導語：如何才能寫好一篇事業單位改革退休政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：退休政策；Gilbert分析框架；分配基礎

2008年以來，圍繞延遲退休的話題爭論不斷，學者及民眾都對此展開了激烈的辯論。退休制度與人們生活息息相關。而我國退休政策從1950年創建，經歷了幾十年的發展、改革，在政策的分配基礎有了一定的變化。本文主要從分配基礎探討退休政策的變化。

一、適用范圍：從選擇性到普遍性

退休政策在1950年到1955年間不斷完善，適用范圍擴大。

1950年中央人民政府政務院《關于退休人員處理辦法的通知》，適用范圍為過去有退休金（經濟條件較好）之機關、鐵路、海關、郵局等單位的職工。1951年中央人民政府政務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》（簡稱《勞保條例》）、1953年修正公布的《勞保條例》將實施范圍擴大到規模較大的工廠、礦場和民營企業職工。1955年國務院頒布了《關于國家機關工作人員退休處理暫行辦法》。從此，企事業單位和國家機關普遍實行了退休（養老）辦法。并補充了集體所有制單位退休制度。

二、退休形式：從單一到多樣

自1950年《關于退休人員處理辦法的通知》后，退休政策歷經幾十年調整和改革，從普遍性規定退休年齡到主體退休政策和特殊退休政策并行，豐富了退休制度的內容。同時，為適應現狀，在延遲退休的制度設計上，也存在選擇主義到普遍主義的發展趨勢。

（一）主體退休政策

1950年到1978年，是主體退休制度創建和調整的主要階段。包括1951年《勞保條例》、1955年《國家機關人員退休處理暫行辦法》、1958年《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》、1978年《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，規定一般情況下，黨政機關、群眾團體、企業、事業單位，男工人、男干部60周歲、女干部55周歲、女工人50周歲，是法定退休年齡。除上海試行柔性延遲辦理申領基本養老金手續外，其他現仍然按照上述政策實施。

（二）特殊退休政策

1978年后，考慮到一些艱苦崗位和特殊工種人員提前退休、高級管理人員和技術人員退休年齡彈性延長等需求[1]，一系列特殊退休制度陸續頒布。

1.早退政策

早退政策以選擇主義的觀點，較多基于診斷性評估。

早退政策有“內部退休”和“提前領取養老金”兩種情況。主要依據1988年勞動部《關于嚴格掌握企業職工退休條件的通知》、1993年國務院《國有企業富余職工安置規定》，對距退休年齡不到五年的、因年老體弱不能堅持正常生產工作的企業職工，經本人申請，企業領導批準，可以實行離崗退養。

1978年國務院頒布《關于工人退休、退職的暫行辦法》與《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》規定，從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作，男年滿五十五周歲、女年滿四十五周歲，連續工齡滿十年的工人，以及工作條件與上述工人相同的基層干部；男年滿五十周歲，女年滿四十五周歲，連續工齡滿十年，由醫院證明，并經勞動鑒定委員會確認，完全喪失勞動能力的工人或干部；因工致殘，由醫院證明，并經勞動鑒定委員會確認，完全喪失勞動能力的工人或干部，可提前退休。

2005年《中華人民共和國公務員法》第八十八條規定了公務員可以提前退休的情形，即工作年限滿三十年或距國家規定的退休年齡不足五年，且工作年限滿二十年，經本人自愿提出申請，并經任免機關批準后可提前退休。

2.延退政策

延遲退休最初只針對部分高級專家、行業的骨干專業技術人員與女干部。

2.1早期政策

1983年國務院《關于高級專家離休退休若干問題的暫行規定》規定，副教授、副研究員以及相當這一級職稱的高級專家，可適當延長離休退休年齡，但最長不超過六十五周歲；教授、研究員以及相當這一級職稱的高級專家，可以延長離休退休年齡，但最長不超過七十周歲；學術上造詣高深、在國內外有重大影響的杰出高級專家，未設定退休年齡上限，并對高級干部進行了界定。1990年人事部《關于高級專家退（離）休有關問題的通知》中，補充關于一般女性高級專家延遲退休的規定。凡身體能堅持正常工作，本人自愿，可到六十周歲退（離）休。1983年國務院頒布《關于延長部分骨干教師、醫生、科技人員退休年齡的通知》，規定符合規定的骨干人員可將退休年齡延長一至五年，延長后的退休年齡，女同志最長不得超過六十周歲，男同志最長不得超過六十五周歲。1992年中央組織部、人事部《關于縣（處）級女干部退（離）休年齡問題的通知》規定，黨政機關、群眾團體的縣（處）級女干部，以及全民所有制事業單位中擔任黨務、行政工作的相應職級的女干部，凡能堅持正常工作，本人自愿的，其退（離）休年齡可到六十周歲。

2.2目前趨勢

從上述政策法規中可以看到，延遲退休對象只限于高級專家、骨干技術人員和女干部。而從2008年開始，延遲法定退休年齡的話題不斷發酵，爭論不斷。到2012年，國家人社部關于醞釀延遲退休年齡的信息發出、“清華方案”出臺。[2]2016年3月，《十三個五年規劃綱要》提出要實施漸進式延遲退休年齡政策。國務院下發批轉發改委《關于2016年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》，提出要制定漸進式延遲退休年齡方案。兩會期間確定延遲退休方案2016年會按照相關程序批準后推出，向社會征求意見，完善后再正式推出。也就是說，延遲退休將覆蓋到全體企業、事業單位、群眾團體等。方案制定基于三個考慮，即小步慢走，漸進到位；區別對待，分步實施；提前公示，預先預告。

