，如果在債券約定的時間內沒發生巨災損失或發生的巨災損失小于一個確定數額，債券發行人須向投資者償還本金和支付較高的利息。反之，發行人則將發行巨災債券所籌集的資金用于支付賠款，投資者可能會因此而失去部分甚至全部的本金和利息。巨災風險證券化需要以一個發達成熟的金融市場為前提，而目前中國金融市場發展還很不完善，巨災風險證券化運作還有相當多的問題有待解決。為了解決這些問題，應當做好加快發展完善金融市場，健全法律法規，建立巨災數據庫，完善資信評估機構等工作。巨災保險風險證券化為中國巨災風險分擔提供了一個很好的發展方向，建設中國巨災保險體系需要把保險市場與資本市場聯接起來，在不斷完善發展中國金融市場的前提下，逐步推進巨災風險證券化發展。

（二）抓緊制定巨災保險法規條例

巨災保險體系的建立，離不開政府的立法保障。從國外巨災保險立法來看，日本的《地震保險法》，美國的《國家洪水保險法》，法國的《自然災害保險補償法》等都大大促進了本國巨災保險的發展。中國應盡快制定《自然災害保險法》、《地震保險法》和《農業保險法》，立法明確巨災保險的性質、承保主體、巨災保險的籌資管理運行、險種設計、保險人和投保人的權利義務、保額和費率厘定依據、理賠規則、補貼和稅收優惠、再保險要求等內容。通過巨災保險立法促使巨災風險管理體系中的各個部門、各種職能的相互協調。

（三）加強巨災保險的宣傳和扶持，建立巨災數據庫

充分的參保率是保證保險能夠有效運行的關鍵，應加強對巨災保險的宣傳，提高民眾的自然災害保險意識，使民眾認識到巨災帶來危害的嚴重性和巨災保險在應對巨災中的重要作用，在發展經濟增加收入的基礎上，努力使民眾對巨災保險的潛在需求轉變為巨災保險有效需求。政府還應對政策性巨災保險項目予以財政和稅收優惠扶持。同時，需要根據《巨災保險數據采集規范》，加快相關部門共同研究采集，推動巨災保險數據庫的建立，繪制巨災風險地圖，為巨災保險模型的設計提供技術支撐。

在自然災害面前，政府和市場需要各司其職，著重處理好政府的角色定位，按照“政府主導，市場運作”的原則，切實運用好巨災保險和再保險等巨災風險分擔工具，盡快建立完善中國巨災保險體系。現階段我們需要大力借鑒國際技術經驗，大力開展主要針對農業的天氣指數保險和針對城市的居民住宅地震保險，加快建立巨災保險基金，同時要完善再保險體系，逐步引進國外大型的再保險公司參與到巨災風險的應對體系中來，并隨著中國金融市場的逐步成熟健全，開展巨災風險證券化的實踐運用。

注釋：

①資料來源：Swiss Re，《sigma，NO.1/2010》。

②資料來源：慕尼黑再保險公司《2009年全球自然災害報告》。

③資料來源：慕尼黑再保險公司《2009年全球自然災害報告》。

④。

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［11］Richard Zeckhauser.The Economics of Catastrophes［J］.Journal of Risk and Unceriainty.12：113-140（1996）.

［12］Richard Zeckhauser.Insurance and Catastrophes［J］.Geneva Papers on Risk and Insurance.20：157-175（1995）.

Natural Disaster, Catastrophe Insurance and Dominated by the Government

Ai Chixiang, Yan Lin

（School of Economics, Central University of Finance and Economics, Beijing 100081, China）

篇6

關鍵詞：南方雨雪冰凍災害；應急體系建設；經濟持續快速增長

中圖分類號：D632.5；F062.9　文獻標識碼：A　文章編號：1005-0892(2008)04-0005-03

今年1月中旬至2月初，我國南方地區發生了罕見的雨雪和冰凍災害。這次雪災給我們的啟示是什么?應當汲取哪些經驗和教訓，今后如何應對這類災害?現根據災后的初步調研提出如下分析。

一、做好社會化大生產條件下抗災救災的思想與物質準備

1954年冬天我國也出現過持續時間長、降雪強度大的雪災天氣，但對當時的交通運輸、工農業生產和城鄉居民的生活并沒有造成很大影響。今年的這次強降雪與1954年相類似，但對我國的社會經濟生活造成了重大影響。因為我國社會經濟已從自給自足的小農經濟社會進入到工業化、生產社會化、經濟國際化的發展階段，人員和物資的流動規模顯著擴大，地區間社會經濟相互關聯日益密切，國民經濟各個部門之間相互依賴的程度大大提高，信息傳遞技術高度發達，真正是牽一發而動全身。此次雪災告訴我們，在不同的社會經濟發展條件下，災害的影響程度大不相同。我們必須樹立現代社會應對自然災害的危機意識，依靠現代科學技術，提高對自然災害的預測水平，建立起適應工業化和社會化要求的處理自然災害的應急機制，做好應對自然災害的物質技術準備。通過這次雪災，人們擔心現代交通干線和樞紐一旦遭到破壞，將如何應對?我們要未雨綢繆，認真研究雪災給重要交通線路造成的破壞和影響，積極做好應對準備。

二、抗災、救災應把發揮政治優勢與運用經濟杠桿結合起來

盡管我國社會經濟主體已經多元化，經濟生活市場化，但在突如其來的重大自然災害面前，黨和政府仍然是領導、動員、組織和協調各種救災活動的核心力量。堅強的黨的領導和政令暢通的指揮體系是抗災救災卓有成效的根本保證，充分的物資調配能力是救災的物質基礎。從一些地區的經驗看，在災害最嚴重的地區和關鍵階段，省、市、縣領導親臨抗災、救災第一線，才有可能動員基層干部群眾廣泛參與。這種政治優勢必須繼續堅持和發揚。

另一方面，也必須看到雪災救助與抗洪救災的顯著區別。洪水災害與當地群眾的生命財產有著直接的利益關系，比較容易動員當地群眾積極參與抗洪救災。與抗洪救災不同的是，高速公路與地方社會經濟關系并不十分密切，甚至由于一些地區的高速公路切斷了當地的水系，阻隔了社區局部交通，以及征地拆遷補償不到位等問題，動員當地群眾義務參與高速公路的雪災救助有較大難度，在這種情況下，運用經濟杠桿動員群眾是必要的。

