導語：如何才能寫好一篇農村土地制度變遷，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：制度變遷理論土地流轉 制度改進

一、制度變遷與土地流轉的理論基礎

制度變遷理論中的路徑依賴及誘致性制度變遷原理是我們所運用的主要分析工具，下面就用這兩個原理來論證土地流轉產生的合理性及必然性。

（一）路徑依賴在我國農村土地制度變遷中的作用表現

首先將路徑依賴概念引入對制度變遷分析的是諾斯（1990）。諾斯認為制度變遷的路徑依賴產生于兩個原因，即制度的報酬遞增和交易成本導致的不完全市場，將路徑依賴引入制度變遷分析意味著“歷史是重要的”。為了進一步解釋和發展路徑依賴的作用機制，諾斯轉向了對認知科學的研究。諾斯和澤在1994年提出了“心智模型”概念，蒙扎維、諾斯和沙瑞克（2001）又進一步發展了這一思想。徐東輝、歐陽日輝（2005）對這一思想進行了總結，蒙扎維、諾斯和沙瑞克首先區分個人層次的學習和社會層次的學習，個人學習是個人心智模型在收到環境反饋后復雜的修正機制，也是一個試錯過程，當環境反饋多次增強同一心智模型時，該模型就會穩定而成為信仰并逐步形成體系。從個人層次學習轉向社會層次學習的首要概念是共享學習，個人為了解決社會文化環境中的問題必須與他人交往，從而形成共享心智模型，而理論知識通過外在符號的代際傳遞和實踐知識通過模仿的傳遞，形成了共享心智模型的演化。當共享心智模型在長期內保持穩定，就會產生認知上的路徑依賴，進而造成制度的路徑依賴，最終導致了經濟發展的路徑依賴。當人們在一定時期內保持一種特定的經濟行為方式及生產關系時，會導致認知上的依賴性及惰性，如果外部條件改變，人們在適應新環境上會遇到困難，這與人的認知依賴性強弱相關，原有認知的改變及新經濟環境下新認知的形成將是一個痛苦的過程，同時伴隨著經濟效率的損失。

我國農業發展曾經經歷過一段低潮期，即時期。這一生產組織制度的產生經歷了我國農村土地所有權從個人私有到集體所有、土地使用權從分散到集中的雙層制度變革。這一強制性制度變遷的推行幾乎一夜之間改變了我國幾千年農業家庭經營的發展路徑，人們早已形成的生產傳統被徹底打破，對于新的生產組織方式極不適應，需要一個長時間的學習過程才能掌握這一新的發展模式的要領。制度的有效運轉需要極高的組織和監督成本，并且制度的強制性導致單個農民退出公社組織的政治風險成本趨近于無窮大，這些都帶來了制度運行的低效率，所以,時期農業的發展遇到了困難。從中我們可以看出路徑依賴在制度變遷過程中的重要作用。實施以來，農業有了較大的發展，但近階段遇到了一些阻力，其中主要原因是農村土地產權制度上的問題，如產權關系不清晰、土地使用權不明確等，這些都構成了制度變遷的誘發因素，但有了的教訓，制度變遷要考慮路徑依賴的影響。由于我國農村人多地少，土地所有權的放開有可能導致土地集中，而現階段土地還承擔著廣大農民社會保障的功能，再加上農村剩余勞動力轉移并不順暢，土地集中將會導致兩極分化，引發社會問題。于是，改革的焦點就集中到土地使用權的問題上了。路徑依賴在制度變遷中所起的作用為我們提供了改革的方向，即保持集體所有制不變，進行土地使用權的改革。

（二）誘致性制度變遷與土地流轉制度的產生

誘致性制度變遷與強制性制度變遷是制度變遷的兩種方式。根據林毅夫（1985）的解釋，誘致性制度變遷是指現行制度安排的變更或替代，或是新制度安排的創造，它由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行；強制性制度變遷則是由政府命令和法律引入來實行。通過對我國建國以來農業發展歷程的分析，將會得出誘致性制度變遷更適合我國農業發展的結論。

建國以來，我國農村生產組織形式經歷了農戶個體勞動、互助組、初級合作社、高級合作社、、家庭承包責任制六種形式，農村土地的所有制形式也經歷了由農民私有到時期的三級所有再到現今集體所有的轉變。對于以上各種組織方式的變遷績效，許多學者是用綜合要素生產率指數來反映的。其方法是用要素份額作為權數來將單個投入指數數列匯編到一個總投入指數數列中去，然后用總產出指數數列除以總投入指數數列，以得出綜合要素生產率指數。這里選取的投入變量有土地、勞動、固定資本和流動資本四類，具體的公式為：綜合要素生產率指數TSP＊=G＊/aL＊+bK＊+cM＊+dE＊ 其中G＊表示農業總產值指數，L＊、K＊、M＊、E＊分別表示勞動、固定資本、流動資本及土地的投入指數。采用綜合要素生產率指數反映各個時期土地制度變遷績效有其局限性，且不同學者關于各要素份額權重及估算方法有所分歧，但對于綜合要素生產率指數變化模式得出的結果是相同的，在這里我們更關心生產率的變化趨勢，所以絕對數上的不同并不影響最后結論。我們引用文貫中、唐宗明、WIENS的估計結果來說明問題。從三人的估計結果可看出，1959―1960年，即開始實行強制性合作化的時期綜合要素生產率急劇下降，且在整個時期一直處于比1952―1958年達到的綜合要素生產率低20%的水平。盡管在上世紀60年代采用了許多現代化技術，農業基礎設施有了很大改善，但生產率始終低于成立以前的水平，直到1978年制度開始松動，部分地區嘗試實行家庭生產模式，綜合要素生產率才開始慢慢恢復。通過對綜合要素生產率指數的變化分析，我們得出結論，1958年開始的強制性的制度代替自愿性的合作社制度，導致了農業生產率的明顯下滑，而1978年從小崗村率先開始的農民自發行為―――家庭承包責任制卻帶來了生產率的回升，這其中的變化可能還有其他因素，但土地制度的變遷是第一位的解釋原因。

建國以來農業生產的發展規律、農業生產自身的特點及我國農村的現實情況都決定了在農業生產上并不適合采用強制性的制度變遷政策。現階段農村教育水平較低，農民學習能力還較差，農業生產更具有地域性特點，各地區間農村的情況有較大差別，這些都決定了在我國農業生產上不能搞“一刀切”的制度變遷，而更適宜誘致性的制度摸索道路。土地使用權流轉便是這一變遷方式的產物。上世紀80年代中后期，我國某些沿海發達省市就開始了土地適度規模經營的嘗試，使土地經營權的流轉突破了家庭承包經營的限制。特別是在我國農業比較發達、農民生活水平較高的廣東省，將土地使用權流轉與“把土地集中到少數種田能手”的原則相掛鉤，使得農業有了長足的發展，而民間這種自發行為最終帶來了政策上的變化。2005年7月，廣東省政府頒布《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法（草案）》明確農村集體建設用地使用權可于2005年10月1日起上市流轉，這意味著廣東省包括農村的經營性用地全部走向市場，使農村耕地使用權流轉進入了市場化階段。這是廣東農村集體用地管理制度的重大創新，更是中國農村土地流轉制度的創新突破。

回顧建國以來農村土地制度的幾次變遷，從中可以看出路徑依賴的重要作用及誘致性制度變遷在我國農業領域的適應性，正是這兩點決定了我國農村土地制度的變遷路徑，即集體所有制下的土地流轉。

二、農村土地流轉中的制度制約因素及制度改進

農村土地流轉從上世紀80年代中后期興起到現今已經發展了近20年，但它的發展始終不是很順暢，每年農村通過農戶自發的土地使用權流轉率僅為1%―3%。2003年農業部在農村固定觀察點對全國東、中、西部20842戶的抽樣調查顯示，全國土地流轉面積占總耕地面積的9.1%，其中東部為9%、中部為11.6%、西部僅為3.86%。農村土地使用權流轉的有序推進受到了許多制約因素的影響，如土地使用權流轉缺乏市場化機制、農村土地流轉存在著一定的封閉性及農村社會保障、金融制度的缺失等，而問題的關鍵在于農民擁有的土地承包經營權是一種不完整的產權，農民有了土地的收益權、使用權和一定程度的占有權，但土地的處置權并沒有真正賦予農民。雖然2003年實施的《農村土地承包法》規定了農民可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式進行土地流轉，但農民行使這些權利的基礎是土地承包經營權，而現行的一些制度安排造成土地承包權的結構殘缺不全，不利于農民充分享有土地的處置權，造成土地流轉不暢。農戶土地承包經營權權利缺失的主要表現為現行下所提供的承包合同具有不穩定性和不確定性。按《農村土地承包法》規定，耕地承包合同的承包期限為30年。而普遍情況是，手中握有發包權的村級集體經常根據自身需要變更承包合同，致使農戶實際承包期不穩定，“三年一小調，五年一大調”已成為大部分農村的傳統。現行農村的承包政策是按人口平均分地，人口的增減將直接導致原有承包土地面積的變動，致使農戶的耕地面積具有不穩定性。自實行家庭承包責任制以來，全國共有65.2%的土地發生了調整，而80%的調整是由人口的變動引起的。這種不完全的產權制度極大影響了農戶的長期預期，大大減少了農戶的固定資產投資，并嚴重挫傷了農民的勞動及學習新知識、進行技術創新的積極性，這些都導致了已流轉土地的低地租現象并影響到了土地的正常流轉。現行家庭承包責任制下所產生的這種不完全的承包合同帶來了極大的交易成本，削弱了農業生產的經濟效率。

要降低農業生產中的高交易成本，推動土地流轉，需要進一步明確農村土地使用權。這里有兩個可行的制度安排方案，即土地使用權的永包制和補償制。永包制是指固定農戶承包合同的期限為無限期，并且承包的土地可繼承。這樣可為農戶帶來穩定的長期預期，為農戶進行長期的大量的固定資產投資提供可能性，并且會激發農民學習農業知識的積極性。對于人口變動帶來的土地承包面積變更，可以采用補償制，具體來說有現金補償或者參股形式的補償。現金補償既可以一次性現金補償，也可以分期年金式補償；參股形式下土地的收益將在土地承包變更所涉及的農戶之間分配，這兩種方式均可保持原有承包合同的穩定性。補償制具體實施過程為，農戶A的人口增加1人后，假定按原有制度要對農戶B的承包地進行重新分配，這時農戶B可以給予農戶A一定額度、一定期限的經濟補償以作為保護原有土地繼續使用的代價，或者農戶A將按原有制度重新分配得到的原屬于農戶B的土地作為股份投入到農戶B的生產中去，從而分得一定比例的分紅，這樣就確保了原有生產面積不變。

土地使用權的永包制和補償制規范土地承包經營權的同時，強化了農戶的土地處置權，有助于農村的土地流轉。土地使用權的永包制和補償制是相互補充的制度安排。補償制是永包制的基礎和保證，作為農戶失去土地情況下的社會保障制度的替代物，補償制的實行不僅可以起到土地的社會保障及失業保險功能，而且能夠避免和解決農戶之間因分地所引起的利益沖突，會促進農村剩余勞動力的永久性轉移，確保永包制這一制度變遷的順利完成；永包制是補償制實行的目的，補償制存在的政策意義就是配合永包制減少農業生產中的制度障礙。永包制和補償制將會穩定農戶對所承包土地的長期預期，提高農戶生產及學習的積極性，穩定土地流轉的基礎。總之，這一新型的承包合同將大幅度減少農村生產過程中的交易成本，有助于土地流轉合理均衡價格的形成，確保土地流轉的進一步發展，從而使農業生產效率迅速提高。

三、結論

制度變遷原理為我們證明了農村土地流轉的可行性。制度變遷的路徑依賴特征要求現階段還必須堅持農村土地的集體所有制，而近時期一些地區土地使用權的誘致性流轉變遷則證明了流轉制的現實可行性及可操作性，農村土地使用權的進一步明確將會使農業生產中的交易成本大為減少。永包制和補償制正是這一思想指導下的政策取向，這兩種制度也是土地使用權能夠順利流轉的現實基礎，但政府行為下的強制性制度供給則需要決策者在制度推行過程中考慮諸多控制上的問題。土地流轉制并不是最優的改革路徑，它只是現階段諸多限制條件下的次優選擇，它的實行將產生一些新的問題，如流轉后的統一生產管理問題等，并需要一些其他配套制度的輔助支持，如剩余勞動力的轉移及農民社會保障等制度的改革，這都有待于我們進一步研究。

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The Second Theoretical Departments of Nanjing Institute Politics of PLA Nanjing Jiangsu Province

摘要：制度非均衡是由制度供給和制度需求不一致引起的，主要表現為制度供給不足和制度供給過剩。制度創新的成本、收益、制度選擇集合的改變等有可能促使制度非均衡的出現。憲法秩序、現存制度安排、制度設計成本、現有知識積累、實施新安排的預期成本、制度變遷方式等外部因素可能會使制度非均衡長期存在。本文運用西方新制度經濟學的方法來分析我國現行農村土地產權制度的非均衡，認定我國既定農村土地產權制度結構明顯存在著制度有效供給不足和無效供給過度的非均衡性，制約農業的發展，而這恰恰是制度創新的誘致因素。

關鍵詞：制度均衡；制度非均衡；制度供給不足；制度供給過剩；農村土地產權制度

Abstract: Institutional disequilibrium means that institutions supplied and institutions demanded are not in balance. It can be pided into institutional supply shortage and institutional supply excess. Changes in institutional cost， profit and the set of institutional choice may cause some institutions into disequilibrium .moreover，institutional disequilibria may be made to be persistent by the following factors such as constitution order， existing institutional arrangement， institutional design cost， lack of social science knowledge， the expecting cost of practicing institution ，the institutional innovation method. This paper mainly uses theories of the New Institutional Economics to analysis problems of institutional disequilibrium. of China’s current farmland property and assure that China’s current farmland property institution in not in balance， which hinder the development of our agriculture ，this is exactly the cause of institutional innovation.

