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篇1

2005年的松花江水污染事件和2007年的太湖流域水污染事件引發了公眾對流域跨界水污染的廣泛關注。就流域跨界水污染防治立法而言，《水污染防治法》、《太湖流域管理條例》等法律、法規、規章、制度相繼出臺。但是以流域跨界水污染防治實踐觀之，現狀不容樂觀。究其原因，我國流域跨界水污染防治立法及相關制度不完善是主因。鑒于此，從我國流域跨界水污染防治現狀為出發點分析我國相關立法及法律制度的不足，并在借鑒英國泰晤士河流域跨界水污染治理經驗的基礎上提出相應的完善建議。

關鍵詞：

流域跨界水污染；流域跨界水污染防治立法；流域跨界水污染防治制度；法律對策

中圖分類號：

D9

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2015）08017102

1問題的提出

近年來，伴隨著工業化和城市化進程的不斷加快和粗放型經濟發展模式的影響，我國環境污染問題日益顯著。2007年的太湖流域水污染事件引發了公眾對流域跨界水污染的廣泛關注。

太湖是我國的第三大淡水湖，位于浙江省和江蘇省的交界處，北臨無錫，南濱湖州，西接宜興，東臨蘇州。2007年5月29日，太湖水污染事件爆發，無錫市發生了飲用水危機。5月28日，據無錫市南泉水源廠的工人表示，從太湖引來的水中的溶解氧含量于當天晚上就開始下降了，太湖無錫水域水體大面積發黑、發臭。5月29日，政府開始采取一系列有效措施，到六月份初，藍藻事件帶來的影響才逐漸消除。

若對2007年這起太湖流域污染事件進行深入的分析，便能看到我國對流域水資源的管理以及流域跨界水污染防治的法律體系、法律制度等方面均存在不容忽視的問題。對于我國的流域管理，相關部門仍是不能明確把握流域與區域之間的關系。在實際管理中，相關部門未能將流域管理與行政區域管理兩種管理模式相結合，不能很好地調動流域和區域兩方面的積極性；在立法方面，重視實體性的立法而忽視程序性立法也是一個不容忽視的問題，這種現象的存在使得實體法與程序法“一長一短”，造成了實體性立法不能發揮功效的局面

為貫徹對流域水資源進行全面的保護以及對流域跨界水污染進行預防的理念，應該對我國流域跨界水污染立法現狀進行全面的分析以及對不完善之處進行修補，需要思考這些問題：流域跨界水污染防治的立法體系的不完善之處？流域跨界水污染防治的法律制度的不健全？完善相關立法的缺陷及提高流域跨界水污染防治的效果的對策又有哪些？

2我國關于流域跨界水污染防治的立法現狀

對我國流域跨界水污染防治的立法現狀進行分析，較為貼切的方法是以兩個不同的角度作為出發點，其一是將現階段的法律體系、制度與過去的法律體系、制度進行比較，其二是對我國現階段具體的水污染防治情況加以考察。通過這兩個角度可以較為清晰、透徹的了解立法基本現狀及其實效。

為應對日益嚴重的水污染問題，1996年我國修訂實施了水污染防治法。進入21世紀后，我國在立法層面上對于水資源的保護更上一層樓。第一，立法目的和原則規定為：“防治水污染，保護和改善環境，保障飲用水安全，促進經濟社會全面協調可持續發展”使得其更加的鮮明；第二，從內容上看，我國不斷地完善法律體系缺陷，繼而推出了《中華人民共和國水法》、《環境保護法》、《太湖流域管理條例》等法律法規、規章制度；第三，從管理體制上看，相關部門根據流域的特點，提出流域管理與區域管理相結合的管理方式，對我國的流域水資源進行了較具特色的管理，且取得了良好的管理效果。歸納而言，立法對水污染防治機制的完善起著重要的作用，流域跨界水污染防治的立法體系、體制的完善對水污染防治機制的進一步改革尤為重要。

雖然我國在流域跨界水污染防治方面取得了良好的成績，但是從實際情況看，我國的水污染仍較為嚴重。第一，相關管理體制仍存不合理之處，流域管理機構缺少“硬性”職權，只具備“軟實力”；第二，在法律體系層面上，我國緊缺在刑法上對流域跨界水污染防治進行管理的法律條文，使得進入刑法領域的流水污染事件少之又少；第三，制度的不完善較為明顯，首先是制度本身的不完善，其次就是制度執行機制不完善。

歸納而言，我國較之過去的立法有“質”上的進步，但是立法上的完善不是能一蹴而就的，現階段立法仍存在很多急需完善的地方，若忽視這些不完善的“點”和“面”，這些“不完善”將嚴重阻礙我國對水資源的保護。所以就流域水污染防治的現狀而言，我國在流立法上較之20世紀90年代的立法來說的的確確是取得了驚人的進步，但是較之于水污染的現狀來看，我國立法完善的腳步仍沒有跟上水污染逐步加重的速度，以至于水污染的治理仍難以在實質上取得成效。

3我國對流域跨界水污染防治立法的不足

對我國流域跨界水污染防治立法的不足在上述已略有介紹。將我國的立法現狀與相關部門的執法管理、水污染防治效率以及其他層面相結合進行分析，可以清晰看到我國水污染防治立法上存在的不足之處。

3.1中國流域跨境水污染防治法律體系尚不健全

在水污染突發事件頻發的近幾年，存在一種怪現象，即我國對水污染事件責任人的刑事制裁方面的法律嚴重缺位。據國家環保部門的權威統計數據表明：我國水污染突發事件呈與日俱增的勢態，但是進入司法領域的水污染事件卻很少，加上我國刑法對這一層面所涉程度較淺，導致以犯罪的名義進入司法程序的水污染事件少之又少。宜興市人民檢察院的5名檢察官寫出了長達5萬余字的課題調研報告。他們認為：“刑法的立法現狀與我國將水當成‘重要的具有戰略意義的物質元素’的地位很不相稱。”

3.2中國流域跨境水污染防治法律制度尚不完善

第一，我國對水污預防和水污染治理的做法，有主次顛倒之嫌。《我國水污染防治》規定，水污染防治應該堅持預防為主、防治結合、綜合治理的原則。然而實際情況卻與此前所提規定大相徑庭。較多水污染突發事件在水污染預防階段的人力、物力投入較造成水污染事件后的人力、物力投入相比可謂是冰山一角。這一現象的產生仍要歸因于法律制度上的不完善。若是在水污染產生之前加大水污染預防的力度，如持續有效地對企業的排污進行管制與監督、真正意義上推行污染建設項目的環境影響評價制度等，那么水污染突發事件的出現的概率必定會大大降低。

第二，我國對水污染防治的法律制度缺乏與時俱進的特點。我國現行的水污染防治法律制度包括環境影響評價、排污收費管理、重點水體總量控制、水污染限期治理以及其他基本制度。相對于外國而言，我國目前水環境監測網絡不完善，公眾參與制度不健全，排污總量控制制度的實施僅限于重點水體，對于小打小鬧的企業排污并沒有嚴格的進行監督以及其他之法律制度上的不完善，因此我國需要從流域跨界水污染的現狀出發，對我國的水污染防治法律制度進行改革和完善。

3.3中國流域跨境水污染防治立法技術存在不科學之處

對于我國流域跨界水污染防治立法，總體表現為立法速度快、數量多。但是在立法技術上的表現來看，我國立法技術仍出于較低水平，立法技術不科學，使得水污染問題的處理以及預防的效果都被限制在一定的程度。與國外的立法技術進行比較不難發現我國的立法技術存在著較多不完善之處。首先是立法技術上存在著缺乏公眾參與的問題，公眾參與往往能提高立法的科學性，提高公眾參與程度能夠使得對水污染問題的解析更加透徹。第二是我國流域跨界水污染防治的地方立法質量比較低。根據各地區的不同情況，分別從實際情況出發實施頒布了各式各樣的地方性法規等，但是這些法規在一定程度上往往不能從流域的整體性出發對流域水污染起到防治的作用，使得水污染的防治效果不佳。

4我國流域跨界水污染的法律對策

通過對我國流域跨界水污染防治的立法現狀的分析、其不足之處的論述以及對松花江事件和太湖流域水污染事件的了解，得出的結論是：我國急需相應的法律對策來應對我國水污染防治法律層面的缺陷，使水污染突發事件頻發這一現象得到控制。

第一，完善水污染防治的法律體系是“有法可依”的需要。上述對刑事立法嚴重缺失為例說明，我國對于水污染防治的法律體系上需要進一步的完善，應該更加具體的增設跨界水污染問題產生時在承擔責任這一領域的相關法律，促進我國解決“跨界水污染問題難以進入刑事領域”的怪現象。現階段我國以《環境保護法》、《水法》、《水污染防治法》為核心。但是仍是停留在這一單薄的立法體系上尚不能有效的處理所有水污染防治問題。所以我國應該根據流域水污染防治的現狀和需要，建立健全的流域水污染防治法律體系，這是遏制我國流域水污染惡化的一個基本對策。第二，提高立法上的主動性。《水污染防治法》的最新修訂是在近幾年層出不窮的重大水污染突發事件導致飲用水危機的背景下提出的。往往水污染問題的產生能夠使得相應的法律、法規、規章制度的出現，采用這種“水污染進”則“法律進”，“水污染停”則“法律停”的現象實為不合理。針對這種情況，我國的立法機關在立法上應該放長眼光，既能對已經出現的跨界水污染問題進行深層次的分析從而制定相應的法律、法規、規章、制度。第三，合理完善我國水污染防治法律制度的執行機制。在水污染防治中不難看到這種情況：各部門從自身利益出發來考慮問題，忽視整體利益，在水資源保護實踐中互相推脫，不愿意承擔相應的職責。為應對此種情況，完善水污染防治法律制度的執行機制應給予足夠的重視，在立法層面上對各部門給予明確的職責，充分調動各大流域管理機構的積極性，一改以往流域管理機構只被賦予“軟職能”的消極被動局面，使得這些作為派出機構的流域管理機構能夠發揮其真正的職能，從整體上提高水污染防治法律制度的執行水平。第四，須在立法上規定：流域作為一個獨立整體的對象。其因在于分割了流域的整體性勢必會導致流域的管理出現混亂的局面，產生不必要的麻煩，如幾個區域之間就跨界流域水污染問題有不同意見時，可能會出現“公說公有理婆說婆有理”情況，使水污染問題的及時解決遭到阻礙。為防止流域水污染進一步的加劇，我國應該采取立法的形式確定流域的整體管理，不然很難對流域的水環境狀況進行有效的控制。