從短期來看，延遲退休借鑒國外彈性退休機制的呼聲較高，即在延遲退休政策的基礎上提供一定的個人選擇空間。

三、退休待遇：雙軌到并軌

退休后待遇經歷機關與企業分離、合并、再分離、再合并的過程。

1950年《關于退休人員處理辦法的通知》規定，部分公共服務部門工作人員退休時可一次性領取退休費；1951 年《勞保條例》確立企業職工退休待遇。1955 年《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》將機關人員一次性發放退休金改為按月發放。此時機關與企業實施兩種不同的退休辦法。同等條件下（男年滿60歲，一般工齡滿25年，本企業或單位工齡滿10年；女年滿50歲，一般工齡滿20年，本企業或單位工齡滿10年。企業職工退休后每月領本人工資的35%-60%。機關工作人員領60%。）機關工作人員領取的普遍要多于企業職工（針對在機關工作的年限有50%、60%、70%、80%、不設限）。

1958 年國務院頒布《關于工人、職員退休處理的暫行規定》。這個規定普遍適用于國營、公私合營的企事業單位和國家機關、人民團體的工人與職員。統一了機關事業單位和企業職工的養老保險制度。

1978年頒布《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休退職的暫行辦法》。前者關于干部退休的決定，適用于黨政機關、群眾團體和全民所有制企事業單位的干部，以及因工作需要由組織委派到集體所有制企事業單位的國家干部。后者適用于全民所有制企事業單位和黨政機關、群眾團體的工人。由于許多達到退休年齡的人員之前未得到妥善安置，所以國家首先調整的是機關事業單位的退休養老制度。這個文件，把原來干部、工人實行同一個退休辦法，再次改為分別實行兩個辦法。[3]1978年改革開放后引入養老保險制度，陸續的1991年《關于企業職工養老保險制度改革的決定》、1995年《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》對企業養老制度進行社會保障改革，實行“統賬結合”模式。[4]

此時，制度改革將企業最終納入社會保障體系，企業職工退休待遇轉變為職工養老保險，不再由國家包辦，責任主體轉變為企業和個人。企業按工資總額的20%向統籌賬戶繳費，職工按工資的8%向其個人賬戶繳費。而機關和事業單位卻沿襲計劃經濟體制下養老退休金制度的做法，而并未納入社保體系，養老退休金仍由國家財政統一發放，個人無需繳費。[5]自此，養老金雙軌制形成。當然，這里需要明確的是1978年《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》的政策帶有分配中對政治壓迫后的“補償性”色彩。

到2014 年12月，國務院副總理馬凱代表國務院作關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告時表示，黨政機關、事業單位建立與企業相同的基本養老保險制度。2015 年1月，國務院《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，機關事業單位工作人員企業職工養老保險制度并軌。

四、結語

從建國之初的嘗試建立，到不斷發展和改革退休政策。退休政策的適用范圍從選擇性的標準到普遍性；退休形式從一般退休年齡，到適應于特殊群體或個人的“早退”“延退”與一般并存；退休待遇也在時展中不斷適應公民的要求、并體現公平性的原則。目前，新的延遲退休的實施方案正在制定中，也許會有更具福利性質、針對一般公民的彈性退休年齡。而普遍的提前退休現象是否存在不公平、給社會發展帶來負面影響；仍需要研究者、政府與民眾的共同研究。

【參考文獻】

[1]中國國際經濟交流中心課題組.我國退休制度歷史、現狀和挑戰――漸進式延遲退休年齡政策研究之一[J].經濟研究參考. 2015（04）：2.

[2]韓克慶.延遲退休年齡之爭――民粹主義與精英主義[J].社會學研究.2014（05）.

[3]郭磊，潘錦棠.養老保險“雙軌制”的起源與改革[J].時事觀察.2015（05）.

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關鍵詞：法國養老金改革；中國養老保險；碎片化；一體化；延長退休年齡

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2011）04-0085-05

一、法國養老金制度的起源及改革

法國是典型的西方福利國家,擁有覆蓋面廣、保障水平較高的社會養老保險體系。與英國等其他西方發達國家相比,法國的養老保險制度起步相對較晚,但發展卻十分迅速。近20多年來法國的養老金改革一波三折，引發多次罷工騷亂乃至沖突，令世人矚目。

（一）法國養老金制度的起源

法國現行養老保險制度是從二戰以后逐步建立和發展起來的。起初的貝弗里奇模式（Beveridgean）社會保險制度曾深受法國國民的稱道。隨后，養老金的覆蓋面擴展到所有的從業人員（屬于“普通制度”范圍），不久四種非雇傭種類也被加入進來，包括推銷員、工匠、自由職業者和從事農業者。此外，對公共部門有利的“特殊制度”也建立起來，這就為法國形成碎片化的養老金制度埋下伏筆。1953年，將特殊制度合并到普通制度的嘗試遭遇到強烈抗議并最終放棄。基于逐步完善的人口統計數據，皮埃爾•拉羅克（Pierre Laroque,法國社會保險的創立人之一）在1962年的一份報告中就曾警告，隨著“嬰兒潮”這代人在21世紀初漸漸退休，法國社會將面臨嚴峻的考驗。

