導語：如何才能寫好一篇行政制度的含義，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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自首的分類

1.自動投案。自動投案必須具備主觀和客觀的條件，主觀指的是意識主動，客觀指的是行為主動，只有兩者同時具備，才可稱之為自動投案。2.如實供述。這是對自首必不可少的一種行為要求。自首的犯罪人如果編造謊言對自己的罪行進行供述，并為庇護他人胡亂供述自己罪行的，即使這種供述是對自己不利的，也不構成自首。3.自己的罪行。如何理解“自己的罪行”呢？這在司法實踐中具有重要意義。根據1998年4月最高人民法院《關于處理自首和立功具體應用法律若干問題的解釋》的規定“共同犯罪案件中的犯罪嫌疑人，除如實供述自己的罪行，還應當供述所知的同案犯，主犯則應當供述所知其他同案犯的共同犯罪事實，才能認定為自首。”可見，如實供述“自己的罪行”，不僅包括自己本人的罪行，還可能包括同案犯的共同犯罪事實。所謂特殊自首是指被采取強制措施的犯罪嫌疑人，被告人或正在服刑的罪犯，如實供述司法機關尚未掌握的罪行，與司法機關已經掌握的或者判決確定的罪行屬不同種罪行的，以自首論。在一般自首行為中，需要以自動投案作為條件，當犯罪分子被采取強制措施之后或在服刑之中，其人身自由受到不同程度的限制或被剝奪，此時就不存在自動投案的問題。但是，被采取強制措施的犯罪嫌疑人，被告人或正在服刑的罪犯，如實供述司法機關還未掌握的犯罪人的其他罪行，該行為表明其愿意對自己的罪行承擔相應刑事責任，愿意受到司法機關的追訴，從本質上看，這種行為也應該認定為自首。1.設立目的其主要的設立目的是針對特殊的犯罪分子給以特殊的刑法處罰。這些犯罪分子所涉及的犯罪案件基本都具有案件危害性較大、案件查處困難、司法實踐中證據很難收集的特征。特殊自首為司法機關節省查處成本、提高辦案效率，盡早懲處更為嚴重的犯罪人提供了有力的條件。2.時間條件一般自首的發生時間必須在犯罪后，被采取強制措施之前，而特殊自首成立的時間是行為人在被追訴前交代其相關的犯罪事實。這里的“被追訴前”應理解為司法機關立案前主動交代案件事實的，可以適用特別自首的規定，予以從輕或是減輕法律處罰。具體而言，包括三種情況：一是行為人在犯罪后自動投案，如實交代特定的賄賂犯罪事實的。二是犯罪后在司法機關開始詢問或采取強制措施之前主動交代特定的賄賂犯罪事實的。三是犯罪人被司法機關采取強制措施，或是正在服刑時，主動交代司法機關還未掌握的其所犯的特定賄賂犯罪事實的。這三種情況，行為人所犯的特殊行賄罪，必須處在其主動交代犯罪事實之前沒有被司法機關追訴的情況，才可成立特殊自首。3.行為要求特殊自首與一般自首不同，它在行為要求中應該有其特殊性，即犯罪人在被司法機關追訴所犯罪行前，主觀上必須基于悔罪的心理，而不是基于司法機關的強制措施才交代犯罪事實，反之，特殊自首則不能成立。但是，在司法實踐中，司法機關很難用證據證明犯罪人是否是基于悔罪的心理才自首的，所以只能以犯罪人是否是在司法機關,對其采取強制措施之前自首來認定是否屬于特殊自首。

我國自首制度的法律意義

懲辦與寬大相結合刑事政策內容已經在我國1979，1997年刑法中得到了較好的體現，因此其傳統內容已經法律化。一般認為，區別對待，寬嚴相濟，分化瓦解，打擊少數，教育改造多數是這一刑事政策的主要精神實質。區別對待是懲辦與寬大相結合的政策的基本要求。它是指對犯罪分子要根據其犯罪行為的社會危害性及其犯罪程度和犯罪分子的人身危險性及其大小，實行區別對待，處理有輕有重。自首制度的設立就是給犯罪分子一個減輕刑法處罰的機會，讓其感受到刑法寬大處理的政策，使其積極地配合司法機關辦理犯罪案件，從內心深處悔罪。犯罪人犯罪后主動投案自首，節省了司法機關在人力和物力上的審判資源，這對于提高司法機關破案率有積極地推動作用。在實際的司法實踐中，對于那些復雜的犯罪案件，如果犯罪人不主動投案，司法機關就必須投入大量的司法資源去偵破案件，即使這樣，有些案件還是久查不破。在這種情況下，自首制度的設立能夠有效促進案件結案，及時節省司法資源。自首制度對于打擊犯罪，減少社會危害因素有重要作用。主要體現在以下幾方面：一是可以有效分化、瓦解犯罪分子，打擊犯罪現象。二是可以鼓勵犯罪分子自動投案，爭取減輕刑罰。三是能夠在心理上威懾犯罪分子，阻止其繼續實施犯罪行為，造成對社會的危害。特別是對于共同犯罪，犯罪分子自首不僅要如實供述自己的犯罪事實，還要供述其所知的犯罪同伙的犯罪行為，這對打擊犯罪團伙有積極意義，有效遏制了共同犯罪，有利于社會的安定。

本文作者：王慧工作單位：遼寧廣播電視大學

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關鍵詞：如何；學習理解；掌握運用；國庫集中收付制度

4.有利于建立適應社會主義市場經濟要求的公共財政框架

我國財政改革的目標是構建與社會主義市場經濟相適應的公共財政框架。公共財政的建立依賴于各項具體財政制度的建設，國庫集中收付制度就是其中之一。該制度不僅構成公共財政框架下一項高效、規范的政府預算執行制度，也是其他一些公共財政制度得以順利、有效實施的重要保證。如建立國庫單一賬戶后，全面壓縮了所有在途財政資金，并大大減少了推行政府采購制度的阻力。從這個角度理解，實行國庫單一賬戶制度不僅僅是一項管理技術的革新，它同時也體現了改革和發展的要求，改革傳統的分散收付制度，推行適合國情的國庫集中收付制度對我國公共財政框架的構建和完善是極為必要的。

三、國庫單一賬戶體系

1.國庫單一賬戶體系由下列銀行賬戶構成：

（1）財政部門在中國人民銀行開設國庫單一賬戶，簡稱國庫單一賬戶。

（2）財政部門在商業銀行開設零余額賬戶，簡稱財政部門零余額賬戶。

（3）財政部門在商業銀行開設預算外資金財政專戶，簡稱預算外資金專戶。

（4）財政部門在商業銀行為預算單位開設零余額賬戶，簡稱預算單位零余額賬戶。

（5）經國務院和省級人民政府批準或授權財政部門批準為預算單位在商業銀行開設的特殊過渡專戶，簡稱特設專戶。

2.國庫單一賬戶體系的管理

財政部門是持有和管理國庫單一賬戶體系的職能部門，任何單位和部門不得擅自設立，變更或撤銷國庫單一賬戶體系中的各類銀行賬戶。中國人民銀行按照有關規定，對國庫單一賬戶和銀行進行管理和監督。這里所指的銀行，是指由財政部門確定的，具體辦理財政性資金支付業務的商業銀行。

預算單位使用財政資金，應當按照規定的程序和要求，向財政部門提出設立零余額賬戶、特設專戶等銀行賬戶的申請，財政部門審核同意后，書面通知銀行，為預算單位開設預算單位零余額賬戶，但需要開設特設專戶的預算單位，需經財政部門審核并報國務院批準或經國務院授權財政部批準后，由財政部在銀行為預算單位開設。一個基層預算單位開設一個預算單位零余額賬戶。

3.國庫單一賬戶的功能

（1）國庫單一賬戶。國庫單一賬戶用于記錄、核算、反應財政預算資金和納入預算管理的政府性基金的收入和支出。銀行應當按日將支付的財政預算內資金和納入預算管理的政府性基金與國庫單一賬戶進行清算。國庫單一賬戶在財政總預算會計中使用，行政單位和事業單位會計中不設置該賬戶。

（2）財政部門零余額賬戶。財政部門零余額賬戶用于財政直接支付和國庫單一賬戶清算。該賬戶每日發生的支付，于當日營業終了前與國庫單一賬戶清算；營業中單筆支付額5000萬元人民幣以上的（含5000萬元），應當及時與國庫單一賬戶清算。財政部門零余額賬戶在國庫會計中使用，行政單位和事業單位會計中不設置該賬戶。

（3）預算單位零余額賬戶。預算單位零余額賬戶用于財政授權支付和清算。該賬戶每日發生的支付，于當日營業終了前由銀行在財政部門批準的用款額度內與國庫單一賬戶清算；營業中單筆支付額5000萬元人民幣以上的（含5000萬元），應當及時與國庫單一賬戶清算。預算單位零余額賬戶可以辦理轉賬、提取現金等結算業務，可以向本單位按賬戶管理規定保留的相應賬戶劃撥工會經費、住房公積金及提租補貼以及經財政部門批準的特殊款項，不得違反規定向本單位其他賬戶和上級主管單位、所屬下級單位賬戶劃撥資金。預算單位零余額賬戶在行政單位和事業單位會計中使用。

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我國人多地少，土地供需矛盾日益尖銳。土地問題始終是現代化進程中一個帶有全局性、戰略性的重大問題，科學合理節約集約利用土地，不僅關系當前經濟社會發展，而且關系國家長遠利益和民族生存根基，因此，堅持最嚴格的土地管理制度，合理節約集約利用好土地，對油田企業具有重大而深遠的意義。

建立健全土地管理的規章制度，提高土地管理的實效性。

為加強土地管理水平，合理使用土地資產，遼河油田根據《中華人民共和國土地管理法》等有關法規、政策，結合遼河油田用地實際情況，《遼河油田分公司新增建設用地管理暫行規定》，從而健全和完善了油田土地管理規章制度，理順了土地管理程序，加大了土地管理力度，使油田的土地管理工作步入了規范化、制度化的軌道。同時，加強土地國情教育，增強土地憂患意識，使節地觀念深入人心。運用各種宣傳手段，大力宣傳《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《基本農田保護條例》、《物權法》、《農村土地承包法》等法律法規，教育廣大干部職工充分認識到節約土地對油田發展的重要意義。