Keyword: Institutional Equilibrium；Institutional Disequilibrium；Institutional Supply Shortage；Institutional Supply Excess；Farmland Property Institution

隨著我國社會生產力的發展，社會主義市場經濟體制的逐步完善，尤其是在我國加入WTO，農業發展面臨國際經濟一體化的嚴峻挑戰的今天，我國現行的農村土地產權制度已難以繼續為農業現代化、農業國際化和農村非農化提供有效的制度支持，由于農村土地產權問題及其矛盾糾紛而引發的農業發展、農民增收和農村進步等“三農”問題也愈演愈烈，事實表明當前我國農村土地制度已處于一種典型的非均衡狀態，已有的制度安排結構中主體無法獲取的潛在利潤或外部利潤的出現。換句話說，盡管現行之外還有另外一種可供選擇的制度安排和制度結構，可以增進許多農戶個人及社會福利水平的潛在機會，卻難以使之成為現實；而那些效率釋放殆盡的制度依然是當前農業發展中制度供給的主流，這恰恰也就是農地制度產權制度創新的誘致因素。本文從制度經濟學的角度對這一現象進行詮釋。

一、我國現行農村土地制度非均衡的一般理論解釋

所謂制度均衡是指人們對既定制度安排和制度結構的一種滿意狀態或滿足狀態，因而無意也無力改變現行制度[1]。在此狀態下，現存制度安排和制度結構的任何改變都不能給經濟中的任何主體帶來額外的凈收益，制度安排和制度結構從總體上處于邊際收益等于邊際成本的均勢狀態，它表現為制度的供給適應制度的需求。所謂制度非均衡就是指人們對現存制度安排和制度結構的一種不滿意或不滿足，欲意改變而又尚未改變的狀態。[2]在此狀態下，現存制度安排和制度結構的任何改變有可能會使不同制度創新主體獲得利益，也就是說，現行制度安排和制度結構之外出現了另一種可獲得潛在最大利益的制度安排和制度結構，如果不及時創新制度安排，就容易導致制度供給不足或者制度供給過剩，使得制度供給與制度需求出現了不一致，容易引發制度非均衡。

引起制度非均衡的因素很多。從內部矛盾來看，制度創新的潛在收益變化、制度創新的成本變化、制度選擇集合的改變、技術改變、制度服務的需求改變以及其他制度安排改變等因素都會引起制度非均衡。從外部因素看，外部環境的變化、資源條件的改變、國際環境的變化以及體制的變化等等，一方面會使原有的制度制度安排和制度結構不是凈收益最大的制度，因而產生了制度創新的動機和需求；另一方面也有可能會改變可供選擇的制度集合和選擇范圍，從而產生制度的有效供給。

我國現行農村土地產權制度之所以處在非均衡狀態，主要表現為農村土地實際產權制度供給滯后于潛在的制度需求，制度供給存在明顯不足。一方面，對新制度的需求已遠遠早于實際制度供給，從而導致農地產權制度有效供給不足。例如對界定土地所有權制度的需求、對明晰土地使用權制度的需求、對健全土地流轉制度的需求、對規范土地租賃制度的需求等潛在制度需求都早已產生，但實際制度供給至今尚未有一個明確的“時間表”；另一方面，土地承包制度供給存在著嚴重“過剩”，一些現行制度供給相對于社會需求是多余的，如農民集體土地使用權不得出讓、轉讓、出租用于非農業建設，農村住宅禁止向城鎮居民出售，農民將戶口遷入城鎮后，其原宅基地不得再擴建和自行轉讓等政策，都極大束縛了土地和勞動力這兩大生產要素的合理流動，阻滯了農地市場化進程。

當然，在社會發展過程中，制度非均衡是一種“常態”，而制度均衡則是一種暫時的、理想的狀態，即使“偶爾”出現也不會持續存在，影響制度供求的成千上萬各“變量”在不斷變化；另一方面，制度非均衡又成為制度變遷的誘致因素，正在不斷出現的潛在利潤促使人民不斷進行制度創新，制度非均衡的軌跡就是制度變遷的軌跡。

二、我國現行農村土地產權制度非均衡的內部性分析

一是農村土地所有權制度供給不足。我國已經初步建立起社會主義市場經濟體制框架，農村集體經濟組織呈現多元化發展，與此相適應，我國的農村土地所有權制度應明確確定農地主體。我國憲法雖明確規定了農村土地歸農村集體組織所有，在此規定下，現實的“集體所有”大多數為鄉鎮、村、村民小組所有，農民只是具有土地的經營權而無所有權。而作為土地所有者的集體對土地充其量除了在農戶之間進行調整一類的分配權力之外，并不擁有法律賦予所有權的全部權力。實際上，在我國中央政府代表全社會掌握最高的、宏觀的農地支配權，造成農村集體土地所有權主體虛置或缺位。即使是集體組織享有的那一小部分所有權也缺乏真正的組織載體，使集體很難真正行使自己的所有權。

二是農村土地產權制度供給不足。從經濟學的角度，產權對它的擁有者來說，應當具有的權能是:占有權、使用權、處置權和收益權。家庭承包制度雖然實現了土地所有權與使用權的分離，農戶擁有了承包經營權，但農戶的權利并不是充分和完備的，我國農民在土地的所有權上，只有占有權和使用權，而沒有處置權和收益權。農民產權權利的不充分使之無法適應市場經濟和現代農業發展的變化和要求。例如，在現行制度下，農民缺乏抵押土地使用權以獲取銀行貸款的權利。在土地流轉過程中，承包經營權又發生分化，演變成承包權與經營權兩部分。而改革開放以來20多年，國家通過出讓、轉讓農村土地收益達2萬億元，但大部分農民卻沒有從中收益。

三是農村土地承包制度供給不足。我國中央政府一直致力于依法保護農村土地承包關系的長期穩定。國家在1984年就確立土地使用權15年不變。1993年底，國家又確定將原有土地使用權再延長30年，并提倡在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”的辦法。2002年《中華人民共和國土地承包法》同樣規定：國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定。但在實踐中，家庭承包制基本采取按人平均承包土地的辦法，以保障農民平等的經濟權利。特別是由于婚喪嫁娶、新生人口不斷形成高速承包地的內在壓力，不少地方不得不采取“三年小調整”、“五年大調整”的辦法，不斷重新分配承包地，這使穩定土地承包成為一句空話。土地承包權的不穩定直接導致土地所有權不確定性增加，在一定程度上阻礙了農民對土地的長期投資，使得土地的粗放經營成為普遍的現象。

四是農村土地經營制度供給不足。家庭承包經營在解決了農村溫飽問題后，在繼續發展上遇到了巨大的挑戰。尤其是隨著以市場經濟為目標模式改革的深入，家庭分散經營表現出制度上的滯后性，一系列困擾農業經濟的問題(如規模經營，農民增收，農業生產經營的專業化、一體化等問題)難以在封閉、凝固、分散的小生產經營體制框架內得到令人滿意的解決， 所有這些都使得我國的農業難以像其它產業那樣能夠獲得規模經濟效益，這大大降低了我國農產品在國際市場上的競爭力。目前我國已經加入了WTO，與其他行業相比，我國農業的比較優勢最小，入世對農業的沖擊也最大，如何提高我國農業的規模經濟效益也就成了一個非常重要的現實問題。

五是土地產權制度結構不完善。我國目前農村土地產權制度結構嚴重失衡，土地產權制度的配套制度建設還處在初級階段。（1）農村用地保護制度缺乏，我國人口多，耕地少，在農村，則是擅自建房、建廠、建窯、建墳、采礦、采石、挖砂、取土，亂占濫用，破壞地力，改變用途；（2）農地市場制度發育不良，農地是不是資產，如果是資產，其市場如何建設等都缺乏明確的理論指導；（3）農地價格制度缺乏，現實農地經營中，沒有系統的農地地價制度，農地資產顯化缺乏依據；（4）農地金融制度尚待時日。農民缺乏利用農地使用權進行貸款的農業金融機制，導致部分缺失資金的農戶無法運用科學技術進行現代農業生產，農村剩余勞動力不能從土地使用權轉讓中獲得資本積累喪失了發展非農產業的機會，種養大戶不可能通過市場獲得土地相對集中，發展適度規模經營。

此外，我國農村土地產權制度還存在部分供給過剩現象，突出表現在農村土地使用權限的封閉和凝固上。《中華人民共和國土地承包法》規定：通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。但在現實中，農地流轉尚無相應配套的可供其具體操作的章程，農地轉讓進退兩難：一方面是政府或集體強制性進行農地流轉，侵害了農民的土地權益。據全國政協經濟委員會統計，1998年至今，全國土地違法案件達80萬宗，中國現有失地農民在4000萬人以上。[3]；另外一方面就是全國許多地方已出現了農民之間無償或低償轉包、轉讓土地，有的甚至轉出方倒貼，嚴重違反了稀缺土地資源使用價值規律。此外，國家還規定農村土地流轉不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途，抑制了農村土地進入市場的積極性和可能性，束縛了土地和勞動力這兩大生產要素的合理流動，把9億農民全都緊固在自己的承包田和口糧田上，影響了農村第三產業的發展和小城鎮的建設步伐。 三、我國現行農村土地制度非均衡延的外部成因

1、制度創新成本高。制度不均衡產生了獲利的機會能否實現制度的供給，還取決于成本與收益的計算。在制度創新的過程中，面臨著多種成本與收益的核算。一是個體成本－收益比較。新的農地制度創新可能給他們帶來更多收益(包括預期收益)，例如更高的糧食產量，貨幣收入，以及股份分紅增加等，同時也要為此付出相應的成本代價，譬如農民的土地轉讓會使轉讓農民喪失了土地，增加貨幣收入卻喪失了糧食收入，承擔的風險增大等。一般說來，只有在收益可能大于成本時，單個行為主體才會產生制度創新的要求從而對由政府設計安排的制度創新持贊同和支持的態度。二是社會成本－收益比較。新的農地制度變革可能會使部分設農、非農社會成員的利益受損，從而成為制度創新的阻礙，進而增加制度創新的機會成本。我國是典型的城鄉二元經濟結構，土地對農民來說不僅僅是一種生產資料，而且承載著過多的就業和社會保障的職能。農村土地創新有可能使部分農民失去土地導致社會不穩定，同時大量農民涌入城市，也會帶來復雜的社會問題。三是政治成本－收益比較。毫無疑問，未來農地產權明晰化和市場化的改革取向。經濟市場化、自由化必定會提高資源市場配置能力，提高勞動生產率，因而有可能增強政府可支配的經濟力量——主要體現為能增加財政收入，從而使權力中心獲得更廣泛的國內政治支持和加強在國際政治經濟談判中的力量，達到鞏固權力之目的。但經濟市場化、自由化所誘發的多元化政治力量可能會弱化權力中心的權威性。

2、“搭便車”問題。我國現行農村土地產權制度制誘致性制度變遷本身所具有的外部性容易導致“搭便車”問題，這就意味著一旦制度被創新和安排，每一個受這種制度安排約束的個體，不管他是否分攤了制度創新的成本，他都能得到同樣的制度服務。由于這個緣故，經濟主體都希望別人分攤制度創新成本，其結果是制度供給不足。這就使得制度供給與制度需求之間的矛盾表現更為突出。因而，在“搭便車”問題困擾下，制度供給不足的非均衡狀態將可能較長時間內持續下去。既然誘致性制度創新受到“搭便車”問題的困擾，那么國家強制性制度供給是否會彌補制度供給不足嗎？新制度經濟學家認為，政府只有在預期收益高于其強制推行制度變遷的預期成本時才會提供新制度供給。如果創新損害具體制度提供者集團的利益，它們就不會為制度創新提供服務，甚至會以國家的名義阻礙制度創新的實現，維持一種低效率的制度。“經濟增長時會出現制度不均衡。有些制度不均衡可以由誘致性創新來消除。然而，有些制度不均衡將由于私人和社會在收益、費用之間有分歧而繼續存在下去。只要統治者的預期收益高于他強制推行制度變遷的預期費用，他將采取行動來消除制度不均衡。盡管如此，如果制度變遷會降低統治者可獲得的效用或威脅到統治者的生存，那么國家可能仍然會維持某種無效率的不均衡。”[4](P396-397)