（二）法國養老金制度的改革

退休金制度改革始于20世紀80年代初期：削減福利和提高給付門檻。除了不斷增加的赤字外，失業率在80年代開始上升。為了將年輕從業人員納入到體系中，法國左翼政府在1982年決定對退休金制度進行改革，并在1986年推廣以下措施：退休金計算依據工資最好的10年的平均數逐步改為依據工資最好的25年的平均數。退休金繳費期限逐步由150個季度改為160個季度。改革后的退休金制度采取多種形式。自20世紀80年代中期以來，法國養老金的改革可以簡單地概括為福利的削減和給付門檻的提高。

20世紀90年代加快退休金制度改革：從私有部門逐漸擴及公共部門。1993年，法國再次出臺關于退休金制度改革的計劃（見表1）。為了縮小不斷擴大的差距和受益水平，巴拉迪爾政府（the Balladur government）將交納退休金（即私有部門的普通養老金）的年限要求從37.5年延長到40年。決定從1994年起，退休金繳費資格季度每年增加1個季度，獲得全額退休金者的繳費資格季度將從160個季度過渡到2004年的170個季度，退休金計算所依據的最好工資年數從1994年開始每年增加1個年度，直至過渡到按照20～25年最好年均工資計算退休金。［1］1995年，政府出臺朱佩改革法案（the Juppe reform bill）。該法案旨在統一退休制度，將特殊制度（即公共部門的養老金）向普通制度靠攏，規定在工齡和退休金標準方面取消各行業退休制度的優惠條件，即將公共部門取得全部養老金的繳納時間也從37.5年延長到40年,計算養老金的工作年限也規定為收入最高的25年，同時增加退休金領取者繳納醫療保障稅的比例。［2］這招致了一場由公共部門工會領導的全國性罷工。持續的反對聲浪迫使這項改革法案最終撤銷。隨著90年后半期經濟強勁增長，對立緊張和改革的訴求均得到了緩解。

21世紀初法國進行深層次改革：將特殊制度與普通退休制度進行結合。由于經濟狀況持續走低，法國退休指導委員會（the Retirement Observation Council，以下簡稱ROC）強調進行一場重大改革的必要性。如果不改革，ROC預計養老金制度的赤字（由國家負擔）到2020年將增加到每年430億歐元，它還估計在2006年到2050年之間從業者與退休者的比率將從182∶100下降到121∶100。2003年，總理菲永（Francois Fillon）的目標主要是漸進地對公共部門（特殊制度）實施改革，使之和私有部門（普通制度）退休制度逐步同一（見表2）。其主要舉措是，先將公共和私營部門工作者交納退休金的年限增加到40年（從2004年到2008年），到2012年再延長到41年。雖然這次沒有引發大規模罷工，但改革再次遭到了工會的強烈反對。因此，這次改革并沒有達到目標。

2010年政府強勢推動養老金制度改革：延長退休年齡，提高公共部門繳納比例。2010年6月，法國政府對外一份詳細的養老金改革法案。法案包括三個主要方面（見表3）：逐步將私營和公共部門的法定退休年齡延長兩年，到2018年達到62歲（特殊類別的公職人員延長至52歲和57歲，而現在的退休年齡設定在50歲和55歲）；到2020年時，將交納退休金的年限提高到41年；公共部門退休金繳納比例將從7.85%提高至10.55%，向私營部門看齊。這項最終得以通過的改革法案與歐洲標準相比，還是顯得較為柔和，但是10月份法國還是掀起了第四次全國性的跨行業行動。薩科奇及其政府頂住了反對聲浪，他表示，即使民眾對此深表不滿，政府也不會放棄強制推后退休年齡的退休金改革計劃。

二、法國養老金制度改革緣由解析

（一）福利國家的高福利體制弊端：福利的剛性增長

原聯邦德國“經濟奇跡之父”艾哈德曾經說過一句富有哲理的話:“過多的福利就意味著沒有福利”。［3］法國等福利國家的現實生動地印證了這個結論。由高福利弊端引發的諸多問題多年來困擾著法國等福利國家的經濟發展，法國的退休制度改革，其實有不得不改的無奈與苦衷。自二戰結束后，在福利國家理念盛行和過高經濟增長預期的影響下，整個歐洲的退休制度都是在退休金額就高不就低（呈現福利的剛性增長）的原則下，靠寅吃卯糧的方式完成的。一旦老齡化席卷而來又遭逢經濟危機，養老金支付自然難以為繼。法國戰后嬰兒潮一代現已全面進入退休期，而國家原有的退休金制度根本不足以支撐他們日益增長的退休費用。目前法國退休人員約占全國人口的23.8%，每年靠國家借債支付退休金的退休人員已達150萬，未來20年還會有250萬人退休。如果現有制度不變，即便按照最樂觀的預期發展，到2030年法國國家養老金赤字也會上升至700億歐元，而目前每年320億歐元的水平已經讓國家債臺高筑了。巨額的退休赤字不但使現行退休制度處于事實破產的窘境，而且將極大地拖累法國債務級別，使之懸而又懸地在3A級別邊緣徘徊。［4］無論是從挽救分攤制退休制度，還是從削減公共赤字保住法國信用評級來看，法國養老金制度改革，迫在眉睫。因此，總統薩科齊才將退休制度改革作為他任期內的標志性任務大力推行。

