導語：如何才能寫好一篇行政監督形式，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、民事行政檢察工作存在的問題

（一）我國現行法律對民事行政訴訟監督都有相關規定，但都不夠具體，在實際操作中存在分歧。我國憲法第一百三十一條規定人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受任何行政機關、人民團體和個人的干涉。我國民事訴訟法第十四條規定人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。但是，最高人民法院規定檢察院對法院依照特別程序、督促程序、公示催告程序、企業破產還債程序審理的案件、當事人撤訴或按撤訴處理等案件提出抗訴的，法院不予受理，在司法實踐中不能體現檢察機關的監督地位和作用。

（二）檢察職能宣傳不夠，社會公眾知曉率不高。檢察機關每年都要舉行一次舉報宣傳周及其他專項檢察宣傳活動，但在宣傳內容上往往側重打擊職務犯罪和刑事訴訟監督職能，對民事行政檢察職能缺乏經常化的深入宣傳，社會公眾，特別是鄉村農民缺少對民事行政檢察職能的了解。即使對生效判決不服，也不知道可以向檢察院申訴。

（三）案件辦理程序復雜，效果不理想。基層檢察院受理的民事行政申訴案件，須經上級院審查才能抗訴，再經二審法院審理，以致當事人認為到檢察院申訴意義不大，從而不愿到檢察院申訴。民事行政檢察抗訴辦理時間長、環節多，使部分當事人對民事行政監督失去信心。現行訴訟法沒有賦予基層檢察院抗訴權，只有提請抗訴權，案件經過基層院審查后，還須報上級院審查，案件要經過上級院審查才能決定是否抗訴，程序復雜、時間漫長，致使當事人失去耐心。而法院的二審程序、再審程序相對快捷，能使案件在較短的時間處理完結，兩院比較，當事人寧愿向法院上訴或申請再審，也不愿到檢察院申訴。

（四）案件在申訴過程中，檢察機關調閱案卷困難。檢察院對已審結的民事行政案件進行全面監督，調閱法院卷宗是檢察機關開展工作的法定程序，也是檢察機關獲得抗訴案件來源的一條重要途徑和行使監督權的重要形式。近年來在司法實踐中檢察機關只能復印卷宗，而不能調閱原始卷宗，致使檢察機關減弱了民事檢察監督力度。對于法院再審案件，法律沒有明確規定檢察機關派員出席法庭，不能突出檢察機關的監督地位。

二、加強民事行政檢察工作的對策

（一）堅持法律至上，依法采取多方式履行民事行政檢察職能，維護司法公正和司法權威。人民檢察院采取抗訴方式對民事案件進行監督，在法律上有明確的規定，而非抗訴監督方式在法律大的原則方面只是抽象的概括，卻沒有明確、具體的規定，沒有在司法實踐中得到應用，因此，完善非抗訴監督方式的立法在當前是非常有必要的。

（二）立法機關應不斷完善和補充民事行政監督方面的相關法律規范，最高檢、最高法應增加相關的司法解釋。首先，立法機關應進一步完善民事行政監督方面的立法，使之成為檢察機關民事行政訴訟監督的法律依據，使民事行政檢察監督有章可循、有法可依。其次，最高檢、最高法應該積極采取措施，盡快達成共識，在辦理案件時限上做出相應規定，這樣可以縮短案件從提請抗訴到再審的周期，確保案件效果的實效性。

（三）加強協調溝通，使具體操作規范化。人民檢察院受理案件后，工作要耐心細致，使得上訪的當事人之間的矛盾得到緩和，從而挽回法院工作造成的影響，減少法院審判人員對檢察機關的抵觸情緒，不斷加強民事行政檢察部門與法院相關業務庭的聯系，定期會談、互通消息。在再審案件中突出檢察機關的監督地位，樹立司法機關的公信力。

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第二條各級糧食行政管理部門對違反糧食流通法律、法規、規章的糧食經營者進行行政處罰，適用本程序。