參考文獻

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篇2

關鍵詞：水污染物排放；點源污染；排污許可證制度

中圖分類號：C935 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）14-0132-02

水污染物排放許可證制度是世界范圍內廣泛采用的控制水污染、保護環境的重要制度。20世紀80年代，我國首次引入水污染物排放許可證制度，并在很多地市開展了水污染物排放許可證試點工作。部分省市，如上海、江蘇，在試點的基礎上，還將其納入地方環境保護條例之中。但我國的水污染狀況依然嚴峻，水污染物排放總量遠遠超過環境自身承載能力。2010年全國七大水系監測斷面中Ⅳ類及以下水質占40.1%，水環境質量不容樂觀。

一、法律依據

水污染物排放許可證制度是指具有法定環境管理權限的行政機關針對相對人提出的水污染物排放申請，依法進行審查，允許其從事符合法定條件和標準的水污染物排放活動并對此項活動進行全程監控的制度。該制度的核心是將排污者應執行的有關國家環境保護的總量控制目標和環境技術規范的內容有針對性、具體集中地規定在每個排污許可證上，要求排污者必須持證排污，否則即屬違法。我國在1987年推行水污染物排放許可證制度的試點工作，在此基礎上頒布了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，詳細規定水污染物排放的申報登記，確定本地區污染物排放總量控制指標，許可證的審核、發放、監督與管理制度。該《辦法》是早期我國水污染物排放許可證制度實施的主要法律，今已廢除。1995年，國務院在《淮河流域水污染防治暫行條例》中14條規定“在淮河流域排污總量控制計劃確定的重點排污控制區域內的排污單位和重點排污控制區域外的重點排污單位，必須按照國家有關規定申請領取排污許可證”。2000年國務院了水污染物排污許可證制度的另一個主要法律依據——《水污染防治法實施細則》，從行政法規的層面對水污染物排放許可證制度作了新的規定。第10條規定：“縣級以上地方人民政府環境保護部門根據總量控制實施方案，審核本行政區域內向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標的，發給排污許可證；對超過排放總量控制指標的，限期治理。限期治理期間，發給臨時排污許可證。具體辦法由國務院環境保護部門制定。”由于未規定具體的實施機制，該條規定實際上成為一紙空文。2001年國家環保局的《淮河和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法》規定了特定水域必須實施重點污染物排污許可證制度。2008年修訂的《水污染防治法》，更是明確規定了國家實行排污許可證制度。該條文只是原則規范，具體辦法和實施步驟由國務院規定。但至今，國務院都未出臺相應規定，因此該條文的執行力也大打折扣。

由上述水污染物排污許可制度的發展歷程可以得知我國水污染物排污許可的法律依據可以歸納為：第一層次法律：《水污染防治法》；第二層次行政法規：《淮河流域水污染防治暫行條例》《水污染防治法實施細則》《太湖流域管理條例》；第三層次部門規章：《淮河和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法》；第四層次地方規章：《上海環境保護條例》《江蘇環境保護條例》。我們不難看出水污染物排放許可證制度的尷尬的法律地位，作為環境保護法的基本制度，它的產生必須有一定的法律依據。但是，縱觀我國《環境保護法》卻并未發現關于“排污許可”的只言片語，僅僅在第27條規定了排放污染物的企事業單位的申報登記制度，但排污許可證制度是比申報登記制度更為嚴格的對水環境進行科學化、目標化和定量化管理的一種制度。

二、適用范圍

我國水污染物排放許可證的規范對象包括“污染源”“水體”“污染物”三個要素。2008年修訂的《水污染防治法》對“污染源”“水體”作了明確的規定。第20條規定“直接或者間接向水體排放工業廢水和醫療污水以及其他按照規定應當取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企事業單位，應當取得排污許可證；城鎮污水集中處理設施的運營單位，也應當取得排污許可證”。雖沒有明確“點源”的概念，但規定應當取得水污染物排放許可的污染源包括：直接或間接向水體排放工業廢水的企事業單位，排放醫療污水的企事業單位，城鎮污水集中處理設施運營單位，其他按照規定應當取得排污許可證的排污單位。“水體”則是指“中華人民共和國領域內的江河、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體”。這些規定擴大了水污染物排放許可證的適用范圍，為在全國全面推行統一的水污染物排污許可制度，確定了原則規范。但根據《水污染防治法實施細則》第六條、第十條規定，可知我國實踐中的水污染物排放許可證制度主要是以重點污染物總量控制制度為基礎，僅僅適用“實現污染物達標排放仍不能達到國家規定的水環境質量標準的水體”。因此，可知我國實行的是重點污染物總量控制區域的水污染物排污許可證制度。這些重點區域包括三河（淮河、海河、遼河）、三湖（太湖、巢湖、滇池）、兩區（酸雨控制區、SO2控制區）、一市（北京市）、一海（渤海），也就是“33211”地區。而何為水污染物，“十一五”期間國家重點控制的水污染物主要是COD和工業固體廢棄物（如大腸菌、石油、汞、鎘、鉛、砷等）。但是，《水污染防治法》在29條至33條列舉了“禁止向水體排放油類、酸液、堿液、或者劇毒廢液；禁止將含有汞、鎘、砷、鉻、鉛、氰化物、黃磷等的可溶性劇毒廢渣向水體排放、傾倒或者直接埋入地下。”故此類工業固體廢棄物已經被禁止向水體排放。

綜上所述，我國的水污染排污許可證制度僅僅適用于重點流域的重點水污染物總量控制區域內的排污單位。這種僅限定于特定水域特定污染物總量控制框架下的排放許可制度，忽略了“水文活動”的系統性、循環性，是一種典型的“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的環境管理理念。事實上，隨著經濟的快速發展，對水環境造成嚴重污染的不只是重點污染源和重點污染物。因此，進一步擴大該制度的適用范圍變得十分重要。

篇3

近年來我國社會經濟處速發展階段，城市居民數量逐漸增多，社會經濟發展和生態環境之間具有非常密切的關系。現代人生活水平日益提升，更多的人們開始重視環境保護問題，其中城市污水的處理便屬于關鍵性話題之一。城市污水一般來說包含了生活排污以及工業污水，會對水環境帶來很大的影響。人們日常的生活用水以及工業生產廢水未經處理直接排入河流，對飲水源帶來了很大程度的污染，對城市居民的身體健康也帶來了嚴重威脅。在城市人口數量不斷增加的同時，社會經濟發展也以環境破壞為代價，城市水污染日益嚴重，在很大程度上超出了河流本身的凈化速度，污水排放量大大的超出了城市污水處理速度，有限的處理能力不能夠滿足污水處理需求，所以導致城鎮水污染問題日益嚴重。現階段，我國城市水污染處理一般來說還存在下面幾方面的問題：管理不善、資金缺乏、處理能力較低、城市居民水資源保護意識薄弱等，從技術層面來說，過去的污水處理技術難以有效處理新時期的水污染問題，還應當進一步優化改善。由此我們能夠看出，有必要進一步深入探討城市水污染的防治對策[1]。 

二、城市水污染的防治對策 

（一）強化管理部門責任 

一方面是城市環境管理部門應當制定出較為詳細全面的水污染治理制度。為確保城市水污染治理工作能夠有效實施，環境管理部門必須要結合實際情況制定出有針對性的城市水污染治理制度，對水污染治理工作予以全面規定，提供具有指導性的規范性文件，確保城市水污染治理能夠有序開展，不斷強化環境管理部門職能，讓水污染治理可以在整體效果上實現預期目標，促進水污染治理效率的不斷提升。另一方面是環境管理部門必須要清楚規定水污染治理工作內容以及具體工作職責，作為水污染治理的主要負責部門，在實際的水污染治理過程中不僅僅需要對管理權限以及管理職責做出明確規定，還應當構建完善的執法體系，對城市水污染治理工作予以細化，確保環境管理部門可以在框架內進一步促進水污染治理工作的高效開展，確保環境管理部門自身指導作用的充分發揮。 

（二）合理適用的排水辦法 

對于城市污水的排除方法，很多歐美發達國家已經針對這一問題展開了大量研究，他們對合流制展開了理論層面和技術層面的雙重探索，同時在這一前提下將其應用到實踐中，需要認識到的是，他們的研究基本上獲得了較為理想的效果，也為我國的城市水污染治理工作積累了寶貴經驗。從這些研究中我們能夠了解到，和分流制比起來，有能力為城市排水系統的優化與改造帶來更加具有操作性的方案是截流式合流制，這樣的污水排放系統是經過反復的實踐中逐漸形成的，它是目前城市排污系統中最具有效果和實用性的排水方式。但截流式合流制也并非是十全十美的，在城市污水治理工作中還應當對其予以更加深入的研究，其實固有的方法手段再好，也僅僅是一種模式，就好像很多西方發達國家所做的那樣，按照城市的具體情況來進行科學改造，形成符合城市實際需要的污水排放系統，有效的降低污水對城市水資源的破壞。 

（三）完善治污評價標準 

要有效的處理好污水收集率和污水處理廠之間的矛盾，不單單應當具備相對系統化的技術理論體系與方法，同時還應當對現階段的監督管理工作進行審視，再次構建符合新時期要求的評價標準。現階段城市污水收集率相對較低，一般來說我們所應用的污水處理率指標也存在很多技術方面的問題，比如說定義不清楚，評價體系不具有準確性等。為強化行業之間的監管能力，本文提出應當更加重視評價標準的重新構建，我們目前應當需要更為清晰全面、科學有效的評價指標，用以對城市排污能力和污水處理效率進行科學評價與反映，從而讓相關管理部門能夠更加有針對性的開展監管工作。另外，對于硬件設施的建設方面還應當積極加強和工程手段的結合，構成更加健全的城市污水處理系統，努力優化城市水環境[2]。 