（二）養老金制度呈現高度碎片化：行業統籌與結構性失衡

法國作為老牌資本主義國家，現代福利制度是由幾個世紀以前誕生的傳統自發性行業和職業互助會改造過來的。經過1945-1946年和1948年的改革，原本五花八門、支離破碎的福利制度逐漸形成了目前由四大制度構成的基本養老制度格局，呈現高度的碎片化狀況，缺乏統一性：第一是“普通制度”，覆蓋所有包括工業、商業、服務業等私人部門的工薪階層；第二是“農業制度”，覆蓋所有農業經營者和農業工資收入勞動者；第三是“特殊制度”，主要覆蓋公務員、職業軍人、地方公共機構人員、法國鐵路公司（國營）、電氣煤氣工作人員、礦工、海員等；第四是“自由職業制度”，覆蓋所有自由職業者，如手工業者、企業家、自由工商戶等。在全法就業人口中，普通制度、農業制度、特殊制度、自由職業制度這4個制度的覆蓋率分別是49.20%、11.65%、18.17%和20.98%。

如果用“計劃”來分類，法國養老計劃的數量多達1500多個。這種碎片化狀態導致了諸多問題：如以行業統籌為基礎的制度間、行業間待遇高低不平，參差不齊，前后不一；勞動力跨行業流動就有可能放棄原來的全部福利待遇，于是勞動力流動受到嚴重阻礙，本行業內部子承父業和代代相傳便成為一種自然選擇甚至形成就業歧視現象，特殊權利的保留對“外人”具有天然的排斥力，家族型就業模式又反過來形成了職業隔離，諸如印刷、出租車、公證人、電氣煤氣公司、銀行等部門就不得不對員工子女給予一定的照顧，解決其就業問題，以維持雇員的忠誠。法國這種碎片化的制度造成社會群體利益的失衡和社會結構的失衡，最終導致社會的不公正。

（三）面臨人口老齡化與預期壽命延長的壓力與挑戰

法國面臨日益嚴峻的人口老齡化問題，隨著老年人口比例的劇增，就業人口相對減少，每年進入勞動市場的人數將少于退休人員。目前,65歲以上的老年人已占總人口的14%,絕對人數高達900萬,而法國現在的就業人數才2200萬，就業人數與退休的老年人口的比率僅為2.22。［5］隨著生活水平的提高，人的平均壽命更長了，預計到2040年，法國人的平均壽命將比現在提高6歲，男性和女性將分別達到80歲和89歲。壽命的延長意味著對養老金需求的增加，政府在退休方面的財政負擔日益沉重。相關數據顯示，法國政府每年要拿出相當于國民生產總值12%的資金用于發放退休金。法國還存在另外一個令政府無奈的現象，由于社會福利措施“十分完善”，有些人寧愿領取失業救濟金也不愿意參加工作。盡管法國政府不斷出臺政策鼓勵就業，然而法國的失業率并沒有太大改善。這讓政府在收、支兩方面都承擔著巨大的壓力。［6］法國人60歲的平均退休年齡與鄰國相比都要低，55歲～65歲人口中僅為37.4%的就業率處于歐洲最低水平［4］。基于上述原因，法國的養老金改革勢在必行。

三、法國養老金改革啟示：中國養老保險制度的改革與發展

（一）從“碎片化”制度邁向城鄉一體化的養老保險制度

我國現行的養老保障制度體系，總體上處于過度分割、雜亂無序、漏洞巨大的殘缺狀態。從實踐來看，我國不僅有城鎮職工基本養老保險制度、機關事業單位離退休養老制度，各地還有農民工養老保險、農村養老保險、計劃生育夫婦養老保險、失地農民養老保險制度，以及老年津貼制度、農村五保戶制度、優撫制度和城市孤寡老人福利制度等。這種多種制度并存、過度分割的現實格局造成了養老保障制度的碎片化現象。不僅如此，各種制度之間的邊界也不清晰，無論是在城市還是鄉村，都存在著巨大漏洞，70%以上的公民沒有被養老保障制度所覆蓋。［7］116-117中國的社會保障制度發展不平衡的現狀不可能在短期內改變，多元化的制度安排在現階段乃至未來20―30年仍然不可避免，但應當認真汲取國外及國內已有的教訓，盡可能地防止制度碎片化，整個制度的建設也應當努力從統籌走向統一。即使是基于地區差別、城鄉差別及群體差距的事實，在現階段乃至一定時期內允許部分社會保障項目采取多元化的制度安排，也應當確保不同制度之間的可銜接性，為最終實現制度的統一減少阻力與麻煩。具體而言，我國養老保險制度改革可分三步走：

第一步：2012年前建立有序組合的多元養老保險制度體系，實現制度層面的全覆蓋，形成含企業職工養老保險、公職人員養老金制度、新型農村社會養老保險（對新老農保進行整合）、農村五保供養、城鄉居民老年津貼制度、優撫制度等多元制度結構體系；第二步（2013-2020年）：以繳費型養老保險為主體的養老保障體系全面定型、穩定，通過逐步歸并形成公職人員養老保險、職工基本養老保險、農民基本養老保險（歸并了農村五保供養、計劃生育保障及農村養老保險制度）和城鄉老年人津貼制度等構成的“三險一貼”型制度結構，實現人人較公平地享有養老金及相關服務；第三步（2021-2049年）：進一步推進制度整合，全面提高老年人的生活質量。到建國一百周年，我國的養老保障制度將由全國統一的基本養老保險制度（或國民年金制度）和居民老年津貼制度構成，共同覆蓋全體國民，實現人人享有體面的老年生活。［7］132-139

（二）提高退休年齡：女先男后、小步漸進

延長退休年齡是人類預期壽命延長和人力資本投資年限不斷延長的必然要求，是對人生周期的合理調整，也是養老保障制度可持續發展的需要。由于退休年齡延長只能是漸進式的，因此，國家需要盡快開始延長退休年齡，在規范現有退休年齡的基礎上，以2040年實現男女同齡65歲退休為基本目標，進行倒逼式的制度安排，女先男后，小步漸進，逐步延長勞動者的退休年齡。