依法以規開展工作，盡力節約使用土地。

對新建項目用地實施全過程監督巡查，從項目的前期規劃、設計、征地、施工及投產使用等各個環節，嚴格土地的規范使用，防止多占地，濫占地以及違法用地現象的發生。

自新《土地管理法》頒布實施以來，油田上下為了深入貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，在認真抓好宣傳教育的同時，結合油田實際，制訂了建設用地管理制度，逐步將土地管理工作納入了制度化管理軌道。以降低建設項目用地標準，大力推行規范化施工為突破口，節約使用土地。在總結過去節約用地經驗的基礎上，結合推行項目法管理，制定了物探、鉆井、油建、鋪設管道、架設線路、試油作業和基礎建設等8個方面35類施工建設項目的限額用地標準。為建設用地的管理、監督和考核，提供了操作依據。鉆井工程是油田用地的大戶，近幾年來，遼河油田單井井場永久性占地3.9-5.4畝，借助新土地法實施的有利時機，油田土地管理決策者，在深入鉆井一線調研的基礎上，經過科學論證，大幅度壓縮了井場征地面積，在全油田范圍內統一統一征地的標準。全油田各單位，為把標準落到實處，積極想辦法、出主意，推行規范化施工，采取有效措施，節約使用土地。物探施工，為了少碾壓土地，不斷總結節約用地的新經驗。施工中普遍推行了“車走一條線，鉆機背水罐，人抬肩扛放大線”的“一”字工作法。新增建設用地數量呈逐年下降趨勢，通過壓縮井場永久性用地，節約用地取得了顯著的成效。

通過采用新技術，提升土地利用效果。

石油開發生產離不開土地，哪里地下有油，就要在哪里占地打井，這是油田生產建設用地的特殊性，石油開采占用耕地是無法避免的客觀現實。因此，采取有效措施，集約高效利用土地，盡力減少耕地的占用，對油田落實好土地基本國策有著直接的現實意義。隨著科學技術的發展，油田生產施工工藝水平不斷提高，特別是上世紀九十年代以來，水平井、側鉆井和叢式鉆井新技術的發展與應用，為節約用地，減少耕地的占用創造了條件。

為挖掘土地的使用潛力，更好地為生產建設服務，大有文章可作。油田地質、規劃、土地、開發和鉆井等部門，加強工作協調，對老油田實施綜合調整改造。采用側鉆井新技術，在老井場上打側鉆井，既降低了油田生產成本，又有效地減少了新增用地。

強化油田土地監察、維護土地安全

油田土地監察按不同特點，可以按照以下方式開展。

按照監察時間分別開展事前監察、事中監察和事后監察：

事前監察是在監察對象進行某一行為之前所作的監察，目的是為了預防土地違法行為的發生。

事中監察也可稱作日常監察，是在監察對象實施某一行為的過程中所作的監察。

事后監察是指土地違法行為發生后，依法對違法者進行懲處的活動。

當前，最積極、最科學的辦法是加強土地執法監察活動中的事前監察和事中監察，盡最大可能預防和杜絕土地違法行為的發生，把土地違法現象消滅在萌芽狀態。

按照監察的活動范圍，開展普遍監察與專門監察：

普遍監察也稱一般監察，是指監察主體對其工作管轄范圍內的機關、團體、單位和個人遵守土地管理法律法規的情況和土地使用、保護、權屬變更的情況實行普遍的監督檢查，并不針對特定的對象。專門監察也稱重點監察或特定監察，是監察主體對特定的監察對象所進行的監察。

普遍監察適用于對某項法律、法規、規章等普遍性的規范性文件的遵守與執行情況或者帶有普遍性管理而檢查內容又較為簡單的行政監察領域；專門監察多適用于某個組織或個人可能有不符合法律的情形或是否執行具體決定、命令情況的監察，或者帶有特定性而專業性又較為復雜的行政事項的監察。

按照監察的系統關系，可將土地執法監察分為自力監察和他力監察：

自力監察也就是自我監察，有兩種情形：對使用土地的單位、個人使用土地的單位、個人的申報；同一土地管理機關內部各部門之間對貫徹執行土地管理法律、法規的情況進行互檢互查。他力監察，是指土地執法監察主體對組織上不隸屬于他們的監察對象實施的監察，即與前面所述的外部監察含義相同。

按照監察的目的，可將土地執法監察分為守法監察和執法監察：

守法監察包含對監察對象遵守土地管理法律、法規的情況實施監督檢查和對違法者實施行政制裁的全過程。執法監察是指對監察對象執行國土資源行政主管部門的行政制裁決定的情況所作的監督檢查.對監察發現的違法行為，要依據有關法律移交法律部門進行處理。

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關鍵詞 行政事業單位 管理會計 環節

《財政部關于全面推進管理會計體系建設的指導意見》中明確指出：“管理會計是會計的重要分支，主要服務于單位內部管理需要，是通過利用相關信息，有機融合財務與業務活動，在單位規劃、決策、控制和評價等方面發揮重要作用的管理活動。”“黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了總體部署，建立現代財政制度，推進國家治理體系和治理能力現代化已經成為財政改革的重要方向；推進有關績效管理，建立事業單位法人治理結構，已經成為行政事業單位的內在要求。”從而我們可以看出，推行管理會計的建設，是順應國家財政制度，符合整體的趨勢，是提升行政事業單位公共服務能力的具體方法和有效手段。

一、行政事業單位管理會計的基本含義

管理會計又可以稱為內部報告會計，是企業會計中的一種主要形式。行政事業單位管理會計的功能在于通過對財務會計中種種指標的參考，其對企業當前的經營狀況進行判斷，并為企業下一步發展決策的制定提供參考。就目前的情況看，行政事業單位對管理會計的重視程度開始逐漸加深，這是行政事業單位整體發展水平提高的主要體現。

行政事業單位管理會計，應當將依法行政、建設法治型政府作為最終的目標，以提升行政事業單位向社會提供公共產品以及服務能力為最終目的，將行政事業單位的職能活動作為對象，通過對財務信息和其他信息的加工和利用，向內部管理提供有效信息，實現對事業單位職能活動的預測和決策，規劃、控制、客觀的分析和評價等職能的一個會計分支。

管理會計和財務會計也具有相通的地方，都是屬于會計的范疇，起源相同，都是起源于企業生產管理，目標基本相同，只是提供會計信息的方向有所不同，但都是為了提升事業單位向社會提供公共產品和服務能力為最終目的的。

管理會計和財務管理的主要不同：管理會計是通過對行政事業單位職能活動中價值的形成和增值進行預測、決策、規劃、控制、分析和評價，能夠從各個方面對行政事業單位職能活動進行更好的定量分析，相比財務管理，更加側重后面的分析和評價功能。而財務管理是以活動預算資金收支執行為工作的主線，主要任務是確保各種資產的完整性和系統性。可見，二者在工作的范疇和工作的職能上有明顯的不同。

會計信息的使用者不同：管理會計提供的信息只能供內部管理人員使用，是不可外泄的。相比之下，財務會計提供的信息是相對公開的，利益相關方都可以獲悉。同時，管理會計的對象是行政事業單位的職能活動，財務會計的對象是行政事業單位的資金流動。主體上也存在不同之處：管理會計是提供便于管理所需要的各方面信息，同時不局限于會計規則，不受會計規則的限制；但是財務會計必須以會計準則等為標準進行核算。同時，二者在計量單位上也存在不同。

二、行政事業單位實施管理會計的準備條件

行政事業單位實施管理會計需要在堅持法律有關規定的前提下來完成，這是保證管理會計嚴肅性和有效性的基礎。目前，我國已經對會計法作出了修改，修改后的國家會計法規增加了對事業單位實施管理會計操作的相關法律法規，成為了推動財務會計轉型同時實施管理會計的重要基礎和外部條件。行政事業單位具體的管理會計功能的發揮，必須依據《會計法》的相關規定來實現，將財務會計核算的方法形成會計信息，依據相關的法規接受財政審計等國家監管部門對財務報告會計信息的評價和審查。也就是說，管理會計的工作中包含了財務會計的工作，管理會計也需要有相關會計法規的規定。

外部條件形成之后，行政事業單位內部控制的合理性和具體實施成了管理會計工作開展的內部管理條件。主要是能夠為管理會計提供職能活動具體真實的財務會計信息，保證信息的真實性。同時，管理會計所使用的基本信息不僅僅來源于事業單位職能活動的財務會計信息，同時還來自非財務信息。管理會計在對具體信息進行收集時，一定要保證信息的完整性與真實性，要使其能夠準確地反映行政事業單位的運營情況，如出現準確性不高的問題，要及時對其進行處理，這一點十分重要。

建立完善的適應當地行政事業單位實施管理會計需要的內部財務會計核算辦法是其必要的支持條件。上文中我們提到，管理會計所使用的信息一部分來源于財務會計。財務會計所提供的信息，一部分可以直接使用，但是有的信息需要根據實際的財務狀況進行調整和加工。因此，為了配合管理會計的工作，財務會計信息報告和工作要服務服從于管理會計的信息需要。

劃分行政事業單位職能活動的基本項目，并確定成本歸集方法、類別和性能，是實施管理會計的基本條件和前提。根據政府批注的職能配置等實際情況確定行政事業單位的基本職能，并且根據基本的職能劃分活動的項目和基本責任單元。在責任單元中進行細致的劃分和研究，仔細明確成本項目和歸集方法。根據項目成本費用和任務涉及的范圍大小確定項目的基本類別和屬性。

三、行政事業單位實施管理會計的環節與技術方法

行政事業單位實施管理會計的環節以及技術方法與其他企業存在一定的相似點，同時又存在一定的不同。根據管理會計的工作內容和范疇，管理會計要在行政事業單位活動之前提供預測和專業的決策，即通過對財務會計中的信息的分析，判斷出行政事業單位目前的發展狀況，以此為基礎，判斷下一步活動的開展方式以及力度。在管理會計下，行政事業單位工作的開展必定能夠更加規范化，同時也能夠避免活動的盲目性，對于單位的長遠發展具有重要價值。行政事業單位依據相應的規定和職能向社會提供必要的公共產品，并且開展相應的常規職能活動和專項的職能活動。在技術方法上，預測開展常規職能活動的成本時，可以根據活動的目標成本，采用相應的科學計算方法，比如移動平均法和時間函數法等科學的方法，對成本進行預測，依據這一點，在活動開展前，必須對管理會計的內容以及有關信息進行參考，以此確定成本。

事后的分析和評價環節以及技術方法在于：分析行政事業單位產出、成果與財政預算資金消耗之間的關系，從而確定成果的經濟性、效益型。通過產出指標考察職能活動的數量和質量，通過效益指標衡量職能活動給社會帶來的影響和結果，對職能活動進行全方位的客觀評價。

（作者單位為子長縣農村綜合改革辦公室）

參考文獻

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[3] 從推進國家治理的高度推動管理會計發展[N].中國會計報，2014-11-28.

[4] 劉永澤，況玉書.論行政事業單位管理會計體系構建[J].會計與經濟研究， 2014（2）.