（四）加強城市水環境建設 

對于水污染治理工程來說，污水收集系統和污水處理廠有著相同的地位與作用，但因為很多客觀因素的制約，城市污水回收處理系統建設依舊被很多中小型城市的管理者所忽略，污水收集的問題沒有得以重視。我們能夠對國內外污水處理的經驗教訓進行認真反思和總結，可以發現，污水收集站的建設和應用能夠在很大程度上緩解城市水污染治理壓力，但也應當認識到這是一項長期性的工程，即便是很多已經擁有相對健全的污水處理體系的國家，也不能夠保證達到100%的污水處理率。我們在未來的工作中，應當進一步加大資金投入以及專業化人才的引進，加強理論研究和工程建設，進一步優化城市水源，確保生態平衡。 

（五）提高居民控污意識 

在大部分人的思想認識中，水資源是取之不盡用之不竭的，仿佛每個人都會牢記這句話。即便是接受過高等教育的人，即便是常常被告誡要珍惜水資源，又有多少人能夠真正的認識到淡水資源的珍惜與寶貴，有多少人能夠在日常的工作生活中主動節約用水，保護水資源。在城市水污染越來越嚴重的今天，我們必須要加強宣傳工作力度，讓城市居民都能夠真正主動的樹立水資源保護意識，樹立控污意識，不斷宣傳普及一些日常生活中能夠應用到的相對簡單的去污排污方法，讓城市水污染治理從每個人做起，讓城市居民共同攜手為水污染治理做出貢獻[3]。 

三、結語 

綜上所述，城市水污染在很大程度上制約了城市的持續健康發展，強化水污染防治工作逐漸成為新時期城市建設發展過程中必須要解決的重要問題。環境相關部門在組織開展水污染防治時應當結合城市發展的具體情況，構建相對健全的包含法律、技術等內容的水污染防治體系，真正貫徹落實防治措施，確保城市的持續發展。 

參考文獻： 

[1]王婧.城市水污染的控制規劃研究[J].科技創新與應用，2017（06）：185. 

篇4

關鍵詞：污染；防治；歷程

中圖分類號：X131.2 文獻標識碼：A

淮河蚌埠市區段水體污染的現象起始于1979年，由于蚌埠閘的關閉，自1978年8月23日至1979年4月26日連續斷流達247天，其間為保證淮南市電廠發電水位，短期由蚌埠閘向上游翻水，在淮河蚌埠市區段老鐵橋上游河段水體變黑發臭，實測河流水體中高錳酸鹽指數達每升三十余毫克，以淮河水作為水源的城市自來水不僅不能飲用，甚至作為沖洗或房間拖地也會產生異味。城市居民生活飲用水以臨時取用防空洞中地下水作為應急水源，華東地區調動區內鉆井開采市區范圍淺層地下水供城市居民飲水急需。淮河蚌埠市區段水體污染現象是在我國出現河段水體污染較早，且因給城市居民飲用產生突出影響而引起國家高度重視。

自1983年起，由淮河水利委員會淮河水資源保護辦公室牽頭，組織由豫、皖、魯、蘇等四省所屬淮河流域城市（或地區）環保、水文等部門編制城市河段水污染保護規劃。作為淮河蚌埠市區段水體污染防治，也從上世紀八十年代中期在以經濟建設為中心指導下開始了以淮河蚌埠市區段為重點的水體污染治理工作。

蚌埠市初期河段水污染的防治，一方面重點控制涉水工業污染源的預防，按環評和“三同時”制度控制新增污染源，另一方面重視原有工業的污染源廢水治理，隨1997年淮河流域水污染源達標排放，到2000年“零點行動”，蚌埠市所有工業污染源，盡量是低水平上，但基本都做到了達標排放。在此期間，為保障城市供水水源安全，在蚌埠閘上游約2km處河段建設第三水廠，且隨之擴建，關閉了處于蚌埠閘下游約2km第一水廠和蚌埠閘下游約5km第二水廠；在勝利路南側由八里溝到席家溝實施“污水截流”工程。

在長達20余年過程中，淮河蚌埠市區段受上游來水和蚌埠市城市污水的影響，每逢枯水期（當年12月至次年2月），多出現河段水體污染現象，河段水質類別為輕度（Ⅲ）、中度（Ⅴ類）1～2個月，甚至是重度（劣Ⅴ類）數天～1個月污染。即使作為蚌埠市主要供水水源（淮河蚌埠閘上游）河段也因上游支流（其中穎河較為突出）蓄集的所謂污水團下泄而出現短期（數天至數月）污染現象。

從上世紀九十年代中期，從城市定量考核需要，開始重視城市污水（包括生活污水）的治理，蚌埠市在淮河干流市區南側，相繼建成第一污水處理廠（位于席家溝兩側）和第二污水處理廠（位于新鐵橋東側），到2008年，市區南岸原有的5個城市污水排入淮河干流的排污口（分別是八里溝排污口、3號碼頭排污口、1號碼頭排污口、交通路排污口和龍子河排污口）的直排污水全部經過城市污水處理廠處理后排入淮河干流，結束了長達幾十年的蚌埠市城市污水不經處理直接排入淮河干流的狀況，自2009年以來，淮河蚌埠市區段基本能保持在符合Ⅲ類水體的目標要求。

城市河段水污染的防治是一項系統工程，它在所處流域的范圍僅僅是一個子系統。而一個城市的水污染防治系統，又可分污染源子系統、輸水工程子系統和城市污水處理子系統。作為某個城市，應在所屬流域水污染防治規劃指導下，根據所處位置自然和社會條件，在城市水污染防治規劃指導下，通過長期不斷的努力，循序漸進地開展城市水污染防治工作。

城市水源是城市發展在河段水污染防治工作中的重點，蚌埠市雖幾易城市水源位置，采取天河作用應急水源以及期望開發新的城市水源作出努力。城市水源保護仍是重中之重，新安江安徽段和浙江段試點的生態補償機制為調節上下游河段城市水污染問題進行了有益的探索，可借鑒作為解決保護蚌埠市水源的機制。

對于城市工業水污染源的治理，從2009年起，鑒于城市污水處理廠的建成運行，城市污水處理廠范圍內的企業相繼要求從原執行的一級排放標準，更改為執行三級排放標準，是科學合理的，可避免重復處理、降低成本。蚌埠市政府對位于市區的敏感工業污染源要求“撤市進園”，符合城市規劃合理布局要求。但應注意一類污染物和不可降解污染物的嚴格管理。這不僅是保證城市污水處理廠接管標準的要求，還是在保證城市污水處理廠處理后廢水可持續利用上的要求。

輸水工程（指輸送城市污水工程）是河段水污染治理工程的子系統，其特點是投資小、見效快。僅把其作為城市污水處理廠的配套工程是不夠的，應把其作為在控制水污染子系統，不僅在收集城市污水匯入城市污水處理廠發揮作用，在輸出城市污水處理廠處理后廢水綜合利用方面也應引起重視。合肥市擬利用城市污水處理廠處理后廢水作為汽車沖洗水，其面臨的問題之一也包括處理后出水管道建設。

城市污水處理廠的建設是城市河段水污染治理的必不可少的工程內容，是城市河段水質改善的重點工程，但在蚌埠市城市污水處理廠建設上存在的問題是對城市污水處理廠處理后廢水（即所謂“中水”）的利用沒有得到足夠的重視，不符合可持續發展原則。由此可見，城市污水處理廠的建設選地尤為重要，不僅要考慮收集城市污水便利條件，更要充分注意為處理后出水利用留下空間條件。

當前應考慮蚌埠市一水廠處理后出水的利用，可采取輸水工程把處理后出水穿過淮河干流給小蚌埠地區農用灌溉，解決處理后出水直排淮河干流的問題。蚌埠市第二污水處理廠處理后出水有可利用的空間條件，但處理后出水仍直排淮河，沒能利用空間條件進一步作為農灌用水利用。這些都是減少對淮河水質影響沒能注意并多加考慮的問題。

縱觀蚌埠市城市河段水污染防治工作，無論是工業污染源的治理和城市污水廠的建設，都是側重當時需要進行，缺乏在總體規劃指導下，分期實施，逐步達到總體目標實現的目的。回顧蚌埠市城市河段水污染防治過程，總結經驗，尋找過程和現狀存在的問題，以期引導城市規劃和環保部門的注意，把城市水污染防治工作做的更好，是筆者的初衷，也期盼在其它城市水污染防治工作中借鑒參考。

參考文獻

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淮河蚌埠市區段水體污染的現象起始于1979年，由于蚌埠閘的關閉，自1978年8月23日至1979年4月26日連續斷流達247天，其間為保證淮南市電廠發電水位，短期由蚌埠閘向上游翻水，在淮河蚌埠市區段老鐵橋上游河段水體變黑發臭，實測河流水體中高錳酸鹽指數達每升三十余毫克，以淮河水作為水源的城市自來水不僅不能飲用，甚至作為沖洗或房間拖地也會產生異味。城市居民生活飲用水以臨時取用防空洞中地下水作為應急水源，華東地區調動區內鉆井開采市區范圍淺層地下水供城市居民飲水急需。淮河蚌埠市區段水體污染現象是在我國出現河段水體污染較早，且因給城市居民飲用產生突出影響而引起國家高度重視。

自1983年起，由淮河水利委員會淮河水資源保護辦公室牽頭，組織由豫、皖、魯、蘇等四省所屬淮河流域城市（或地區）環保、水文等部門編制城市河段水污染保護規劃。作為淮河蚌埠市區段水體污染防治，也從上世紀八十年代中期在以經濟建設為中心指導下開始了以淮河蚌埠市區段為重點的水體污染治理工作。

蚌埠市初期河段水污染的防治，一方面重點控制涉水工業污染源的預防，按環評和“三同時”制度控制新增污染源，另一方面重視原有工業的污染源廢水治理，隨1997年淮河流域水污染源達標排放，到2000年“零點行動”，蚌埠市所有工業污染源，盡量是低水平上，但基本都做到了達標排放。在此期間，為保障城市供水水源安全，在蚌埠閘上游約2km處河段建設第三水廠，且隨之擴建，關閉了處于蚌埠閘下游約2km第一水廠和蚌埠閘下游約5km第二水廠；在勝利路南側由八里溝到席家溝實施“污水截流”工程。