三、加強雪災應急體系建設

我國南方出現嚴重雪災雖屬罕見，但不能因為五十年一遇而放松警惕。現階段人們對氣候變化和極端天氣的出現還缺乏規律性的認識，還沒有從必然走向自由，因此建立嚴重雪災的應急體系是必要的。首先要加強氣象預測、分析和預報體系，使應急工作建立在科學預報的基礎上；其次是建立從中央到地方的應急決策與指揮體系；三是在總結這次抗災救災經驗教訓和借鑒國外經驗的基礎上制訂具有可操作性的應急預案；四是建立必要的、動態的資金與物質儲備，重點是資金準備，物資儲備應以社會儲備、社會動員為基礎；五是高速公路及國、省干道可配備普通鏟雪機，重型鏟雪設備以省高速公路網為單位適當配置。更多的應急設備可通過向社會臨時租用的方式獲得，以避免不必要的重復購置和閑置；六是建立災情、交通信息的采集、聯網、共享與權威性的體系。

四、加強跨區域、跨部門的協調和實行積極疏導的方針

高度現代化的、立體的和網絡化的運輸體系，既加快了運輸節奏，提高了運輸效率，但也出現了運輸體系相互協調的復雜性以及因局部癱瘓而對全局的影響。因此必須理順和加強跨區域、跨部門的協調。首先，對高速公路、鐵路網的主干線和跨省區關鍵環節，應在中央政府的層次建立統一的指揮機構與協調機制；省際之間應在中央的統一指揮下相互協調、相互配合、相互支援，既要守土有責，各人掃清門前雪，確保本地路段的暢通，又不能以鄰為壑，把矛盾和困難轉移到相臨省份。

由于高速公路建設投資主體的多元化，大多數地區形成了高速公路多個經營管理主體，甚至一路一公司的格局。尤其是一些民營的投資和經營主體，在嚴重的雪災面前，仍然更多的考慮經營成本，不重視緊急情況下必須承擔的社會責任。但是高速公路的網絡化和公益性，要求經營主體的局部利益必須服從全局利益，不應由于一路一橋的利益而影響路網的暢通。在緊急情況下，任何路段的經營主體，都必須無條件地服從交通主管部門的統一指揮、調度等強制性政令。 從這次雪災的教訓看，過早地封路不是確保安全的上策，反而加劇了道路的堵塞。各個地區的國道、省道沒有采取封路的辦法，一直保持了車輛通行的狀態。因為道路不封，車輛不斷地對積雪進行碾軋，汽車尾氣的熱量又起著化雪的作用，從而延緩了道路冰凍的過程。湖北省采取重車碾壓、路警開道、結隊通行、限速限載、間斷放行的辦法，對于消除堵塞、保證暢通很有成效。因此，大雪天氣是否封路，應當由公安交警部門與交通路政管理部門共同會商決定。

五、科學布局、建設與合理利用綜合交通運輸體系

2007年底，我國高速公路通車里程為53000公里，東部和中部的一些省份高速公路通車里程已達到或接近西歐發達國家的水平。因此在嚴格按照國家規劃繼續推進高速公路建設的同時，應加快國道、省道和縣鄉普通公路的建設，形成各種等級公路相互配套的網絡體系，而不應是高速公路一枝獨秀。這樣既有利于區域經濟的發展，又有利于避免緊急情況下高速公路干線過于脆弱的狀況。

高速公路的設計，沒有必要全部抬高路基。在地質條件容許的前提下，一些路段可以適當降低路基，采取發達國家高速公路“順地爬”的模式，即有利于緊急情況下車輛從高速公路上快速向外疏散，也有利于被損壞路段的及時修復。

春節前后南方地區許多火力發電廠因煤炭運輸受阻導致煤炭供應緊張。但是江蘇省充分利用沿海、沿江和大運河的水上運輸，較充分地保證了發電用煤的供應。目前，水上客運已經沒有優勢并顯著衰退，但水上貨物運輸運輸成本較低且基本不受大雪影響。因此，東部和南部沿海、沿江地區應當更多地利用水上運

輸能力，降低北煤南運對鐵路和公路運輸的依賴程度。

雖然一些地區鮮活農產品在生產環節具有比較優勢，但由于其附加價值低，遠距離運輸并不具有經濟上的合理性。因此，應調整和優化生產布局，盡可能縮小運輸范圍。例如，保證京津唐三大城市的鮮活農產品的供應，應主要依靠其周邊省區的各類生產基地。這樣即使不設綠色通道，也能夠降低運輸成本并節約能源。

六、統籌規劃輸變電設施的修復和電力建設

我國輸電高壓線路是按30年一遇的自然災害來設計的，即輸電線路防覆冰的標準不超過10毫米，而這次南方冰凍雨雪氣候的覆冰在30毫米60毫米，大大超過了設防標準。這次雪災對電力、通信和交通設施造成破壞的后果與現代戰爭打擊中心區域和關鍵環節相類似，在一定程度上暴露了電力、通信和交通系統在災害面前的脆弱性。應對辦法需要考慮戰略安全、經濟合理、技術可靠等多種因素。

在電力消耗高的經濟發達地區，應適當擴大核電建設規模，加快核電建設進程，降低煤電以及遠程輸電的比重。

嚴格控制煤炭出口，逐步增加煤炭進口。目前從越南和印尼進口煤炭的到岸價每噸約500元人民幣，從澳大利亞進口的優質煤每噸100美元。在國際石油價格每桶超過100美元的條件下，就火力發電而言，煤炭與石油的價格比、熱值比表明增加煤炭進口是合理的。

對于損毀的輸電鐵塔和線路的修復、重建，需要提高南方地區電網的設計標準。提高設計標準后必然會增加建設成本，但可實行普遍性與特殊性相結合的原則，對特殊區段的電網設計提高設計標準。在海拔高、易產生覆冰的線段；海拔雖然不高，但具備產生覆冰的氣象條件的線段；冬天大雪封山，事故搶修成本高的無人區內的線段，應優先提高設計標準。這樣既可以不過多提高電網的修復、建設成本，又能夠大大提高電網的可靠性。