第三條本程序所指行政處罰，是指糧食行政管理部門依照糧食流通法律、法規、規章的有關規定，對應受處罰的糧食經營者作出的行政處罰。

第四條糧食行政管理部門實施行政處罰應當遵循以下原則：

（一）公正、公開的原則；

（二）有法定依據的原則；

（三）處罰與教育相結合的原則；

（四）程序合法的原則。

第五條糧食經營者對糧食行政管理部門所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權；對行政處罰不服的，有權申請行政復議或者提起行政訴訟。糧食經營者因糧食行政管理部門違法給予行政處罰受到損害的，有權依法提出賠償要求。

第六條糧食行政管理部門實施行政處罰時，應當責令當事人當場改正或者限期改正違法、違規行為。

第二章管轄和適用

第七條行政處罰由主要違法、違規行為發生地的糧食行政管理部門管轄。法律、行政法規另有規定的除外。

第八條縣級以上糧食行政管理部門按照法定權限的規定管轄本轄區內的糧食流通監督檢查事項。

國家糧食行政管理部門負責對全國范圍內發生的重大、復雜的監督檢查事項進行督查。

第九條兩個以上同級糧食行政管理部門都有管轄權的監督檢查事項，由最先受理的糧食行政管理部門管轄，因管轄權發生爭議，協商不成的，報請共同上一級糧食行政管理部門指定管轄。

第十條糧食行政管理部門發現監督檢查事項不屬于自己管轄時，應當及時移送有管轄權的糧食行政管理部門或者其他有關行政機關管轄。受移送地的糧食行政管理部門對管轄權有異議的，應當報請共同上級糧食行政管理部門指定管轄，否則不得擅自移送。

辦案機關發現違法行為涉嫌刑事犯罪的，應當將案件及時移送司法機關處理。

第十一條糧食行政管理部門實施糧食監督檢查行政處罰，應當具備下列條件：

（一）有明確違法、違規行為主體的；

（二）有具體違反糧食流通法律、法規、規章事實和證據的；

（三）法律、法規、規章規定應當給予行政處罰的；

（四）屬于本部門管轄范圍的。

第十二條糧食經營違法、違規行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。

前款規定的期限，從糧食經營違法、違規行為發生之日起計算；糧食經營違法、違規行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。

第三章行政處罰的決定

第十三條糧食經營者違反糧食流通法律、法規、規章依法應當給予行政處罰的，糧食行政管理部門必須依照《糧食行政管理監督檢查工作規程》的有關規定查明事實；違法、違規事實不清的，不得給予行政處罰。

第十四條除本程序第十六條規定情形外，糧食行政管理部門在作出行政處罰決定前，應當填寫《行政處罰事先告知書》，告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人享有陳述權、申辯權。

第十五條當事人依法行使陳述權、申辯權的，糧食行政管理部門必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，糧食行政管理部門應當采納。糧食行政管理部門不得因當事人申辯而加重處罰。

第一節簡易程序

第十六條糧食經營違法、違規事實確鑿并有法定依據，對個體工商戶處以五十元以下、對法人或者其他經濟組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，糧食行政管理部門及其執法人員可以當場作出行政處罰決定。當事人依照本程序第三十三條、第三十四條的規定履行行政處罰決定。

第十七條執法人員當場作出行政處罰決定的，應當向當事人出示糧食監督檢查證件，填寫《行政處罰決定書》，并當場交付當事人。

執法人員當場作出的行政處罰決定，必須報所屬糧食行政管理部門備案。

第十八條當事人對當場作出的行政處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

第二節一般程序

第十九條除本程序第十六條規定的可以當場作出的行政處罰外，糧食行政管理部門對依法應當給予行政處罰的行為，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據。

第二十條糧食行政管理部門在調查時，執法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示糧食監督檢查證件。糧食行政管理部門收集證據時，可采取詢問、抽樣檢查、拍攝等方式收集證據；詢問應當同時制作筆錄，筆錄應由執法人員和當事人或者有關人員簽名或蓋章，當事人或者有關人員拒絕簽名或蓋章的，應由執法人員記明。