第一，女先男后，逐步實現男女退休同齡。考慮到目前女性退休年齡大大低于男性退休年齡，需要在一個相對長的周期內逐步提高退休年齡，因此，建議遵循女先男后的標準，先從2010年開始提高女性退休年齡，再到2015年前后開始延長男性退休年齡，最終在2040年前實現男女65歲同齡退休。在延長退休年齡時，還可以允許一定的彈性，適當地給勞動者尤其是女性勞動者一定的選擇余地。這種根據現行退休年齡以及延長退休年齡的意愿分群體逐步延長退休年齡的政策，將有利于降低政策實施阻力，具備可行性。

第二，小步推進，逐漸提高退休年齡。由于延長退休年齡不僅會對個人的職業生涯產生直接影響，而且會影響代際之間的利益調整，因此，必須遵循小步漸進的策略。對于女性職工（干部）而言，假設從2010年起，退休年齡從50（55）歲延長至2040年的65歲，則每年延長6個月（4個月）即可實現；對于男性職工而言，假設從2015年起，從60歲延長至2040年的65歲，則每年延長2個月即可提前實現。當然，具體實施時還可以考慮前期稍快、后期稍慢的策略。這種小步漸進的方式，雖然會使退休年齡延長目標的實現過程拉長，但能夠將延長退休年齡對個人的影響降低到最小，符合社會公平原則，進而可以降低改革的阻力。

（三）正確處理養老保險改革眼前利益和長遠利益的關系

十七屆五中全會著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系、健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，加快醫療衛生事業改革發展，正確處理人民內部矛盾，切實維護社會和諧穩定。養老保險改革也應當注意正確處理社會矛盾，特別是處理好眼前利益和長遠利益的關系。在提供新的養老福利項目時一定注意起點要低，因為福利水平具有剛性增長的法則，往往是只能升不能降。所以從現在起就要適度控制福利費用的增長，一定要做到量入為出，而不要寅吃卯糧，給將來造成困境。建議盡早建立適度的國民養老戰略儲備基金，防患于未來人口老齡化的風險；強調養老保險的普惠性，同時又要注意養老保險水平的適度性和財務的可持續性等等。

（四）鼓勵社會合作參與養老保險改革

成功的養老金改革需要社會對話及社會伙伴的參與。法國的民主堪稱西歐福利國家的典范，工會力量的強大沒有使養老金的再分配功能受到明顯削弱，而是促使政府更加審慎的對待養老金改革和出臺更加完善的養老金制度。我國是民主集中制的社會主義國家，在完善養老保障制度的過程中,也需要考慮建立聽證會、社會磋商等對話機制,使社會公眾能夠更充分地了解改革、更積極地支持改革,為改革創造一個良好的社會環境。當前，應堅持全面質量管理(TQM-PS)即“顧客導向”、“持續改進”和“全員參與”服務理念，暢通民眾回應渠道，讓政府了解公眾希望的服務種類、服務質量以及對服務的滿意程度，通過公示和聽證制度、設置投訴機構等措施,建立便于公眾參與和反饋意見的信息系統和服務系統，促進政府與公眾在不斷溝通、反饋、評價中穩步推進改革。只有如此，才能減少養老金改革的阻力、爭取更多的社會合作與支持。

（五）加快公職人員養老保險改革步伐

法國的養老金改革是從私人部門開始的，之后的兩屆政府試圖將改革推廣到公共部門都沒有成功。我國的機關事業單位在人事、財務方面的改革較為復雜多變。近日，有報道稱2008年國務院常務會議推行的五省市事業單位養老金試點改革已經無果而終，并指出：養老金改革目標應該是縮小機關、事業單位和企業三者之間的待遇差距，因此改革要實行聯動，沒有聯動當然有阻力；養老金改革不是“甩包袱”，而應該使人們利益增大，如果欠缺公平，則自然不被社會認同。這說明了我國事業單位養老制度改革的艱難，改革須慎之又慎。筆者認為，一方面機關公務員養老制度改革應該先行，起表率作用，這樣才能真正推動養老制度的改革、體現制度的公平性；另一方面，在改革中我們既要提升企業職工的養老待遇（可以公職人員待遇為參照），同時又要保證事業單位職員、機關行政單位公務員等公職人員的實際利益不下降。只有如此，才能真正推動養老保險制度的可持續發展。

參考文獻：

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［2］顧俊禮.福利國家論析――以歐洲為背景的比較研究［M］.北京：經濟管理出版社，2002：181.

［3］劉.德國社會保障的困境［J］.長江論壇,2003(6)：46-47.

［4］于海洋.法國退休制度改革：麻煩的不只是改革本身［J］.中國經濟周刊,2010(31)：30-31.

［5］沈國華.法國的養老保險制度及其改革［J］.外國經濟與管理,1997(5)：39-40.

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關鍵詞:養老保險基金,財務危機,建制理念,新隱性債務

當前，在全球172個已經建立并且運行多年養老保險制度的國家中，正面臨一個共同的問題：基金財務危機。而在我國，這一危機又尤為突出，嚴重威脅到現行養老保險制度的正常運行。如果不能及時應對這一危機，我國當前的養老保險制度改革有流產之虞，并將最終導致養老保障制度的破產。因此，梳理當前危機成因，找出應對措施就成了當務之急。

一、當前我國養老保險的財務危機

調查顯示，2001年平均每3.65名在職職工“養活”1個退休職工，到2050年這個比例預計將是1.87∶1。到那時怎樣保障老年人的生活?