七、繼續控制固定資產投資規模，推進結構調整

南方冰凍雨雪災之后宏觀調控的力度是否應當有所松動，以確保經濟持續快速增長?為了緩解發電用煤緊張，是否應放松對小煤礦的監管?我們認為，南方雪災不會對2008年的經濟持續快速增長造成重大影響。2007年全社會固定資產投資總額已超過13萬億，相當于當年國內生產總值的54％，增長幅度持續在25％以上，說明固定資產投資增長過快、投資規模偏大仍然是經濟運行中的主要矛盾。

還有一種擔心，認為北京奧運會之后，中國會出現國際上常見的經濟蕭條現象。實際上，奧運會的舉辦，對中國經濟的影響微不足道。北京申辦第29屆夏季奧運會成功之后，2002～2007年用于奧運場館和改善北京基礎設施的建設投資總額在3000億元左右。平均每年500億元的投資，只相當于2007年全國固定資產投資總額的0.037％。所以說奧運會之后，中國經濟將持續快速增長。

關于結構調整對落后產能的淘汰問題，不應因為南方雪災而有任何動搖。控制高耗能、高污染和資源密集型行業的過快增長，一直是近年來工業結構調整的主要任務。到2007年，全國累計關停和淘汰落后煉鐵能力3000萬噸、煉鋼能力1521萬噸；已經關停小火電機組1438萬千瓦，共計553臺；2007年前10個月已經關停淘汰落后水泥產能近3000萬噸；關閉多家存在安全隱患的小煤礦，使煤礦安全事故明顯減少。結構調整的方向和主要任務應當繼續堅持。

八、積極促進沿海地區產業升級和產業轉移

隨著土地、能源、勞動工資等生產要素價格不斷上升以及人民幣持續升值，珠三角地區以加工貿易為主導的外向型經濟受到了越來越多的制約。2007年廣東的外來人口超過3000萬。在粵外商投資企業實行“兩頭在外”的模式，不少企業主要依靠低成本的勞動力參與國際競爭，產品技術含量不高，出口附加值長期得不到提高。2006年，珠三角規模以上外商及港澳臺工業的增加值率為24.1％，比內資企業低5.3個百分點，與1995年比僅提高0.8個百分點。

篇7

今年的3月22日是第十四屆“世界水日”，3月22日至28日是第“中國水周”。為全面貫徹落實科學發展觀，實現人與自然和諧相處的治水目標，科學探索和積極推進可持續發展水利，切實增強全社會的水法制意識,最終實現全面建設小康社會的奮斗目標，借此機會我講以下幾點意見：

一、依法行政，進一步加強水資源的統一管理

近幾年來，我縣水資源管理的工作雖然取得了較大的成績，但是在一些地方和行業，水資源統一管理還沒有完全到位，還存在著分割管理，行業保護、政出多門和各行其是等問題。這些問題不解決，一定會影響到水資源的可持續利用，轉載請務必注明來自范文中心:/影響到經濟社會的可持續發展。為此，水資源的統一管理必須得到加強，縣水利局作為縣級水行政主管部門，一定要切實擔負起國家《水法》賦予的重任，全面實現水資源的“三個統一”即實現城鄉水資源、地表水、主水與客水的統一配置，取水、供水、用水、排水、再生水四用的統籌安排，水量、水質、水能和水域的統一管理。各鄉鎮、各部門要認真配合縣水利局做好水資源的統一管理工作。今后新建、改建、擴建項目都要進行水資源論證，嚴格取水許可預申請審批程序，落實有償使用水資源制度，不論是自來水還是自備水，也不論是哪個部門都要嚴格依法辦事。今后對無證取水、超計劃用水和拒繳水資源費者，都一定要依據國家《水法》等有關法律法規嚴肅查處，真正在全社會樹立水憂患意識和水法制意識，最終實現水資源的可持續利用。

二、科學規范，進一步增強對自然災害的抵御能力

國家制定和實施《防洪法》是防洪工作走向法制化的重要標志，也是為科學防治水害提供了有力的法律保障。我縣自然災害頻繁，加上人們的防汛意識不強和水文測報系統落后等不利因素，我們依法防治水害任務更為繁重。因此，要求我們各級政府，各種行業和社會大眾都要認真學習，切實執行和自覺遵守《防洪法》，要堅持全面規劃，統籌兼顧，防洪為主，綜合防治，局部利益服從整體利益的原則，統一指揮，分級分部門負責，任何單位和個人都有保護防洪工程設施和依法參加防汛抗洪的義務。今后凡是在江河、湖泊上建設建筑物和構筑物都一定不得影響防洪，建設防洪和其它水工程，其可行性研究報告在上報時，一定要具有縣水利局簽署的符合防洪規劃要求的規劃同意書，否則誰批準、誰負責。建設跨河、穿河、穿堤，臨時的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水和排水等工程設施，其建設方案必須經縣水利局審查同意方可辦理其他手續。要切實采取有效措施，堅決依法查處河道范圍內的非法采砂船只，科學規范河道采砂秩序，從源頭上防治非法采砂，對各種違反《防洪法》的行為，縣水利局一定要依法給予嚴厲打擊，觸犯《刑法》的，要堅決移送司法機關依法追究刑事責任。

三、注重防控，進一步加大對人為水土流失的監管力度

近幾年來，我縣在水土資源監督保護工作中取得了一定的成績，積累了許多寶貴經驗，有力的保護了縣域資源環境，維護了國家生態安全。但隨著社會經濟的發展和工業化進程的加快，資源性項目開發的強度也越來越大，人為造成的水土流失也日益加劇，這種現象在有些采礦區顯得尤為突出。歷史證明，水土流失的直接后果就是導致資源破壞、生態環境惡化，加劇自然災害的發生，對經濟社會發展構成嚴重制約。因此，我們一定要堅持發展與治理同步，經濟與環境并重的原則，在思想上充分認識保持水土資源的重要性，堅決擯棄只顧當前，忽視長遠，只重經濟效益，忽視生態效益的錯誤認識。縣水利局作為行業主管部門一定要嚴格執行轉載請務必注明來自范文中心:/《水土保持法》，堅決落實開發建設項目水土保持“三同時”制度，即水土保持設施必須與建設主體工程同時設計，同時施工和同時投產使用。各相關部門要從大局出發，全力配合該項工作的開展，各建設單位要依法履行法律規定的義務，及時申報水土保護方案，并足額向縣水利局繳納水土保持設施補償費和水土流失防治費，在實踐中，全力推進水土資源的可持續利用和生態環境的可持續維護，最終確保社會經濟的可持續發展。