當事人或者有關人員應當如實回答詢問，并協助調查，不得拒絕、阻撓、干涉。

第二十一條在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經作出行政處罰決定的糧食行政管理部門負責人批準，可以將證據先行登記保存，并應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。對于不宜保存，日后易滅失的證據，可以采取照相、錄像辦法保存證據，執法人員應當在調查筆錄中說明取證情況。

調查取證可參照《糧食行政管理監督檢查工作規程》的有關規定進行。

第二十二條調查終結，糧食行政管理部門應當對調查結果進行審查，并依據不同情況，分別作出如下決定：

（一）確有應受行政處罰的違法、違規行為的，根據情節輕重及具體情況，作出行政處罰決定；

（二）違法、違規行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；

（三）違法、違規事實不能成立的，不得給予行政處罰；

（四）違法行為涉嫌刑事犯罪的，移送司法機關。

對情節復雜或重大的違法、違規行為、給予數額較大的罰款和取消糧食經營資格的行政處罰，應由作出行政處罰決定的糧食行政管理部門負責人集體討論決定。

第二十三條糧食行政管理部門依照本程序第二十二條規定給予行政處罰，應當制作《行政處罰決定書》。《行政處罰決定書》應當載明下列事項：

（一）當事人的姓名或者名稱、地址；

（二）違反糧食流通法律、法規、規章和其他規范性文件的事實和證據；

（三）行政處罰的種類和依據；

（四）行政處罰的履行方式和期限；

（五）不服行政處罰決定，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限；

（六）作出行政處罰決定的糧食行政管理部門名稱和作出決定的日期。

行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的行政機關的印章。

第二十四條糧食行政管理部門及其執法人員在作出行政處罰決定之前，不依照規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰不能成立；當事人放棄陳述或者申辯權利的除外。

第二十五條行政處罰決定書應當在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，糧食行政管理部門應當在七日內依照民事訴訟法的有關規定，將行政處罰決定書送達當事人。

第二十六條糧食經營者對糧食行政管理部門及其執法人員作出的行政處罰有權提出申訴和檢舉；糧食行政管理部門應當認真審查，發現確有錯誤的，應當主動改正。

第三節聽證程序

第二十七條糧食行政管理部門作出較大數額罰款和取消糧食經營資格決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，糧食行政管理部門應組織聽證，當事人不承擔聽證的費用。

前款中的“較大數額”，由省、自治區、直轄市結合本地實際情況確定。

第二十八條當事人要求聽證的，應當在糧食行政管理部門告知后三日內向作出處罰決定的糧食行政管理部門提出。逾期不提出的，視為放棄聽證權利。糧食行政管理部門應當在聽證的七日前通知當事人舉行聽證的時間、地點。

第二十九條聽證應公開舉行，但涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的除外。

第三十條舉行聽證時，調查人員提出當事人違法、違規的事實、證據和行政處罰建議，當事人有權申辯和質證。當事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人，委托人參加聽證的，應當出具書面委托書。

第三十一條聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或蓋章。

第三十二條聽證結束后，糧食行政管理部門依照本程序第二十二條的規定，作出決定。

第四章行政處罰的執行

第三十三條糧食行政管理部門行政處罰決定依法作出后，當事人應當在行政處罰決定的期限內予以履行。

第三十四條當事人對行政處罰決定不服，申請行政復議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執行。但行政復議或者行政訴訟期間裁定停止執行的除外。

第三十五條作出罰款決定的糧食行政管理部門應當與收繳罰款的機構分離。

除依照《行政處罰法》第四十七條、第四十八條的規定，當場收繳的罰款外，作出行政處罰決定的糧食行政管理部門及其執法人員不得自行收繳罰款。

糧食行政管理部門及其執法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具財政部門統一制發的罰款收據；不出具財政部門統一制發的罰款收據的，當事人有權拒絕繳納罰款。

第三十六條糧食行政管理部門及其執法人員罰沒收入上繳國庫按財政部有關規定辦理。

第三十七條當事人在規定期間內不申請行政復議或者不提起行政訴訟又不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的糧食行政管理部門可以采取下列措施：