由勞動和社會保障部法制司、社會保險研究所和博時基金管理公司共同的《中國養老保險基金測算與管理》報告書中指出，我國養老保險正面臨著比較嚴重的財務危機。主要包括基金收不抵支且缺口逐年上升，風險賠付能力下降以及養老保險基金陷入危機的省市正逐漸蔓延和加重等。據調查顯示，在我國，1997年基金收不抵支的城市有5個，1998年擴大到21個，1999年又增至25個；基金缺口1999年為187億元，2000年為357億元。據專家預測，統籌基金在未來25年間將出現收不抵支的情況，年均717億元，總缺口1.8萬億元；按現行退休年齡推算，赤字運行年限將延長28年，年平均1030億元，總缺口擴大至2.88萬億元。

盡管當前養老保險的財務危機是全世界養老保險制度面臨的共同問題，但比較其他國家而言，由于我國特殊的歷史根源以及目前的現實條件，我國的這一財務危機顯得尤為嚴重。

二、我國當前職工基本養老保險基金財務危機的成因分析

(一)急于求成的制度轉軌帶來了超重的歷史債務。我國職工基本養老保險基金面臨的財務危機中，一個主要危機就是償還歷史債務的壓力，也就是我們所說的“轉制成本”。1995年國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，標志著我國企業職工基本養老保險從現收現付制開始向“統賬結合”的模式轉變。在轉制過程中，由于“老人”和“中人”的退休金權益并沒有以養老金形式形成積累，于是就出現了“轉制成本”。這一歷史債務規模到底有多大，目前還存在爭議。①由于統籌基金無法填補這一缺口，所以我們就采用了混賬管理模式，統籌賬戶擠占個人賬戶資金，實行個人賬戶的空賬運行。這種空賬運行就使得統賬結合的新制度又回歸到本質上的現收現付制。據專家測算，截止到2002年底，國內養老保險累計的個人空賬規模為4800多億元，如果情況得不到改善，到2033年老齡化高峰期，當期支付缺口將達到4400多億元，空賬規模達14萬億元。

導致這一債務問題出現的主要原因在于我們在自上而下的改革中，采取了急于求成的推進方式。改革前，由于“”的破壞，職工養老保險已經退化為單位保障，雖然在“”結束后也出臺了一些恢復性的制度規定，但是單位自保的狀態并沒有改變，還未實現社會統籌。另外，對于中老年職工養老金歷史欠賬問題也還未找到有效的化解辦法。在這樣的條件下，就從傳統的、由單位負責的養老保障現收現付制一步跨入全新的部分積累模式，顯然操之過急。盡管新制度的框架符合我國的長期利益，卻因缺乏現實政治的、法律的、經濟的扎實準備與預案籌劃，不僅未能真正解決原有體制下存在的基金不足問題，而且還帶來了沉重的轉制成本。

(二)基金征繳不力導致的新債務。養老保險基金征繳是養老保險制度運行的核心。但基金征繳不足已是不爭的事實，這方面的問題主要表現為以下幾種情況：

其一，基金征繳中的“打折征收”，導致了“新隱性債務”。目前我國一些地方對社會養老保險繳費采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，加上我國在養老保險繳費年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費少、受益多”的財務失衡狀態，“新隱性債務”正在大面積生成。根據《深圳特區報》的記者調查，廣東一些地方為暫時緩解眼前養老金的支付壓力，對個體戶、私營企業、外資企業等新經濟組織員工參加社會養老保險采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，即按照社會平均工資的50％征收養老保險金。從表面上看，眼前的支付危機暫時避免了，但是從長期看，“新人”的養老保險在財務上難以達到平衡，這就形成了“新隱性債務”。

其二，社會保險費拖欠、拒繳嚴重，養老保險基金征繳率低，導致供款不足。據有關資料顯示，從1993年到1999年因養老保險基金收繳率不到位一項，就造成欠收養老基金472億元。據國家勞動和社會保障部公布的數字，2001年1月8日全國企業欠繳基本養老保險費千萬元以上的有20余家。國務院體改辦宏觀司2000年5月的相關數據顯示，當時全國累計發生企業欠繳養老金已達376億元。另外，參保不繳費的情況比較嚴重，有的省區高達20％，全國總計達800萬人。

其三，企業少報、漏報、瞞報上繳基數。按照現行企業社會保險制度的設計，職工工資總額是我國社會保險的繳費基數。由于我國勞動報酬非工資化、工資非貨幣化嚴重以及勞動保險統計不夠規范、準確和完善，就形成了統計工資總額大大小于實際工資總額。另外，社會保險經辦機構穩定的繳費工資總額又少于統計工資總額，綜合這兩種情況，可能使繳費工資總額縮小33％左右。據北京市社會保險基金管理中心檢查，1993年漏報733.6萬元違紀款中，其中有534.6萬元，占72.8％是因企業漏報工資總額所造成的。