篇8

關鍵詞:恢復重建;人力資源;產業結構;災區

中圖分類號:F127文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)19-0124-03

引言

2008年的“5?12”汶川大地震是中國近幾十年時間里最嚴重的一次自然災害,四川、甘肅和陜西省的51個縣(市、區)受災,社會經濟的各方面都受到了不同程度的影響,其中負面影響較大,人力資源受損,產能被破壞,整體區域資源結構發生改變,但積極的來看,一些落后的產能被淘汰,災區也將在創傷中獲得新生。

一些學者對于災后社會經濟影響進行了研究,并形成了災害社會學和災害經濟學兩個大研究領域。災害社會學是從社會學中延伸出來,國內社會災害學奠基人之一王子平先生,在其主編的《唐山地震災區社會恢復與社會問題研究》一文中翔實地介紹了唐山人在地震后種種社會現象和文化現象;而災害社會學災害經濟學從最初的簡單層次的預防,如綜合的災害保險體系比政府直接補償對經濟發展更加有利(Kunreuther,1984)[1],到直接經濟損失研究指出商業中斷損失在量上足以相當于直接財產損害(Tierney,2007)[2],直至災害風險損失通過交互式傳遞而產生的區域影響,運用社會核算矩陣模型估計出災害對區域經濟的影響(Cole,2002)[3]。本文從經濟損失和區域影響的角度出發以人力資源和產業結構變化為主探討汶川地震對災區社會經濟的影響。

一、地震對災區社會經濟的影響

地震發生前,據2007年三省的統計公報,四川省全省生產總值10 505.3億元,比上年增長14.2%,增速比上年提高0.9個百分點,是改革開放以來經濟發展最快的一年;甘肅省實現生產總值2 699.20億元,比上年增長12.1%;陜西生產總值5 369.85 億元,比上年增長14.4%。這些數據表明震前四川、甘肅及陜西三省的社會經濟發展狀況整體較好,那么地震發生后,就對人力資源、經濟增長總體以及產業結構這三個大方面討論關于社會經濟的影響。

(一)對人力資源的影響

做好災后的重建工作,促進產業發展,激發經濟活力,人力資源開發起著至關重要的作用。震后人力資源的數量、結構和心理都有所改變,把握好這些變化進行分析并采取相應的對策,對于今后的人力資源開發以及災后的重建工作都具有積極的作用。

1.數量。據民政部報道,截至2008年8月14日12時,在地震中遇難69 225人,受傷374 640人,失蹤17 939人。重大的人員傷亡使勞動力的數量減少,那么震區的人力資源數量也不可避免地遭受損失(如表1)。以兩個時間點的就業人員的數量來對人力資源的數量變化進行考察,數據來源于各省對外公布的統計資料。

四川省在2008年6月末就業人員為4 702萬人,結合以上數據可知在地震剛發生后,就業人員的數量減少,而且地震中的重大人員傷亡也使就業人員中傷殘人士的比例加大了,這使得災區的人力資本和就業能力有所下降。但隨著全國人力、物力、財力不斷的向災區涌進,恢復重建工作的不斷的深入,各工作崗位的人力需求加之省外的勞動力向本省回流,雖然有部分的人以不同的方式轉移到外地就業[4],2008年末就業人員的數量總體比上年增加500萬余人。

2.結構。以三次產業進行的就業人員的的結構劃分(如表2所示) 。

從按三次產業劃分的就業人員數目來看,三省的變化趨勢相同,第一產業的就業人員都有所增加而二、三產業的就業人數在減少,特別是第三產業這種服務類的行業,除受到2008年末全球金融危機的大部分影響,地震也是重要的影響因素。僅從地震的影響這方面說明規劃、建筑、交通、醫療衛生、教育等制造業和服務業領域存在著人員缺口,需要這些方面的專業人才。

3.心理。地震不僅造成大量人員傷亡和財產損失,同時還對人們的心理產生巨大影響,無助、悲傷、壓抑、惶恐不安……這些都在需要專業的心理輔導和危機干預,來幫助災民撫慰心靈,努力振作,重拾希望,再建家園。心理上的消極因素不利于人力資源的開發和利用,因而對于心理的開發與維護成為了人力資源需要解決的首要問題,一旦將心理的消極因素轉換成為積極因素不僅有利于個人擺脫心理陰影,燃起生活新的希望還有助于人力資源資本的提升。

(二)對經濟增長總體影響

據中華人民共和國國家統計局公布的2008年全國國民經濟和社會發展統計公報,初步核算,全年國內生產總值300 670億元,比上年增長9.0%,增速比上年回落4個百分點。并據四川、陜西、甘肅三省的統計公報顯示,初步核算,2008年四川省生產總值12 506.3億元,比上年增長9.5%,增速比上年回落4.7個百分點。甘肅省實現生產總值3 176.11億元,比上年增長10.1%,增速比上年回落2個百分點。陜西生產總值6 851.32 億元,比上年增長15.6%,增速比上年增加1.2個百分點。具體(如表3所示):

總體來看,全國國民經濟還是保持持續增長的勢態,但是比上年增長率較2007年度的有所下降,從產業結構的變化來看,第二和第三產業的增速分別回落了4.1個百分點和1.9個百分點,主要原因還是受到2008年初全球金融危機的影響,連帶沖擊了制造業和服務業。地震影響的是“存量”,而GDP是一個流量,地震的發生會中止某些行業的生產運營,但隨著災后重建工作的進行,會有新的投入和支持,因而對全國國民經濟影響不大。就受災三省來看,四川、陜西兩省的二三產業增速都大幅下降,主要是受到此次地震的影響,而陜西省的情況相對較好一些。綜合以上可以看到,汶川地震雖然對災區經濟總體造成了一定程度的影響,但對整個國民經濟來說影響不大。

(三)對產業結構的影響

四川、甘肅和陜西三省處于青藏高原向四川盆地過渡地帶,旅游資源得天獨厚、生物資源豐富、礦產資源儲量較大,部分地區已具有較好的產業基礎。

震前四川的39個縣(市區)在全省經濟社會發展中占有重要地位。2007年生產總值占全省的1/4,地方財政一般預算收入占全省的1/10,三次產業結構比為20.9∶46.9∶32.2。擁有比較豐富的礦產、森林、草場濕地和旅游文化資源,是四川優質糧食、油料、生豬、特色經濟作物和水產品的主產區,工業基礎好,旅游產業發達,知名旅游景區密集。但資源稟賦、環境容量、經濟基礎及區位條件差異較大。成德綿區域經濟較發達,是中國西部工業化水平較高的地區,而少數民族地區和貧困山區經濟社會發展相對滯后,城鎮化水平較低。