（3）制度變遷時滯。所謂制度安排的時滯性，是指在新的制度需求和制度供給之間存在一個時間間隔。即新的制度供給要滯后于新的制度需求的出現。在任何一個社會形態和社會階段，由于社會都處于不斷的變化之中，所以，適應某一階段或某一社會情境的制度安排必然隨著社會的變化而逐漸失去作用，新的社會情境便需要新的制度安排，而由于人的認知能力、制度“發明”需要時間及新制度的啟動存在時間間隔等因素，新制度不可能隨著社會的變化而同步調適，因此，制度安排的時滯性是必然的。在一個穩定的社會環境中，由于沒有重要的社會變革，所以制度的安排會隨著社會的逐步發展而展開，時滯性問題表現得不是很明顯，而在一個多變的社會如目前我國的轉型社會中，由于整個社會結構都需要調整，因此舊有制度明顯不能適應新的市場經濟發展的需要，而新制度的產生和有效施行又不可能一蹴而就，因此當前我國制度安排中的時滯性便顯得更為明顯。這一點對于我國農地產權制度創新而言，也同樣適用。

（4）現有知識積累及其社會科學知識的制約。新制度經濟學認為，“正如當科學和技術知識進步時，技術變遷的供給曲線會右移一樣，當社會科學知識和有關的商業、計劃、法律和社會服務專業的知識進步時，制度變遷的供給曲線也會右移。進而言之，社會科學和有關專業知識的進步降低了制度發展的成本，正如自然科學及工程知識的進步降低了技術變遷的成本一樣”[50][P336]。這就是說社會科學(經濟學、法學、政治學等)知識就是認識社會現象的階梯，并決定著改造社會的成本。我國農村土地產權制度創新方向是建立與社會主義市場經濟體制相適應的農村土地產權制度，這是一項全新的事業，在改革過程中面臨的社會科學知識不足是顯而易見的。一方面，經典的理論中闡釋的是土的地社會所有，而我國現階段實行的是土地集體所有；另一方面，西方有比較成熟的土地產權制度理論和模式，但這些理論和模式是建立在資本主義市場經濟個別基礎之上的。因此，如何既堅持社會主義制度又建立和完善現代土地產權制度并沒有現場的模式可供借鑒，只能靠摸索和創新。因而使得制度非均衡的狀態得以較長時間延續。

（5）意識形態剛性。制度創新是經濟主體追求外部利潤最大化的行為結果。只有當經濟主體對一項制度的安排和結構的預期成本少于預期收益時，一項制度安排才會被創新。而經濟主體對制度的成本－收益的看法，則要受意識形態的影響。因為人們是通過成本－收益分析來獲得最大化收益的，而意識形態通過改變經濟主體的偏好體系，對成本和收益的值具有直接的決定作用。“從隨機觀察中可以發現，個人在成本－收益計算中僅以獲得更多的尊嚴作為利益取向的行為模式是廣泛存在的”[6][P60]。我國漫長封建小農社會經濟形成的平均主義觀念、家族和家庭觀念、公私觀念等潛移默化的從各個層面影響著農民主體對農地制度創新成本－收益分析。任何違背農民意愿的制度創新方式都不會得到農民支持和理解，也是難以實施的。2004年，因為首創”家庭聯產承包制”而常被作為“中國農村符號”的安徽省，對全省15個市、60個縣（區）、219個鄉（鎮）共2070個農戶進行了一次深入的摸底調查，46.09％的農民對土地產權私有化持反對意見，贊成的只有28.7％，其余農戶說“無所謂”或回答“拿不準”。農民認為：“家庭承包制”適合我國的實際，不能動搖[7]。

四、結論

我國目前非均衡的農村土地產權制度格局已進入不可持續的狀態，由于農村土地產權制度非均衡而引發的農業發展、農民增收和農村進步等“三農”問題長期得不到解決，各個土地所有權“上級”以所有者的名義來侵蝕農民對土地的使用權和收益權，嚴重阻礙了農民收入的增長；土地隨意的調整以及不得轉讓、繼承、自由種植等限制，造成土地資源不能自由流轉、不能形成農業適度規模經營；大量農村剩余勞動力棄農務工，使得相當大一部分土地處于閑置或半閑置狀態，稀缺的土地資源并沒有得到充分利用。這種非均衡的農地產權制度格局已成為農業發展、農民增收和農村進步的“瓶頸”；體現市場經濟體制要求的新農地制度，已經成為經濟社會中的“稀缺資源”，而在這種非均衡中又恰恰是推動土地產權制度進一步改革的需求因素，這也正是土地產權制度改革過程中進一步展開和深化的基本條件，其結果必然是加速我國農地產權制度創新的力度和頻率，實現制度均衡發展。

參考文獻

[1]光.論制度均衡與制度變遷.經濟研究[J]，1992，(6)

[2]光.論制度均衡與制度變遷.經濟研究[J]，1992，(6)

[3]李兆清.國家重策出擊“三農” 農業稅賦擬5年降至2.4%，財經時報電子版[N]，BUSINESS.SOHU.COM，2004年2月14日

[4]林毅夫:關于制度變遷的經濟學理論:誘致性制度變遷與強制性制度變遷[A]，載科斯、阿爾欽等著:財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集[C]，上海：上海三聯書店，1991

[5]VW拉坦：誘致性制度變遷理論[A].載科斯、阿爾欽等著：財產權利與制度變遷－產權學派與新制度學派譯文集》[C].上海：上海三聯書店，1991

篇3

［關鍵詞］農地制度；路徑約束；城鄉二元體制

［中圖分類號］F301.2 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1009 — 2234（2012）04 — 0107 — 02

關于我國當前農村集體土地制度的改革，眾多學者從分析農地產權制度存在的缺陷出發，提出了各自的改革主張，大致有四種觀點：私有化、國有化、復合所有制和保留現有的集體土地所有權，對其進行改革與完善。農地制度的變遷除了受經濟主體追求自身利益的約束外,同時也受到制度環境和客觀條件的約束,這些制約因素就構成了農地制度變遷的路徑約束。農地制度形成的體制背景是中國城鄉二元體制的制度安排,具體來說以戶籍管理制度為核心的城鄉二元分割體制,包括附著于戶籍制度的就業、社會保障等，正是二元體制構成了當前農地制度創新的路徑約束。

一、當前農地制度變遷的路徑約束

1.二元戶籍制度限制了農村人口的自由流動

1958年《中國人民共和國戶口登記條例》頒布,以后又頒布了一系列配套措施,確立一套完整的戶口管理制度。這個制度以法律形式對戶口遷移作了極大的行政限制,對農村遷往城市、農轉非、小城市遷往大城市都嚴加控制,在城市與農村構筑了一道高墻,即形成了所謂的城鄉二元體制，戶籍制度的基本功能就是限制社會成員區域間的自由流動。〔1〕當時這個制度對工業化和和社會穩定產生了積極作用,但是它構建了封閉性很強的經濟和社會結構,這必然抑制了人力資源在社會發展中的能動作用,也抑制了經濟發展的活力。最終,這種限制農村人口自由遷移的戶籍制度必然對我國的農村、農業、農民產生巨大的影響。只要戶籍制度存在,農民工就不能在城市取得正式身份和與其配套的社會保障,也就是只能做到“離土不離鄉”。這種轉移的不徹底性,使得農民工反復往返于城市和農村之間,由于農民工收入低、生活工作不穩定，隨時面臨著失業等生活危機，這時土地成了農民工最后的退路和生存保障。所以，農民即使將其撂荒也不愿放棄對其擁有的經營權。

2.在二元就業制度下，農地產權制度安排同時就是農村就業制度安排

計劃經濟時期形成的戶籍制度，禁錮了農村勞動力的流動，使農民工始終處于城鄉管理體系的邊緣。作為生產要素的勞動力不能按照市場規律進行流動,而只能在農村的土地上進行勞動就業,從而形成了中國特有的城市和鄉村的二元就業制度。二元戶籍制度把農村人口限制在農村,當家庭承包經營責任制推行后,農村生產方式雖然由原來計劃體制下的集體生產改為家庭承包分散經營,但二元戶籍制度和二元就業體制并沒有發生根本性的轉變,農村勞動力依舊主要是在農村進行就業,土地及在土地上進行勞作是農村勞動者即農民獲得生活資料的首要來源。隨著城鄉和地區發展差別的擴大,農民自發形成了“民工潮”。但是這種自發的要素流動并沒有得到相應的制度支持,反而遇到了嚴重的制度障礙,即戶籍制度及相關配套制度限制了這種自由流動,城市政府為保護當地居民的就業和維護社會秩序的安定而傾向于直接或間接地對農民工就業采取歧視的政策，各地方政府在對待農民工的就業競爭時，對就業工種、專業、人數、使用期限作了全方位和近乎苛刻的規定，不僅造成了城市勞動力市場的人為分割和自由競爭機制的破壞，而且使歧視更加系統化、徹底化、公開化和制度化，導致農民工在城市的就業面顯得相對狹窄。

3.二元制度下農村土地承擔著社會保障的職能

中國的社會保障也是附著在戶籍制度上的一大利益。中國社會保障的城鄉二元分割的格局,使農民工基本上被排斥在城鎮社會保障體系之外。盡管農民工在城鎮主要從事的是苦、累、臟、險的重活,不僅勞動強度大、生活條件差,而且勞動安全衛生問題十分突出,但由于沒有城市戶口,工傷保險的參保比率一直很低。同時,由于農民工文化技能相對較低,就業流動性大等客觀原因,失業率高,也難以參加各種社會保險。目前,中國農民工養老保險的總體參保率不足12%,醫療保險的平均參保率為15%,絕大多數沒有失業保險、工傷保險和生育保險,且得不到最低生活保障救助,甚至連工資都得不到保障,在失業、意外傷害、生活陷入困境時往往孤立無助。〔2〕如果沒有建立與其風險相適應的社會保障制度,他們就無法擺脫對土地的天然眷戀和依賴,甚至有時會迫于生計又重新回到土地。從長遠角度看,只有建立和完善農民工的社會保障制度,農民工才可能放棄土地保障,讓渡土地的使用權,農村才可以更好地實現產業化、集約化經營,從而提高農業生產效率,增加農民收入。

農地制度的變遷不僅受經濟主體追求自身利益約束,同時也受一定的制度環境和客觀條件的約束。農地制產權制度改革和創新模式的選擇受中國既有的二元經濟制度安排的制度約束，因此，對農村土地制度的改革和創新，首先要對二元經濟制度進行改革。農村土地制度改革并不是單兵作戰，而是必須納入到整個經濟體制改革中去，并有相關的配套措施，否則，農地制度改革要么是脫離實際而難以進行；要么因為強行推進，在滿足少數利益集團的利益追求的同時，必將導致廣大農民失去賴以生存的條件。諾斯對我們提出忠告:從歷史中存活下來的表現為社會文化中的知識技能和行為規范，使制定變遷絕對是漸進的，并且是路徑依賴的。我們必須非常敏感地注意到這樣一點:你過去是怎么走過來,你的過渡是怎么進行的,我們必須非常了解這一切。這樣,才能很清楚未來面對的制約因素,選擇我們有哪些機會。〔3〕

篇4

關鍵詞:兩分兩換;制度變遷;農戶參與;啟示

中圖分類號:F127.55 文獻標識碼:A 文章編號:1003-4161(2010)03-0064-04

一、“兩分兩換”背景及內涵

近年來,隨著經濟的快速發展及城市化加快,土地浪費與土地需求短缺的現象同時存在。其中,最為關注的是,農村耕地和宅基地的取得帶有福利性質,它們是解決農民“衣、食、住、行”最直接和實際的途徑。現實情況是,一就宅基地而言,在城市化過程中,農村勞動力大量向城市轉移,并在轉移過程中,變成城市人,通常城市住房標準要比宅基地住房標準低,并且城市建筑的容積率要比農村宅基地建筑容積率高,在此過程中,宅基地(或者說建筑用地)應該會被釋放出來;而實際情況是:農民進城買房同時又在其宅基地建房,或者在當前法律規定宅基地不能交易的情況下,不愿把宅基地還給農村集體組織,形成“兩頭占地”的局面,空心村比比皆是,造成農村集體建設用地閑置浪費現象。二就農用地而言,我國現行的農村土地制度是集體所有農民承包經營的格局,并且是基于平均分配的基礎,因而土地碎塊嚴重,阻礙了農用地的規模經營,在農業的比較效益較低的情況下,由于農村土地承擔一定的社會保障功能,農民趨于對農業用地的粗放利用,按照土地報酬遞增遞減規律,農業用地的粗放利用與我國人多地少的國情不相適應。基于以上情況,為了減少土地浪費及擴大土地供應的難題,實現土地利用的節約集約,促進經濟的健康發展,提高人民的生活水平,縮小城鄉差距,推進農村土地制度改革,各地都進行了大量的實踐和探索,其中,基于經濟社會發展水平、資源稟賦、群眾基礎和管理能力的前提和基礎[1],浙江省嘉興市試點實行的“兩分兩換” 綜合改革尤其值得關注。