(三)人口老齡化、高齡化趨勢，養老保險基金負擔系數提高。人口老齡化是全球問題。但我國由于人均壽命的延長和計劃生育政策的實施，使得老齡化問題尤為嚴重，并呈現出以下兩個特點：即相對于發展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對于發達國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進入老齡化社會的。所以，我國當前面臨的老齡化形勢最為嚴峻，其對我國養老保險基金財務平衡的沖擊也最為嚴重。這種沖擊主要體現在：一是老齡人撫養比②的快速提高使養老基金的支付增加，收繳減少，加重了入不敷出的矛盾。如我國1953年、1964年、1982年、1990年和2000年的老齡人撫養比分別為7.43％、6.39％、7.98％、8.33％和9．92％。據推算，今后30年我國老齡人撫養比將繼續快速升高，到2030年將會超過20％。另一方面，對現行的個人賬戶積累基金發放的方式提出了挑戰。個人賬戶養老金現行的支付方式假設職工退休后平均只活10年，而且制度規定，10年后個人賬戶支付給退休者的部分由政府承擔，如果未滿10年退休者去世了，則家屬可以繼承其剩余部分。當老齡人口的比重越來越大，高壽老人越來越多時，這種只有補貼、沒有任何結余的個人養老保險積累制度顯然也會給國家帶來更大的困難。

(四)提前退休帶來的養老保險基金的收支剪刀差。由于提前退休現象對養老保險基金具有少繳多支雙重侵蝕，所以成為當前我國基本養老保險基金財務危機的主要根源。據對上海、廣東、山東等13個省、市的調查，從1995至1997年3年間，新增離退休人員164.4萬人，其中提前退休人員為51.7萬人，占當期離退休人員總數的31.4％，年均支付提前退休的養老金為18.8億元，占當期離退休金總額的23.5％。③

允許提前退休主要是出于緩解就業壓力的目的。其他國家也曾經在經濟不景氣的情況下，用鼓勵提前退休的辦法，解決失業問題，但后來都被實踐證明這對解決失業問題并不是一個有效的方法，卻對養老保險基金造成了極大的侵蝕，致使養老保險發生危機。1982年出版的由美國勞工部就業標準局就業與退休問題專家M·H·莫里森撰寫的《老齡經濟學——退休的前景》反對提前退休，他強調“退休年齡對退休金費用有相當大的影響。在60歲開始退休，所領退休金的每一美元現值，大約要比65歲退休的高15％；如果55歲退休則將近高30％”。1985年出版的由著名老年經濟學家J·H·舒爾茨撰寫的《老年經濟學》則指出“一旦退休年齡從65歲降低到60歲，退休金費用就要增加50％左右”。

(五)基金投資管理不善，無法滿足養老保險基金的剛性調節增長的需求。自1992年開始，各地相繼進行了兩次養老金計發辦法的改革，導致退休金水平上升。另外，為彌補物價和工資指數增長建立的調整機制，也極大地提高了養老基金的需求總量。尤其是2004年上半年，我國職工平均工資增長7％，通貨膨脹率為3％，這給養老保險基金造成了極大的壓力。然而在基金支付需求不斷增長的壓力之下，我國養老保險基金的投資和管理卻依然問題多多，困難重重。投資方面，目前我國的養老基金幾乎全部用于銀行存款和購買國債，受銀行存款利率不斷下調及國債期限結構影響，基金收益甚微，保值增值困難。個人戶收益也不理想，以遼寧的試點為例，2002年底個人戶基金全年收益率只有2％，2003年通過協議存款等方式，個人戶基金年收益率提高到2.45％，但都遠低于7％的平均工資增長率水平。對滾存結余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不當的問題，擠占、挪用、虛報、冒領養老保險基金都比較嚴重。

三、應對當前財務危機的政策建議

據世界銀行專家分析，要安全平衡地度過養老保險金支付的高峰期，我國需2萬億元左右的養老保險基金的積累，在近期內我國顯然難以做到這一點。筆者認為，為緩解因養老保險基金支付危機對我國政治改革、經濟發展、社會穩定所形成的巨大沖擊，我國應采取如下的相應對策：

(一)轉變建制理念，深化養老保險制度改革，杜絕財務危機的制度根源。

首先，要轉變建制理念，實現養老社會化。中國基本養老保險基金的財務危機根源還在于養老保險制度本身。現行制度的建制理念還保留著計劃經濟時代的“大鍋飯”和“社會主義優越性”的意識形態殘余。突出的表現就是政府家長作風，包辦一切，管得過多，保得過厚。縱觀當今世界，中國恐怕是基本養老保險替代率最高的國家，財政負擔過重，基金壓力巨大。同時也給企業帶來了沉重的繳費負擔，壓制了經濟活力，同時也打壓了企業年金制度的發展空間。企業負擔過重，補充養老保險發展空間狹窄，又反過來造成對基本養老保險的依賴和基本養老保險基金的財政負擔，從而產生惡性循環。養老問題是整個社會的責任問題，并不是單純的政府責任。所以，中國要解決當前養老保險基金的財務危機，首先要轉變建制理念，降低基本養老保險的替代率，提高社會和個人在養老方面的責任。只有這樣，才能為其他層次的養老保險提供發展的空間，才能減輕企業繳費壓力，增強經濟活力。

其次，變當前的“統賬結合”制度為“統賬分離”制度。統賬結合模式下的混賬管理導致了空賬問題，空賬的惡性循環是本質上的現收現付，既有可能導致即期養老金待遇的擴張性支付，也無法應對老齡化危機，同時還會阻礙勞動力正常流動。因此，必須實行“統賬分離”制度，推行個人戶“實賬化”，并完善個人賬戶的有效管理，利用社會和市場的力量，提高個人賬戶的經濟效益，使個人賬戶資金能夠名副其實，能夠有效地化解人口老齡化帶來的養老金債務危機。統賬分離后統籌基金的資金支付缺口通過盤活國有資產(包括居民的福利住房)等方式籌集資金解決。