在長達20余年過程中，淮河蚌埠市區段受上游來水和蚌埠市城市污水的影響，每逢枯水期（當年12月至次年2月），多出現河段水體污染現象，河段水質類別為輕度（Ⅲ）、中度（Ⅴ類）1～2個月，甚至是重度（劣Ⅴ類）數天～1個月污染。即使作為蚌埠市主要供水水源（淮河蚌埠閘上游）河段也因上游支流（其中穎河較為突出）蓄集的所謂污水團下泄而出現短期（數天至數月）污染現象。

從上世紀九十年代中期，從城市定量考核需要，開始重視城市污水（包括生活污水）的治理，蚌埠市在淮河干流市區南側，相繼建成第一污水處理廠（位于席家溝兩側）和第二污水處理廠（位于新鐵橋東側），到2008年，市區南岸原有的5個城市污水排入淮河干流的排污口（分別是八里溝排污口、3號碼頭排污口、1號碼頭排污口、交通路排污口和龍子河排污口）的直排污水全部經過城市污水處理廠處理后排入淮河干流，結束了長達幾十年的蚌埠市城市污水不經處理直接排入淮河干流的狀況，自2009年以來，淮河蚌埠市區段基本能保持在符合Ⅲ類水體的目標要求。

城市河段水污染的防治是一項系統工程，它在所處流域的范圍僅僅是一個子系統。而一個城市的水污染防治系統，又可分污染源子系統、輸水工程子系統和城市污水處理子系統。作為某個城市，應在所屬流域水污染防治規劃指導下，根據所處位置自然和社會條件，在城市水污染防治規劃指導下，通過長期不斷的努力，循序漸進地開展城市水污染防治工作。

城市水源是城市發展在河段水污染防治工作中的重點，蚌埠市雖幾易城市水源位置，采取天河作用應急水源以及期望開發新的城市水源作出努力。城市水源保護仍是重中之重，新安江安徽段和浙江段試點的生態補償機制為調節上下游河段城市水污染問題進行了有益的探索，可借鑒作為解決保護蚌埠市水源的機制。

對于城市工業水污染源的治理，從2009年起，鑒于城市污水處理廠的建成運行，城市污水處理廠范圍內的企業相繼要求從原執行的一級排放標準，更改為執行三級排放標準，是科學合理的，可避免重復處理、降低成本。

蚌埠市政府對位于市區的敏感工業污染源要求“撤市進園”，符合城市規劃合理布局要求。但應注意一類污染物和不可降解污染物的嚴格管理。這不僅是保證城市污水處理廠接管標準的要求，還是在保證城市污水處理廠處理后廢水可持續利用上的要求。

輸水工程（指輸送城市污水工程）是河段水污染治理工程的子系統，其特點是投資小、見效快。僅把其作為城市污水處理廠的配套工程是不夠的，應把其作為在控制水污染子系統，不僅在收集城市污水匯入城市污水處理廠發揮作用，在輸出城市污水處理廠處理后廢水綜合利用方面也應引起重視。合肥市擬利用城市污水處理廠處理后廢水作為汽車沖洗水，其面臨的問題之一也包括處理后出水管道建設。

城市污水處理廠的建設是城市河段水污染治理的必不可少的工程內容，是城市河段水質改善的重點工程，但在蚌埠市城市污水處理廠建設上存在的問題是對城市污水處理廠處理后廢水（即所謂“中水”）的利用沒有得到足夠的重視，不符合可持續發展原則。由此可見，城市污水處理廠的建設選地尤為重要，不僅要考慮收集城市污水便利條件，更要充分注意為處理后出水利用留下空間條件。

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摘要：在我國經濟快速發展的同時，環境問題也日漸嚴重，尤其是水資源的污染問題已經成為制約我國經濟可持續發展的瓶頸之一。政府在促進水環境保護中，稅收是不可或缺的重要手段。本文旨在通過借鑒國際水污染治理環境稅的實踐經驗，分析國內已有的研究成果，針對湘江流域水污染治理的問題和特點，從理論上探討我國江河流域水污染防治的環境稅的重要性與可行性，為設計流域水污染防治的環境稅收政策提供一些理論依據。

關鍵詞：湘江 水污染防治 環境稅

當今世界各國面臨的共同難題就是環境保護問題。隨著經濟快速發展，工業化、城鎮化進程的加速，流域性水問題特別是水環境污染問題尤為突出。至今我國并沒有設置專門針對流域保護的環境稅，缺乏對環境進行系統的調節與控制。而西方發達國家已有較為成熟的環境稅制，值得借鑒。筆者認為，從實際出發，建立合理的環境稅制勢在必行，現階段有針對性地對湘江流域污染防治的環境稅設計進行個案研究，試點水污染環境稅，以獲取個案經驗得以推廣，具有實際指導意義。

一、水污染環境稅的稅收政策經驗與例證

（一）西方發達國家行之有效的實踐經驗

對于環境保護的研究，早在1972 年OECD（經濟合作與發展組織）就提出了PPP原則（污染者付費）。荷蘭、德國、法國等國家早已建立了較為完善的環境稅收制度，取得了實現改善環境和降低超額稅負的雙重功效。

1.早在1969年，荷蘭便開征了“地表水污染稅”。征稅對象為向地表水和水凈化廠直接或間接排放的廢物和污染物及有毒有害物質。納稅人包括企業、公司以及家庭和個人，以“人口當量”（相當于每年每人排入水域的污染物的數量）為征稅標準。排放物質的數量以及對環境的污染程度為“地表水污染稅”的征稅依據，并且水污染稅稅率在不同地區各異，同時設立專用基金戶。

2.從1981年起德國便開始征收水污染稅，1994年11月開征《廢水稅法》，繳納廢水稅的納稅人為直接將廢水排入水域（包括地表和地下）的單位和個人。其征收基準為廢水的“污染單位”（相當于一個居民1年的污染負荷），采用統一稅率，普遍征收。此法同時還規定了減免稅，排放廢水達到了特定的最低標準以及納稅人用于改善廢水設施的投資額，分別可以減免與抵免應繳的稅款。

3.法國于1968年開征了水污染稅，其納稅人為排放污水的單位和個人。水利管理局為征收機關。為了加強征管，將流域委員會和水利管理局設在法國的每一個流域或流域群。按納稅方式水污染稅的納稅人分為家庭納稅人和非家庭納稅人。非家庭納稅人以政府權力部門對每個排污口進行測算，按類設計稅率級次，根據實際排污量和設計的稅率征稅；而家庭水污染稅以每平方米水費附加的形式計征，由政府權力部門根據每位居民日均排放量、居民人數和城鎮污水中的團狀物數量計算確定附加額。

各個國家的制度各有優劣，總體來說表現出以下特點：對水污染專門立法，依據“誰污染，誰繳稅”原則；計稅依據均為污染物的排放量和濃度；征稅的目的都是為了保持和改善水環境，為防治水污染提供資金保障，且專款專用。

（二）我國環境稅收政策現狀與不足

我國現行稅制中與環境保護有著一定關聯的主要有資源稅、消費稅、城鎮土地使用稅等11個稅種。對于防治水污染的稅收政策包括：對利用廢水作主要原料生產的產品實行減免稅；對于廢水處理勞務免征增值稅等。上述稅制，對我國環境保護起到了一定的作用。目前，我國政府對于水污染治理主要采取的是法律手段和經濟手段，如《水污染防治法》及其實施細則為主的水環境保護方面的法律、行政法規和部門規章。與此同時，政府也越來越多地采用經濟手段來治理水污染，比如：財政補貼、經濟處罰、排污權交易方法、排污收費方法、財政直接投資等。但如今環境日益惡化，強制行政手段和一些散見于各稅法的措施作用十分有限。我國現行稅制存在以下主要問題：一是缺少以保護環境為目的的專門稅種，因而缺乏環境保護整體調控。二是現有各稅種自成體系，相對獨立，有關環保的規定散見各法，效率各異，未能體現稅收的公平性，并且對環境保護的調節力度不夠。三是考慮環境保護因素的稅收優惠形式單一，缺乏系統性。

由此可知，要使環境稅制真正產生積極的效果，充分體現稅收監督經濟，調節經濟杠桿作用，必須從整體上制定協調統一的環境保護稅制。新環境稅遲遲不能推出的原因是開征新稅種需要綜合考慮各方因素，其中有避免重復征稅的問題，也有考慮到企業、個人能否承受新稅種負擔的問題。前者是稅目設置與征收的技術問題，后者是社會經濟利益問題。

二、開征水污染稅的重要性和可行性

（一）重要性

我們應當意識到，水污染稅的設計與實施對解決水污染問題將起到積極作用。稅收與行政法律等相比，具有更大的靈活性，其公平性及調節經濟杠桿屬性在環保實踐中的效果明顯。國際水污染稅的不斷完善及成功經驗值得我們借鑒，我國應該根據國情出發，建立適合我國國情的水污染稅法律制度。

湘江縱貫湖南省南北，集生活飲用、生產用水、航運、發電等諸多功能于一體。湘江承載了全省60%以上的污染，以重化工為主的流域工業布局及以現代農業為主的面源污染，使得湘江流域的污染呈現出復雜的局面，直接或間接地對湖南的經濟社會發展帶來不利的影響。一直以來，流域內各級黨委和政府高度重視，政府投入大量財力人力，開展了卓有成效的污染治理工作，取得了明顯成效，但整治任務仍很艱巨。控制湘江流域污染并提升其污染治理能力，建立一整套運行良好的治理長效機制，離不開稅收制度的支撐。長株潭城市群作為“兩型社會”綜合改革試驗區，有條件先行先試環境“費改稅”，取得一些經驗后向全國推廣。針對湘江流域水污染的實際現狀與因素，選擇湘江流域試點水污染環境稅，進行個案研究，以獲取個案經驗得以推廣，將是在發展經濟的同時，保護好“一湖清水”，實現把湘江打造成“東方萊茵河”添磚加瓦。

（二）可行性

1.良好的政治經濟環境。我國從1979年頒布并實施《中華人民共和國環境保護法（試行）》至今，政府已制定并實施了一系列保護環境資源的方針、政策、法律和措施。環境保護，特別是水資源的保護始終是近年來的政府工作報告的重要內容。國家“十二五”規劃綱要明確指出，要積極推進環境改革。針對湖南，《湘江流域重金屬污染治理實施方案》于2011年3月正式由國務院批準，成為全國首個由國務院批準的重金屬治理試點方案。湖南省委、省政府提出把湘江打造成“東方萊茵河”，作為我省“兩型社會”建設的重大戰略舉措，目前已經將湘江流域污染治理列入“十二五”發展的規劃之中。湘江流域的污染整治工作正在進行中。