震前甘肅、陜西的12個縣(區)在全省經濟總量中所占比重不大,基本是以農業為主,工業多為中小企業。甘肅的8個縣(區)是全省中藥材、冬播馬鈴薯等特色農產品的主產區。陜西的4個縣(區)是重要的農業生產基地。這些區域的農業、制造業、建筑業、旅游業、文化產業等在此次地震中均遭受不同程度的損失。

1.農業。受損糧食作物16.08萬公頃,經濟作物15.85萬公頃,畜牧業、漁業也受到嚴重損失。具體(如表4所示)。

2.制造業。受災工業企業12 490家,其中四川10 849家,甘肅759家,陜西882家。受損廠房5 093萬平方米,受損設備37萬臺(套)。支柱產業和重點企業損失較大,近90家磷礦和磷化工企業停產,成都、德陽、綿陽、廣元電子信息產業也受到嚴重影響。

3.建筑業。汶川地震倒塌房屋680萬間,受損房屋2 300余萬間,還有部分城鎮幾乎夷為平地,這對于建筑行業來說無疑是個重創,不僅要處理產生的近5億的建筑垃圾,還要對今后的房屋等各建筑物的構造重新布局,以適應抗震妨害的需要并挽回民眾對建筑業者的信心。

4.旅游業。四川內的旅游景區、旅游接待企業、旅游公共服務設施等損壞嚴重。361個景區基礎設施和景觀受損,全省旅行社和景區幾乎全部停止運營,從業人員大量失業,酒店平均入住率不到20%,災后全省旅游市場需求急劇下降。甘肅規劃區與震中毗鄰的隴南市、甘南州的部分景區及旅游設施遭到嚴重損毀,關閉景區25處。陜西規劃區旅游基礎設施和景觀也受到不同程度的破壞。

5.文化產業。四川文化產業受損嚴重,涉及演出展覽、文化娛樂、藝術品、網絡文化、對外文化貿易等多個行業。部分重點文化企業和項目、文化基礎設施、文化市場服務場所遭到嚴重破壞,受損文化機構3 990個。

盡管各產業都遭到了不同程度的破壞,但從積極方面考慮,震后的災區在經歷創傷的同時也將獲得新生,舊的落后產能將被淘汰,重新規劃后的產業結構整體布局更加優化合理,同時,保留的必要的震后遺址也將作為新的旅游資源,既是作為對偉大抗震救災精神的紀念也讓人們更加珍惜現在的幸福生活。

6.今后可能的變動趨勢。總體來看,地震改變了區域資源環境結構,部分地區資源環境承載能力下降,次生災害隱患增多,災害治理、生態修復、環境保護任務艱巨,受災區農田、工業企業、旅游景區和基礎設施損毀嚴重,部分地區產業發展環境惡化,對恢復生產和災后重建造成較大影響。在堅持以人為本、尊重自然、統籌兼顧、科學重建的指導思想下,在日后的三省的重建過程中:(1)農業。在保障基本耕地數目的同時,發展現代化農業,引入高科技農業,將原有以農業為主業的地區擴大優勢化,使農業成為低投入,高回報的高效性產業。(2)制造業。在恢復的同時淘汰落后產能,積極發展高新技術產業,提高區域經濟競爭力;建筑業,利用建筑固體廢棄物生產復合材料、輕質材料、工程結構制品、復合墻體、再生混凝土等建材,用于災區重建家園時建房、鋪路,此次地震也使抗震性能成為建筑業重點考慮的因素,新型抗震建筑將成為今后的主流。(3)旅游業。在建設恢復原有旅游景點的同時將地震遺址也納入旅游規劃區,弘揚偉大的抗震救災精神。同時,根據所在規劃區位置的不同規劃新型旅游路線,特別是四川省,旅游占全省GDP的10%以上,旅游業將是在基本恢復重建工作完成后幫助四川恢復發展提高最直接也是最快的方式。(4)文化產業。要搶救修復災區文物和文化典籍,搶救和保護具有民族特色和紀念價值的非物質文化遺產,培養民族民間文化傳承人。特別是對于羌族文化,在這次地震中受損嚴重,需要建立國家級羌族文化生態保護實驗區,修復受損嚴重的羌族文物。并且隨著人們文化需求的增加,與當地經濟發展相適應以及與人們所需相適應的新的文化產業格局也將形成。

二、措施及建議

在恢復社會經濟發展的重建過程中,應充分利用政府出臺的各相關政策。(1)財政政策。各省積極爭取中央財政支持,各市縣區積極爭取各省的財政支持,同時爭取市內各級地方財政分擔相應比例,調整財政支出結構。另外,考慮特殊債券發行或特殊福利彩票發行,彌補建設資金不足。(2)稅費政策。為使企業恢復生產,支持城鄉住房建設,促進就業,應予以一定稅收優惠政策。(3)金融政策。從金融中介、金融市場等方面入手,爭取寬松的金融政策支持基礎設施建設。(4)土地政策。對災后恢復用地、搬遷用地采取特殊的支持政策,節約集約的使用土地,大力提高土地利用效率。(5)對口支援。為了加快災區震后重建,中央決定建立對口支援機制,按照“一省幫一重災縣”的原則,根據經濟發展水平,合理配備力量,組織19個省(市)對口支援四川省18個重災縣(市)和甘肅、陜西兩省受災地區。(6)產業政策。重振旅游經濟,促進農業生產,支持骨干企業,扶持中小企業,促進商貿交流,落后淘汰產能。此外,西三角經濟圈的提出和構建,對災區今后的社會經濟發展又起了極大的推動作用。西三角經濟圈以重慶、成都、西安為主,目標是將其成為中國經濟的第四增長極,進而帶動西部整體的社會經濟發展。2009年7月9日川、陜、渝三省市工商聯主席在重慶已共同簽署了《關于聯合助推“西三角”經濟社會發展的戰略合作框架協議》,西三角經濟圈的構建開始正式進行。西三角主要是聯合做好區域發展規劃,突出各自特點,在區域內實現優勢互補,合理分工,聯動發展。受災的地區大部分也位于該規劃區域內,因而,結合經濟圈的規劃災區的恢復發展可進一步得到提高。