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政府行為應當接受司法審查

政府行為接受司法審查，包括兩層含義：第一，要建立、維持或指定能夠對有關行政行為進行及時審查的裁判機構和程序。裁判機構和程序的設立，是我國政府的權力，但WTO要求裁判機構是公正的，獨立于有行政執行權的行政機構，與裁判結果沒有實質性利益關系。第二，這套獨立、客觀、公正的司法審查程序，要保證受到各種政府行為影響的當事人，有機會將案件最后訴至司法機構、享有請求司法審查的權利。在這方面，我國目前雖有行政復議和行政訴訟的法律制度，但這套制度是否已經達到了上述要求，以及是否需要建立一套新的行政案件裁判機制，值得討論。

WTO所規定的司法審查的范圍相當大，凡與貿易有關的和影響貿易的所有政府管理行為，均在司法審查范圍之列。就是說，如果當事人對政府機構的貿易管理決定不服的話，都可以最終上訴到法院。為了適應WTO關于司法審查的要求，我國已經在2000年《專利法》的修改中取消了實用新型和外觀設計的行政終局裁決權。目前，在知識產權領域僅保留了商標評審的行政終局裁決權。

我國《行政訴訟法》規定，抽象行政行為如行政法規、規章和其他規范性文件等，不在行政訴訟的范圍之內。但在入世以后，行政法規和行政規章以下的行政規定就有可能會受到司法審查，不過這有兩個前提條件：第一，屬于執行法律、法規、規章和有普遍約束力的司法決定和行政決定的；第二，上述法律、法規、規章等是涉及WTO有關規定的。

總的來說，加入WTO給中國一個機會，可以重新討論如何健全行政訴訟制度的問題，設立專門的行政法院有可能是一個思路。

轉變政府管理經濟的方式

WTO的各項協定、協議都是建立在市場經濟、市場導向的基礎之上，其目標是通過貿易自由化促進全球經濟貿易增長。這就要求成員國家政府按市場經濟規律管理經濟，取消對企業的補貼和不合理的政府支持措施，盡可能減少乃至取消行政干預；保護知識產權，創造公平的市場競爭環境；履行透明度義務，按照法定程序制定和公布有關的法規規章，等等。加入世貿組織，對我國政府的機構、職能和管理方式都會產生極為深刻的影響，這將促進我國政府的進一步深化改革，建立符合市場經濟發展要求的公正、透明、廉潔、高效的政府機構，各級政府的各種行政管理行為也將進一步規范化。

加入WTO后，規制政府行為的行政法體系將進一步發展，比如我國正在制定的《行政許可法》、《政府采購法》、《行政強制法》，即將制定統一的《行政程序法》。其中，《行政許可法》是對行政管理經濟活動的革命性的改革，將大幅度降低政府管制的程度。政府管理經濟的方法之一，是由當事人申請政府予以同意或許可而從事某種活動，但什么條件下政府可以設置某種許可、不能設置某種許可和怎樣實施許可，缺乏統一的規范。《行政許可法》對許可設置的條件、原則和程序作出統一規定，將使行政審批大大減少，這對于推進經濟活動的市場化，減少政府干預，具有革命性的意義。

WTO拒絕地方保護

我國在改革開放的20年里，向全球打開了大門，但是國內經濟卻因無所不在的地方保護主義措施而變得越來越支離破碎。地方保護主義會在中國加入WTO后，成為我們與世界發生摩擦的一個“導火索”。這是因為，WTO在有關商品、服務和資本運作的規定上要求，成員國必須確保其整個領土范圍的市場準入。如果地方保護主義使來自其他成員國的產品、服務受到了歧視性待遇，將給國家和中央政府帶來很大的法律麻煩，因為歧視待遇不管來自哪一級地方政府，在法律上都將被視為中央政府的行為，保證統一實施的責任在法律上是由中央政府承擔的。

入世之后正確處理中央和地方的關系，對于落實我國對外承諾、保證WTO規則統一實施是非常重要的，特別是在對外貿易、投資、知識產權保護和其他需要全國統一管理的事項方面，如證券管理。今年4月，國務院頒布行政指令“嚴禁在市場經濟活動中實行地區封鎖”，中央政府決定的事情和承諾的事項以及需要全國各地都要執行的事項，一定要以法律的方式統一落實下去，各地不能各行其是。

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［摘要］我國公務員聘任制是招收公務員的途徑之一，而公務員聘任結束后，需對公務員進行分類管理，但其使用的管理模式會受較多因素的影響，不利于改革實施。公務員分類管理是對每位公務員的職位進行劃分，有明確的職務規范，但現行的聘任制公務員管理方式還不能完全滿足工作要求，需在原有的管理方式上加以改革，并根據改革的現狀，給出對策。

［關鍵詞］聘任制公務員；分類管理；“鯰魚效應”

［DOI］10．13939/j．cnki．zgsc．2017．30．120

［作者簡介］井廣一（1988—），男，黑龍江哈爾濱人，碩士，研究方向：公務員人事管理。

公務員職務的分類，是根據職能與職位，合理劃分權力，用非人格化規則，組織現代人事行政制度的管理，以實現分類管理。隨著時代的發展，分類管理也要隨之改革，以積極應對時展對現代人事行政制度管理提出的挑戰，加快改革的進程。

1 聘任制公務員分類管理的理論

1．1內涵

對于聘任制，專家、學者都有自己的看法，但把所有看法整合后，分析出其內涵包括以下幾方面。

聘任主體：主體是國家機關，社會與市場不參與公務員的招納。即公務員與企業員工的不同之處是，他們承擔的社會職能是參與管理并提供公共服務，由國家管理，有一定的行政權力，不會直接創造經濟和營業利潤。而主體與個人職責的特殊性，決定這個群體具有特殊性。

人事管理方式更加靈活：該管理制度與同類型的管理制度相比，在人事管理上更加靈活，特別是人才的選擇方式，既可以向社會公開招聘，也可以從合適的人群中選擇，而它薪酬待遇靈活性的體現是，用協議工資的方式發放薪酬，打破了原有工資體系的限制，當公務員的任職期結束后，可以根據雙方的意愿，選擇是否繼續聘任關系。

合同管理：用合同管理，可體現出人人平等的思想，以平等、資源為前提,由行政機關與受聘人簽訂合同，明確了雙方承擔的責任與義務，標明工作內容、薪酬待遇等。即關系既受法律保護，又可以從中體現出雙方的意志。

1．2意義

聘任制下的公務員分類管理，是一項先進的管理制度，可為行政管理制度的改革提供助力，并增加機關的活力。

1．2．1完善公務員管理制度

2006年，《公務員法》中明確提出了把分類管理作為管理公務員的原則，規定了每種職位的劃分，優化了聘任制。所以，落實公務員聘任制，符合國家政策提出的要求，也為《公務員法》的實施打好了基礎，讓公務員的管理向法制化轉變，同時，加大研究力度，能夠推進管理的改革，優化管理制度的建設。

1．2．2構建服務型政府

當下，人民的公民意識不斷增強，政府職能也隨之發生改變，把工作重心從保證政府權威轉化為責任與服務，并要求不斷提高公務員的個人素養。但傳統的公務員管理方式是，從事不同工作的公務員用一張試卷答題，采用同一種培訓方式，缺少針對性，不利于服務型政府的構建，限制公務員自身素養的提升，而公務員聘任制，可實現對公務員的分類管理，組建一支高素質的管理隊伍，符合服務型政府建設的要求。

1．2．3解答行政管理體制的難題

出現行政管理體制難題的原因是：機構規模和職位數量不符，公務員的待遇與所在職位掛鉤，為打破職位數量的限制，有些單位把某個部門拆開，增設一個新部門，導致職能交叉。這些制度與現象將為行政管理體制的優化增加難度，而公務員的聘任制，可以精簡機構內職位的設置，減少胡亂增加職位現象的出現。

2 聘任制公務員分類管理改革存在的問題

聘任制公務員的分類管理，是我國傳統公務員管理體制的創新，與“大一統”的管理方式有很大差異，是我國行政管理體制的完善。但這項制度仍是一項新的制度，并不完善，且公務員的分類管理較為復雜，在短時間內這項制度還無法做到全方面完善，需要用循序漸進的方式優化，并在過程中深化改革。

2．1“鯰魚效應”并未充分發揮

公務員聘任制落實的目的是給機關增加活力，采用新的制度，優化機關內部資源的使用，并在公務員的隊伍中，營造出良好的工作氛圍，以提高機關整體的工作效率。但它實際落實時，作用沒有真正發揮出來。其主要表現為以下幾方面。

通過聘任制招收的公務員的比重在整體公務員的比重中較少。雖然一些城市已經開始用聘用制招收公務員，且政府對幾批公務員寄予了希望，希望其充分發揮“鯰魚效應”的作用，用自己的工作激情帶動其他員工，增加整個隊伍的活力。但其不得不面臨的情況是，聘任制公務員的數量與委任制公務員的數量有明顯的差距，“鯰魚效應”無法真正發揮作用。

軍隊專業干部抵制該制度，影響制度的公信力。當聘任制真正落實后，很多干部都要求從聘任制轉為委任制，雖然有的機構依然堅持，但最后因為壓力較大，不得不接受。由此引發了其他利益群體向政府施壓，進一步破壞了制度的公信力。

缺少明確的績效考核機制。因為沒有一個明確的考核機制，公務員的考核工作一直無法有序進行，且又會受“以和為貴”的思想影響，給績效考核增加了難度，而很多文件也并未對績效考核給出準確的界定，所以，其采用的是委任制公務員的考核方式。考核過程如下：首先，由聘任制公務員根據職位做書面述職，再由同事互相評價；其次，由所在部門的領導、分管領導寫出評語，并由分管領導提出考核意見；最后，把所有文件上交給考核委員會，由其審定考核的等次，這種考核模式下，可能出現“老好人” 現象，讓考核變成一種形式。

2．2不同的職位類型冷熱不均

當公務員通過聘用制進入機關后，機關會根據不同的職業，為其提供晉升的空間，完善制度，優化改革，以實現公務員團隊的多方面管理，構建新格局。但真正實踐后，每種職位的熱度不同，有的是大部分公務員的選擇，比如綜合管理，有些幾乎無人選擇，比如行政執法。其主要表現為以下幾點。

綜合管理類是公務員主要選擇對象。根據相關文件內容的表述，行政執法類的職位與專業技術類的職位，都是非領導的職位，它會讓將近70%的公務員無法擔任領導職務，所以，很多公務員在職位的選擇上，多傾向于綜合管理類，由此，導致的結果是，限制機關選擇人才的范圍，同時，也可能出現暗箱操作的情況。

權力過于集中。基于上一段的論述，總結出行政執法與專業技術兩類的職位，都不可以擔任領導職務，所以他們沒有權力，分類管理改革結束后，大部分權力都集中在綜合管理類的職位中，導致權力過于集中，容易出現權力的濫用。一旦出現權力濫用，又沒有權力制衡，會增加腐敗現象出現的機會，影響公務員的整體形象。

行政執法類工作人員有明顯的劣勢。行政執法類的上升空間是綜合管理類，但如果想要晉升，必須具備本科或以上的學歷，符合入職單位提出的要求，并在原有的工作崗位上工作滿2年，這些條件可以讓公務員在崗位上專心工作，但也讓他們有明顯的劣勢，即對某些執法人員有失公平，基層人力資源的分配缺少科學性。這種劣勢條件最終導致的結果是，公務員長期的工作成果付之一炬，有利益損失。