2.法律制度與法律環境已大體具備。《中華人民共和國環境保護法（試行）》以法律的形式，對環境包括水資源的保護予以規范。1988年通過的《中華人民共和國水法》，標志著我國開始進入全面依法治水的新階段。1984年修訂、1996年及2008年修正的《水污染防治法》規定，“直接或者間接向水體排放污染物的企業事業單位和個體工商戶，應當按排放水污染物的種類、數量和濃度繳納排污費，同時應提供防治水污染方面的有關技術資料。”對湘江污染防治，早在上世紀70年代末期就引起國家的高度重視，1979年湖南省便出臺了全國首個水污染防治條例。

3.環境稅制度設計的理論基本健全。我國推行環境稅一直呼聲不斷，作為一個尚未推行的稅種，國內學術界一直進行著大量研究，除了對環境稅的價值定位及理論研究之外，在完善環境稅的制度設計方面也進行了大量研究，制度設計理論大體健全。

三、湘江流域水污染環境稅開征的構想

（一）納稅人與征稅范圍

遵循“誰污染，誰付費”原則，凡是有直接或間接排放廢棄物、污染物和有毒物質對水體造成污染的活動或行為則應繳納污染環境稅。考慮到征收方式的可操作性以及征收效率和征管控制等因素，目前針對湘江流域段試點的水污染稅，應以企業、企業性單位和個體經營者為納稅義務人，對居民個人和行政單位暫緩征收。應在保證產業鏈不斷裂的前提下，整合一批微小企業，規范有色金屬產業環境準入，設置生產經營門檻。

（二）征稅對象及征管機構

征稅對象即征稅的依據。對于水污染稅來說，其征收對象及范圍要合理確定，就湘江流域水污染稅來說，其征稅對象應為污水，即帶有廢棄物、污染物和有毒物質的廢水。行為人只要發生了水污染稅法所列舉的污染行為，就應該照章繳稅。目前，按湘江流域污染源的分布特征，可分為點污染源和面污染源。點污染源包括工礦企業污水廢水、城鎮區污水。面污染源是指農業污水和生活污水等。由于湘江流域工礦重金屬污染最為嚴重，因此，宜先從重點污染源即重金屬污染入手，首批開征水污染稅。等條件成熟后，再擴展到城市污水、生活污水，農業污水。選取在株洲清水塘、湘潭竹埠港、衡陽水口山、郴州三十六灣、婁底錫礦山、長沙七寶山、岳陽原桃林鉛鋅礦七大重點治理行政管轄區域里設獨立稅務征管所，會同環保、工商等權利機構成立環境治理部，以便于監控與征管工作的開展。

（三）稅基與稅率

水污染的稅率設計是稅制設計中的核心要素。在制定稅率時要考慮到治理水污染的成本、現時的經濟技術條件、納稅人的承受能力、地區的環境差異及水污染的特點等。從理論上講，水污染稅的稅率應該至少等于排污活動所造成的邊際環境損害或邊際污染成本，從而使資源配置達到最優化。從湘江的目前狀況來說，企事業單位和排放量較大的個體經營者排放的帶有廢棄物、污染物和有毒物質的工業廢水、污水應根據水污染物的數量、濃度的綜合體，即根據量化的污染程度（一般污染物、較嚴重的污染物和嚴重污染物）濃度、環境污染程度等制定區域差別定額稅率，使防治污染的總成本趨于最小化、合理化。

（四）稅收優惠及配套措施

開征水污染稅的主要目的是通過稅收手段來保護和改善湘江的水資源環境。即對有利于湘江水資源保護或減少水污染的經濟活動給予減免稅的優惠政策。對排放污水水平低于規定標準的企事業單位或個體經營者的，按一定比率給予退稅的獎勵；鼓勵企業進行有關減少污水排放或用水量的新方法、新技術，在企事業單位內部建立技術開發基金（給予稅前免除），以此降低因利用新技術所產生的投資風險，并且對有效實施或取得一定效益的給予正面的稅收鼓勵、財政援助或政策性表揚；對永清環保、凱天環保、麓南環保等一批環保龍頭產業企業加大投資，給予政策支持與財政補貼；更多地利用稅收加計與扣除、加速折舊、投資抵免等間接優惠方式，以充分發揮稅收優惠的激勵作用。另外，稅款實行專款專用，用于水資源的保護和污染的治理。

四、結束語

流域水污染治理有其特殊性和復雜性。我國環境稅的建立已經有了良好的政策基礎及理論基礎。我們應適時擇機出臺水污染環境稅，運用稅收的特有職能與手段，搭好地方政府間區域合作的法律和制度平臺，保護生態自然，促進區際跨界間公平，實現經濟效益、社會效益、生態效益的共贏。在稅制設計中，應考慮納稅人的實際負擔能力和承受能力，由易到難、體現稅收的中性與公平性，循序漸進、逐步深化，來進行水污染的綜合防治。

參考文獻：

1.王金南，葛察忠.環境稅收政策及其實施戰略[M].北京：中國環境科學出版社，2006.

2.曾賢剛.從OECD國家經驗看我國環境稅的建立和完善[J].經濟理論與經濟管理，2008，（5）.

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【關鍵詞】跨界水污染；原因；完善措施

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0278（2013）07-071-02

近日，上海黃浦江水域死豬漂流事件作為一場引發廣泛關注的公共事件，折射出的環保問題，在一段時間內仍會繼續刺激著公眾心弦。如此行為相當于公然向黃浦江排污，它敲響了中國城市飲用水危機的警鐘，令中國水安全問題再度受到關注。這種頻頻出現的惡性跨省域的水污染事件，引發了我對當下環境資源保護法的思考――為什么國人運用已有的知識充分預見了環境和資源破壞的后果并且制定出相對完善的法律來約束這種行為之后環保局勢依然不容樂觀？在特定的時空場域中，法律會被擱置和無視的原因究竟是什么呢？如何才能走出“出事一應對一再出事一再應對”的惡性循環？

一、跨行政區域水污染的定義

文章所討論的跨行政區域水污染糾紛，是指發生在兩個或者兩個以上行政區域之間的因水污染而產生的行政區域政府間的糾紛和矛盾。“跨行政區域水污染糾紛”責任主體是政府，這種責任主要是某一個行政區域同一水體中其他行政區域造成的水體污染帶來的治理成本及阻礙經濟發展所承擔的責任。

二、跨行政區域水污染的原因探索

（一）地方政府保護主義

“流域水環境容量從地方政府的角度來看具有公地的性質，各地區利用流域水體排放污染而無需承擔成本，各地區自身的最優決策將導致流域整體的嚴重污染。”共用水體中的行政區，往往會通過污染行為追求自身的利益，而這種污染行為的外部性將導致污染行為的成本轉嫁給其他共用水體的行政區域。這種以鄰為壑的行為會導致其他區域受損往往會引發各個行政區域之間的矛盾。

（二）跨區域水污染糾紛解決機制存在弊端

當前，此類糾紛目前主要依靠行政執法解決，尚無統一的司法管轄的體制。由于行政執法的主體環保部門隸屬于地方各級政府，在執法中客觀上存在道不統一、執法標準不統一、程序規范不統一的現象，跨區域水資源保護糾紛機制尚不完善。跨區域水污染防治面臨的一個凸顯的難題就是缺少行政區域間的有效聯動。《水污染防治法》第四條明確規定：“縣級以上地方人民政府應當采取防治水污染的對策和措施，對本行政區域的水環境質量負責。”可見各個行政區域的政府必須對本行政區水質負責。但由于飲用水源是一種流域資源，它具有整體流動的自然屬性，以流域為單元，水量水質、地上水地下水相互依存，上下游、左右岸、干支流的開發利用和治理互為影響；引用水源雖然從生態系統上看它是一個完整的系統，但其干流、上下游卻被認為地劃分成多個行政區域，形成實際上分割管轄的現象。由于上游無需對下游的水源地保護負責上游無需對下游的水源地保護負責，往往造成各行政區域在保護環境時形成各自為陣、以鄰為壑的困境，導致下游水水源環境仍顯脆弱。這樣看似分工明確、責任分明的監管模式，既不能充分發揮各部門的作用，又不能形成整體效益，反而因各部門的權力競爭造成對整體利益、長遠利益的損害。這是導致“跨界污染”久拖不決、愈演愈烈的主要原因。

三、完善跨區域水污染解決機制的對策

文章分別公眾參與制度、行政機制的完善，以及相關法律法規的健全三個方面著眼，使其相互配合、形成合力，從而使得跨區域水污染得到有力解決，避免這樣的惡性環境事件再次重演。

（一）建立公眾參與制度

盡管公共部門將環保問題上升為建設“美麗中國”的高度，人們的生態環境的保護意識仍然不容樂觀。當政府、養殖戶、非法商販糾結于經濟、觀念、市場、法制等多種因素時，擇其最省錢的辦法，就是將死豬投入江中，于是就出現了“江泡豬”這一震撼場面，這一現象反映出人們面對顯性的經濟利益時往往會選擇破壞生態環境。現階段我國的水資源管理體制，依賴自上而下的行政命令，社會公眾參與的機會和范圍較少，尚未建立社會公眾參與水資源管理的平臺。我國國民對于自身在解決環境問題中的作用和地位不明確，在面對環境問題更多地表現為“政府依賴型”提高公眾的參與意識是個重要且緊迫的問題。公眾參與可以確保決策的公平、推動決策的實施，更重要的是可以促使公眾自己了解自己的行為對他人的潛在影響。新修訂的《水污染防治法》雖規定了公眾參與環境影響評價制度，但總的來說，公眾參與水污染防治的形式比較單一，許多新的義務性規定沒有與明確的法律責任相對應，使得有關條款的執行和遵守失去了一部分強制力。具體來說，要進一步拓寬公眾參與的范圍和途徑，注重公眾環境意識的宣傳、教育、和培訓，鼓勵和保護公眾更多地參與環境管理以促進環境保護目標的實現。