(二)改革退休制度，降低當期支付規模。

首先，要杜絕提前退休。可以通過改革基礎養老金的計發辦法，實行替代率隨繳費年限浮動來杜絕提前退休。如以繳費15年作為“門檻”，繳費15年可領取社會平均工資的15％作為基礎養老金，每多繳費一年多領1％，如果惡意中斷繳費，按照離退休年齡差幾年停繳的辦法，一年扣0.3％。

其次，要適當提高退休年齡，實行彈性退休制度。根據測算，在我國退休年齡每延長一年，養老統籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。另據測算，如果我們從2015年起，每3年把退休年齡提高1歲，用15年的時間到2030年提高到65歲，其結果將使2030年和2050年的老年贍養系數由37.0和47.5下降到21.1和30.9。我國現階段男性60歲和女性55歲的退休年齡規定于上世紀50年代初，當時我國居民平均預期壽命僅49歲，而目前已上升到70歲左右，應當說在我國提高退休年齡存在著較大的空間。從國際比較來看，我國的退休年齡也有較大的提升空間。根據國際衛生組織的調查，當前全世界平均預期壽命是66歲，平均退休年齡為男60.5歲、女58.6歲。而我國當前的平均預期壽命已達到71.4歲，但退休年齡卻僅為男60歲、女50歲(女干部55歲)。所以，根據國際經驗，我國的退休年齡尚有較大提升空間。

至于提高退休年齡與就業壓力的相關性，尚缺乏實證性研究。即使有相關，也可以——更應該通過調整經濟發展模式、產業結構以及提高教育年限、推動職業培訓等方式加以化解。

(三)加強養老保險基金征繳，拓寬融資渠道，提高基金供給。

首先，加強基金征繳工作。一方面要擴大養老保險覆蓋面，提高資金來源。擴大全社會參保范圍有利于籌措資金，而且還可以更好地保護勞動者合法權益，穩定社會。因此，只要符合參保條件，外商投資企業、港澳臺商企業、集體企業、事業單位、非公有制經濟、自由職業者等都應作為擴面的范圍和重點，做到應保盡保。在養老保險征繳方面，新經濟組織的職工要和國企職工一視同仁。另一方面，要規范征繳基數，杜絕滲漏。目前參保單位通過瞞報、漏報繳費工資基數逃費的情況比較嚴重，抽樣測算過程中發現1999年繳費工資比1998年降低了5.7％(下降545元)，而統計局統計的平均工資增長了11.6％。根據全國參保單位繳費工資與平均工資的統計比較，前者比后者也低了10個百分點。如果將參保單位繳費工資基數嚴格核實，至少可以使基金增收10％。

其次，拓寬融資渠道。要固化財政投入機制，以往政府財政投入存在很大的隨意性，無法保證穩定的基金供應。因此，要固化財政投入。根據基金缺口測算，財政應每年拿出5％，即每年約700億元，用25年時間逐漸消化掉基金缺口。建議中央以立法形式明確這一財政政策，以保持養老保險制度的可持續發展。另外，還可以通過稅收融資，國有資產變現融資以及債券融資等。

(四)加強養老保險基金的管理，增進基金安全，促進保值增值。養老保險基金的管理包括行政管理和營運管理。基金行政管理是政府的職能，也就是政府主管部門對基金營運實行監管；基金的營運管理就是業務運作管理，包括核定、收繳、會計核算與財務管理、支付、投資營運管理等。為加強對養老保險基金的管理，我國應盡快統一管理體制，實行養老保險基金行政管理和營運管理分開、執行機構與監督機構分設的管理體制，使我國養老保險基金管理規范化。借鑒國外特別是智利的經驗，把基金交由多家非政府部門進行經營并引入競爭機制不失為一條可取的途徑。

在基金管理中，尤其要加強對個人戶基金的資本化管理運營。個人戶的管理應是以戶資本化運作為核心的一整套制度法規，包括：合理的管理成本、資本市場投資選擇、投資收益、風險防范和金融服務。根據我國目前狀況，對養老保險個人戶基金的投資管理，采取全部委托方式為宜，即建立受托人、投資管理人和保管人分工負責、互相制約的管理體制，并相應建立一套風險監控制度。受托人，由省級以上社會保險經辦機構充當；投資管理人，從我國現有專業基金管理公司或資產管理公司中選擇；保管人，從四大國有獨資銀行和股份制商業銀行中選擇。個人戶基金的資本化市場管理運營可以達到投資回報率和風險防范兼顧的目的。

(五)加強社會保險立法，促進養老保險社會化及可持續發展。應當看到，上文所提到的導致財務危機的眾多成因中，大都和社會保險立法不健全有關，比方說提前退休問題、基金征繳問題以及基金管理運營問題。同樣，在上文所提到的應對危機的對策中，也大都要依賴法制的保障才能奏效。所以說，加強養老保險乃至整個社會保險的法制化建設應是重中之重、當務之急。社會保險法律體系包括：《憲法》；國家立法機關通過的法律，如《社會保險法》；國家行政機關頒布的法規；地方立法、行政機關出臺的地方性法規。對于我國當前的養老保險而言，當務之急是制定和出臺《社會保險法》。

此外，還要不斷地推動養老保險的社會化和可持續性建設，要著眼于養老保險制度的長期穩定，提高政府信用和制度信譽。

注釋:

①主要是測算方法和條件假設不同，另外，把這一債務看作是“轉制成本”還是“隱性債務”，也會導致測算結果的不同。因為相對于隱性債務,轉制成本的計算彈性要大得多，而隱性債務的計算通常采用中止法。世界銀行和國家體改辦分別于1996年和2000年進行了估計，數值分別為2.8萬億元、6.7萬億元。