2．3改革缺少系統的規劃，有待深入

首先，公務員晉升遇到的問題沒有妥善解決。雖然改革后，擴大了公務員的晉升空間，延長了晉升的時間，但通過調查發現，這個問題還需進一步優化，比如街道一級執法者的晉升，其會受到名額的限制，即便會晉升，多停留在三級執法人員后，不再晉升。

其次，當干部退居二線后，把執法類公務員作為“養老院”。執法類公務員相較于其他公務員來說，工作內容雖然冗雜，卻是公務員最多的選擇，而它也是本次改革的重點，從原有的職能中剝離出來，有很大的晉升空間，這個空間內，很多人都可以通過工作積累實現晉升，這一安排是一項政策上的福利，但它實際落實后，衍生出了很多問題。比如有些公務員認為職位晉升后，地位也隨之上升，不聽從領導的安排，而一些公務員職位上升后，既希望得到現有的實惠，又希望保留原有的福利，成為讓領導頭疼的一個難題。

3 完善聘用制公務員分類管理的對策

目前，公務員的分類管理改革已經過很多年，中央與地方為改革的優化做了很多努力，也取得了很多成果。故對于以上改革存在的問題，可給出相應的對策加以完善。

3．1加大崗位的考核與合同管理的力度

聘任制公務員是公務員制度未來發展的方向之一，相關人員在研究與實踐的過程中雖然進行了改革，但也存在很多問題，其中最突出的問題是合同管理，需用措施完善。其包括兩點。

其一，建立完善的考核制度，優化崗位考核。因為機關單位內“老好人”情況的出現，使公務員的考核變成一種形式，造成考核的“無力”，而考核對公務員最直接的影響是，獎金數量的多少，基于這些情況，委任制公務員無須關心，但直接關乎聘任制公務員是否與機關續約。由此，要求考核時必須明確考核目標，保證考核內容與工作相符，并從過程中體現出民主性，即如果沒有明確的考核目標，考核的意義也隨之消失，使結果失去客觀、公正。而考核內容與工作內容相符，是根據合同中的內容，分析公務員的工作能力，并給出相應的評價，另在程序中體現出民主性，可從不同方面給出公正、客觀的評價。

其二，強化對合同的管理，建立末位淘汰制度。合同管理是制度改革的基石，如果合同管理失效，將直接影響改革目標的實現。對于這一情況，機關應加強日常管理，建立并落實警示制度，即為讓合同管理全面落實，機關需加大管理力度，其包括兩點：其一，主管部門加強對合同的管理，監督機關根據合同中標明的內容進行日常管理，對沒有按照合同工作的公務員給予不同程度的處罰，其二，用人單位定期聽取公務員的工作匯報，了解公務員的工作狀態。

3．2建立完善的體制，使各類職位均衡發展

首先，其可以為行政執法、專業技術類職位提供激勵機制。為解決各職位發展不均的問題，需從制度與政策的角度為這兩類職位提供支持，即增加職位的設置，擴大執法員和主管級專業人才在所有公務員中的比重，并把晉升條件適當放寬，保持兩個晉升通道的通暢，從而激發出公務員的工作熱情。同時，根據這兩種職位的要求，設計新的薪酬標準，并給予更多的利益和資源，擴大不同等級薪資的差距，提供不同數量的津貼，以強化激勵效果。

其次，為三種職類公務員的溝通提供一個平臺。如果對公務員的跨職類溝通設置限制，將影響人才的合理分配，以及人才的流動，限制公務員個人特長的發揮。對此，我們必須摒棄錯誤的觀念，在底層開通一個三類公務員交流的通道，并考慮每類公務員工作的特殊性，用不同方式幫助公務員轉職，對每個人在原來崗位上的工作業績給予肯定，間接使三類職位同步發展。

建立交流的通道，放寬晉升條件，可淡化各職類公務員的界限，讓他們互相融合，減少了綜合管理類對另外兩類的誘惑，實現發展的動態平衡，而其也可以增加公務員內部的競爭力，讓他們努力工作，盡可能消除干部選拔的弊端，保證公平、有序。

3．3深化改革，破解改革的難題

改革是一個循序漸進的過程，雖然現在公務員的分類管理已經取得一定的成果，但也有很多潛在問題，而且有些問題是不易解答的難題。對此，我們可以從多方面管理，打破基層向上晉升的難題，并優化公務員內部管理與社會制度的銜接。

首先，需要做到淡化公務員“官本位”的思想，并建立基層公民管理體系。“官本位”思想導致的是很多公務員為了進入“官道”而努力，盲目追求，但除去官位帶有的福利外，其本質依然是為人民服務，不可以利用官的權力，謀取個人利益，對此，要求機關用不同方式幫助公務員樹立正確的就業觀，不再對“官位”過度依賴。而基層公務員管理體制的建立，是對基層公務員以激勵，消除晉升的困難，提高職業“天花板”的高度，實現制度的創新，并增加職位的數量，實現對職位的精細化管理。

其次，優化聘任制公務員分類管理的改革，涉及多方面的內容，利益關系復雜，所以，需要在公務員內部管理與社會制度間建立緊密的聯系，出臺相關的法律法規，以保持改革的平穩。即根據行政執法與專業技術類職位的特點，制定新的考核和培訓方式，使其具有針對性，以滿足時展提出的要求。其中，考核方式的選擇，可以讓考評工作規范化，只要公務員滿足晉升條件，即可晉升，而教育培訓方式與內容的選擇，要具有科學性，且與公務員所在的職位相符，可讓其了解更多的專業知識，有較高的工作素養與技能水平。

4 結論

本文對聘任制公務員分類管理的含義與實踐意義簡單概述后，對其存在的問題進行了分析，包括“鯰魚效應”并未充分發揮、不同的職位類型冷熱不均與改革缺少系統的規劃，有待深入，分別對應的完善對策是加大崗位的考核與合同管理的力度，建立完善的體制，使各類職位均衡發展，深化改革，破解改革的難題。

參考文獻：

篇7

1、長垣河務局管轄范圍內，簡易水事違法行為特別是近堤取土現象相對嚴重，較大以上水事違法案件較少。基于水事違法案件發生的規律和實際情況，我局加大巡查力度和深度，采取經常性巡查、不定期巡查和定期巡查相結合的方式進行巡查，取得了較好的效果。

2、河道巡查與河道內建設項目的監管有機結合，實現兩者的有機統一。

3、結合長垣實際制定了河道巡查網絡圖。

我局為加強黃河河道管理工作，及時發現、查處并有效預防違反水法律、法規的行為，根據局實際情況制作了長垣《黃河河道巡查工作網絡圖》。該圖直觀、整體、清楚明白地表現出了地理關系和級別關系，并明確表示出了各級負責人、責任人、責任段、職責范圍，進一步增強了水政執法隊伍的快速反應能力、提高了黃河河道監管水平。

4、結合長垣實際制定了水政工作征求意見卡。

巡查執法環境是困擾當前河道巡查和水行政執法的難題。為保障河道巡查工作的順利進行，加強與相關單位的聯系，根據專管與群管結合的原則，我局水政水資源科與有關職能部門、沿黃沿堤各派出所和行政鄉鎮等部門建立了齊抓共管的水法規宣傳和水法貫徹落實運行機制。定期向沿黃沿堤各鄉鎮派出所、村委會及縣相關職能部門發放征求意見卡，征求對我們河道巡查、水行政執法、水事案件查處、違章建筑拆除、河道管理范圍內建設項目監管等工作的意見。通過設立水政工作征求意見卡，水政監察人員可以及時了解情況，最有效的遏制水事違法行為的發生，實現事前監督與事后處理的有機結合。

二、當前存在的主要問題

1、基層水政隊伍的物質基礎薄弱，客觀制約著河道巡查工作的開展。河道巡查、水行政執法、普法宣傳教育是三位一體的，三者的有效開展必須需要良好的物質基礎支撐。但基層承擔河道巡任的水政隊伍的物質基礎令人擔憂。基層河道巡查隊伍缺乏充足穩定的經費來源，交通和執法裝備性能差且長期得不到更新，這很難滿足河道巡查和處理水事違法行為快速反應，快速處理的需要。物質基礎的薄弱也很難適應新形勢下處理較復雜水事違法案件的需要。水事違法案件的發生主要通過河道巡查發現并由水政部門處理。但基層執法隊伍缺乏必要的交通工具和先進的通訊、偵查裝備。物質基礎的薄弱極大的制約了河道巡查工作的的開展。以我局為例，我局水政科×××人，但只有一臺電腦辦公，一輛快被淘汰的昌河車同時沒有配備必要的交通工具和勘測工具。這樣的物質裝備極大的制約了我局查處水事違法案件的及時性，客觀上增加了收集證據的難度，不利于河道巡查工作的開展和水事案件的查處。

2、河道巡查的責任歸屬不清。基層養護單位對自己的職責認識不清，思想上不重視河道巡查工作。在工作實際中，承擔河道巡查的基層養護單位思想上認為河道巡查不是自己應有的職責，自己是幫助水政部門做事，自己不承擔河道巡查的責任，因此思想上不重視，行為上不積極，對發現的水事違反行為不上報、不及時上報或不采取有效措施防止事態的擴大。

3、我局所轄臨黃堤××4公里，太行堤22公里，貫孟堤××8公里，×××座涵閘、虹吸，4處控導工程，點多面廣，河道巡查易留死角。

4、“夜間現象”和“周末現象”。水事違法行為人為規避巡查和處罰，通常選擇在夜間和周末進行水事違法行為。

5、水政制服的不統一，導致在巡查過程中著裝各式各樣，缺乏正規性，導致執法威信的下降。

6、水政隊伍缺乏良好的外部執法環境。流域水政隊伍缺乏與地方政府、公檢法、相關政府主管部門的聯系機制，信息資源缺乏共享。在流域利益與地方利益發生沖突時，難以及時有效的執法，難以保證河務部門的合法利益。

三、對發現問題的建議

1、上級領導部門要高度重視基層巡查的物質裝備保障和經費問題，探求穩定的經費來源。建議在水行政事業收費中提取河道巡查活動的專項經費，專門用于河道巡查、辦案、執法、改進物質技術裝備，真正實現水事違法案件的快速反應。

2、進一步完善制定河道巡查責任制度，進一步明確責任歸屬和責任承擔。制度可設立責任承擔章節，對河道巡查不利的部門和個人可根據情節嚴重情況給予相應的行政處分。制度應明確水政部門和其他部門的職責分工。建議召開局長級的水政座談會，對制度進行詳細地解釋和說明，進一步明確水政的概念和職責，改變主要領導對水政的意識，改變主要領導把水政當成“萬能劍”的意識。

3、對“夜間現象”和“周末現象”巡查部門只能加大巡查力度，特別是基層巡查單位要克服困難，認真巡查。

4、購買發放統一的執法制服。可以采取類似檢察院、法院的西服佩戴水政監察徽章。

5、建立外部聯系機制。負責河道巡查和水行政執法的水政監察部門應該與地方政府、公檢法、相關兄弟部門建立必要的聯系機制，做好信息通報和信息溝通制度，建立有效的聯誼機制，為水行政執法工作創造良好的外部執法環境。