（二）構建完整的跨區域水污染聯動機制

黃浦江上游死豬事件，這對上海乃至多地水務部門都提出了一個棘手的問題：處于下游的水源地究竟如何保護？因為按照現在的監管模式，上游無需對下游的水源地保護負責，處于下游的水源地環境無法得到徹底保證。在這樣的監管模式下，每個行政區域都應該向其下游的行政區域負責，保證流出其行政區域的水質達標。跨界河流的上游地區應當杜絕對跨省界斷面水質造成污染的項目建設，并加強水質考核從源頭上進行預防。發生了跨行政區域水污染時，承擔責任的主體就是造成水體污染的源頭區域。

不管是空氣還是水域污染很容易跨區域，不可避免地會波及到周邊省市，各方亦應充分認識到與周邊城市建立各項監管聯動機制、突發事件治理協調機制的重要性。但在這之上又有一個屬地管理的原則，河道流經的地方政府各有自己的處置權，因此導致在實際操作層面，尤其是涉及跨省域的突發水污染事件上，互相配合欠周全。此次“黃浦江死豬浮尸”是橫跨江浙滬的跨地域事件，水污染跨區域協調機制，要河道流經區域達成共識，把整個流域作為一個生態整體來考慮，所有區域內的個體榮辱與共。不能靠單個地域單打獨斗，需要多地域建立生態環保的應急聯動機制。

首先，要完善跨行政區域信息交換機制。當上游地區突發污染物排放、流域水量水質水文遭受污染并且可能威脅下游水質時，上游政府或環保等有關部門應立即將污染的具體情況毫無隱瞞地通知下游行政區域的有關部門。上游地區除制定突發事件的應對機制外，還需要與下游地區及時溝通事故調查處理進展情況。相關政府之間建立通暢的突發事故信息通道，能夠遏制對其他行政區利益的損害，減輕污染防治和糾紛解決的困難。此外，不同行政區域之間應該協商確定在突發事件發生時，哪些信息應該全面、真實地共享并予以切實履行，必要時還可以設置專職機構和工作人員互通有無。

其次，要完善聯合執法制度。我國個別地方政府已經初步構建了跨邊界環境聯合執法工作機制，表現為成立跨縣（市、區）行政區域環境聯合執法小組。當發生跨界污染糾紛和環境污染事故時，相鄰兩地的環境執法人員有權以聯合執法小組的名義到對方管轄（邊界區域）進行環境執法。但是針對跨行政區域水污染聯合執法組織的具體工作職責、執法程序以及發現問題的處理方法還沒有形成相應的文件。因此，有必要通過跨行政區域水體內的各行政區政府及直接參與管理的環境保護部門經過協商、共同確定。聯合執法小組在遵循規定、接受環保行政機關的監督的前提下，才能有效加強對兩地環保部門執法工作的監督力度，及時通報相關環保部門對本地企業存在嚴重環境違法行為而隱瞞不報、互相推諉環境問題的不良現象。

（三）完善法律體系

法律是因時而變的，完善的法律體系會為經濟發展提供有效保障，為政治和行政改革提供有效依據。制定以流域為整體的水污染防治法，增加行政區域間協調的法律規范體系和合作平臺避免地方保護主義及跨行政區域水污染糾紛解決過程中法律適用所帶來的沖突。我國法律體系的完善需要借鑒和吸收國外法制建設的有益經驗和人類共同創造的法治文明成果，但是絕不能用西方的法律體系來套我國的法律體系。完善我國突發性水污染應對法律體系，需要完善包括憲法和憲法性法律的規定、《環境保護法》的基本規定、專門的應急法律、單行環境法律中有關突發性水污染事件應急處理的規定、專門的和包括應急內容的行政法規等內容。

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關鍵詞 地下水；地下水污染；地下水保護制度：污染治理體系

文／井柳 新劉偉 江王 東張濤

地下水是我國重要的城鄉供水水源；全國309個地級及以上城市的835個集中式飲用水源地，一半以上為地下水型水源地。目前，我國地下水環境質量狀況不容樂觀，局部地區出現重金屬和有機物超標現象，嚴重威脅人民群眾飲水安全和身體健康。黨的十報告明確提出要“以解決損害群眾健康突出環境問題為重點，強化水、大氣、土壤等污染防治”、“完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度”。面對我國嚴峻的地下水環境形勢，構建最嚴格的地下水環境保護制度勢在必行。

我國地下水環境形勢嚴峻地下水環境狀況不容樂觀

《2013年中國環境狀況公報》顯示，全國地下水環境質量的監測點總數為4778個，其中國家級監測點800個。水質優良的監測點比例為10.4%，良好和較好的監測點比例分別為26.9%和3.1%，較差和極差的監測點比例分別為43.9%和15.7%。主要超標指標為總硬度、鐵、錳、溶解性總固體、“三氮”（亞硝酸鹽、硝酸鹽和氨氮）、硫酸鹽、氟化物、氯化物等。與2012年相比，有連續監測數據的地下水水質監測點總數為4196個，分布在185個城市，水質綜合變化以穩定為主，其中變差的監測點比例為18.0%。《華北平原地下水污染防治工作方案》披露，華北平原局部地區存在地下水重金屬、有機物超標現象，主要污染指標是汞、鉻、鎘、鉛、苯、四氯化碳、三氯乙烯等。

經濟發展給地下水環境保護帶來壓力

隨著我國城鎮化進程的加速，城鎮人口不斷增加，城鎮化率大大提升，地下水環境保護壓力不斷升級。1978-2011年，城鎮人口由1.72億增加到6.9億；城鎮化率由18%增加到51%。城鎮化建設改變了地下水天然人滲補給條件，減少了地下水補給量，同時地下水開采量不斷提升，一些地區出現地下水超采現象，導致地下水位驟降，出現漏斗區域，并造成地面塌陷、海水入侵、土地鹽漬化等災害。另外，城鎮化發展過程中工業廢水、生活污水排放量不斷增加，地下水污染事件時有發生。根據環境保護部2013年2月下旬至3月開展的華北平原排污企業地下水污染專項檢查結果，涉水的25875家排污企業中查處各類環境違法行為558件，對其中88家企業處以罰款，總額達613萬余元。

我國地下水環境保護制度不完善現有地下水環境保護相關制度

地下水資源保護相關制度。一是最嚴格水資源管理制度。2012年國務院了《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，要求確立“三條紅線”，即水資源開發利用控制、用水效率控制及水功能區限制納污。二是水權交易制度。獲得取水權的單位或個人通過各種合理措施節約出的水資源，可依據相關規定進行水的使用權有償轉換。

地下水污染防治相關制度。一是污染源普查及數據更新制度。2010年第一次全國污染源普查工作啟動，對我國排放污染物的工業、農業、生活污染源及集中式污染治理設施開展調查，隨后又開展了污染源普查數據動態更新調查工作。二是環境影響評價制度。2011年環保部了《環境影響評價技術導則地下水環境》，規范了我國地下水環境影響評價工作，填補了我國環境影響評價技術標準體系的空白。三是排污許可證制度。《排污許可證管理條例》（征求意見稿）中規定，國家對在生產經營過程中排放廢氣、廢水、產生環境噪聲污染和固體廢物的行為實行許可證管理。對地下水來講，排污許可證制度屬于源頭預防范疇。四是地下水環境質量報告制度。國土和環保部門每年公布我國地下水環境質量狀況，《中國國土資源公報》和《中國環境狀況公報》。

我國地下水環境保護制度體系存在的問題

雖然我國目前已初步形成了地下水環境保護制度體系，但從體系的完備程度和與時俱進角度看仍存在著很多問題。

地下水環境保護法律法規不健全，環境管理體制和運行機制不順。目前我國頒布實施的有關法律法規中，涉及地下水環境保護的條款較少。《地下水質量標準》(GB/T14848-93)僅涉及39項指標，遠不能滿足現階段地下水污染防治要求。我國地下水環境管理體制不順，各部門職能劃分不清，存在交叉，沒有形成地下水環境保護的合力。

對地下水污染防治關注度低，缺少針對地下水污染源的管控制度。污染源普查范圍大、數量多，沒有針對垃圾填埋場、危險廢物處置場、工工業園區、、石油化工企業、加油站和油庫、高爾夫球場、再生水灌溉區和礦產開采及加工區等地下水特征污染源開展深入調查。未建立地下水污染源長期監管機制，導致我國目前地下水環境底數不清，地下水污染防治手段和措施落后。《中國國土資源公報》和《中國環境狀況公報》每年的地下水環境質量信息，僅能反應出區域地下水環境狀況，不能對地下水源地和地下水特征污染源及其周邊的水質狀況進行分析和評價，無法指導地下水污染防治工作。

國際地下水環境保護制度借鑒美國地下水環境保護制度框架

美國在地下水環境保護領域主要建立了以下六項制度。

統一管理與多部門合作制度。美國地下水環境保護工作由環保局、農業部、內政部和能源部共同管理，各有分工。

污染預防和長效監測制度。美國重視地下水污染源頭預防工作，對埋地油罐、垃圾填埋場、危險廢物儲存池等均設置了防滲措施。目前已經建立了較為完善的地下水監測系統，地下水監測點位共計約42000個。

調查評價與風險評估制度。1991年，美國啟動了國家水質評價計劃(NAwoA)，大約每10年對水質趨勢進行一次評價。美國材料與試驗協會(ASTM)將健康風險分析評價與地下水污染治理相結合發展出RBCA(Risk-based Corrective Action)模式。

污染場地分級管理與整治制度。《綜合環境反應、賠償與責任法》（CERCLA，即超級基金法案）要求，對發現的污染場地進行相關認定，以可能給人體健康和環境造成重大損害的程度來劃分，并收錄到“國家優先名錄”上。

污染整治基金籌措制度。超級基金主要來源于對生產石油和某些無機化學制品行業征收的專門稅、聯邦財政撥款、年收入在200萬美元以上企業的附加稅、聯邦普通稅、基金利息和向違法者征收的罰款等。