浙江省嘉興市“兩分兩換”改革的基礎是宅基地不能流轉和承包地粗放利用、農村土地資本沒有很好地激活。“兩分”指的是宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉分開。“兩換”是以土地承包經營權換股換租換保障,推進集約經營,轉變生產經營方式,以宅基地換錢換房換地方,推進集中居住,轉變農民生活方式。從長遠看,這一制度的推進,有利于推進農業規模經營和高效生態現代農業建設;有利于節約、集約利用土地,為新型工業化、新型城市化推進開拓廣闊空間;有利于促進資金、勞動力等要素在城鄉間的合理流動和有效配置;有利于改善農民居住條件、提高農民生活質量、讓農民共享改革開放成果。從而為建設現代新農村、加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局、率先基本實現現代化打實基礎[2]。 “兩分兩換”的試點是以農民為主體的農村土地制度改革,其出發點是提高農民財產性收入和推進城鄉一體化。但目前研究多從“兩分兩換”結果來分析,而把農戶作為微觀基礎來研究這項改革的資料很少。農村土地制度改革的第一行為主體和最終實施主體應該是農民,當前形勢下“兩分兩換”的健康發展應該以尊重農民的意愿為前提,以滿足農民更高的生活水平的需要為根本目的,以農民的積極參與為根本手段。因此,了解農民“兩分兩換”參與意愿及實踐過程中遇到的主要問題,對于把握未來試點總結、推廣的基本方向,對于調整相關政策改革順利推進具有重要的現實意義。

文章從試點的實地調查資料入手,對于試點區農戶的參與意愿及其影響因素進行實證分析,并重點分析“農民以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障”,以期把握“兩分兩換”在當前情況下進行制度創新的需求及需改進的方向。

二、研究的理論依據和基本分析框架

研究當前農村土地制度條件下農戶參與的動因和“兩分兩換”可能存在發展的內在機理,西方新制度經濟學為我們提供了很好的分析工具。新制度經濟學關于制度變遷與創新理論研究的基本框架是:制度變遷是制度的替代、轉換與交易的過程,即一種效益更高的制度對于另一種制度的替代過程;新制度經濟學認為,制度可以在個人、組織、政府等不同主體的層次上被創新;追求自身效用最大化是這些主體的共同特征,制度變遷正是這些主體效用最大化行為的結果。新制度經濟學制度變遷理論的主要目的是力圖建立一個符合經驗史實的制度變遷理論框架,并用它來解釋經濟實績。在新制度經濟學看來,制度變遷的需求來自由技術變化、人口變化、市場規模擴大、產品和生產要素相對價格的變化等外生變量引起的,可從規模經濟、外部性內在化、風險規避等方面獲得的符合主體效用的收益;制度變遷的內在動因是主體期望獲取最大的“潛在利潤”,制度創新的充分條件是制度創新可能獲取的潛在利潤大于為獲取利潤而支付的成本[3]。

借鑒新制度經濟學的基本理論,文章研究的基本思路和觀點是:“兩分兩換”的建立和發展,是經濟當事人在外部利潤引導下進行的一項制度創新。當農戶意識到存在現有的土地制度安排下無法獲得的潛在利潤時,就會產生獲取更大利潤的制度創新需求。然而,新制度的創新實踐需要對機會成本有很好的判斷。只有當參與“兩分兩換”的收益大于機會成本時,農戶才會選擇參與“兩分兩換”,進行宅基地置換或者土地承包經營權置換,成為制度創新的擁護者,從而才會真正發生“兩分兩換”的制度創新,提高農民的土地財產性收入,增加建設用地供應量,并由此產生試點地區應有的作用。

文章的基本假定是:(1)農民參與“兩分兩換”是農戶在外部自然、經濟、社會等環境變化的刺激下所采取的有規律的反應或活動,它是農戶微觀經濟活動和宏觀社會經濟環境因素綜合作用下的一種復雜的經濟行為。(2)農戶是理性經濟人,在一定的環境約束條件下,農戶在經濟活動中總是以追求自身利益的最大化為基本目標。農戶對“兩分兩換”參與的選擇,是在給定的約束條件下,對于各種組織與制度進行成本與收益比較后所進行的最優選擇。從而實現農戶的個體利益與社會利益相統一。

三、農戶基本情況及其對“兩分兩換”的需求與評價調查

為了更好地了解嘉興“兩分兩換”試點工作的成績和問題,為試點工作的深化和推廣提出一些建議。因此,我們于2009年12月―2010年1月在浙江嘉興平湖市新倉鎮的試點村對農戶進行了實地調查,實地調查采取問卷訪談的方式完成。調查問卷主要涉及,一是農戶家庭基本情況,主要是對農戶家庭結構和戶主的身體及教育程度進行調查了解;二是農戶土地承包經營情況、宅基地情況和家庭收入結構;三是農戶對“兩分兩換”的評價,重點掌握農戶對“兩分兩換”政策的了解程度、滿意程度及對“兩分兩換”的前景進行預測;四是農戶參與“兩分兩換”的情況,分別對“宅基地置換城鎮住房”和“土地承包經營權置換社會保障”進行調查,其中,把“宅基地換錢換房換地方”統一歸為“宅基地置換城鎮住房”一個指標;“土地承包經營權置換社會保障”指標不涵蓋“以土地承包經營權換股換租換保障”三種形式,僅指“以土地承包經營權換保障”――即指徹底放棄土地承包經營權。

文章所用的分析依據主要是,我們的實地調查資料(收回調查問卷58份)和其他資料數據[1][4]。實地調查采取問卷訪談的方式完成,其他資料是公開發表的資料數據,因此,數據較為真實可靠。具體調查內容及調查結果分析如下:

(一)農戶家庭基本情況、經濟情況

從調查結果來看,被調查農戶的文化程度分布為,小學以下占有1.7%,小學文化程度41.4%,初中文化程度20.7%,高中及高中以上36.2%,文化程度低對農民放棄土地承包權的穩定就業有一定的負面影響,這也許是農戶不敢輕易放棄土地承包權的主要原因之一。

這次的經濟情況主要是指2007年及2008年的收入情況,并對其進行調查。被調查戶主的主要職業是以非農業為主兼業,同理,他們家庭收入來源也是以非農業為主兼業,即主要來源于非農業。在所調查的農戶中,只有10.3%農戶的家庭收入以農業為主,并且收入主要來源于農業的家庭有一個共同特點,就是他們從集體承包的土地面積相對較大,均達到10畝以上。以農業為主及以農業為主兼業的家庭收入差距不大,大部分在人均收入10 000元左右,這進一步說明在經濟活動、土地流轉活躍的新倉鎮,其城鄉差距(農業收入及非農業收入)不大。我們可以這樣認為:當前家庭收入以農業為主還是以非農業為主的情況對“放棄土地承包權”的影響不大,農戶放棄土地承包權的原因更多地集中于對未來生活的預期。

(二)農戶對于“兩分兩換”的綜合評價

為了更好地了解農戶對“兩分兩換”的認識及需求情況,本文主要從“宅基地置換城鎮住房”和“土地承包經營權置換社會保障”兩方面入手,這也是嘉興土地制度改革中的兩個重點。

1.農戶對于“兩分兩換”了解和滿意程度

我們對農戶“兩分兩換”的了解程度設置了4個選項,分別是非常了解、基本了解、基本不了解和完全不了解。調查結果顯示,所有調查的農戶都表示對“兩分兩換”基本了解。“兩分兩換”作為一項新的改革試點,能讓農戶獲得如此高的知曉率,這點與當地政府及市、區、鎮、村、組等干部的宣傳及講解是分不開的,他們在“兩分兩換”試點推行過程做了大量的工作(其中一大塊就是預調研)。我們還對“兩分兩換”滿意程度設置了5個選項,它們分別是非常滿意、滿意、基本滿意、不滿意和非常不滿意。調查結果顯示,94.8%的被調查戶表示基本滿意。這表明,農戶對“兩分兩換”的制度是了解的,他們的選擇是基于理性的思量。

2.對于“兩分兩換”的需求程度

關于農戶參與“兩分兩換”制度的情況,調查結果顯示,愿意參加“宅基地置換”的占90.3%,愿意參加“以土地承包經營權置換社會保障”的農戶占80.6%,可見,現階段絕大部分農戶對于“兩分兩換”有明確的制度需求。

3.農戶參與“兩分兩換”的前景及心態調查

我們調查了農戶對“兩分兩換”推廣前景的預期(值得推廣、不值得推廣和不知道),96.8%農戶選擇了不知道,這表明農戶對“兩分兩換”這一新鮮事物還持觀望的態度,特別在“土地承包經營權置換社會保障”方面。

(三)影響農戶真正參與“兩分兩換”的心態與影響因素的調查分析

試點地區目前的主要工作之一是:嚴密跟蹤“兩分兩換”的進程,隨時糾偏,同時在這個過程當中,推進政策的調整、改革。下面將對農戶參與“兩分兩換”的情況進行分析,試圖尋找出試點區制約農戶實際參與的主要原因。

1.關于農戶未參加“宅基地置換新房”原因的調查分析

值得我們注意的是:盡管有90.3%的農戶具有明確的制度參與需求,但根據平湖1+8X建房模式中,有“宅基地”置換行為的農戶目前不到20%,根據調查,其中的原因有:(1)“兩分兩換”是分期進行的一項大工程,置換農戶分批進行(如“蘆川花苑”是新倉鎮中心社區的一個核心區塊,按照建設規劃,“蘆川花苑”將分5期建設);(2)有些農戶的宅基地面積超過政策規定面積,在如何對待農戶多占的宅基地在置換住房的問題上,農戶和政府沒有形成統一,在此情況下,“宅基地置換城鎮住房”就暫時擱淺;(3)有些農戶的房子是剛剛新建的或在城里剛買了新房,感覺“宅基地置換城鎮住房”經濟上不劃算;(4)有的老年家庭更習慣在農村生活,例如,在農村他們可以自由地飼養家禽等。

2.關于農戶未參加“土地承包權置換社會保障”原因的調查分析

在所有被調查的農戶中,雖然有“以土地承包經營權置換社會保障”意愿的農戶占80.6%,但真正有“以土地承包經營權置換社會保障”行為的農戶,幾乎沒有。在“經濟不合算、置換后找不到工作、別人不換,我也跟著不換、缺乏知情權,‘兩分兩換’政策不透明和其他原因”的五個選項中,沒有一個被調查者選擇缺乏知情權,從調查可知,未參與“土地承包權置換社會保障”的主要原因是前兩項(見表1)。

表1 農戶未參加“土地承包權置換社會保障”的主要原因

未參加"土地承包權置換社會保障"的主要原因經濟不合算置換后找不到工作別人不換,我也跟著不換缺乏知情權,"兩分兩換"政策不透明其他原因

占全部農戶比重50.0%41.7%008.2%

由上表可知,我們可以將這些因素總結為三個方面:(1)作為理性人,經濟是農戶考慮最多的因素;(2)試行的社會保障水平不夠高,沒有達到農戶的預期,對于農民還缺少足夠的吸引力;(3)在現有的社會經濟及土地政策法律宏觀環境條件下,農民對于“兩分兩換”中的“土地承包經營權置換社會保障”這樣一種新鮮事物的存在和發展存在種種思想顧慮,還不能完全拋棄耕地的社會保障功能。我們認為,在當前土地承包制度下,多種形式的流轉方式和越來越規范的流轉政策更能滿足農戶的制度需求――土地承包經營權流轉[5]。為了更好地服務農村土地承包經營權流轉,2009年10月,平湖市農業經濟局印發了《平湖市農村土地承包經營權流轉管理實施辦法》,該辦法與當地農村土地流轉市場相對活躍、土地承包經營權再次流轉情況相適應。

四、調查研究的基本結論和政策啟示

(一)通過調查,我們得到如下結論

(1)有“宅基地置換城鎮房產”意愿和實際行為的農戶分別比有“土地承包經營權置換社會保障”意愿和實際行為的農民多;(2)很大部分農戶有“兩分兩換”的意愿,但沒有“兩分兩換”――特別“土地承包經營權置換社會保障”的實際行為;(3)農戶對“兩分兩換”是了解和滿意的,更多地體現在對“兩分兩換”政策透明的滿意;(4)農戶參與“兩分兩換”的意愿都較高,表明農戶對“兩分兩換”制度是充滿期待的;(5)農戶有意愿但沒有實際參與“土地承包經營權置換社會保障”的行為,根本原因是“兩分兩換”的經濟利益不高,因此,能夠為農民提供更高的、可持續的生活保障,必將增加“兩分兩換”對于農戶的吸引力;(6)從參與宅基地置換的農戶都認為經濟上很劃得來,并且沒有一個是把宅基地換成錢,為了生活條件的改善和生產的便利,他們選擇了宅基地換房或換地方;(7)他們對“兩分兩換”是理性的,不會隨大流;(8)農戶對于“兩分兩換”持觀望態度,還有待進一步深化(96.8%的人不知道這個試點是否值得推廣)。