6、改革創新水法的宣傳形式。水法宣傳必須與河道巡查、水行政執法三位一體，其中水法宣傳是最有效的預防違法行為的方式。只有使水法觀念深入人心才能有效的預防和減少水事違法行為的發生，才能增強沿岸群眾同水事違法行為作斗爭的勇氣，才能更好的保障河務部門的合法權益不受侵犯。水法宣傳形式不僅要采取原來的撒傳單、廣播等形式，更要創造性的利用網絡等形式進行宣傳。另一方面，抽象的法律概念不容易引起沿岸百姓的共鳴，宣傳應注重以案講法將抽象的法律概念具體化，使沿岸百姓認識到法的重要性和嚴肅性，使其認識到違法的嚴重后果，使法對其產生威懾性，使其因畏懼違法的不利后果而不敢輕觸法律。

7、建立激勵機制。隨著社會的發展，激勵機制已經成為行政管理理論和實踐的核心問題之一，在行政管理中起著十分重要的作用。對于河道巡查工作人員來說，風里來雨里去，作出的義務和承擔的義務性工作較多，激勵就更具有作用。激勵是激發河道巡查工作人員積極性、創造性的需要，是推進河道巡查發展進步的需要。黃委應建立起河道巡查的激勵補助機制。

四、社會效益分析

(一)、沿黃群眾法律意識提高

通過河道巡查、水行政執法和水法宣傳教育的有機結合，特別是重視以案說法、以點帶面的水法規宣傳，我局管轄范圍內沿黃群眾的法律意識得到提高。

我們在河道巡查過程中首先向群眾中廣泛宣傳水法規，在群眾中牢固樹立水法意識，讓他們知法、懂法，這樣群眾違法的事件就會大大降低。這比先讓群眾犯法，再去嚴格懲罰效果好得多。

群眾具有較強的法律意識，能提高其守法的自覺性，積極利用法律保護自身的合法利益，減少或預防水事違法行為。群眾具有較強的法律意識，增加與水事違法行為作斗爭的自覺性，能夠增強群眾同水事違法行為進行斗爭的勇氣和決心。群眾具有較強的法律意識，就能夠積極配合河務部門的各項工作。

(二)、執法人員法律意識提高

在提高人民群眾法律意識的同時，我局水政人員加強了自身的業務理論學習，提高自身的法律意識。通過深入理解理解法的本質、作用和目的，弄清各種法的規范的真正含義和內容，深刻領會法的精神、法的含義，提高水政執法人員的法律意識，提高了依法辦事的自覺性，真正作到有法必依、執法必嚴、違法必究，對外樹立水政監察人員的良好形象。

(三)文明執法，樹立河務部門的良好形象

水政監察人員是河務部門的對外窗口，水政監察人員在河道巡查和水行政執法過程中的表現，直接關系河務部門的對外形象，關系行政相對人對水行政執法的認識問題。我局水政監察人員嚴格按照《水政監察人員工作守則》、《水政監察人員行為規范》、《水政監察工作紀律》等制度的要求，在執法過程中依法辦事，不吃法、拿、卡、要，文明執法，以理服人，依法服人，使行政相對人充分意識到我們執法不是為了經濟處罰，而是為了挽救行政相對人，從而使行政相對人自己認識錯誤并自覺改正錯誤。通過水政監察人員的文明執法，樹立了河務部門的良好形象，在河務部門需要幫助的時候，沿黃群眾都意識到河務部門是在為他們做好事，積極的配合河務部門進行工作，保障我局各項工作的順利開展。

(四)設立水政工作征求意見卡，為河道巡查、水行政執法創造良好和諧的外部環境

設立水政工作意見卡，加強了與相關單位的聯系，在征求意見的同時向他們宣傳水法規，實現水法規宣傳與貫徹落實的有機結合，爭得了各部門的配合為河道巡查活動創造了良好的外部環境。

七、經濟效益分析

(一)河道巡查與工程監管有機結合，防止危害防洪防汛安全的違法施工現象的發生。

在河道建設內建設項目施工許可證辦好以后，我局及時將施工許可證和相關材料送達申請單位并向其負責人告知施工以后的注意事項，提前預防危害河道安全、影響防洪安全等事件的發生，做好事前監督預防工作。施工開始后，水政人員在河道巡查的同時定期、不定期的對工程建設進行檢查，發現不按照審查同意書和施工許可證組織施工的，要求建設單位立即進行整改。

(二)、互動實現雙贏

篇8

論文摘要:行政合同旺盛的生命力決定了其必然存在于廣泛的行政治理領域。行政合同具有行政性和契約性兩大基本要素,行政性與契約性的良性互動是行政合同的生命意義之所在。

行政合同,是指行政主體以實施行政治理為目的,與行政相對一方就有關事項經協商一致而達成的協議。盡管行政合同在行政法中的地位仍有爭議,但是,現代行政治理需要行政合同,且行政實踐中大量行政合同被廣泛應用,并對各國經濟發展起了一定的促進作用,這是不爭的事實。

一、命令行政向合同行政的轉變

任何行政合同的內容都必然涉及國家和社會的公共事務。由于行政主體在行政合同中的直接目的是為了維護社會公共利益,因而,行政合同不論是在行政主體之間,行政主體與其所屬機構、工作職員之間,還是在行政主體與行政相對人之間簽訂時,均顯示出行政主體在實施行政合同行為時享有一定的優益權,這一現象學理上稱之為行政主體的行政特權。法國行政法視行政性為行政合同的第一內在屬性,行政機關享有法定的單方特權,這種特權的行使無需向行政法院申請判決,更無需同相對方協商,只需建立在行政機關對于“公共利益需要”的主觀判定上即可。

英國20世紀70年代推行的歐洲最為激進的政府改革,改變了階層官僚管制方式,將政府合同作為實現公共服務職能的普遍方式和管制職能的重要手段,從所謂的“行政國”轉型為“合同國”。

我國經濟體制改革的推進可稱是從命令行政向合同行政轉變的過程,并廣泛使用“承包”或“責任制”作為行政合同的表達方式。承包或責任制不僅限于農村土地使用權改革和城市國有企業改革,而且還擴展到國民經濟治理以外的其他行政治理領域,如行政機構使用協議方式治理環境保護、社會綜合治安治理等。政府出讓行政特許權、出讓國有資產使用權,還有已被納進公共財政制度改革的政府采購合同,都普遍采用了合同方式。合同法律制度在經濟、政治、文化等領域的廣泛滲透與推行,必然對在社會生活中確立私法觀念和合同精神產生影響。私法中的意思自治原則反映了對人的意志自由本質的尊重,保障了當事人以合同形式從事各種活動時的意志自由,以對抗國家權力和他人的非法干涉,并在此基礎上建立同等、自愿、老實信用等契約精神。在行政合同中,行政特權與意思自治是并行不悖的。

我國的行政合同法律制度還不完善。在行政合同權利義務的分配上,存在著極大的不公道性:行政相對人處于弱勢地位,往往***接收一些不公道的條件,特別是在政府與國有企業的承包關系中,企業的義務多得超乎異常。更有甚者,行政主體以公共利益為名,濫用特權或侵害相對方的個體利益;混淆自身利益與公共利益,以自身利益取代公共利益。

二、行政合同的行政性和契約性

政府的主要職能在現代社會是實現社會公共利益,這已成為不爭的事實,行政合同則是政府以公共利益為目的而干預社會經濟的重要方式之一。在這個過程中,政府為了實現其目的,不可避免地要將自己的權力意志滲透其中,因此,行政合同的性質之一就首先表現為行政性。

第一,行政合同的主體特征表明了強烈的行政性。行政合同的主體與民事合同的主體不同。行政合同的主體一般都有行政主體作為至少一方確當事人。行政主體包括了國家行政機關和法律、法規授權的組織以及行政機關委托的組織,它是作為一種上風地位確當事人簽訂行政合同的,而不是以機關法人即同等民事主體的身份成為合同當事人的。而行政主體的上風地位就表現在它是擁有行政職權確當事人,這也表明了行政合同始終是與行政職權聯系在一起的。

第二,行政主體一方享有“行政優益權”。行政機關對其與公民、法人或其他組織簽訂的合同,可以根據國家行政治理的需要,單方依法加以變更或解除,但作為當事人的公民、法人或其他組織不享有單方面的變更和解除權,這就是“行政優益權”,它也體現了行政合同強烈的行政性。國家為了保障行政機關有效地行使職權,履行職責,往往賦予行政機關很多職務上的優益條件,以保證行政合同制度的正確執行。行政優益權也要受到嚴格的限制。首先,這種權力的行使必須是于法有據,不能違法越權行使此種權力;其次,必須有合乎合同原則的理由、情況出現而需要變更或解除合同的,應當給予公道的賠償。

第三,行政合同是以業已存在的行政法律關系為基礎,是實現具體的行政法律關系的行為形式。行政合同訂立的目的就是為了實現國家的行政治理之需要,行政機關與相對人之間訂立行政合同圍繞的目的始終是如何實現行政治理的目標,履行行政機關的職責,行政法律關系是他們訂立行政合同的基礎。行政合同所確立的雙方之間的特定的法律關系要受到當事人之間已經存在的行政法律關系性質的制約,有什么樣的行政法律關系,就會有什么性質的行政合同。如政府與相對人之間才有可能簽訂政府采購方面的行政合同,私人之間就不可能簽訂。行政合同的行政屬性不僅表現在合同與賴以建立的行政法律關系上,還表現在行政合同是將這種行政法律關系通過合同的形式具體化、特定化,使雙方當事人之間在合同所涉及的特定事項和范圍內,建立起一種具體的行政法律關系,終極實現行政目的。

第四,行政合同是執行公務或履行行政職責的手段。行政合同總是與它在整個執行公務或履行行政職責的過程中的地位、作用和目標相適應的,它必須按照行政法的規定和行政法律規則而簽訂和履行。行政合同的興起是政府治理方式從“硬性行政”到“柔性行政”轉變的重要標志,目的是為了更好地實現行政治理的目標。行政合同是一種具體的行政治理行為,是一個特定的法律行為,而不是泛泛意義上的行政治理。

行政合同的另一個重要的性質表現在它所具有的契約性之上,這也是行政合同與其他行政行為的主要區別。行政主體在執行公務時需要與相對人相互協商,經雙方意思表示一致后才能實施。行政合同主要通過訂立契約的方式將國家所要達到的目標固定化、法制化,并用合同規范雙方當事人的權利和義務,比單方面的行政行為更能充分發揮相對人的積極性和創造性。具體表現在:

第一,行政合同以契約的形式確立行政主體和相對人之間的法律關系。由于行政機關與相對人選擇了契約的形式來確立彼此之間的法律關系,那么契約就應當成為規定雙方基本權利和義務的基本框架,對于雙方確當事人來說就應該按照合同來行事,處于上風地位的行政主體固然享有“行政優益權”,但這項權力并不能被濫用,要受到嚴格的限制。在一般情況下,行政主體也應該和相對人一樣受到合同條款所規定的權利與義務的約束,不能隨意違反合同,應該恪守誠信原則。