那么今后在以資源環境承載能力綜合評價為主,按照國土開發強度、產業發展方向以及人口集聚和城鎮建設的適宜程度,劃分為適宜重建、適度重建、生態重建三種類型的重建區域,適宜重建區是資源環境承載能力較強,災害風險較小,適宜在原地重建縣城、鄉鎮,可以較大規模集聚人口,并全面發展各類產業的區域;適度重建的資源環境承載能力較弱、災害風險較大,在控制規模前提下可以適度在原地重建縣城、鄉鎮,適度集聚人口和發展特定產業的區域;生態重建區資源環境承載能力很低,災害風險很大,生態功能重要,建設用地嚴重匱乏,交通等基礎設施建設維護代價極大,不適宜在原地重建城鎮并較大規模集聚人口,以保護和修復生態為主的區域,以此在各劃分區域的基礎上合理的發展各產業。特別需要注意的是對災害應急體系的完善,加強城鄉避難場所建設,普及防災減災知識加強危機教育,提高全民防災減災意識,增強災害應急能力水平。總之,整個災后社會經濟的恢復重建是一項系統工程,需要各方的共同努力來完成。

參考文獻:

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篇9

關鍵詞 農村 自然災害 自然災害救助

中圖分類號：F252．1 文獻標識碼：A

一、我國自然災害的現狀

近幾年來，我國重大的水災、旱災、臺風、地震等各種自然災害頻發，嚴重影響了人民的生活，也造成了巨大的經濟損失。2005年臺風“麥莎”席卷我國東部，造成20人死亡，3064.2萬人受災，直接的經濟損失達177.1億元。 2007年7月特大暴雨突襲重慶，造成25個區縣損失慘重，不少區縣進水被淹，300多萬人受災。2008年是自然災害發生尤其頻繁的一年，先是1月發生了全國范圍的雪災，湖南、湖北、貴州、江西、廣西、廣東、江蘇、浙江、安徽、河南等省級行政區受災損失尤為嚴重；同年5月12日四川省汶川縣的里氏8.0級特大地震，除了黑龍江省、新疆維吾爾自治區外均有震感，這次地震造成69227人遇難，374643人受傷，17923人失蹤，此后持續很長一段時間周圍地區都余震不斷。時隔2年，2010年4月14日青海省玉樹藏族自治州玉樹縣又發生7.1級大地震，造成2698人遇難，270人失蹤，246842人受災。之后，南方多次嚴重的暴雨洪澇災害和甘肅舟曲的特大泥石流又接踵而至。自然災害的頻繁發生，造成了極為嚴重的人員傷亡和經濟損失，不利于社會安定和經濟發展。經民政部、國家減災委會同工業和信息化部、國土資源部、交通運輸部、鐵道部、農業部、水利部、統計局、林業局、地震局、氣象局、保監會、海洋局、中國紅十字會總會等相關部門核定，2011年1-9月份，各類自然災害在全國范圍內就使4.8億人受災，1074人死亡（含失蹤人口127人），912.7萬人被緊急轉移安置；農作物的受災面積達3882.6萬公頃，其中絕收的農作物有380.4萬公頃；在受災過程中，倒塌的房屋有85.3萬間，損壞的房屋有308.2萬間；造成的直接經濟損失高達3028.1億。

尤其是在農村，面對高頻發的自然災害，農村由于各種原因，往往是受災的主要區域。從整體上來說，我國農村地區的經濟、文化、教育、衛生等各個方面的發展水平都比城市要落后，農村的房屋、道路、公共設施等硬件設施的抗災能力較低，農村居民自身的防災意識也比較薄弱，對于自然災害的監測和預警系統也不怎么完備。此外，農村通信本身并不怎么發達，而且居民多分散而居，災害發生時的預警和人員疏導也比較難以及時、有效地進行。不少農村地區的經濟水平并不高，一旦受災往往只能依賴政府的救濟，然而政府的財力畢竟是有限的，可供支配的社會資源也是有限的，因此會出現這樣一種現象，那就是農村居民在受災的第一時間得到的救助與所受損失的比例不相等，甚至在有些偏遠的農村地區無法得到及時、有效的災害救助。

在自然災害發生后，如何在第一時間快速、及時而有效的處理受災情況，減小自然災害帶來的損失成為重中之重，這要求建立一個完善的、科學而行之有效的自然災害救助制度。

二、自然災害救助的內涵與形式

自然災害救助是指家和社會依法向因遭受自然災害襲擊而造成生活貧困的社會成員提供一定的實物或金錢或服務的幫助，以保證其維持基本生活水平，并幫助災民確立其自行生存能力的社會救助制度。

具體來說，自然災害救助包括對受災地區災民的救助和對受災地區社區的救助兩個部分組成。對災民的救助主要有四個方面：（1）對災民生命的救助，盡量努力最大限度地減少受災地區的人員傷亡；（2）對災民基本生活的救助，這是在災民生命的救助的基礎之上進行的，對災民給予基本的生活資料，如救災物資等，維持其基本的生活；（3）對災民精神的救助，安撫災民的情緒，避免災民在遭受自然災害的迫害之后產生消極的心理；（4）對災民生存能力的救助，這是指在大規模的救災活動結束之后，幫助災民災民恢復和確立自行生存的能力，使災民能夠依靠自己的力量，進行正常的物質生活和精神生活。

半個多世紀以來，我國對自然災害救助不斷地探索，基本確立了一些主要的救助方式。第一，國家救助，這是我國自然災害救助的主要形式。因為自然災害發生往往是突發的，其破壞力巨大，只有國家才能在短時間內聚集其足夠的人力、物力、財力施以救助。第二，救災保險制度，這是一種由政府出面組織，采取國家、集體和個人三方面共同籌資的方式，為災民提供災后生活的基本保障并維持其災后恢復生產的一種社會保障制度。第三，互助互濟，除了一般的非災區支援災區、城市支援農村受災地區等互助形式，多年來我國還探索出了新的形式，如互助儲糧會、儲金會等。第四，生產自救，一方面政府的財力畢竟是有限的，可供支配的社會資源也是有限的，另一方面單方面施以救濟的思想是要不得的，生產自救就成為了國家救助之外的重要補充形式。第五，國際援助，這主要是指國際組織、友好國家、國際友人等向受災地區提供實物、金錢、技術、服務等方面的援助。