(二)給予我們幾點啟示

按照制度變遷理論的內外動因學說,影響制度變遷的因素很多,一般可以分為三類:即經濟因素、政治因素和意識形態因素。在制度變遷的不同階段,三種因素會同時發生作用,但作用大小不同。在誘致性制度變遷中,經濟因素對制度變遷成本影響較大,而在強制性制度變遷中,政治因素和意識形態因素對制度變遷成本的影響較大。基于以上結論及制度變遷理論,調查給予我們以下幾點啟示:

1.加強新房的建筑管理和完善新社區的管理制度

從參與宅基地置換的農戶都認為經濟上很劃得來,并且沒有一個是把宅基地換成錢,為了生活條件的改善,他們選擇了宅基地換房或換地方,從而出現了大面積的居民集中點――“新社區”。鑒于此,今后宅基地置換工作的重點,應放在聯排房及公寓房的建造和新社區的管理工作上,使“兩分兩換”與新農村建設掛鉤。

2.“兩分兩換”要始終堅持農民自愿的原則

調查顯示“宅基地置換城鎮住房”和“土地承包權置換社會保障”的“兩換”農戶選擇結果不一樣,表明,“宅基地置換城鎮住房”和“土地承包經營權置換社會保障”的“兩分”是事實求是的,更是適合農戶當前的需要。“兩分兩換”中無論是“宅基地置換住房”還是“承包地置換社會保障”,其主體是農民,只有充分尊重他們的意愿,堅持自愿的原則,才能調動廣大農民的積極性,擁護這一新方案,維護社會穩定,在和諧中取得改革的成功。

3.建立農民收入保障機制及一定的增長機制

在調研中也發現,愿意置換土地的農民對于“兩分兩換”的期望值很高,但實際參與“兩分兩換”的農戶不多,特別是參與“土地承包權置換社會保障”的農戶更少。這是由于農民原來在土地上從業尚有自給自足的特征,收入和支出都有一定的彈性,土地承擔一定的社會保障功能。進入城鎮社區后,收入和支出都呈剛性態勢,現有的補償政策能否滿足、能否長期保持穩定的狀態都還是未知數。從經濟和政治的角度來看,應充分考慮建立農民的收入保障機制并建立一定的增長機制,確保置換后農民生活水平有所提高,讓農民享受置換后土地增益的改革成果。

4.嚴格依法管理,做到公開、公平、公正

隨著經濟的發展和農民生活水平的提高,農民需要的更多體現在“尊重”的層面上,更多地追求“公開、公正、公平”。公平與正義是制度變遷應有的價值緯度。長期以來,由于基層政府對農民建房缺乏正確的引導和管理,再加上采用的是無償、無期限的使用制度, 出現了農民超標準占用宅基地建房,未經土地管理部門批準,任意在承包地上建房,一些村干部憑權力、關系占有多處宅基地等問題。在“宅基地換城鎮住房”的制度下,家庭宅基地的多與少將會帶來巨大的收益差別,為了防止農民將多占的宅基地用來換住房,在具體實施工作中,必須堅持依法置換的原則,只允許符合政策規定面積之內的宅基地換住房[6],以確保村民平等地享有應得的權利。但我們還應該考慮宅基地的歷史問題和相關法律、政策的延續性問題。《土地管理法》(1998)、《關于加強農村宅基地管理的意見》(2004)和《國土資源部關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》(2010)明確規定,各地要結合本地資源狀況,按照節約集約用地的原則,嚴格確定宅基地面積標準。隨著時代的發展變化,宅基地面積標準也隨之變化。鑒于此,我們應該具體問題具體分析,不讓農戶非法多占的宅基地置換住房,同理,我們也應該保護農戶以前合法所得的宅基地。

正如諾斯所說:“歷史是至關重要的”,“人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇。”“兩分兩換”作為土地制度的一項改革,應以漸進性制度變遷為主,強制性制度變遷為輔。改革創新,不能操之過急。

基金項目:項目資助情況現為:本文為浙江省軟科學研究項目“城市化進程中農戶土地利用行為與耕地可持續利用研究”(2009C35001)、浙江省教育廳研究項目“城鄉結合部土地可持續研究――以嘉興“兩分兩換”為重點”(Y200803756)、寧波大學科研項目(XYW08011)、寧波大學學科項目(XK1002003)的階段性成果。

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【關鍵詞】社會轉型；承包經營權流轉；制約

【中國分類號】F321.1 【文獻標識碼】A 【文章編號】1002—736X（2013）04—0025—04

農村土地制度變革是中國社會改革的先聲，也是中國現代化轉型的起點。中國農村土地制度的變遷反映了社會轉型中農村土地資源利益分配的沖突、協調的過程，也映射了中國社會轉型的進程。近年來，中國社會轉型加速，城市化進程不斷推進，因農地征收、土地承包經營權流轉釀成的土地沖突不斷，完善農村土地承包經營權的流轉是實現農村發展、保障農民利益的應有之義。本文從分析制約農村土地承包經營權流轉的因素角度人手，探究中國社會轉型背景下完善農村土地承包經營權流轉制度的方向。

一、土地承包經營權流轉概述

土地承包經營權指村集體內部成員，根據《農村土地承包法》等相關法律取得的，對農民集體所有依法用于農業的土地及四荒地進行占有、使用、收益以及一定處分的權利。農村土地承包經營權的流轉廣義上是指農村土地承包經營權的取得、變更和消滅，狹義上是指農村土地承包經營權主體和內容的變更。本文所討論是狹義上的土地承包經營權流轉的概念。具體指在不改變農村土地所有權屬性和農業用途的基礎上，擁有土地承包經營權的農戶與他人訂立合同，在一定期限內通過轉包、出租、互換、轉讓等各種流轉方式，轉變土地承包經營權主體和內容的民事行為。

農村土地承包經營制度規定了農民的土地權利和義務，界定了農民的私人選擇空間以及農民對于土地的經營選擇范圍。但基于公共產品的視角，承包經營制度也是農民公共選擇和政府互動的結果。在制度功能與價值取向上，承載農村巨大的人口壓力、維系農民基本的社會保障和保證國家糧食安全。為保證土地資源的安全和有效利用，國家公權力對農民在承包經營土地過程中的權利行使，設定了較多的約束與限制。

“法律制度根源于物質的生活關系”，“都只是表明和記載經濟關系的要求而已”。中國農村土地資源上多種利益并存，土地承包經營制度的發展過程，正是圍繞這些利益的沖突、協調、選擇的過程。從1978年小崗村最早實行并提出土地承包經營制度，到20世紀80年代初，改革通過抽離國家對的控制權而在實質上肯定集體對農村土地的所有權。1993年我國《憲法》修正案規定，農村是集體所有制經濟，從國家根本大法角度確定了家庭聯產承包制度。1995年《國務院批轉

可見，中國農村土地承包經營制度經歷了提出、確立承包經營權制度、允許土地承包經營權流轉，強化農民對土地使用權的處分，肯定土地承包經營權的物權性質，將土地流轉納入到法治化軌道，并為土地流轉建立相應制度基礎的幾個階段。

二、流轉制約因素分析

中國正處于社會轉型期，制約農村土地承包經營權流轉的因素，既有產權制度缺陷的障礙，又有國家公權力過度約束障礙、村民自治異化障礙和社會保障制度障礙等一系列問題使農村土地承包經營權流轉處于多重約束之下。從近幾年的實踐看，中國土地流轉比例總體還比較低，目前全國平均土地承包經營權流轉面積占總承包耕地面積的比例大約為8.7%，流出農戶占家庭承包經營農戶總數的9%。

（一）產權制度模糊與產權主體多元

我國《憲法》規定：農村和城市郊區的土地，除法律規定屬國家所有外，屬農民集體所有。《土地管理法》規定：集體所有的土地屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已分屬村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，各南該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已屬鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。上述法律規定中出現了村農民集體、村集體經濟組織、村民委員會、村內農村集體經濟組織、村民小組、鄉（鎮）農民集體、鄉（鎮）農村集體經濟組織等，雖然規定農村土地產權主體應為農民集體，但其他經濟組織對農村土地行使經營權、管理權。《土地管理法》中，集體被界定為鄉（鎮）、村和村民小組三級，而《民法通則》中集體被界定為鄉（鎮）和村兩級。《土地管理法》中規定村農民集體所有的土地可以由村民委員會經營管理，而《村民委員會組織法》中規定村民委員會對集體土地只有管理權沒有經營權。

可見，在集體所有制的框架下，鄉（鎮）、村、村民小組在不同程度上都是農村集體土地產權的所有者代表。而村民委員會和村民小組既不是法人，也不是政府組織，只是社區自治性組織。不具備作為產權主體的法人資格，法律規定其對于集體土地僅限于經營、管理。但是由于農地產權制度對農村集體土地產權主體的界定的模糊和多層次，導致農村土地產權主體的多元化。中同土地產權制度對于農村土地的產權主體界定模糊，不能明確產權主體對于土地資源的排他性占有及產權邊界。這種土地產權主體的多元化必然導致多級產權主體圍繞農村土地資源而發生沖突，造成對農民土地權益的隨意侵害，農民也形不成有效的、穩定的預期，影響土地承包經營權的流轉，降低土地產權制度的有效性。

（二）村民自治異化與產權主體虛置

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的自治組織，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督是村委會發揮作用的核心。法律賦予村民委員會自治功能及其在農村土地管理中的地位，實際上，村民委員會作為一個社區自治組織，在國家政權下移、對農村控制不斷弱化的過程中，尤其是2004年中國對農村的稅費改革之后，村民委員會事實上承載了政權末梢的功能。

在這種背景下，村民自治框架下村社組織的性質發生了演變和功能異化。法律規定農地調整和處置需經村民大會或村民代表會議決定，但現行村民自治結構中名義上的權力組織——村民大會或村民代表會議，往往被村組干部等虛置或操縱，不能成為一個真正掌握權力的機構或組織，很多地方在實際運作中甚至不曾有效地發揮過作用。

法律規定農村土地屬農村集體所有，但農地產權主體模糊與村委會自治組織的功能異化，以及村級自治組織行政色彩，使其既替代了農民與國家的交易，也替代了農民與市場的交易。由于缺乏有效監督，村民委員會、村集體經濟組織、村內次級集體經濟組織等村組干部往往發生角色錯位和功能異化，農地集體所有者主體事實上處于被架空、虛置狀態，集體農地在一定意義上演變為鄉村干部等階層所有，呈現出權勢支配特征。在農村土地承包經營權流轉的過程中，常常以產權主體的名義尋租，侵蝕農村集體的農地權利。

（三）公權力過度控制與權能殘缺

中國的相關法律制度對土地承包經營權流轉施加了過多的限制。《土地承包法》第四十一條規定，當承包方有穩定的非農職業或有穩定收入來源時，經發包方同意，可以將土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶。限定了土地承包經營權轉讓和受讓的條件。《土地管理辦法》第十三條規定，發包方同意是土地承包經營權轉讓的前提。

法律法規對流轉方式的過多限制造成流轉障礙，導致權能界定本身不完整、農民農地處分權不充分。農民承包農地除在用途和權屬轉移上受到國家的終極控制外，抵押的權利也被嚴格限制。《擔保法》第三十七條規定依法承包并經發包方同意的“四荒地”可以抵押，但耕地、宅基地、自留地、自留山等使用權不得抵押。根據《土地承包法》第四十九條和《流轉管理辦法》第三十四條，農村土地承包經營權可以抵押的僅限于通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的農村土地，依法取得土地承包經營權證或林權證等證書的土地。土地承包經營權的不能抵押，阻礙了農村土地的要素化和資本化。

美國分析法學派霍菲爾德認為，“所有權”的概念并不具有固定的內涵，它是一束變動不居的權利束（Owner-ship as a bundle of right）。農地產權是一系列權利束，只有在動態中才能充分實現產權的各項權能，體現產權的存在。農地承包經營權是否完全對激發農戶的土地投資欲望、提高土地邊際產出率至關重要，并且，明晰、無爭議、有法律保障的土地產權是土地進入市場的首要前提。國家公權力對農村土地承包經營權流轉的諸多限制，嚴重限制了集體土地的使用權及其流轉，使農村土地的產權權能無法充分實現。首先，抑制農村土地承包經營權的流轉，尤其對耕地的抵押的禁止，使農民失去了有力的融資手段。其次，過度的法律限制往往使農民寧愿放棄法律對農地流轉的保障，而選擇依靠民風、民俗私下進行土地承包經營權的流轉，造成土地承包經營權的流轉期限短、缺乏穩定性，無法實現對土地的長期大規模投入和遠期效益。再次，限制性的流轉致使農村土地規模過小、地塊零碎分散的現狀不能有效改變，農村農地市場無法激活，土地承包經營權的真正價值就無法在流轉中充分實現，損害了農民的土地權益。