（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款；

（二）申請人民法院強制執行。

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一、進一步完善財政監督機制，不斷強化監督手段

首先要將監督關口前移，由以前側重于事后監督向事前參與、事中控制等多種手段相結合的監督模式轉變，更加側重于民生資金的監督，民生資金關乎基層社會的穩定，監督要貫穿于此項資金的分配、籌集、撥付和使用的全過程，適時開展各種資金的監督檢查和跟蹤問效；

其次是形成監管合力，加強信息共享。要重點加強與審計、稅務部門的聯系，既避免了部門之間的重復檢查，又確保了檢查不留“死角”，既能克服各自為政、單打獨斗，又能提高監督質量；

最后是要加強信息化建設步伐，進一步探索和完善信息化環境下的財政監督方式。借助“金財工程”相關信息平臺、檢查軟件實施監督檢查，克服單一的檢查模式，充分利用預算指標、非稅收入征管、國庫集中支付、涉農補貼等系統優勢，通過網上監控，實現資源共享，及時發現問題，提高監督效益，節約監督成本。

二、加強隊伍建設，全面提高財政監督工作質量

隨著社會進步，相關單位的財務會計人員業務素質提高，這就要求財政監督執業人員必須具備深厚的理論功論底和過硬的業務素質。為此縣級財政監督部門要把加強隊伍建設擺在當前工作首位，特別是面對當前財政監督工作人員少、任務重的實際問題，更應注重監督人員執業水平的提高。

一是全面加強會計業務學習，提高會計實務水平。如今會計舞弊的手段更加隱蔽和復雜，查處的難度加大，基層財政工作人員要通過學習，熟練地操作會計核算軟件和掌握查賬業務，杜絕違紀現象的發生，真成為業內一把好手；

二是加強財經法規學習，作為財政執法人員，首先必須要做到懂法，其次做到準確地用法。

三、加大處理處罰力度，切實維護人民群眾利益

目前的監督檢查，普遍存在處罰不到位的問題。具體表現為就低不就高，且罰款的數額的多少在很多情況下不得不和被查單位協商確定，即便如此有的罰款還是難以及時足額入庫。處理處罰力度的弱化，有許多主客觀因素的影響，但最根本的還是財政監督自身缺乏強有力的強制執行措施，這嚴重影響了法律的權威性和財政監督的嚴肅性。因此要將處理處罰和制度相結合，做到檢查一個單位，規范一個行業；發現一個問題，完善一項制度，處罰一個人，教育一群人。適時對違紀情況嚴重的要予以曝光，以達到震懾違紀、懲治腐敗、教育群眾的作用。同時認真辦理舉報案件，及時進行信息反饋，維護社會穩定。

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第二條本省行政、事業單位的收費行為均適用本辦法。

第三條行政事業性收費應依法設立和征收，并按規定進行公示。

第四條收費公示是指收費單位將合法的收費項目、收費標準、收費依據（省級以上有權批準機關及文號）、收費范圍（對象）、計算單位、當地價格主管部門和收費單位的投訴電話等在收費地點或方便群眾閱讀的地方以適當的方式向社會公開明示。

收費單位應當依據自身實際情況，采用公示牌、公示欄、價目表，或電子屏幕、電子觸摸設備等基本形式進行公示；也可同時通過網絡、報紙、電視、廣播等形式進行公示；開通網上查詢的單位，應將本單位合法的收費項目和收費標準上網公布；收費項目較多的單位應在政務公開欄中放置已制作好的收費清單，方便群眾取閱。