三、農村自然災害救助中存在的問題

1、自然災害救助物資的管理不盡合理。在自然災害救助物資的儲備上，由于農村地區的整體經濟水平不高，當地政府往往依賴于上級政府的撥款、非政府組織的救助和社會的捐贈，而對于當地自己進行自然災害救助物資的儲備不盡上心。在自然災害救助物資的分配上，地方政府對于上級政府預算下撥的自然災害救助物資，往往擴大救助范圍，將一部分救助物資用于受災地區之外的其他地區，即無論有災無災，無論災情嚴重與否，都進行平均分配，嚴重影響了救助物資的使用效益。

2、政府和非政府組織在自然災害救助中發揮的職能不完善。一方面，非政府組織在農村自然災害救助中的參與度不夠。農村地區受到自然災害的襲擊之后一般都是以政府為主導進行救助的，初期的救助物資大部分來源于當地基層政府的財政支出，非政府組織沒有或是很少參與其中。另一方面，農村地區的基層政府在自然災害救助上管理機構不健全，職能缺失或者不明確，基層政府的人員、經費等配備嚴重不足，很多基層政府工作人員一人身負多項職能，工作量嚴重超負荷，難以有效地在自然災害救助中發揮其應有的作用。

3、法律制度不完善。現有的相關法律法規都是從宏觀的整體上考慮，對自然災害救助各方面進行規定，但是我國長期處于城鄉二元結構的狀態下，這就使得農村地區缺乏符合其實際情況的、操作性強的法律法規。

4、自然災害保險制度尚不完善。農村居民對于通過購買自然災害保險來轉移災害風險的意識并不是很強，很少有農村居民會選擇購買保險。一方面是因為農村居民缺乏購買保險來規避風險這樣的意識，很多的農村居民依然存在著“聽天由命”這樣的思想觀念；另一方面是因為農村居民認為自然災害保險的保額太低，與自己實際遭受的損失相比差距較大，而農村地區經濟水平并不高，農村居民的收入偏低，他們不愿意用有限的收入購買保險。

5、農村居民的自然災害自救意識不高。農村地區由于財政有限，在自然災害的防災減災宣傳教育方面未必能做得到位，這是農村居民自然災害意識不高的原因之一。另外，農村居民多半受教育程度并不高，對自然災害的嚴重性了解也可能不夠，有的特別偏僻的農村地區，封建落后思想依然存在，認為自然災害是上天的懲罰，聽天由命。

四、完善農村自然災害救助制度的建議

1、進一步完善自然災害救助的法律制度。目前，我國在自然災害救助方面的法律制度有很大的發展，各種不同類型的自然災害大部分都已經有了專門的法律規范，2010年9月1日起實行的《自然災害救助條例》更是填補了自然災害救助的法規空白，為開展自然災害救助提供了法律依據。在這一基礎上，為了能更好的在農村受災地區進行自然災害救助，我們還需要的是一部專門為農村地區制定的農村自然災害救助法，使救助工作更加符合農村地區的實際情況，更行之有效。

2、增強政府在自然災害救助中的主體地位。政府在自然災害救助中是不可推卸的救助主體，是最權威的決策機構，他占據著最關鍵的低位，扮演著最重要的角色。但是政府在自然災害救助中也存在著不少的問題，在自然災害救助物資的儲備和發放上，地方政府往往依賴著中央，減少自己的救助投入，造成中央政府負擔過重；在自然災害救助的職能上，地方政府由于本身資源的窘迫，權責不分明或者一個職位身負多重職能，這些都影響了政府在自然災害救助中主體地位作用充分發揮。

3、擴大非政府組織在自然災害救助工作中的參與程度。隨著我國經濟體制改革和政府機構改革，政府逐步轉變職能，各種非政府組織得到培育，發展迅速。據相關資料統計，我國有11.2%的非政府組織參與到自然災害救助中，并發揮了重要的作用。非政府組織往往擁有更廣泛的社會資源和資金，更加貼近民眾，和社會聯系更密切，在自然災害救助中理應有更大的貢獻。

4、提高農村居民的自然災害自救意識。農村居民大半教育程度不高，對于自然災害就的防治與自救意識都較為薄弱，在農村地區大力普及科學文化教育，宣傳災害自救的相關知識和自然災害防范意識，是必不可少的措施。

5、推進自然災害保險制度在農村地區的發展。自然災害保險制度可以說是對于自然災害救助的一種補充，它是由政府、社會、個人三方面籌資運作的，可以緩解各方自然災害救助的壓力。但是實際上在大部分的農村地區，認可自然災害保險的農村居民并不多，他們認為自然災害保險并沒有給予合理的賠付，而保監會統計的數據也指出自然災害保險的賠款比例相對于自然災害造成的直接經濟損失不足1%。因此，完善自然災害保險制度是必然的選擇。

（作者： 湖南師范大學公共管理學院社會學系研究生，研究方向：社會政策與社會保障理論研究）

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[2]鄭功成.社會保障學.中國勞動社會保障出版社,2005.

[3]陳成文,胡書芝.社會救助與建設和諧社會.湖南師范大學出版社,2007.

篇10

【關鍵詞】 社區；綜合減災；自然災害；應對能力

自然災害是由于自然現象的變異作用于人類社會，從而造成人員傷亡、財產損失，甚至使社會秩序混亂，影響和阻礙社會經濟發展的事件。自然災害由兩個必須的因素或方面構成。一是自然界，它是通過非正常、非一般的方式釋放破壞性自然力的主體；二是人類社會，是接受這種破壞性自然力的受體。[1]提高應對自然災害的能力具有重要意義。

一、社區綜合減災能力建設綜述

社區是指由共同文化、共同地域，共同生話方式的一個地域單元，有時也指國家或地區最基層的社會行政組織。相對于社會而言，社區中人與人之間的關系是在長期生活中自然形成的相互協助、富有人情味的平等關系。隨著社會經濟的發展，社區的社會服務功能越來越明顯。