第二,行政合同的訂立需要貫徹當事人意思自治原則。意思自治原則是民法中的經典原則之一,也是合同法的重要原則。在行政合同簽訂的過程中,合同的條款、內容要由雙方當事人協商達成,原則上不能由一方將自己的意思強加于對方當事人。行政合同的內容涉及個人利益和與行政職權相關的利益兩個方面。對于前者,當事人當然可以自主選擇,題目主要在于對后者來說,與行政職權有關的權益可否進行協商。筆者以為,這需要進行具體分析,就其中行政機關自由裁量權來說,在

——職權的行使方式、手段、期限、具體目標等方面有一定的自由度,這種自由度就給雙方當事人自主協商提供了客觀的可能性。可見,從行政合同所涉及的內容上看,固然有些條款會受到法律規定與行政機關行政優益權的限制,但仍然可以有雙方當事人協商的余地。

三、完善我國行政合同的思考

1.建議正在醞釀制定的《行政程序法》中單列一章專門規定行政合同

有關行政合同的立法應當涵蓋下列內容:行政合同的含義、原則、成立要件、行政合同的無效、行政主體在合同中的地位、合同的變更和解除及補償、違約責任、爭議糾紛的處理等八個方面。最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干題目的意見(試行)》的第1條規定“具體行政行為”,是指國家行政機關和行政機關工作職員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政治理活動中行使行政職權,針對特定的公民、法人或者其他組織,就特定的具體事項,作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。而學術界的通說是:行政合同這種具體行政行為是雙方行為。不知立法者是無意的,還是確實不知道,而把“行政合同”排除在“具體行政行為”之外,乃至于行政訴訟范圍之外。立法上的錯誤輕易造成理論的混亂和無謂之爭。現在有的學者已就行政合同是雙方行為還是單方行為展開了質疑研究。具體行政行為是指行政主體針對特定行政相對人所作的行政行為。筆者以為這個定義下得比較科學寬泛,不會導致理論和實踐上的裹足不前。

2.完善行政合同的司法救濟制度

我國的司法救濟制度可鑒戒國外的一些經驗。法國具有獨立的行政法院受理行政案件;德國在聯邦和州設立行政法院,在《聯邦行政法院法》和《聯邦行政訴訟法》中具體規定了行政訴訟制度;英國通過普通法院和各種行政裁判所進行行政訴訟。行政合同糾紛可以適用調解,這是由于行政合同是基于當事人意思表示一致而成立的,這種合意成了對行政合同糾紛進行調解的法律基礎。建議修改《行政訴訟法》,在行政訴訟法中專門規定解決行政合同糾紛的特別規則,包括答應行政機關的條件、調解原則、舉證責任、確認合同效力以及對合同責任處理的判決形式等,這些要與醞釀中的《行政程序法》中的規定相一致。

3.加強預防行政合同訂立及實施中的***

目前,行政合同的訂立方式主要有三種:招標、拍賣、直接磋商。這幾種方式在我國的實踐中或多或少地存在著弊病,在實施中一定要留意預防***。建議逐漸取消直接磋商,由于缺乏透明度,任意性太大。重點運用招標、拍賣的方式,但也必須加強監控。行政主體若在招標時泄露秘密、觸犯刑律的,應當受到刑法處罰。

參考文獻:

劉志堅,程雁雷.行政法與行政訴訟法學.人民法院出版社,中國社會科學出版社,2003.

篇9

關鍵詞 次對，轉對，聽政，變遷

中圖分類號 K24 文獻標識碼 A 文章編號 0457-6241（2013）12-0033-07

當前唐宋史研究中信息通進問題受到重視，與學界關注較多的文書流通研究相比，討論奏對這種君臣當面交流方式的成果還不多，筆者此前曾分別撰文對唐代次對制與北宋轉對制進行了探討。①這兩種奏事制度在淵源上一脈相承，都是一定級別的官員借由某種朝會聽政儀式，每回輪次幾員面對或遞呈奏章。可是名稱與程式的差異還是反映了它們在性質、意義上的區別，具體來說，唐以來的次對是一必要行政環節，是皇帝解決現實需要的調整性辦法，更多著眼于政情；宋代轉對則是輔求言議政渠道，是士大夫追求理想目標的原則性設計，主要受政風影響。那么，應當如何理解這種差異，它是如何形成的，原因何在？正如目前學界所批評的，對唐宋制度之不同不應滿足于簡單的類型比較，更要從變遷的具體過程來把握。由是之故，筆者試圖考察中唐至五代時期轉對制的前后銜接與微妙變化，在弄清制度發展全貌與時代互動細節基礎上，發掘唐宋之間五代的價值、意義，從而為把握唐宋政治運行方式變遷提供有效觀察視角。

次對這種新興奏事制度的產生與唐代朝會形式變遷有關。②從安史之亂開始，原來的常參制遭到破壞，相對簡易的延英殿聽政興起。③后者本來只是臨時性召見宰臣議論政事，其舉行場所僅為一偏殿，①但到唐德宗時期它已逐漸成為最為重要的決策會議，替代了以往常參聽政在中央決策中的位子。可是，隨著延英聽政重要性的提升，其具體操作形式并未得到相應發展。當時主要參與者仍然是宰臣，其他官員的參與只能是臨時召對與請對，這便引發了擴大皇帝聽政接觸面、協調政治參與權的要求。為了應對這一問題，貞元七年（791年）唐德宗下詔，“每御延英，令諸司官長二人奏本司事”，不久“又敕常參官，每一日二人引對，訪以政事，謂之巡對”。②盡管上引文字沒有出現“次對”字樣，但一般還是認為這便是該制創立的標志，③因為唐順宗朝李■奏罷常參官巡對時說：

準貞元七年敕常參官并令依次對者，伏以朝夕承命已有待制官兩員足備顧問，今更置次對恐煩圣聽，敕宜停。④

所謂“并令依次對”是指，常參官兩人奏事是根據次對這種奏事方式設立的，而次對就應當是“諸司官長二人奏本司事”。當然， “次對”一詞早已存在，如德宗即位之初曾對陸贄說：

朕嗣位，見言事多矣，大抵雷同道聽，加質則窮，故頃不詔次對。⑤

這指的是召對臣僚或允許官員請對，⑥并非一種穩定的制度性規定。所以，只是在貞元七年詔書將這種奏事固定化，規定相應參與人員，作為一種奏事制度的“次對”才算真正建立。

對于學界聚訟紛紜的次對、巡對具體含義和兩者關系，筆者此前曾指出，巡對僅指常參官引對，次對原意為奏對順序上的依次而對，而非傳統觀點“亞次”某官。可是次對涵蓋范圍怎樣，諸司長官奏事是否就是待制，則沒能做出具體說明。為了討論方便，先列學界主要觀點如下：

如上表所見，學界能夠達成共識的只有巡對，對次對、待制及兩者關系的認識存在分歧，且都沒作明確說明。實際上，中晚唐為時不短，各種制度隨時而變，上表所列各家觀點都較籠統，其正確性往往只局限于某一時段。

要解決上述問題，首先必須弄清待制奏事制。待制之名由來已久，待制奏事興起時間卻在唐德宗時期。唐前期待制主要指一些官員輪流擔任皇帝顧問，⑦安史之亂后，由于聽政與決策方式的轉變，待制的功能定位也隨之變化。大歷十四年（779年），因戰亂停廢的“直日待制”制度得到恢復，“待制”職責定位仍是“以備顧問”。⑧建中二年（781年）唐德宗試圖進一步改革此制，他希望在“中書門下兩省，分置待制官三十員”。⑨這便將待制官變成常侍、諫議、補闕、拾遺一類專職官員，不再是部分官員的臨時職責，或長期兼職。⑩由于這一舉措將會帶來官僚隊伍的膨脹、增加財政壓力，在臣僚反對下德宗放棄了這一念頭。貞元元年（785年）八月，德宗令：

每日待制官各陳所見一條，仗下后封進，觀古略兼補闕、拾遺，有足匡時，固宜無隱。如事煩細，非理道所切者，不須。①

這便將待制職責擴大到必須上章奏事，而非以往只是被動地作為皇帝咨詢對象。此后這一規定被很好地繼承下來，待制奏事一直都作為皇帝朝會聽政的組成部分。②

將德宗時的待制奏事與前述諸司長官奏事相比較便可發現，兩者是完全不同的制度。首先，創立時間有先后之別，待制此時尚未被要求面對奏事，還不能算是“對”的一種。其次，待制官言談內容被規定為“觀古略兼補闕、拾遺”，這與諸司長官奏本司事并不一樣。第三，唐順宗停次對時不少人持次對與待制重復、“難議兩置”的觀點，③這說明兩者雖功能相近卻不是一回事。所以，德宗時期次對具體內容包括常規化的諸司長官奏本司事、常參官引對（即巡對）、臨時性的皇帝召對以及官員請對，待制奏事并非次對一種。

在唐順宗朝的短期停廢之后，唐憲宗時期次對制經歷了重建與動蕩，“待制奏事”因改為面奏被整合到次對之中。元和元年（806年），根據御史中丞武元衡的奏請，憲宗令每坐日尚書省六品以上，諸司四品以上職事官，東宮師傅、賓詹及王傅等兩人待制，延英候對。④松本保宣特別強調元和待制官是一個很敏銳地觀察，與之前只是“六品清官”充任的待制官不同，它的參與范圍較廣。唐德宗初年恢復的是玄宗時“文官一品以下更直待制”的規定，此后待制充任范圍縮小到“六品清官”的緣由，很可能與其功能相近的次對奏事建立有關。次對在順宗朝由李■奏罷，唐憲宗為了更多的獲取信息、接觸群臣，一般臣僚想要參與政治，勢必都不得不求助于尚存的待制制度。待制參與范圍的重新擴大，實現形式由上章改成面對，都與這種現實政治需求息息相關。同時應注意到，新的規定完全依據次對模式制訂，似可看成諸司長官奏本司事與常參官引對的結合，而這在待制制度變遷史上的意義不言而喻。同年九月，憲宗又規定中書、門下兩省官“每坐日一人對”，⑤這樣在待制奏事的基礎上，官員中參與次對的范圍又進一步擴大。

憲宗以后，雖因時局的變動，參與人員、舉行形式或有改變，次對一直是朝會聽政的重要組成部分，且核心參與人員比較固定。概言之，次對從“對”的形式上說，是與宰相集體奏事不同的大臣依次而對，所有除宰相外的面對奏事都可稱“次對”。在不同的朝會儀式參與次對的核心人群又有區別。朔望日入■儀中有待制與刑法官，該制后來只在月朔舉行，參與人員又增加了諫官。⑥隔日舉行的延英聽政中是兩省官與尚書省、寺、監官，后者參與權不太穩定。由此看來，松本保宣的次對見解就值得商榷。⑦因為充任待制官的人員時有變化，而中書、門下兩省官“每坐日一人對”的規定執行初期或有動蕩，此后卻相當穩定，另外，“入■”時還有刑法官奏事。應該說是這三類人群共同構成了次對參與核心人員。