（四）社會保障與流轉意愿的抑制

社會保障制度的完善程度是衡量社會文明進步的重要標志之一。農村社會保障制度的缺失已成為制約中國社會轉型期農村土地承包經營權流轉的瓶頸之一。長期以來，中國社會保障制度一直實行城鄉二元制，農村社會保障始終處于社會保障體系的邊緣，存在著保障程度弱、層次低、覆蓋面小、社會化程度低等缺陷。社會及政府提供農村社會保障責任的缺失，以及隨著城市化進程的快速推進，農村經濟、農村土地、農村人口不可避免面臨社會轉型所帶來的激變和改革，農村土地不僅承擔農村分配公平功能、農業生產功能，更為農民提供了生存保障、生活保障、就業保障、風險保障等功能，承擔了市場化、城市化推進過程中的農民社會保障功能。

顯然，“回到土地是農民最基礎的人權”，當土地資源成為農民生存的生產保障、生活保障、社會保障的最后支撐時，農民流轉土地承包經營權的意愿是被抑制的。即使對于已經轉移出農村的勞動力也會一方面進城務工，另一方面保留土地甚至不惜拋荒。由此形成了在中國農地資源緊缺的社會背景下，農地閑置和農村大量剩余勞動力并存的現象。農地經濟功能的不斷弱化，社會保障功能的不斷加強，成為制約中國農地流轉制度進一步向合理化方向變革的重要約束條件。

（五）權屬固化與流轉空間限制

中國農地所有權主體——村集體，多以村、村民小組為界，無論土地承包經營權的分配還是土地的轉讓，都表現出很強的對外排斥性，農地權屬相對固化，限制了農地的流轉空間。由于受生活范圍和鄉村活動規則的限制，農戶大多在相鄰近的區域范圍內尋找流轉交易對象轉讓土地承包經營權，交易對象極為有限。當農地承包經營權交易范圍相對固化，局限于某一特定社區范圍內時，生產工藝、操作技能、機械化水平、人力資本等具有相似性，農戶的土地邊際產出率相差無幾，不利于最大化實現土地承包經營權流轉效益。可見，要克服農地權屬相對固化的局限，需要擴大交易半徑，盡管能增加可選擇交易對象。但隨著交易范圍和半徑的擴大，由于農地市場信息的不完全性，農地交易的復雜性，農民的市場信息、交易能力的制約日益凸現，交易的邊際搜尋成本呈現出邊際遞增趨勢。農戶為實現農地承包經營權流轉交易而往往需要花費太多的代價，抑制農戶的流轉意愿。

（六）服務體系缺乏與流轉市場化

《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第八條和第三十條都提到了通過中介組織流轉承包土地，但現階段中國農村土地承包經營權流轉中介服務體系尚未建立起來。中國農村土地高度分散的特殊性以及農村村民的自治性，使現有條件下的土地承包經營權流轉難以取得認同感。即便農村土地承包經營權流轉發展到較高階段，市場能夠自發地參與進農村土地承包經營權的流轉過程中，起到必要的中介作用，農戶與市場信息的不對稱性以及市場追逐利益最大化的本質屬性也不利于處于弱勢群體的農戶平等公平地實現其自身利益。實踐中農民文化程度普遍較低，農村相對閉塞，獲取信息途徑少，農村土地承包經營權地流轉很難有跨地區、規模化的流轉。而農村集體經濟組織的社會活動范圍小、能力有限，組織大規模的農村土地承包經營權流轉也有困難。同時農地承包經營權作為一種特殊的商品，其交易與其他商品相比運作程序相對復雜，涉及到多個主體的經濟利益，再加上農民交易信息匱乏、市場交易能力弱、相關的法律知識缺乏，對于農地承包經營權流轉的轉讓程序及相關市場問題的處理上處于弱勢地位。因此，需要制度設計和機構設置上，鼓勵更多的土地承包經營權流轉中介服務機構，如資產評估機構、機構、法律咨詢機構、土地融資機構和保險機構等中介機構，及時提供信息和市場化的專業服務，促進土地承包經營權的合理流轉，實現農村土地資源的最優化配置。

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引言

隨著時代和社會的不斷進步，我國農村土地制度也隨之不斷創新和變革，以適應生產力的發展。不過，現行的土地制度在推進農村經濟發展的同時，很多制度的不合理性和缺陷性在發展過程中不斷顯現出來，一些之前未曾發現的深層的、內在的缺陷和不足，嚴重制約了改革的推進進程，所以這些問題亟待解決和完善。

一、當前我國農村土地制度的缺陷

1.土地產權主體模糊不清在我國的諸多重要的法律中，都明確規定了農村土地產權歸農民集體所有，即農民集體是農村土地的產權主體，但是對于“集體”的概念法律并沒有明確的規定。由于產權主體的模糊不清，很難明確區分和界定相關利益主體的經濟權益，也就無法落實和保障農民的土地權益，這些權益本是農民應當獲得的，在實際運作中卻無從談起，對于農民來說更加不公平的是，他們還要承擔因為土地產權主體不清而帶來的風險，這樣就造成了農民生產積極性的降低，進而導致農業生產經營活動的低效甚至無效，生產經營方式的不合理，大量耕地被浪費、濫用，最終釀成了棄耕、薄耕與土地資源緊缺狀況之間的矛盾。

2.土地流轉制度不完善目前我國還沒有形成比較成熟的土地市場機制和統一的土地流轉市場，現有的市場中介和金融動力只能推動土地使用權的流轉，卻無法保證流轉過程中的市場化、法制化和規范化。由于以上的不成熟和不完善，造成了我國農村土地承包經營權流轉不暢，流轉的不順暢過程中必然存在著許多嚴重的違規操作現象，對農民的土地相關權益造成了直接損害。除此之外，我國的土地流轉發展過程還表現出明顯的不平衡性，這種不平衡性很大程度上是因為我國整體經濟發展的不平衡性間接造成的，城市與城市之間、城市和鄉村之間在自然條件以及經濟發展水平之間的差異，在土地流轉方便表現為經濟發展慢的地方流轉比重明顯低于經濟發展快的區域。

3.土地征用制度缺乏保障目前，我國社會經濟和城鎮化發展的速度不斷加快，這個快速發展的過程中，呈現出一個明顯的事實，那就是有大量的農業土地轉化為非農土地，越來越多的農村土地被國家征用，這個征用過程牽涉到很多的社會群體，尤其是作為農村土地使用權的農民，其生存利益往往會受到很大程度的破壞。從我國目前的農村土地征用的實踐現狀來看，征用制度還存在很多的問題，比如征地權沒有體現“公共利益”的需要；對農民的補償測算方法不合理，整體標準偏低；不能從長遠考慮安置農民；被征地農民的知情權不能得到保證。在這些問題中最重要和最突出的問題就是農村土地征用制度明顯缺乏對農民的保障，農村社會保障制度欠缺，這些都直接影響了我國經濟的穩定和可持續發展。

二、彌補農村土地制度缺陷的建議

1.完善和細化農村土地制度改革的思路我國的農村土地制度改革一直在持續，而指導這個過程的思路和方法也在不斷變遷，在時展日新月異的現代社會，與時俱進、不斷創新是所有改革領域的統一思路，在農村土地制度改革方面也是如此，必須緊密結合改革過程中出現的新問題、新情況進行完善，從每一個細節出發落實。在未來的農村過程中，應當秉承切實保護農民利益的原則和循序漸進的思路。農村土地制度改革的中心主體是廣大農民，農民的滿意與否直接關系到改革的成敗和結果。因此，農村土地制度改革要以不危害農民利益為前提，還要切實保障農民的權益，包括農民的土地承包經營權和流轉權；對于正在經營的土地被征用的農民要給予合理的、公平的補償，并切實做好安置工作，保證他們能有保障生存的職業；改革農村土地制度的另一條指導原則就是要縮小城鄉差距，消除存在于農村和城市之間的社會不公。

2.從法律上明確農村土地所有權主體及其權利在農村土地制度改革中，需要彌補的首要的制度缺陷就是土地所有權主體問題，如果這一問題繼續模糊不清，必將阻礙農村的社會進步，所以應當盡快出臺相關法律規定，以法律的力量支持明確土地所有權主體及其權利義務，并予以保護。要明確農村集體土地所有權的主體是農民集體，并且在法律條文中明確界定“農民集體”的概念以及合理使用這一權力的途徑和形式。

3.規范農村土地承包經營權流轉的相關制度及市場秩序農村土地承包經營權流轉制度的完善和規范與否，關系到農村土地資源是否能夠得到合理配置和充分利用，關系到土地的最大效用能否發揮出來，關系到農民收入是否能繼續增長，因此，規范農村土地承包經營權的流轉制度和市場秩序，是完善農村土地制度的重要內容。具體來說，可以從建設土地流轉的法律法規、加強管理土地承包經營權流轉行為、健全監管監督機制幾個途徑共同完成規范目標。

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論文關鍵詞:農村土地;流轉;保障困境;農民養老

論文摘要:農村土地作為一種重要的生產資料，其生產功能的實現在一定程度上關系到農民的生活水平。同時，農村土地也長時期扮演著保障角色，為農民提供相關生活與養老保障。但是隨著經濟社會的發展以及農村土地市場的發育，農村土地承擔的養老保障功能日益受到沖擊。該文通過時土地流轉行為較為普遍的江蘇省句容市進行實地調研，揭示了農村土地養老保障困境的存在。調查結果顯示，在非農收入占總收入比率高的地區，農村土地養老保障功能弱化，但農村土地流轉對農民養老行為的影響維持在一個較低的水平。結合調查研究，提出通過完善養老保障制度、保障農民權益、創新土地流轉方式、擴大農民就業市場等4種途徑來促進農村社會養老保障的發展。

1、農村土地“保障困境”分析

    從理論上看，農村土地“保障困境”主要是指農村土地保障功能弱化的現實和農民對土地保障功能的“依賴”的矛盾。溫鐵軍在其文中強調:“中國農村的耕地不僅具有雙重功能，而且越來越多地轉變為以承擔農民的生存保障功能為主”。可以看出我國農村土地扮演著保障功能的角色。這種保障的功能主要建立在農業生產功能的基礎之上。趙海林通過對我國農村土地產權制度設計的分析也指出“家庭聯產承包制度突破了集體所有制，農民獲得了土地的有限使用權，但并沒有改變土地集體所有的現狀。相反，將土地這一重要的生產資料的經營、轉讓及收益權賦予農民，從而為土地保障功能的實現莫定了基礎”。我國農村土地的產權制度的設計決定了其保障功能。但是這種保障功能設計的愿景由于社會的變遷而受到沖擊，這就是農村土地“保障困境”的出現。農民往往將承包土地當作保障的最后一道防線，但這道防線對于農民的保障功能是有限的。正如劉書鶴在其文中闡述的農民將由于勞動能力下降以及土地的收益的減少而使得這種保障無法有效實現。

    通過對調查數據分析，農村土地保障功能弱化主要體現在農民從業特征和農戶的收入結構變化等方面:

    (1)農業對于農民從業的主體性地位發生改變。農民從事農業主要就是指通過土地生產來獲得收入的途徑。調查數據顯示，分析戶主從事的工作類型來看，犯戶的戶主從事的主要工作是務農，占調查樣本的30.2%，低于以打工為業的戶主數量。38戶戶主的次要工作是務農，占調查總體的39%。從事農業為次要工作的戶主超過了從事農業為主要工作的戶主數量，農業在農村的主體性地位已經發生了改變。

    (2)農民收入結構發生變化，農業收入的絕對數降低，占總收入的相對比例也降低。以戶為對象，2009年每戶的農業收入平均為4214. 2元，2008年平均為5059. 59元，2007年為5307元。2009年每戶平均農業收入與2008年相比下降了 16. 7 % , 2008年與2007年相比下降了4. 6%;農業收入占總收入的比重下降，而2009年的農民總收入與2008年相比呈現增長的趨勢，可見農業收入占總收入比例的下降，非農業收入的增加。通過對106戶農民2009年收入結構調查數據的分析，非農業收入占總收人的比重遠遠超過了農業收入，平均為84%，是農業收入占總收入比重均值的5. 2倍。

    農業對于農民從業的主體性地位發生改變及農民農業收入下降的趨勢，表明了農村土地的生產功能弱化的現實，但是這種現實并不能斷定農村土地保障功能的喪失。農民對其土地的保有量及其變化就充分顯示了農村土地仍然具有保障功能，顯示了農民對土地保障功能的“依賴”。農民保留口糧田地的行為就可以充分證明這一點。在長期有非農業工作的前提之下，村民流轉土地的意愿明顯高于沒有穩定非農工作時的意愿。前者愿意流轉出土地的比重平均為70%，而后者為40%。同時從這些數據分析中也可以看出，非農就業的穩定性將有利于促進農村的土地流轉，土地依然承擔著農民的就業保障和其他的保障功能。