信息共享與公眾參與制度。美國環保局網站上，公眾可以免費獲取一些地下水環境信息；超級基金項目報告也在該網站上公開。

歐盟地下水環境保護制度框架

歐盟在地下水環境保護領域主要建立了以下三項制度。

統一管理與多部門合作制度。“歐盟環境委員會”統一制定水環境相關的法律、標準，以水質監測為主，大部分成員國由環保部門負責，地礦、衛生、公共事務等部門參與。

長效監測與信息共享制度。歐盟多數成員國每年開展2～4次水質監測，并上報數據庫，多數數據可免費共享。

專家討論制度。基于水框架指令成立地下水工作組，80多位專家一年2次會議討論指令實施情況。

日本地下水環境保護制度框架

日本在地下水環境保護領域主要建立了以下三項制度。

統一管理制度。日本地下水環境管理的政府專職機構為其環境省下屬水、大氣環境局內設置的土壤環境科地下水室。

調查評價制度。2002年《土壤污染對策法》出臺，要求對土地環境狀況開展調查評價，當土地被判定特定有害物質超過標準時被指定為污染地域。日本開展地下水污染調查已有20多年，劃分出了不同污染程度區域，平均每年投資3000萬日元。

污染整治及基金籌措制度。《土壤污染對策法》要求污染行為人和土地所有者必須對污染地域采取對策，開展污染整治。當找不到污染行為人時，整治費用由土地所有人負擔，“土壤污染對策基金”可提供部分補助。“土壤污染對策基金”主要經費來源于土壤管理、委托工程、委托調查費用部分捐贈和民間自發捐款等。

我國最嚴格的地下水環境保護制度框架構建

我國地下水環境形勢不容樂觀，地下水污染正由點狀、條帶狀向面上擴散，由淺層向深層滲透，由城市向周邊蔓延。根據黨的十報告要求，我國亟需構建最嚴格的地下水環境保護制度。最嚴格的地下水環境保護制度框架應當包括最嚴格的地下水相關環境法律法規、環境質量目標、污染預警機制、調查評價及污染治理體系、環境經濟政策等方面內容。

建立最嚴格的地下水環境保護法律法規體系

進一步完善我國地下水法律、法規、標準體系，研究制定地下水污染防治相關技術指南。盡快修改《水污染防治法》，增加并明確對地下水環境監管相關要求；建議編制地下水污染防治條例，增強地下水環境保護法律責任；《全國地下水污染防治規劃（2011-2020年）》（以下簡稱《規劃》）和《華北平原地下水污染防治工作方案》（以下簡稱《方案》）已經出臺，標志著地下水污染防治工作正式納入了國家層面的決策，應積極落實《規劃》和《方案》要求，保障各項任務如期完成；盡快啟動我國地下水環境質量標準、監測標準、修復際準等制定工作；修訂完善《地下水環境監測技術規范》，編制地下水環境調查、評估、污染修復防控等技術指南。

建立統一管理與多部門合作制度

應厘清各部門在地下水工作領域的任務分工，充分發揮各自優勢，設立專門的地下水環境保護管理辦公室，聯合環保、國土、住建、水利、衛生、工信、農業等部門和單位，對全國地下水環境實施統一監管。環保部門主要負責對地下水污染源及水源地的環境監管，國土部門重點關注區域地下水環境狀況，水利部門重點關注地下水資源量變化情況，住建和衛生部重點關注水廠及飲用水水質狀況，工信部重點關注產業布局對地下水環境產生的影響，農業部重點關注農業面源對地下水環境的影響。

根據我國地下水環境現狀、地下水功能區劃和污染源分布情況開展全國地下水污染防治區劃，劃分為“一般保護區”、“防控區”和“治理區”，從宏觀上掌控和指導全國地下水污染防治工作。

建立污染預防和長效監測制度

應加強對垃圾填埋場、危險廢物處置場、工業園區、石油化工企業、加油站和油庫、高爾夫球場、再生水灌溉區和礦產開采及加工區等地下水特征污染源的控制與管理，根據不同污染源特征，分別提出污染源頭控制要求，如加油站埋地油罐應設置雙層管或防滲池；面對我國城鎮化迅猛發展態勢，應加強對城鎮生活污水及固體廢物的管控，做好廢水、廢物收集處理及防滲措施，降低其對地下水環境的污染風險；建立地下水環境監測網和信息數據庫，形成監測井長期維護和數據定期上報機制。

建立地下水環境調查評價制度

我國雖然在重點區域、城市地下水動態監測和資源量評估方面獲得了大量數據，但這些難以完整描述地下水環境質量及污染情況，我國地下水污染底數仍然不清，應通過開展全國地下水基礎環境狀況的調查評估工作，以地下水源和特征污染源為重點調查對象，循序漸進，摸清家底，并建立地下水環境調查評價長效機制。

建立污染場地分級管理與整治制度

結合我國經濟、社會發展情況，按照污染場地及其周邊地下水功能和健康風險評估結果建立優先整治清單，實施污染場地分級列管。對人體健康風險值超標或準備再度開發利用的場地，根據已確定的修復目標，開展相應修復工作。

建立污染整治基金籌措制度

厘清污染治理責任，實行“誰污染、誰負責、誰治理”；對于無主污染源由國家或地方政府負責整治。研究建立“地下水污染整治基金”，向污染地下水環境的工業企業征收整治基金。通過制定綠色信貸、保險、優惠稅率及污染場地再開發等輔助政策，鼓勵開發商及民間資金的流入。

建立信息共享與公眾參與制度

通過網絡平臺及咨詢熱線，向社會公開地下水環境狀況調查、評價、污染場地整治等信息，接受公眾與媒體監督。

主要

參考文獻：

[1]陳鴻漢，劉明柱，永葆地下清流——《全國地下水污染防治規劃》的實施建議[J]．環境保護，2012(4)：23-26.

[2]曹文婷．中國水權交易制度研究[D]．北京：中國政法大學，2007．

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(一)跨界水污染嚴重所謂跨界水污染,指某行政區水污染物排放總量超過當地水環境容量,該行政區江河湖泊的出境水質差于入境水質,呈現水環境負外部性的現象.跨界水污染包括省、地級市、縣、鄉四個層面.其中,跨縣水污染是最基本的層面,而跨省水污染是防治的難點.跨界水污染有兩種表現形式,一種是日常性跨界水污染,其特征是程度較輕,污染疊加,活動在某行政區的人們往往既是鄰域上游污染的受害者,又是鄰域下游污染的制造者.本來清潔可愛的江河出現了這樣一種可怕景象:江河的上游是優質水,流經幾個縣市后就成為超標水,到了下游則全成為五類和劣五類水.另一種是跨界水污染亊件,其特征是污染程度嚴重,成果嚴重,激化了鄰域之間的社會矛盾.進入新世紀以來,長三角地區發生過多次跨界水污染事件,其中在全國造成較大影響的有四起,分別是:2001年江浙交界的王江涇鎮堵壩斷河事件,2005年江蘇蘇州桃源鎮的黑水污染事件,2007年江蘇沭陽水污染事件,2013年的黃浦江死豬事件.跨界水污染事件是跨界水污染現象的極端表現,其屢屢發生的基礎是跨界水污染現象的常態性存在.跨界水污染現象不根除,則跨界水污染事件就不可能杜絕,而處于流域最下游延長線上的海灣河口水環境也就不可能得到根本性好轉.

(二)江海水環境分治所謂江海水環境分治,特指長三角地區、乃至全國存在的江河湖泊水污染防治與海灣河口水環境治理人為分割的制度安排和不協調現象.江海水環境分治有多種表現形式.一是主管機構不一樣.江河湖泊水污染防治由環保部門主抓,海灣河口水環境治理由海洋(漁業)部門為主.海洋(漁業)部門職能眾多,難以集中力量實施海域水環境治理,以浙江省海洋漁業局為例,內設處室13個,環境處只是其中的一個處室,難免顧此失彼,粗放管理.二是地方政府的重視程度有差異.以浙江省錢塘江流域和杭州灣地區為例,2005－2014年的十年間,省級機關的錢塘江流域水污染防治和生態補償的專門文件共計10多個,而杭州灣地區水環境治理省級層面的專門部署是在2013年,省環保廳與省海洋漁業局聯合«杭州灣區域污染整治方案».三是尾水排放標準和監管水準不一樣.在相當一段時間里,污水處理廠尾水排海標準明顯低于江河湖泊,導致杭州灣兩岸城市競相投巨資在杭州灣(河口)岸邊建設污水處理廠.目前,長三角江河湖泊監測斷面水質狀況己做到月報,而海灣河口還處于年報.

二、江海分治制度的局限性

上述三個水環境治理中的突出問題歸結到一點———缺乏區域合作.實踐已經證明,這種江海分治制度具有明顯的局限性.

(一)部署流域水污染防治時往往忽視對氮和磷的控制以錢塘江流域和杭州灣地區為例,多年來,杭州灣的水環境處于惡化中.杭州灣水污染的主要威脅是氮和磷,化學需氧量的污染并不嚴重,而“十一五”期間,浙江省對錢塘江及杭州灣陸源污染物的監管和考核重點是化學需氧量,忽視了對氨氮和總磷的檢測和控制,減排的主觀努力方向脫離了杭州灣水環境的實際,導致杭州灣水環境的治理事倍功半.

(二)海灣河口水環境污染物由多區域排入,治理受區域限制先看錢塘江流域和杭州灣地區,據有關方面調查,2012年,排入杭州灣的主要污染物中,化學需氧量為6416萬噸,氨氮為260萬噸,總磷為073萬噸.其中,富春江電站以上區域排入的三種主要污染物分別占總量的5495％、5243％和6246％,說明杭州灣污染物的一半以上由錢塘江上中游區域排入,杭州灣整治區域沿岸上海、杭州、寧波、紹興、嘉興五城市相關區域合計排放的三種主要污染物分別占4505％、4757％和3754％.從浙江和上海兩個行政區污染貢獻率分析,浙江排放的三種主要污染物分別占9321％、8836％和9182％;上海分別占679％、1164％和818％.[3]再看長江流域和河口地區,據中國環境科學研究院等部門的調查,2005年,長江流域化學需氧量入海通量為20340萬噸,總氮入海通量為11889萬噸,總磷為719萬噸.其中,長江上中游排入的三種主要污染物分別占總量的713％、822％和779％;江蘇省相關區域排入的三種主要污染物分別占總量的209％、75％和148％;上海市排入的比重為78％、103％和72％.[4]

(三)容易誘發相關區域多種形式的非合作排污博弈沒有區域合作制度的硬約束,各行政區水污染防治缺失了一個重要的動力機制和監督機制,容易誘發相關城市多種形式的非合作排污博弈.不少基層政府對污染行為采取軟約束,監管不力,有些基層政府竟然同意將污染企業布局在與下游鄰域的交界處;更有甚者,把海灣和湖泊視作“排污公地”,如杭州灣兩岸城市的地方政府,為了爭取較低的排放標準,為了減輕所轄行政區域的水環境壓力,紛紛競相投巨資在杭州灣(河口)岸邊建設污水處理廠,截至2012年,僅浙江省杭州、寧波、紹興、嘉興四市的相關區域,合計建成擁有入海(河口)排污口的污水處理廠38個,年污水排放量12140656萬噸.該區域有一個縣級市,自身并沒有杭州灣岸線,為了改善本行政區域的水環境狀況,向周邊擁有岸線的縣市租地,投資5億多元,專門鋪設了一條22km的尾水排放管,建設6個泵站,將本行政區的5個污水處理廠的尾水收集起來,集中排放到錢塘江河口之中.