最后補充說明一下巡對與轉對。巡對作為次對構成部分之一，不是與次對并列的概念，唐德宗之后也未再出現。至于轉對，唐代已出現，《新唐書·鄭畋傳》提到，“故事兩省轉對延英”，⑧晚唐詩人鄭谷有《忝官諫垣明日轉對》一詩。⑨宋代對轉對的解釋是輪轉而對，可見轉對與次對一樣都是就“對”的次序而言。但在唐代，兩詞不可等同，它們是從不同角度稱謂同一制度。次對是就同一天在宰相外參與奏事的官員依次面奏而言。轉對則指待制或兩省官等奏事人群，在其系統內需要輪轉于不同的日子奏事，比如鄭谷作為諫官并不是每次舉行次對時都能奏事，必須是所有諫官中輪轉到他才可以。

五代政局長期動蕩，朝會聽政制難以正常運行。且不說中唐以來隔日視朝開延英規定，即便唐昭宗那種簡省成每月一度入■，九開延英的聽政模式都難以堅持。①后梁開平元年（907年）確立的聽政常式是“每月初入■，望日延英聽政”。②不過，后唐明宗扭轉了這一局面，他嘗試創立新的朝會形式。據《五代會要》所載：

后唐天成元年五月三日敕，今后宰臣文武百官除常朝外，每五日一度入內起居，其中書非時有急切公事，請開延英，不在此限。③

相對這條簡略的記錄，李琪請罷此制的奏章提供的信息更為豐富。④他猛烈地批評了新創的內殿起居制，認為其初衷雖有“切于百司各言于時政”的意愿，⑤但實際情況卻是限于朝儀拘束，朝臣縱有公事要言也無法上陳，結果造成百司無由舉職，兩史無以記言。此外，李琪還在與入■儀、延英聽政比較的基礎上指出，起居制“外則因此廢待制次對之官，內則無以分延英眾人之別”。這種批評表明創建之初的起居制，僅僅是臣下對皇帝探視、問候的制度，⑥作為單純儀式，并沒有聽政功能。這一點需要了解當時入■儀、延英聽政才能有更為清晰的認識，下面且分別予以討論。

上文提到晚唐入■日先后有待制官及刑法官、諫官入對，這一制度大體為五代所繼承。《五代會要》所記此制奏事程序是：朝參儀式完畢，然后依次是待制官入殿奏事、刑法官上殿奏事。⑦故“外則因此廢待制次對之官”指入■應無疑問，稱之為“外”，實因五代時入■改為出御前殿（正衙），與內朝舉行的延英聽政相對，而“廢”字表明，因內殿起居，入■儀及其相關程序已不再舉行。另就延英殿聽政來說，《五代會要》的記錄是，“延英畢，次兩省官轉對”，然后是“次對官御史中丞、三司使、京兆尹并各奏所司公事”，最后為合赴延英中謝官上殿。⑧與前面提到的唐代制度相比，變化主要在兩省官轉對之后的次對官一環。唐代參與此奏事環節的機構很多，各機構間是在不同日子輪流面奏，此時限定到三個具體部門，不存在各機構間的輪轉。這比較接近宋代一般奏事流程，⑨都是幾個重要部門享有每次朝會固定奏事權，反映了制度在運行中的調試與發展。

隨著內殿起居的創立，固定開延英也被取消，只是在有“急切公務”時才臨時舉行。對于兩者的優劣，李琪看法即“內則無以分延英眾人之別”。延英聽政是輪次入對，既有利于政務的保密，也明顯區分了官員間的尊卑之別，而百官一同朝見且不奏事的起居制顯然沒有優勢。對此李琪提出的建議是，每月朔望兩次入■，每五日一開延英殿：

如陛下切于群臣所有敷陳，即乞因宰臣五日一度延英之際，班行內有要奏事者，臨門狀到，便許引入。

這一務實建議獲得了中書門下的贊同，⑩入■、開延英制度的復興似乎已無疑義。可是大臣在抱怨起居破壞行政運行的同時，忽略了其加強君臣間聯系的“禮儀—象征”功能。而明宗則顯然看重這一點，這甚至是他創立該制的重要緣由。面對內殿起居所得不勝所失，朝臣普遍支持罷廢的情況，明宗選擇折中了辦法。他在強調“五日起居，吾思所以數見群臣也，不可罷”的同時，允許“五日一度起居之際，班行內要奏事者便出班奏對”，？輥？輯？訛同時恢復了朔望入■之制。？輥？輰？訛不久在曹琛的建議下，明宗又作了進一步完善，朔望入■及五日內殿起居都要求三署、寺、監官輪次轉對奏事。？輥？輱？訛這樣起居制成為兼有朝儀、朝議兩方面內容的完備朝會形式。？輥？輲？訛

從制度設計看，此時內殿起居囊括了朝會可能實現的所有功能，典禮、出班奏事、百官轉對三大組成部分確保了這一點。可是制度設計的完美，在現實運作效果的反襯下卻又虛弱、空洞。關于明宗時起居制中出班奏事與百官轉對，特別是后者，能起到的積極效果，時人批評頗多。《冊府元龜》記載說：

百官五日內殿起居，以所言事形于箋奏，錄在笏記，明揚于殿庭，而素無文學及不閑理體者，其文句鄙陋，詞繁理寡，敷奏之際，人皆竊笑，然以次第當言，無所辭避，而冗散之徒，或行路假手■，供職愁苦無■。①

天成二年（927年）右拾遺符蒙首議罷轉對，他認為：“五日轉對無獻替之風，虛瀆圣聰，請罷之。”②不久中書舍人封翹也提出：

切見五日轉對于事太繁，所見或有短長，不當空煩圣覽，請此后只于入閣（■）者，依刑法、待制官例次對。③

當年七月，明宗罷五日起居，只要求每月朔望入■。符、封二人及《冊府元龜》言論表明問題主要出在轉對奏事，④明宗為何要將整個起居制廢除？這可能與明宗即位之初希望“數見群臣”加強聯系、鞏固自身權位的目的已經達到，百官轉對運行尷尬，恢復入■在一定程度保證了君臣相見次數等因素有關。長興二年（931年）明宗下詔：

文武百官五日內殿起居仍舊，其輪次轉對宜停，若有封事，許非時上表。朔望入■，待制候對，一依舊制。⑤

這里明宗雖然沒有恢復轉對，許非時上表及入■待制候對兩項措施從用意上與轉對一致。可見，中唐以后的封閉政治結構，始終需要加強皇帝與庶臣聯系，保證他們一定的政治參與權，同時也增加皇帝的信息渠道。

到后唐末帝時，因為延英殿制度的停廢，五日起居勢必要承擔更重要的角色，于是出班奏事得到恢復。此時奏事效果還是難如人意，末帝向宰臣盧文紀等人抱怨，“每一相見，除承奉外，略無社稷大計一言相救”。盧對此的答復是：軍戎、錢谷皆非職分，“茍陳異見，即類侵官”，雖然于起居之時“略獲對揚，兼承顧問”，但面對“衛士周環于階陛，庶臣羅列于殿庭，四面聚觀，十手所指”的狀況，也難以敷陳。他建議：

臣竊奉本朝政事，肅宗初平寇難……每正衙奏事，則泛咨訪于群臣；及便殿詢謀，則獨對揚于四輔。自上元年后，于長安東內置延英殿，宰臣如有奏議，圣旨或有特宣，皆于前一日上聞。對御之時，礻氏奉冕旒，旁無侍衛。獻可替否，得曲盡于討論，舍短從長，故無虞于漏泄。……伏望圣慈，俯循故事，或有事關軍國，謀系否臧，未果決于圣懷，要詢訪于臣輩，則請依延英故事，前一日傳宣。或臣等有所聽聞，切關利害，難形文字，須面敷揚，臣等亦依故事，前一日請開延英。⑥

自中唐以來，奏對逐漸由公開場合走向私密空間，限制政治信息流布、注重保密性成為重要原則。到五代時這已成為“舊制”被君臣所推重，明宗無意識地將部分奏對公開化，本已顯露弊端，現在盧文紀等人據此要求重興延英殿制度，要將聽政由正式場合改成內廷便殿。⑦可是作為“先皇垂范”的五日起居，末帝并不愿輕易放棄，他堅持認為：

舊制五日起居，百僚俱退，宰相獨升，若常事自可敷奏，或事應嚴密，不以其日，或異日聽于■門奏■子，當盡屏侍臣于便殿相待，何必襲延英之名也。①

正是由于末帝的堅持，五日起居最終取代了延英聽政之制，盡管與其類似的御便殿召議重臣制度還存在，但已退出政治結構和決策過程中心位子。這是中唐以來聽政奏事制度的一大轉變，起居與常參替代了其功能，皇帝聽政空間完成了向正式場合回歸。然而，這種空間意義轉換，并不意味著行政公開性提升，“俟百僚之俱退，召四輔以獨升”，顯示了對保密性的重視，政治空間封閉性并未改變。②于是，讓一般朝臣參與其中的奏對形式仍有存在的必要，入■次對被保留下來，參加者還是晚唐規定的待制官與刑法官。③

內殿起居轉對復行是在后晉天福七年（942年），該年三月石敬瑭下詔：

今后百官，每五日一度內殿起居日，輪差兩員官具所見，實封以聞。④

這個規定很值得玩味，當庭面對既然難以施行，因噎廢食限制一般臣僚與皇帝交流亦非良策，采取上封章辦法確為不錯解決方案。但不久石敬瑭便身患重病難于視朝，五日起居已改成“宰臣一員壓百官班”，轉對上封章在儀制上也稍有變化，要求“其轉對官兩員封付■門使引進，本官隨百僚退，不用別出謝恩”。⑤

后漢承襲了起居轉對制，但因給事中陶■的奏請，乾■三年（950年）該制被廢止。在陶■看來：

五日上章，曾非舊制，百官敘對，且異昌言。徒■天聰，無益時政，欲乞停轉對。在朝群臣有所聞見，即許不時詣闕聞奏。⑥

可見轉對言事質量，并非有改行封章這樣形式上的變化所能扭轉，而有所見可非時上奏的規定，也未讓百官完全失去言事權力。陶■的主張能被采納并寫入本傳，可知時人對此多持贊賞態度，《冊府元龜》就說，轉對行，“時議者以為不便，后竟罷之，始知李琪所奏，深達治體矣”。⑦