第五條收費公示要求內容真實明確、字跡清晰、標示醒目。收費項目、標準變動時，各有關收費單位應在收到文件后7天內，在各種收費公示形式上相應更改。

第六條公示收費項目名稱應與有關批準文件相一致，收費單位不得自行改變；公示收費標準一律使用阿拉伯數字、標明人民幣金額。

第七條涉外行政事業性收費，應同時用中、英文予以公示。

第八條收費單位要做好公示牌（欄）的日常維護，遇有損壞或字跡不清的要及時更換、修正。

第九條收費單位應當在繳費點的醒目位置懸掛《廣東省收費許可證》。

第十條收費單位未按規定進行收費公示的，當事人有權拒絕向其繳納相關費用。繳費人需要查閱有關批準收費文件的，收費單位應予以提供。

第十一條收費單位不得在公示收費之外自立收費項目、提高收費標準、擴大收費范圍。

第十二條行政事業性收費實行銀行代收和“收支兩條線”管理，未實行銀行代收的單位應健全各項收費管理制度。

第十三條收費單位應有固定的收費人員。收費員必須佩掛當地價格主管部門統一制作的《收費員上崗證》實施收費。

第十四條收費人員實施收費應開具按統一格式印制的繳費通知書。未實行委托銀行代收款的，必須開具財政部門統一印制的收費票據，不得自制或以其他票據替代。

第十五條各級價格主管部門應對行政事業性收費公示情況進行定期檢查。對未實行公示或公示不規范的單位，應督促其及時進行整改，在限期內仍未整改的，予以通報批評或移交紀檢監察部門按有關規定處理。

第十六條收費單位違反本辦法的規定，由價格主管部門根據《中華人民共和國價格法》、《廣東省行政事業性收費管理條例》、《廣東省違法收費行為處罰規定》等予以查處。

第十七條價格主管部門對收費公示及收費方面的投訴應及時受理并嚴肅處理。

第十八條列入政府定價、政府指導價管理的醫療、教育、中介服務、經營服務性收費以及保證金、抵押金公示可參照本辦法執行。

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關鍵詞：海事 行政執法 檢察機關 法律監督

所謂檢察監督，簡言之，即檢察機關依其職權所實施的法律監督。實踐中，檢察監督的對象比較廣泛，既包括司法機關適用法律的司法活動，也涵蓋了行政機關執行法律的執法活動。在加快建設社會主義法治國家的大背景下，在反對腐敗、建設廉潔政治的現實需求下，檢察監督正以其前所未有的力量在監督行政執法主體及其執法行為方面發揮著重要作用。2013年《最高人民檢察院工作報告》載明，5年來，檢察機關共立案偵查各類職務犯罪案件165787件218639人，包括縣處級以上國家工作人員13173人（含廳局級950人、省部級以上30人）；立案偵查行政執法人員36900人，立案偵查瀆職侵權犯罪案件37054件50796人。所以，探知檢察機關監督海事行政執法的學理淵源并厘清其法律依據及其監督范圍乃當務之急，如此方能正確看待檢察機關對海事行政執法所實施的監督活動并立于主動地位。

1 檢察機關監督海事行政執法的學理淵源

不論何種政體下，監督可謂一種普遍的權力現象，只要有權力存在，就必然有權力的監督。這是因為“一切有權力的人都容易走向濫用權力，這是一條千古不變的經驗。有權力的人直到把權用到極限方可休止”，所以，“要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”。對行政權力的制約方式是多元的，司法監督是其中之一。檢察權在我國法定政治權力體系中定性為司法權，其職能是法律監督。檢察監督是我國權力監督體系中的重要部分，其意義在于保障法律的正確實施和嚴格遵行，從而實現秩序價值和“議行合一”體制下的權力制衡。行使檢察權的檢察機關對行政執法活動實施監督是其履行法律監督職責的固有內容。海事部門根據法律、法規的授權，負責國家水上安全監督和防止船舶污染、船舶及海上設施檢驗、航海保障管理和行政執法，并履行水上安全生產監督等管理職能。因此，海事行政執法行為接受檢察機關的監督在學理上有著充分依據。

2 檢察機關監督海事行政執法的法律依據及其范圍

2.1法律依據

我國檢察機關的法律監督職能淵源于現行《憲法》第129條的規定，即“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。但該條只是一般地規定了檢察機關的法律監督權，并未明確賦予檢察機關的行政執法監督權。不過，也有法律對檢察機關監督行政執法主體的權力進行了明確規定。例如，《刑事訴訟法》第18條第2款規定：“貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對于國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。”