三、江海共治區域合作制度的主要內容

所謂江海共治的區域合作制度,指把江河湖泊與其海灣河口的水環境作為一個有機整體綜合治理,促使該區域內各行政區之間合作防治水污染,推進江海水環境明顯好轉的一組制度安排.江海共治的區域合作制度有三方面的主要內容.

(一)堅持江海水環境治理一體化理念

擯棄江海水環境分治的傳統舊觀念,樹立水環境治理江海一體化理念,把泛流域作為一個有機整體,統籌安排該區域各行政區的水污染合作防治工作.以錢塘江流域和杭州灣地區為例,根據水系流向特征,合作治理水環境的區域,不僅包括浙江省境內錢塘江流域的杭州、衢州、金華、紹興、麗水5個設區市的22個相關縣(市、區),而且應該包括杭州灣地區寧波、嘉興2個設區市的11個縣(市、區);同時,還應包括上海市的金山、奉賢、浦東新區的部分區域.長江流域及長江口地區情況比較特殊,長江流域是我國特大尺度的江河,流經全國11個省市,該區域的江海一體化治理可以分兩步走.第一步,構建長三角區域內的江海共治機制,空間上可包括上海、江蘇、安徽的相關設區市,先行試點,積累經驗.第二步,結合國家構建長江經濟帶的重大戰略,積極創造條件,構建長江流域及長江口地區水環境江海共治制度.

(二)構建長三角跨省泛流域水環境綜合治理省部際聯席會議制度

2008年以來,在中央政府的高度重視下,己經創新構建了太湖流域水環境綜合治理省部際聯席會議制度,該聯席會議由國家發展改革委牽頭,環境保護部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、江蘇省、浙江省、上海市兩省一市政府參加,聯席會議構建以來,2008年緊急編制了«太湖流域水環境綜合治理總體方案»,2013年又策劃編制了«太湖流域水環境綜合治理總體方案(2013修編)»,兩個總體方案對太湖流域兩省一市合作治理水環境起到了不可替代的重要作用.實踐證明,太湖流域水環境綜合治理省部際聯席會議制度是推動部門、地方和社會形成上下聯動、合力治污的重要工作機制.所謂泛流域,指包括流域及其海灣河口地區的廣泛區域.根據長三角地區的實際,建議拓展太湖流域水環境綜合治理省部際聯席會議的職責和功能,同時兼管長三角跨省泛流域水環境綜合治理,除太湖流域外,還應包括長江下游及長江口、錢塘江流域及杭州灣地區.依托這一重要機制,分別制定長江下游及長江口、錢塘江流域及杭州灣地區水環境綜合治理總體方案,促進長三角地區跨省泛流域水環境治理合作機制的構建和完善.

(三)創建三位一體的江海水環境治理合作機制

三位一體的江海水環境治理合作機制是一個制度體系,主要包括區域入江入海污染物通量監測機制、水環境區域補償機制和泛流域水質交易機制.

1．區域入江入海污染物通量監測機制.要構建江海水環境治理區域合作機制,首先要搞清楚各行政區在一定時間內排入江河及其海灣河口的主要水污染物通量.一般來說,流域的非河口地區情況相對簡單,采取斷面監測的方法,只要在江河流經某行政區的入口和出口處分別進行斷面監測,就可以確定該地區入境水質和出境水質的污染物濃度和污染物通量,出入境斷面的通量差就是該行政區排入江河的污染物通量.海灣河口地區情況比較復雜,水流流向受涌潮的重大影響,咸水與淡水交替,簡單地采用海洋水質的通量監測方法有困難.目前擬采用分類相加法,一是海灣河口某行政區通過入海支流及河道排放污染物的通量,其計算方法類似于斷面監測法;二是該行政區通過建在沿岸的若干污水處理廠向海灣河口排放污染物的通量,其計算方法是平均排放濃度與排放廢水量的乘積;三是海域污染源排放的污染物,主要包括海水養殖、船舶污染和事故污染.最后將三類污染物相加就是河口該行政區的排污總量.為確保監測數據的權威性,長三角省界斷面的污染物通量由環保部華東督查辦負責,地、縣交界斷面的污染物通量由上級環保部門負責.各行政區交界斷面的污染物濃度和通量信息都應在泛流域內共享,并按月向社會公布,接受公眾監督和評價.

2．水環境區域補償機制.所謂水環境區域補償機制,指為保護、修復和改善泛流域水生態系統服務功能,促進水環境不斷好轉,由相應的水環境治理合作機構或上級人民政府作出的、調節流域上中下游及其河口各行政區之間環保職責及其經濟利益關系的一組制度安排.水環境區域補償機制包括兩方面主要內容,一是流域上游源頭地區水生態保護的補償機制;二是鄰域雙向補償機制,即當鄰域上游行政區呈現水環境正外部性時,應由下游補償上游鄰域;當鄰域上游行政區呈現負外部性時,就由上游補償下游鄰域.2005年以來,長三角兩省一市對水環境區域補償機制進行了有效的探索,其中,浙江省在創新流域上游源頭地區水生態保護補償機制方面處于領先地位,江蘇省在探索鄰域雙向補償機制方面領跑全國.面對江海共治的新要求,水環境區域補償機制也應進一步創新和完善.其一,以海灣河口的水環境容量確定泛流域治污目標和減排任務,若海灣河口水環境容量不足的,可以分階段、分主要污染物逐步達到改善水質目標,再采取倒推法按河口到源頭順序確定各行政區斷面水質目標及主要水污染物的減排任務.其二,在分配各行政區減排任務時,要充分考慮各行政區現有的排放強度,排放強度大的應下達較多的減排任務.其三,在長三角地區大力推廣江蘇、浙江的水環境區域補償實踐經驗,切實把流域上游源頭地區水生態保護補償機制和鄰域雙向補償機制落實到長三角每一個縣級行政區,尤其應在跨省斷面實施雙向補償機制方面取得突破.

3．泛流域水質交易機制.水質交易機制是美國1990年代以來實施的流域治理的創新性政策工具,是排污權交易機制在流域水環境治理中的應用和發展,對于提升和完善長三角排污權交易機制具有重要的借鑒作用.長三角排污權交易機制已探索多年,取得了一定的成效,但還不完善,主要存在三個問題:一是政府干預偏多,市場作用較弱,排污權有償使用與排污權交易混為一談,夸大了排污權交易試點的成效;二是交易范圍偏小,絕大多數限制在縣域行政區,不利于環境資源的優化配置;三是交易內容和方法過于單一,局限于點源之間的交易,局限于企業與政府、企業之間的交易.根據長三角的實際,借鑒美國水質交易的經驗,有必要創新探索泛流域水質交易機制,著重抓住三個要件.其一,充分發揮市場在排污權交易中的決定性作用,把排污權有償使用與排污權交易適當分開.其二,行政區域內交易與泛流域水質交易相結合,著重探索流域及其河口范圍內開展水質交易的實現形式,提高水環境資源的配置效率.其三,進一步豐富水質交易的內容和方法,探索點源與非點源水質交易辦法,研究距離目標水體不同位置的交易比率;借鑒京都議定書的排放貿易(ET)機制,探究泛流域內各行政區之間的水質交易辦法.

四、結語

篇10

第二條（限期治理對象）本市范圍區內直排水體的企業事業單位，其污水排放有下列情形之一的，可以責令其限期治理：

（一）位于水源保護區、自然保護區、風景名勝區和其他需要特殊保護的區域內的企業事業單位，其排放的污染物在環保部門監督性監測中連續兩次超標，或在一個管理周期內，超標頻率≥30％（樣本數不少于5個）的；

（二）位于前款規定區域之外的企業事業單位，其排放的污染物在環保部門監督性監測中連續三次超標，或在一個管理周期內，超標頻率≥50％（樣本數不少于5個）的；

（三）其他嚴重污染環境的企業事業單位。

第三條（限期治理期限）限期治理的期限應當根據被限期治理單位的工藝特點、治理工程規模等綜合因素確定，一般為3至6個月，最長不超過1年。

第四條（限期治理決定書要求）限期治理決定書內容應當包括：

（一）作出限期治理機關的名稱、文書種類和編號；

（二）被責令限期治理單位名稱；

（三）作出限期治理的依據；

（四）限期治理要求（包括執行標準、總量控制指標及排放口整治等）；

（五）限期治理期限；

（六）逾期未完成治理任務的法律責任；

（七）不服從限期治理決定的救濟途徑。

第五條（被限期治理單位的義務）被限期治理的單位的主要義務：

（一）被限期治理的單位應當及時制定治理污染方案，報作出限期治理決定的人民政府所屬的環保部門備案，并接受環保部門的監管。

（二）被限期治理的單位必須根據其現有污染治理能力，采取限產、減產或者其他措施，使限期治理期間的污染物排放符合規定的要求。

（三）被限期治理的單位必須按期完成治理任務，確保污水穩定達標排放。

第六條（限期治理的核查）限期治理期滿，作出限期治理決定的人民政府所屬環保部門應及時組織核查。核查工作應當在3個月內完成；核查中發現超標排放的，視作未完成限期治理任務。

第七條（排污申報變更）被限期治理的單位完成限期治理任務后30日內，按規定到環保部門辦理排污申報變更登記、水污染物排放許可證變更申請。