數月之后，后周太祖即位，他以允許群臣有所見非時上章的方法表明自己欲開言路。當時詔書對轉對的態度是：

如聞累朝舊制，咸令轉對上書，百辟相循五日為準，然或權臣惜短，時主多猜，不敢深切為言，恐以傷觸獲戾，至有搜羅鄙事，蔓延虛辭，徒牽率以為勞，于裨補而何取？⑧

在轉對上書與非時上封事間選擇后者，反映了兩者在當時的效果差異，盡管周太祖承認轉對的確是一項舊制，然而在其完全不能發揮作用的情況下沒有理由堅持。不過這兩種舉措具有塑造帝王虛懷聽納形象、確保普通臣僚參與核心政治、擴充皇帝信息渠道等一系列功能，是當時政治結構中不可或缺的部分，政治結構沒有發生變化，執政君臣就必須對其加以利用。最后值得一提的是后周世宗對入■制進行了部分改革。顯德四年（957年）世宗下詔：

今后每遇入■，其待制官、候對官及文武臣寮非時所上章疏，并須直書其事，……其待制候對官，今后于文班內輪次充，不在只取刑法官。⑨

于是“入■”這一政治空間，更大程度地向臣僚開放了。

上文梳理了唐代次對、巡對、轉對的關系，對轉對在五代的變遷作了歷史性考察，下面擬就五代轉對特點作進一步發掘。

首先，轉對這一名稱使用更為廣泛，逐漸替代次對一詞。⑩其原因可能是入■與延英舉行太少，比較頻繁的內殿起居奏事不存在太多班次，加之有資格參與官員多，輪轉時間長，奏事者關注點從奏事當日班次的“依次”轉到奏事日期的“輪轉”，故稱為轉對，并逐漸運用到代稱入■次對。

至于這種變化的具體內容，從形式上看，五代轉對與唐代相比在“場合”上已有很大不同，入■轉對雖然仍被執行，轉對主要舉行空間卻由延英殿改為內朝正殿，所依附儀式也從延英聽成內殿起居。與此同時，轉對參加范圍被固定在一個較大范圍，于是，對單個官員而言，奏事權力被稀釋，對轉對制度而言，重要性在下降，容易成為簡單的求言途徑，而這正是北宋對轉對制的一貫定位。

再就內涵上說，與單純的聽政形式開延英不同，內殿起居儀式特征更為突出。于是，依附其間的轉對也與唐代產生了距離。唐代最初創立的次對中議政、批評式的巡對部分很快被取消，次對長期以溝通、商議的性質存在。隨著晚唐聽政制度的衰敗，五代轉對其實是“添注涂改”式的重建，雖襲轉對之名，形式上也算接近，視其為一新制度也未為不可。它從設立之初就是為了加強君臣聯系，被當做一種求言方式、朝政點綴來加以運用，并不存在唐代那種強調皇帝聽政接觸面，分配政治參與權的要求，其作為行政必要流程特征也大為削弱，所以其實現方式易于從“面對”變成“上章”，并與“封章言事”發揮相似的功能。

下窺宋代，上述這些特征在宋初多被繼承延續。在慶歷政風變革以后，因士大夫參政熱情提高，能夠與皇帝當面接觸、暢所欲言的轉對言事制度越來越受到重視，士大夫希望它可以轉化為一種穩定的議政權力，使自己對現實政治產生影響。顯然，沒有五代轉對的意義與形式變化，唐代那種只能談論本司公事，作為行政流程的次對制，實在難以滿足宋人“思出其位”、熱議時政的要求，更不要說承載帝王廣聽、公議得進等愿望了。

【作者簡介】陳曄，男，1984年生，重慶大學人文社科高等研究院講師，主要研究方向為唐宋史。

A Study on Ci-dui and Zhuan-dui System from Middle Tang Dynasty

to the Norm of Daily Life in Five Dynasties

Abstract： The source of Zhuan-dui system could be traced to the metaphase of Tang Dynasties， which was important component in hold court of Yan-ying and Ru-ge of emperors. Five Dynasties period was troubled times， and the meeting of hold court was damaged. Mingzong of Late Tang Dynasty set up the norm of daily life in adytum to call in ministers. But norm of daily life did not relate to administration， Zhuan-dui must request Politically-Criticizing， so communicates face-to-

篇10

【關鍵詞】小額信貸 發展模式 金融生態

我國是一個農業人口大國，農業是國民經濟的基礎。農村小額信貸作為一種專門為農村居民提供資金支持的信貸方式，是在大量農民處于信貸服務邊緣和政府扶貧貼息政策失效的背景下產生的，是支持“三農”經濟發展的重要手段。因此，借鑒國外小額信貸運行的成功模式，探索適合我國農村小額信貸可持續發展的路徑，具有重要的現實意義。

一、小額信貸的含義

關于小額信貸的含義，國際國內有多種表述。Morduch（1997）認為，小額信貸是一種向貧困農戶提供較高利率的無資產擔保的小額貸款并保持了高還貸款率的扶貧到戶方式。杜曉山、孫若梅（2000）認為小額信貸是指轉向低收入階層提供小額度的信貸服務活動。世界銀行扶貧協商小組(CGAP )認為，小額信貸是在一定區域內，在特定的制度安排下，按特定的目標向貧困人口直接提供貸款資金及綜合技術服務的一種特殊的信貸方式。

二、我國農村小額信貸發展存在的問題

我國最早的小額信貸從1981年聯合國農業發展基金（IFAD）在內蒙古8旗（縣）開展的北方草原和畜牧發展項目開始。2001年，中國人民銀行發起在全國推廣農戶小額信用貸款業務，我國正規金融機構開始大規模介入小額信貸領域。從農村小額信貸發展的實踐來看，存在以下幾個方面的問題：

（一）營運資金不足，資金來源渠道單一

我國公益性小額信貸機構的資金來源受到嚴格的限制，目前唯一被默許的資金來源渠道是國外和國際組織的資助和部分扶貧貸款，缺乏可持續發展的能力。對于商業性金融機構開辦的小額信貸業務，雖然金融機構可以吸收儲蓄存款，但是由于農村的金融資源通過各種方式改變流向，農村資金嚴重外流，難以有更多的資金用于小額信貸。

（二）法律制度不完善

我國的公益性小額信貸機構不能取得合法的金融機構地位，極大地限制了它們籌措資金的能力，影響其正常發展。同時，由于缺乏相關法律制度對農村小額信貸進行規范監管，使得金融機構的小額信貸業務以及地方性、民間性的小額信貸機構的業務發展缺乏規范性的指導與約束，限制了業務的拓展。小額信貸的運作缺少有效的補償機制。

（三）信貸產品與服務品種少

小額信貸只有創造出合適的信貸產品與服務，才能幫助農民發展生產，改善收入，歸還貸款，服務“三農”。合適的信貸產品與服務值適合的貸款利率、貸款期限、貸款額度、還款機制和其他服務，比如，提供農產品需求信息、提供農產品種植技術、提供業務咨詢與理財顧問等。

（四）面臨多種風險

小額信貸面臨信用風險和利率風險。由于我國的農村征信系統建設不健全，對農戶的失信行為缺乏必要的約束力，部分農戶的信用觀念較差是形成小額信貸信用風險的主觀原因；自然災害和農產品市場波動是形成小額信貸信用風險的客觀原因。小額信貸實施利率優惠，由于小額信貸的筆數多、金額小、客戶分散，管理成本相對較高，往往因為利率不能覆蓋成本，形成經營虧損，影響到金融機構發放小額信貸的積極性。

三、國外農村小額信貸發展的成功模式

（一）孟加拉國鄉村銀行模式

孟加拉國鄉村銀行（GB）創建于1974年，屬于非政府的小額信貸組織，20世紀80年代在政府支持下逐步轉化為一家獨立的銀行。其經營的首要目標是促進社會發展和消滅貧困，主要特征如下：屬于非政府組織模式；資金來源于成員存款、經營收入和批發資金；貸款發放對象為貧困農戶，以農村婦女為主；按照不同貸款種類實行不同利率；5人小組貸款模式，“2—2—1”順序貸款方式；強制儲蓄，建立風險基金。

（二）印度尼西亞人民銀行模式

印尼人民銀行(BRI)是印尼主要的國有商業銀行之一，成立于1895年，是印度尼西亞國有商業銀行中唯一從事農村金融業務的機構。主張走商業化道路，通過監管將小額信貸機構納入整個金融體系。經營的主要特征如下：屬于正規金融機構模式；資金來源于資本金、公眾存款和批發資金；貸款對象為農戶和城市中的中低收入人群以及中小微型企業；利率市場化；采用按月等額分期還款方式；采用村銀行模式，對村級銀行和貸款客戶提供有效激勵；努力降低貸款交易成本和管理成本。

（三）國外小額信貸發展模式的經驗借鑒

從GB模式與BRI模式的經驗來看，有以下幾點經驗值得借鑒：一是實行利率市場化。合理的利率定價是小額信貸實現自負盈虧和自我發展的動力；二是豐富資金來源。通過吸收儲蓄存款，貸款者償還貸款的同時存入更小金額的存款；三是確定合理的貸款額度，實行分期還款機制。貸款額度小，但當貸款人及時歸還貸款，以后的貸款額度就會逐漸增加；四是針對工作人員和貸款客戶，建立激勵機制。

四、推動我國農村小額信貸持續發展的政策建議

在我國，推動建立小額信貸持續發展的平臺，為農村低端收入群體提供具有長期性、高效性、穩定性的融資渠道，是社會主義新農村建設的現實需要。

（一）營造良好的農村金融生態環境

建立與各級黨政部門的溝通渠道，把“信用村（鄉、鎮）建設”作為農村綜合改革的重要內容；正確進行輿論引導，大力弘揚信用觀念，利用多種形式開展金融知識宣傳活動；進一步加強“農村信用工程建設”，全面推進農村征信體系建設；打擊逃廢債行為，采用法律或行政制裁的方式，維護良好的信用環境。

（二）拓寬小額信貸資金供給渠道

允許經營良好的小額信貸機構進入資本市場，對有條件參與同業拆借市場的小額信貸機構，鼓勵他們從同業或相關金融機構之間進行資金余缺調劑；建立小額信貸機構資金批發機制；政府通過鼓勵資金整合，建立社會性的“小額信貸基金”，按比較規范的小額信貸模式運營。

(三) 加快小額信貸立法

建議國家制定《民間借貸法》、《融資法》等，依法規范農村金融市場，綜合運用支農金融資源，全面提高農村金融服務水平；加快農業保險和農村保障制度建設。

（四）拓展小額信貸服務的內涵和外延

拓寬小額信貸服務對象，將服務對象擴大到農村多種經營戶、個體工商戶以及農村各類微小企業；靈活設定小額信貸期限與額度，根據農業生產的季節特點、生產項目的不同周期和農戶實際經營狀況確定貸款期限與額度；加強與農業科技部門、貿易部門等的聯系，為農戶提供技術與信息支持。

（五）建立適合小額信貸發展需求的監管方式

從金融監管方面來講，小額信貸在風險劃分標準、從業人員履職以及各時期的信貸政策調整方面都具有特殊性，因此，監管方式也要因地制宜、區別對待，采用適合小額信貸發展需求的監管標準和監管方式。

參考文獻

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