2、土地流轉對農民養老保障的影響

2. 1土地流轉對土地保障功能的影響通過土地流轉可以將土地資產轉化成為土地資本。從土地流轉的收入對農民收入的影響來分析，土地流轉收入占農業收入的比重為14. 59%，占總收入的比重為0. 65 % 0 2008年土地流轉的收入平均數(以戶為計量單位)較2007年上漲了66. 4元，上漲率為13. 06% , 2009年土地流轉收入與2008年基本持平。但是由于土地流轉收入占農業收入比重低，土地流轉收入不能對農業收入產生較大變化，從而對土地養老保障功能產生較大影響。在非農就業收入高的地區，農村土地流轉對土地養老保障功能的直接影響水平更低。相反，非農就業對農民總收入的增長影響較大，非農就業對農民養老保障行為的影響更明顯。農村土地流轉對農民養老保障行為的影響的另一個層面，就是通過土地流轉，轉移農村勞動力，促進非農就業方面顯示出來，但是在土地約束勞動力的機制已經不明顯的情況下，這種影響也不太明顯。

2. 2土地流轉對農民養老保障行為的影響農村土地流轉對農民的養老保障行為影響保持在較低水平。主要表現在以下幾方面:

    (1)從調查的數據(見表1)可以看出，參與流轉土地的42戶農戶，其中有15戶(占調查參與土地流轉農戶的33 %)擔心土地流轉會影響到養老。9戶農戶主認為土地重要，其他的則認為土地升值流轉后則體現不出來或認為勞動能力下降等原因。67%的農戶則認為不會影響到其養老水平。持這種觀點的理由:一是土地到期后使用權依然歸自己(持此看法有7戶，占16. 6% );二是土地的收入占總收入的比重不高，(持此看法有18戶，占42. 8 % );三是通過流轉后獲得租金(持此看法有3戶，占7. 1 %);四是認為可以通過養老保險和子女贍養來實現養老(持此看法有6戶，占14. 28%)，與土地流轉的關系不大。

    (2)從土地流轉戶與非土地流轉戶家庭的參保率(此處的家庭參保率二實際參保人數/應保人數x 100%)比較分析來看，土地流轉戶42戶的參保率與非土地流轉戶64戶的家庭參保率在統計上沒有顯著的差異。利用stata軟件，做兩樣本的參保率均值t檢驗。我們將土地流轉與否變量表示為traps，土地流轉戶該變量取值為1，非流轉戶為0;家庭參保率變量表示為join。

    從表2可以得出，土地流轉戶與非流轉戶的家庭參保率差異并不明顯，標準差也較小。由于流轉戶與非流轉戶在參保率取值上的分布的方差并不相同，因而采用添加unequal選項的均值t檢驗。過程與結果如下:

    以上結果顯示，土地流轉戶與土地非流轉戶的家庭參保率均值沒有顯著差異。因而在目前土地流轉發展的水平上，土地流轉對農民的養老保障行為的影響并不突出。

    (3)在研究中“假設租金上漲”，有25%的被調查村民愿意增加參保人數或繳費額，有50%的農戶則認為，其不會增加參保人數或繳費額，還有25%左右的農戶則認為，這兩者之間不存在直接的聯系。農村的土地流轉與農民參保行為之間的關系并不顯著。

    (4)從養老保障的支出來看，土地流轉的所得小于參保支出。89戶家庭的土地流轉所得均小于參保支出，占調查總戶數的83. 9%。由此可推斷，大多數農戶的土地流轉收入無法支撐參保支出。同時由統計表可以計算出土地流轉收入占參保支出的比重為25. 8%，無法維持一戶家庭的參保支出。所以可以推斷土地流轉對農民社會養老保障行為的影響很小。

3、農民養老意識和認可的養老方式的變遷

3.1農民的養老意識已發生改變農民的養老意識則主要是指農民選擇養老方式的觀念。我國農民傳統的養老意識傾向于家庭養老，但是隨著社會的發展，農民的養老意識也發生了變化。通過對訪談數據的分析，農民的養老意識已有兩個方面的轉變:(1)被動性的養老觀念向主動性的養老觀念轉變。從對參保戶的調查中可以了解到，84戶被調查農戶中，有79. 2%的農戶認為參加養老保險“可以減輕兒女的負擔，老有所養”，與傳統的“養兒防老”的意識已經有了很大的區別;從傳統意義上的對人的依賴向對社會投資來達到養老的轉變，開始了由家庭式的養老意識向社會化的養老意識過度。(2)靜態的養老觀念向動態的養老觀念轉變。農民的養老不再局限于家庭和土地，社會化的養老途徑增加了農民養老的可靠性。有15戶(占回答此問題戶數的30%)表示適當條件下可全部流轉，不留存土地，因為他們認為隨著年齡的增長勞動能力會減弱。

3. 2農民認可的養老方式更加傾向于養老保險在對“農戶認為最可行的養老方式”的調查中，有70. 75%的被調查農戶認為自己以后的養老方式是依靠養老保險養老，而傳統的“土地+家庭(兒女養老)”的養老方式只占18. 87%。農民在養老方式上的選擇更加傾向于通過養老保險的途徑來實現養老保障(見表5)。

4、新型農村養老保險在農村的運行狀況

    從句容市三村的調查結果來看，新型農村養老保險在三村的試點時間短(2008年試點)，發展較快，截止2009年底參保率達到27.5 %。通過調查發現新農保在句容市三村的運行主要存在以下3個方面的不足:

4.1農民對于農村養老保險政策認識不足，存在一定的盲目性主要表現在不清楚養老金水平的戶數占調查總戶數的65 %(見表6);當問到養老金是否合理時，61. 32%的農戶都選擇了“無所謂合不合理”這一選項(見表7)。

4. 2新型農村社會養老保險在實際的運行中.多層次、差異化的繳費制度設計沒有得到充分的體現在繳費的檔次上，只有一個檔次設計，年均繳費438元。這種硬性的繳費沒有顧及到農村人均收入的差異性。農村人均收入差距的存在，顯示了這一制度的設計不完善。一方面是由于新農保增加了農民的現實的負擔，另一方面就是繳費額度的設計，沒有設計出適合不同農民群體的繳費標準。

    農民對新型社會養老保險制度的認知不足和多層次、差異化的繳費制度在實踐中的缺位，這些因素都不利于推行新型的農村社會養老保險制度。

5、土地保障困境背景下的農民養老保障出路設計

    農村土地保障困境的存在，一方面表明農民養老保障需要通過社會保障來加以完善，另一方面又要考慮到農村土地“保障困境”所顯示的另一種現實，即土地仍然有一定的保障功能。在“保障困境”的背景之下，結合農村養老保障發展的實際情況，可從以下4個方面來促進農民養老保障的發展和完善。

5. 1完善農村社會養老保障制度，提高農民保障水平農村土地“保障困境”的出現，呼吁農村社會養老保障制度的完善。農村的養老保險制度的設計也要基于這種現實考慮，這樣的制度設計才能確保其適應性。一是農村社會養老保障的定位要明確，我國農村的養老保障水平因受到國情的影響必然是低水平的。二是農村社會養老保障制度的設計必然要考慮到公平的要素，其受惠的普遍性、公正性應當得到重視。三是要加強宣傳，提高農民對新農保這一制度的科學認知水平，提高村民參保的積極性。四是作為農村養老保障制度重要組成部分的農村養老保險制度的設計應當考慮農村人均收入的差異性的存在，多層次繳費的保障制度設計有利于確保不同收入群體支付保障支出的可行性。五是由于農村養老保險制度在農村的長期性缺位，農民的年齡結構也處于不同的層次，設計時應當注重靈活性。六是由于農村土地保障困境顯示，農民通過保留口糧地來實現保障的客觀存在，有其自身的意義。可以考慮將農村養老保險制度設計成為農民養老保障的一個補充，多元化的養老保障是提高農民養老保障水平的必然選擇。

5. 2保障農民的土地合法權益，保證農民選擇的自主性一方面要嚴格依法進行土地流轉，充分尊重農民的自全陛，規范土地流轉市場。土地流轉只有在尊重農民的自主性和保障農民合法權益的基礎上，才能保障農村土地流轉市場化發展。行政干預、集體流轉這些流轉途徑的存在，可能出現對群眾自主性的踐踏，因而要確保農民在土地流轉中的有效參與。另一方面要結合農民生活生產的實際情況，科學促進農村土地流轉的發展。土地“保障困境”所顯示的農民保留口糧地的行為，應當值得關注。農村土地承擔著生產和保障等多重功能，甚至還是農民精神生活的重要組成部分，簡單的以“土地換保障”的做法應當慎重從事。

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摘 要 進入21世紀以來，隨著人口的膨脹和生產的無限擴展，我國土地資源的相對稀缺性越來越明顯，簡單的土地所有權已不能滿足所有者的個人利益需要，而更難達到土地資源價值和效益最大化的實現。特別是農村基本農田的保護問題越來越突出，生產的發展要求多占用土地，而為了最大限度的保護農民的利益，保住農民的“飯碗”，實行耕地保護制度勢在必行。

關鍵詞 農村 土地所有權 改革

一、我國農村土地產權制度改革的目標及核心內容

（一）農村土地產權制度改革的基本目標

1．明晰產權，確立農民的土地產權主體地位

土地稀缺性的增強和土地價值的提升，以及農民對土地利益的要求需要進一步明晰農民同土地之間的權利關系，確立農民的土地產權主體地位。這就是要從根本上解決農民在土地上的收益權的保護問題。當前，深化土地產權制度改革無疑是解決問題的核心。

2．強化農村土地承包權，弱化集體所有權

黨的十六大報告強調要“堅持黨在農村的基本政策，長期穩定并不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。這就要求我們必須首先穩定和完善作為該經營體制基礎的農村土地承包經營權。在現有制度框架內，進一步弱化集體所有權，強化農戶承包權，把占有、使用、收益和處分權都給農戶，農戶成為實在的而不是名義上的土地主人。承包權實質上是對所有權的分割。承包合同越是長期化、固定化，承包權對所有權的分割程度就越高。在現有中國農地承包制下，承包權越穩定，農戶的收益越高。在家庭承包成為合法以后，我們要從政策層面轉到法律層面給它一個有力、可靠的保障。

（二）農村土地產權制度改革的核心內容

農村土地產權制度改革的核心內容主要是把土地承包權賦予物權的屬性，讓農民擁有農地產權并使土地使用權進入市場。這是實現農村土地產權制度改革的基本目標的根本途徑。

土地承包權的物權化可以保障農民的權益不受土地所有權變動的影響，穩定農民的直接經營和交易預期，減少未來不確性因素對農民權益的影響。具體表現為兩個方面：一是土地承包經營權的物權化可以強化農民的土地所有權，對作為發包方的集體任意撕毀合同的違約行為起到有效的制約作用；二是承包經營權的物權性質還可以直接對抗任何組織和個人對農民土地的侵權行為，有效保護耕地，保護農民的權益。同時，土地承包經營權的物權化會使農民在利用土地方面獲得更大的自由度，有利于農村土地使用權的流轉。這對于農民走出土地、擺脫貧窮、實現土地的規模經營、推動城市化進程將具有重要的意義。

二、土地承包經營權物權化的歷程與未來改革模式展望

（一）既有的政策和法律對土地承包權的規定

從土地承包期限上來看， 2002年8月29日頒布的《農村土地承包法》第20條規定：“耕地的承包期為30年，草地的承包期為30至50年，林地的承包期為30至70年，特殊林木林地的承包期經國務院林業行政主管部門的批準可以延長。”

從土地承包權的流轉來看，既有的政策和法律所賦予農民對自己經營的土地的處置權的自由度越來越大。2002年8月9日頒布的《農村土地承包法》第34條規定： “土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉及流轉方式”；第37條規定：“采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或其他流轉方式的，應當報發包方備案”。

（二）《物權法》對土地承包經營權物權性質的確認與未來改革模式選擇

關于土地承包經營權的流轉，物權法的相關規定在一定程度上背離了其作為一種物權的性質。《物權法》第133條規定： “通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉。”規定說明，可以作為轉讓標的的土地是“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地”，表面上包含了“等農村土地”，但其意義有限，標的范圍受到很大限制。而且對于抵押權， 《物權法》第180條第三款規定債務人或者第三人有權將“以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權”用于抵押，可在第184條中卻規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”不得抵押，但法律規定可以抵押的除外。如果承包經營權是一種債權，那么其作為一種相對權直接關系到合同另一方當事人即發包人的利益，這就在法律上需要對權利的轉讓作出限制。但如果將承包經營權作為一種真正的物權，那么土地承包經營權人就有權依法自主決定土地承包經營權出租、互換、轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉，只是流轉的期限不得超過原土地承包經營權合同剩余的期限，并且流轉合同需報發包人備案。對土地承包經營權流轉的過多限制，妨礙了土地的優化配置，為發包人干預土地承包經營權流轉合同提供了法律依據，也為以行政或準行政手段配置土地資源留下了太多的余地。為了保障經營權人的財產權和生產的自，法律不應再對這種財產的轉讓施加過多的限制，只有這樣才能真正促使農民與土地的利益結合在一起，更好地發揮土地的經濟效益，保護土地資源。

結束語：

農村土地產權制度改革的最終目標指向是以恢復農民地權為實質內容的制度變遷。當前，農村土地產權制度的改革的核心內容主要是把土地承包權賦予真正的物權屬性，這樣可以在土地集體所有制的前提下賦予農戶以土地經濟所有權，集體合作經濟組織保留對土地的終極所有權，并通過一定的收益權來體現。對《物權法》中相關規定的修正和完善，正是我們邁向新的改革目標的起點。