一些行政法規和規范性文件對檢察機關行政執法監督的內容也有所涉及。如《國務院關于勞動教養的補充規定》第5條規定：“人民檢察院對勞動教養機關的活動實行監督。”2001年國務院和最高人民檢察院分別制定并公布了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》及《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，確立了檢察機關對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件行為的監督。此后，最高人民檢察院、公安部等相關單位分別于2004年和2006年聯合了《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》及《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，完善了行政執法與刑事司法相銜接的工作機制。

2.2監督范圍

由上述可見，檢察機關監督行政執法的具體范圍應包括：（1）對涉嫌貪污賄賂、瀆職、犯罪的行政執法主體通過立案偵查并提起公訴以追究刑事責任的方式進行監督；（2）對勞動教養執法活動實施監督，處理勞動教養機關的違法行為；（3）對公安機關的立案偵查及移送等行政執法活動的合法性通過審查批準等方式進行監督；（4）對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件行為實施監督，有權要求行政執法機關及時將應當追究刑事責任的案件移送檢察機關提起公訴，而不能“以罰代刑”。

因此，結合海事部門的行政執法權限，檢察機關對海事行政執法的監督范圍應當涉及兩方面：一是對涉嫌貪污賄賂、瀆職、犯罪的海事行政執法主體即履行海事行政執法職責的國家工作人員通過立案偵查并提起公訴以追究刑事責任的方式進行監督，二是對海事管理機構在海事行政執法活動中發現并移送涉嫌犯罪案件的行為實施監督，有權要求海事管理機構及時將應當追究刑事責任的案件移送有關機關以便檢察機關提起公訴，主要是涉及水上交通肇事的刑事案件。

檢察機關在上述法定范圍內對海事行政執法的監督應遵循法定的程序。詳言之，首先，檢察機關在對涉嫌職務犯罪的海事行政執法主體即履行海事行政執法職責的國家工作人員通過立案偵查并提起公訴以追究刑事責任時，應切實履行《刑事訴訟法》等相關法律法規的規定。例如，《人民檢察院刑事訴訟規則》第186條明確規定：“檢察人員可以憑人民檢察院的證明文件，向有關單位和個人調取能夠證實犯罪嫌疑人有罪或者無罪的證據材料，并且可以根據需要拍照、錄像、復印和復制。”而且，根據最新修訂的《刑事訴訟法》第54條的規定，收集物證、書證不符合法定程序，可能嚴重影響司法公正的，應當予以補正或者作出合理解釋；不能補正或者作出合理解釋的，對該證據應當予以排除。

3 正確看待海事行政執法的檢察監督

3.1繼續深化法制意識的培養，高度重視檢察監督

作為受監督之主體，海事管理機構及其執法人員，特別是領導干部，要更新觀念，繼續深化法制意識的培養，理性認識檢察機關對海事行政執法實施的監督，并予以高度重視，應樹立依法接受監督、主動配合監督的意識，確實把握作為司法監督內容的檢察監督不同于一般行政監督的特點，須知其監督方式是通過立案偵查并提起公訴以追究刑事責任，而非僅僅對一般行政違法行為追究行政責任。

3.2建立依法甄別和審查的有效機制

正確看待海事行政執法的檢察監督，海事管理機構也需要建立相應機制，對檢察監督行為是否合法指定法規規范管理人員進行必要的甄別和審查：（1）實施監督的檢察機關是否具有管轄權限；（2）其監督內容是否在法律法規規定的范圍之內；（3）是否履行了法定程序，有無相關證明文件，是否說明法律依據及理由；等等。對監督有異議的應及時提出辯解和申訴，通過法律途徑維護自身權益。

3.3切實提高海事執法水平

海事管理機構及其執法人員應切實提高海事行政執法水平，做到有法必依、執法必嚴、違法必究，確保海事行政執法主體適格、內容合法、程序正當、事實清楚、證據確實充分，保證海事行政執法的公開公平公正進行，不選擇性執法。在海事行政執法活動中一旦發現涉嫌犯罪的行為，及時按照《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》等法律法規的要求將相關案件移送有權機關處理。