在防災減災體系建設中，社區的防災減災功能尤其重要。社區在突如其來的自然災害面前，由于其組織協調成本低，機動靈活，救援人員之間相互溝通便捷，諳熟本地區的自然地理環境，基礎設施，救災設備等優點。在自然災害發生的第一時間，自救能力的強弱，直接關系到災害發生地區居民的傷亡數目及社會財產的損失程度。減災從社區做起，就是強調要落實社區各項減災措施，整合各類基層減災資源，動員社區的每個家庭、每位成員積極參與防災減災和應急管理工作，著力提高社區防范防御各類災害的能力，保障人民群眾生命財產安全（史培軍，2010）。因而，如何加強社區綜合減災能力建設就成為社會學、公共管理學等學科研究的一個基本領域，并產生了一系列的重要觀點和理論成果。

從社區層面上看，各地防御災害的水平差異較大，防災和減災能力總體還比較薄弱。突出表現在：一是絕大部分社區沒有建立防災應急預案，基層防災減災的體制機制不完善；二是沒有儲備救災物資，沒的相應的避難場所，醫療設備；三是居民防災意識淡薄，沒有救災演練，災害發生時，由于缺乏減災知識，自救避災能力很差。（李立國，2008）。中國社區綜合減災能力建設發展不平衡。一般而言，城市災害相對比農村少，但城市的社區減災體系比農村完善，東部地區的災害比西部少，而西部地區社區綜合減災體系比東部差。社區減災能力與當地經濟發展有密切的關系。總體上，能夠達到國家綜合減災要求標準的社區非常少。

大部分社區的居民減災意識總體上還比較淡薄，減災知識普及率低，避災自救技能較差；社區的自救互救能力和防災減災管理水平還需要進一步提高（張曉寧，2010）。由于嚴重和高頻率的致災因素，當地居民對于有可能發生的災害事件保持著清醒的意識。為了逃生，在這些社區已經形成了“應對危機文化”。因此，災害管理機構應采用當地已經形成的慣例和做法。應該了解和學習當地居民應對災害的“土法”（瑞吉本·肖恩 肯基·澳柯扎科，2005）。積累資源減少脆弱性，開展當地環境保護措施，小型和中型基礎設施項目等從而減少致災因素（瑞吉本·肖恩 肯基·澳柯扎科，2005）。對于經濟不發達、自然環境惡劣、災害頻繁地區的人口來說，致災因素是主要的風險。致災因素往往對他們的生活和財產購成威脅和破壞，進一步加重了貧困。經濟上的貧困使得在社區減災體系建設方面幾乎沒有投入，這就加重了災害與貧困的惡性循環。大部分社區的綜合減災能力建設只是被動地依賴于國家投入。小額金融貸款對減少自然災害的影響具有很大的潛力，但同時還需要我們繼續對其進行發展。小額金融信貸能與其他災后重建機制相互補充，使災民恢復正常生活，而且還能幫助社區減少風險，實現可持續發展（薩爾瓦諾·布里塞尼奧，2005）。科學、長效的事故災害預防工作機制尚未建立，所以建立依托社區的社會安全保障系統十分必要。世界上一些災害社會學家發現，家庭、鄰里、社區中經過長期建立的人際關系，在災害到來時會發生諸多令人難以想象的作用，可大大減輕幸存者的心理創傷，對恢復家園有著巨大的積極作用（金磊，2003）。社區減災的含義至少包括四個方面：一是社區綜合減災能力建設是我國社區建設的主要內容之一，為社區發展提供保障并強化社區的功能；二是社區減災能力建設是國家防災減災體系中一個重點，是最基層、最小的社會單元；三是社區減災包含了社區可能出現的各種災害風險，囊括了自然災害、人為災害以及突發的各種社會公共安全事件應對過程和全部內容；四是社區減災是以減輕各種災害對社區人居環境的影響為目標，最終要升華為一種“安全社區文化”（王志蓮，周曉紅，2007）。2009年3月-12月，民政部與UNDP開展了災后重建及減災合作項目。項目形成了兩個主體報告——《農村社區減災能力建設研究報告》和《推進農村社區減災工作的研究報告》。俸錫金（2009）根據 《農村社區減災能力建設研究 》項目成果撰文《農村社區減災能力建設的困境與對策》，詳述了農村社區減災能力建設面臨的7個方面的主要困境以及政策建議和應對措施。沙勇忠、劉海娟（2010）在《美國減災型社區建設及對我國應急管理的啟示》論文中，從全球日益關注的社區減災建設出發，解讀了減災型社區的基本概念，介紹了美國政府構建“減災型社區”的背景及經驗。從伙伴關系發展、風險和災害評估、減災項目、公共教育和信息四方面，闡述了減災示范性社區及其建設效果，提出構建我國減災型社區應重視社區層面的減災建設、社區減災規劃建設、社區減災資源配置、社區減災隊伍建設和社區減災文化建設。楊軍（2003）在《在社區防災減災對策的復雜性科學問題》論文中提出并分析了社區防災減災對策研究中的4個問題，即如何界定社區防災減災應急管理的角色和方向；何為防災減災安全社區；如何預警突發性災難事件；社區防災減災系統是如何自組織的。引入復雜性科學理論對社區的防災減災對策進行了研究，討論了復雜性科學應用于社區防災減災對策的理論框架。金磊（2007）在《中國安全社區建設模式與綜合減災規劃研究》中介紹國內外關注的安全社區建設的理論與發展現狀，研究了對中國正興起的安全社區建設與規劃有借鑒的理念與方法。

二、小結

如何促使社區在突如其來的災害中減少生命財產的損失，降低風險，除了堅固的基礎設施建設，救災物資儲備、提高災害預警能力外，還應該從社區居民的防災意識的提高，社區組織與實施方案等方面著手，使社區向可持續發展的方向邁進。社區綜合減災能力直接影響當地經濟社會的可持續發展和人民的生活水平。加強社區綜合減災能力建設，要在體制機制和法制上高度重視社區的減災工作，提高防災減災能力的科技支撐，加強災害評估工作，加強綜合防災體系的建設，加強社區培訓，才能全面提高社區綜合防御災害的能力。[2]開展社區減災很重要的一個途徑就是通過培訓向社區居民介紹防災、避災和減災知識，提供社區居民開展自救的方法和實踐。民間組織在社區減災防災培訓中是一個重要的角色，要重視發揮他們的積極作用。[3]

【參考文獻】

[1] 楊云彥.人口、資源與環境經濟學[M].北京：中國經濟出版社，1999.283.