參考文獻：

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關鍵詞：農村土地；流轉；改革

一、農村土地流轉的含義和現狀

1.農村土地是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地。農村集體所有制土地流轉既包括土地所有權的流轉，又包括土地使用權的變動，但根據現行憲法和土地管理法規定，農村集體所有制土地的所有權流轉，僅限于國家對集體所有土地的征收，是一種不可逆轉的單向流轉。

2.目前我國農地流轉的現狀。(1)農地流轉規模擴大，速度加快，但總體上仍處于一個較低的水平。近年來，隨著農業結構戰略性調整、農業產業化和農村現代化建設的推進，農地流轉的規模不斷擴大，速度有所加快。盡管如此，農地流轉在總體上仍處于一個較低的水平。農地流轉無論是在規模上，還是在速度上，都落后于農村社會經濟發展。(2)農地流轉地域擴張明顯，但地區之間發展不平衡。農地流轉是隨著的產生而產生，隨著農業結構調整的推進而發展的。近年來農地流轉地域擴張較為明顯，呈沿海發達地區和大中城市郊區向內地由點向面全面擴展。但是，由于地區之間的社會經濟條件、農地制度實現形式、農民文化背景及地方政府偏好等差異，致使地區之間農地流轉表現出很大差異。

二、農村土地流轉中存在的問題

1.模糊的農地產權，不完整的農民地權。在框架下，農地產權被分解為三種權利： 所有權、承包權和經營權。農地所有權歸集體所有使集體在很大程度上是土地流轉的真正主體，而集體本身的界定就不明確，這使得行使土地所有權的時候容易發生多個產權主體的相互沖突，降低效率

2.不健全的土地流轉機制。市場機制、價格機制、社會保障制度等配套聯動機制不健全。目前，我國的土地流轉缺乏完整的價格體系，在歷史上又沒有可供參考的價格，一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地市場，導致土地流轉沒有完全展開，交易量小，流轉價格低。就社會保障而言，我國農村的社會保障體系尚未形成，而進城打工的農民由于很難取得城市戶口使得農民寧可粗放經營、撂荒棄耕也不愿將土地出讓出去，阻礙了土地流轉。

3.不規范的農村土地流轉形式及合同，合同兌現困難。當前，農村土地流轉的合同多種多樣，有書面、口頭的，有的什么也沒有。有的即使有書面的合同，但合同也不夠規范。有關合同條款(權利、義務)標的也不夠明確，加之農民的合同契約意識和法制觀念不強，當市場價格或其他因素發生變化時，合同不到期就收回，致使承包合同違約和糾紛多，兌現率低。

4.土地流轉缺乏正確的引導和規范性文件規定，村組織未充分發揮職能作用。農村多數農戶間的土地流轉是自發的缺乏正確的引導，導致流轉無序。同時農村土地流轉缺乏規范性文件規定，鄉鎮人民政府和村社合作經濟組織對土地流轉難于插手也無法正確引導，不能發揮應有的管理職能。

三、解決問題的對策

1.推動土地產權創新，賦予農民穩定預期。農村土地歸集體所有，農民擁有除所有權外的其他權力，農民可以按自己的意愿對土地使用權進行流轉，農民流轉其經營的土地只需要登記，不需要批準，同時國家應給予農民永久的土地承包經營權，給農民帶來更大的穩定性預期，不但可以使農民增加對承包土地的投入，更重要的是為農地流轉創造條件。

2.大力培養農村土地市場，建立符合市場經濟要求的土地流轉機制。(1)探索建立土地使用權轉讓機制，允許農村土地在一定范圍內流轉，并通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。(2)培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務中介組織。(3)建立調節機制，防止土地使用權過于集中，以調節土地流轉過程中壟斷和不公平現象。(4)建立多層次的社會保障體系，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉出者解決后顧之憂。

3.做好宣傳，加強培訓，落實規范管理。農村集體土地的承包經營和流轉涉及農村千家萬戶，因此各級農業承包合同管理機構。(1)要加強對農業生產重要性的宣傳，加強對現代化農業生產技術的宣傳，提高農民生產積極性，主動運用現代化農業生產技術投入農業生產；(2)要加強對土地流轉的積極作用的宣傳，鼓勵和引導農戶堅持合理原則流轉土地經營權；(3)要組織干部群眾認真學習貫徹有關法律法規的有關規定，讓農民自覺履行合同規定的權利和義務，減少合同糾紛。

4.及時研究制定土地承包糾紛調解和仲裁辦法，穩定農村土地承包關系，維護農民的合法權益。準確及時地調解承包合同糾紛，有利于緩解農村矛盾，保護農民的生產積極性。各級農業承包合同管理機構要抓好合同的鑒證工作，并妥善保存合同文本，以監督合同的正常履行，同時要總結平時的調解經驗，制定切實可行的糾紛調解和仲裁辦法，并成立專門的調解和仲裁機構，及時有效地調解合同糾紛，穩定農村土地承包關系，維護農村穩定。

參考文獻：

[1]科斯等：財產結構與制度變遷.上海人民出版社，上海三聯書店.1994.

[2]葉劍平編著：《中國農村土地制度研究》[M]北京 中國農業出版社 2000年.

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［關鍵詞］農村；土地制度；經濟發展

農村改革中，土地制度的改革是重要的內容之一，而土地制度隨著經濟的發展、社會的變遷發生了多次的調整。農村土地制度立足于當前農村土地的實際情況，兼顧公平與效率的重大原則，落實農村土地制度的改革，保障農民的基本權益，從而促進農村的經濟發展，縮小城鄉之間的差距。

1農村土地制度的內容及特點

1.1農村土地制度的內容

農村土地制度，主要包括耕地用途管制、耕地使用、產權歸屬等多個層面，其核心層面為產權制度。土地的使用制度，是關于使用土地的具體條文，規定了使用土地的形式、條件以及程序等，明確了農村土地的權屬問題。在農村，取得土地的使用權說明使用者能夠在不改變土地使用形式的前提下，獲得經濟收入。無論處于哪種社會形式，只要存在農村的使用權與所有權，就必然會限制土地的使用形式及權利，如果將土地的使用權與所有權分開，就會使土地分屬于不同的主體，因此必須建立相應的制度加以約束，明確雙方的責任與權利。此時，國家就要發揮引導、制約、調節、保護以及公正的責任，確保土地的使用能夠依法進行。

1.2農村土地制度的特點

農村土地制度除了具有約束性之外，還擁有自身的特點。（1）基礎性。無論哪一種社會的形式、制度，都無法改變土地的基礎屬性，這種屬性包含了土地制度在內，因此土地制度是其他制度制定、頒布與實施的基礎。（2）關聯性。農村土地制度的實施效果，直接影響著農業、糧食的發展與生產，我國正處于城鎮化、工業化以及現代化發展的重要時期，恰當、合理的土地制度能夠促進社會的進步與發展。（3）系統性。農村的土地制度包含了使用權、產權等內容的整體，統籌各項內容形成最終的制度，因此該制度具有系統性。

2農村土地制度制約經濟發展

2.1產權不明確

就我國的土地法而言，其規定了農村土地屬于村民小組、村集體、鄉集體，但實際上這些概念相對模糊。根據具體的實施情況，政府仍然掌握著土地的實質權利，部分基層政府在未征得土地使用者意見的情況下，就私自將土地進行流轉，導致大量違規征地、用地的現象。《中華人民共和國憲法》規定：農村、郊區的土地，除了按照法律規定屬于國家的部分，其余屬于集體，從而導致基層政府成為土地的直接管理者，增加了的現象，在一定程度上損害了農民的實際權益。通常情況下，農民的土地使用權限為三十年，因此不能進行繼承或者交易，一旦使用權限“到期”，政府就很有可能收回土地的承包權，這就影響農民的積極性。部分鄉鎮企業通過低廉的價格獲得土地的使用權，使人們對土地使用的觀念發生偏差，認為使用土地的成本較低，由于這種觀念的產生，就會出現浪費土地資源的現象。

2.2市場體系不健全

就當前的現狀來看，農村中集體管理土地的環節較為薄弱，由于法律在土地流轉方面的規定相對抽象，導致地方部門無法將其落實在日常管理中，當村民就土地發生糾紛時，也無法根據法律進行妥善地處理。農民之間土地發生流轉常常發生操作不當的現象，一旦發生這樣的現象，就會引發扯皮的現象，使得農民之間無法妥善處理。另外，在流轉的過程中，沒有對價位進行統一的規定，導致轉出方提出的價錢不合理，轉入方盡量將價格壓低。對于農村的土地而言，沒有系統的管理制度，對土地進行隨意的開發，擾亂市場秩序。還有部分農民不想進行農業耕作，也不愿將其對外承包，導致土地出現閑置與浪費的現象，從而影響農村的經濟發展。

2.3未形成規模經濟

實行改革開放時，農村的土地實行了，很大程度上調動了農民的積極性，但同時發生了小規模分散經營土地的現象。在農村，分散經營土地會導致市場競爭力下降，阻礙農業現代化發展的腳步，隨著市場競爭力的增強，我國尚未形成規模的農村經濟，導致無法降低農業的生產成本，無法提高產品的生產率。基于這樣的情況，基層政府可以轉移農村的剩余勞動力，增加農民致富的渠道，提高農村經濟的經營效果，促進經濟向現代化、規模化的方向發展。

3改進土地制度促進經濟發展

3.1轉換土地所有權

轉換土地的所有權，就是農民擁有承包權，國家擁有所有權，這樣的產權體系能夠對土地進行統一管理，并且可以有效地降低管理土地的成本。目前，社保制度在農村較為薄弱，而土地社保制度較強，因此有必要穩定農民的承包權，推動并維護農村經濟的發展與社會的穩定。就當前的土地制度而言，對承包權的界定較為模糊，因此必須通過法律將使用權與承包權進行區分。建立、完善相關的法律之后，除政府征地之外，個人或者集體等用地就必須按照規定進行，一旦基層政府發生腐敗，就會擾亂土地的使用順序。通過上述措施，可以有效地防止土地的兼并現象，抑制農民失業問題，從而保障農民的基本收入，促進經濟發展，縮小城鄉差距。

3.2完善土地運營體制

完善農村土地的運營機制，可以有效地促進農村經濟的發展。首先，建立土地管理體系，明確規定土地的所有權問題，規范土地的流轉、出讓等問題，明確土地流轉的義務與責任，為農村的土地的使用建立良好的法律環境。其次，健全土地商品化評估體系，我國的土地評估與分級制度還處于萌芽階段，不利于土地市場的發展，因此要盡快地完善定價體系，保障土地評估與定級的工作能夠順利的進行。最后，建設土地市場中介，我國農村土地中介組織尚未完善，沒有足夠的資金作為支撐，導致土地運營常出現糾紛，阻礙土地的流轉。對于上述的現象，應該加快建設中介組織，具體而言，就是鼓勵一級市場將土地進行壟斷，開放二、三級市場，促進農村土地在公開、公正、公平的環境中進行交易與流轉。但是具體的實施需要政府的宏觀控制，同時盡可能地遵循農民的意見，通過中介登錄、土地的相關信息，保障農村土地能夠有效的運營與招商。目前，農村出現很多閑置、浪費的土地，政府以及中介應該將其進行儲備，做好交易、流轉的準備的工作。在開展土地儲備、交易與流轉的工作時，需要加強監管力度，建立高素質、高水平的監管隊伍，嚴厲打擊非法交易行為。結合土地制度改革的方向與目標，統籌農村用地的制度管理，解決好農村土地的交易與流轉問題，針對性地完善承包制度，循序漸進，健全相關制度。在開發、利用、交易土地時，切實地維護好農民的權益，從而激發農村土地資源的使用潛能，完善農村經營用地進入市場的相關制度。在政府的統籌之下，促進農村經濟的發展，從根本上縮小城鄉差距。

3.3健全農村社保體系

上文提到，目前我國農村的社保制度較弱，而土地社保制度較強，這樣的現象就會阻礙農村土地制度的創新。強大的土地社保制度，會讓部分農民認為承包土地就是經濟保障，在遇見更好的條件之前，不會放棄手中的土地。即使大部分的農民已經開始發展其他的致富途徑，但是仍然將土地作為基本保障，同時建立醫療保險等保障來解決農民的基本問題。對于這樣的現象，各個地區要結合自身的發展現狀以及經濟水平，建立符合農民需求的社保體系。以此為基礎，在政府的調控之下，將沒有經營能力農民手中的土地轉讓出來，進行合理的資源配置，提高土地的利用率，增加農產品的產出率，不僅保障了農民的基本生活，還有效地促進了農村經濟的發展。

4結語

綜上所述，改革開放以后實行的土地制度，在很大程度上調動了農民的積極性，促進了農村經濟的發展。但是隨著社會進步，已經無法適應現代化、城市化的需求，因此需要進行改革。在政府的宏觀調控下，結合我國基本國情，制定符合現代需求與發展的土地制度，加強農村社保力度，在保障農民基本生活的基礎上，改革土地制度，促進現代農村的經濟發展。

[參考文獻]

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