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一、全面規范行政執法行為的實踐

為了全面規范行政執法行為，切實做到依法行政，近年來，我市認真研究探索加強對行政執法行為的全面監督的方法和途徑，取得了良好的成效。

（一）扎實推行行政執法責任制，規范具體行政行為。

1、不斷深化行政執法責任制。推行行政執法責任制，對建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，防止行政權力的缺失和濫用，保證人民的權力真正為人民謀利益，具有重要的意義。我市緊緊圍繞依法治國的方針，在建設法治政府的進程中抓住“依法行政”這一核心內容，認真貫徹落實《綱要》、《若干意見》，把建立和深化完善行政執法責任制作為依法行政的主要“抓手”，在全市大力推行，取得了明顯的成效。2003年9月，我市召開全市依法行政工作會議，總結了第一輪（1997年開始）行政執法責任制開展情況，部署了今后五年我市依法行政和推行行政執法責任制工作任務，市長與重新確定的46個行政執法責任制責任單位簽訂《行政執法責任書》。2004年，《行政許可法》和《綱要》頒布實施，我市各級政府和行政執法部門開展了大規模的宣傳和學習活動，按照《行政許可法》的要求清理許可主體、許可事項，按照《綱要》依法界定執法責任、規范執法程序、明確責任追究。2005年、2006年，我市按照《若干意見》的要求和省政府的統一部署，組織對各行政執法部門的行政執法依據進行梳理，并做好行政執法職權的分解、行政執法責任的確定和行政執法責任制配套制度完善的工作。

2、細化完善行政執法程序。公正合理的程序不僅是實體正確的重要保障，而且有利于防止執法者濫用權力，有利于保護當事人的合法權益。目前，我國只有《行政處罰法》、《行政許可法》明確規定了處罰和許可所要經過的程序，而其他行政執法行為的具體程序法律規定的較少，有的甚至還沒有給予明確規定，大多原則性強而操作性較差。《若干意見》下發后，我市在原來已規范行政執法程序工作的基礎上，本著保障相對人權益、執法為民便民、規范行政行為的要求，統一要求各級政府和行政執法部門在梳理執法依據、分解執法職權、確定執法責任的同時，對每一個執法行為都要制定具體的執法工作程序。各行政執法部門按照要求，根據本部門行政執法特點和具體執法要求，對法定的執法程序制定了相應的細則，采用流程圖（表）與文字說明相結合的方式，細化完善每一執法行為的每一個環節、每一項措施，使每一項程序都有嚴格的標準、具體的操作方式，其中包括文明執法、執法內容、執法依據、執法標準、執法時效、執法紀律及行為相對人運用法律手段保護自己合法權益的投訴渠道，對執法行為的程序評價制約及其回執、行政執法責任追究直至處理等等。同時，各個崗位的執法程序做到了有機銜接。對于有行使行政自由裁量權的部門，在法定的自由裁量幅度內，制定了系統內部自由裁量操作規定，明確條件、標準和有關程序。通過細化完善行政執法程序，使執法環節清晰、執法形式正確、執法時限明確、崗位銜接密切，執法活動流暢，有效地遏制了行政權力尋租現象的滋生。

3、加強行政執法制度建設。為了切實保障和促進行政執法部門依法行政，我市高度重視與依法行政相配套的制度建設。近幾年來，市政府先后出臺了《杭州市行政執法監督檢查暫行規定》、《杭州市行政執法責任制暫行規定》、《杭州市規范性文件備案規定》、《杭州市重大行政處罰決定備案審查規定》、《杭州市行政處罰聽證程序實施規定》、《杭州市行政執法錯案責任追究辦法》、《杭州市審批制度改革若干規定》、《杭州市行政審批責任及其追究辦法》、《杭州市政府信息公開規定》、《杭州市實施行政許可工作制度》、《杭州市網上行政許可行政審批行為實時監督辦法（試行）》等政府規章、制度，形成了較為嚴密地規范行政執法行為的制度體系。各行政執法單位內部也狠抓建章立制工作，加強自我監督，不斷規范執法行為，確保行政執法的合法、及時、公正、有效。按照《綱要》和《若干意見》的要求，原來我市的《杭州市行政執法責任制暫行規定》、《杭州市行政執法錯案責任追究辦法》已不適應目前依法行政工作形勢的需要，市政府已將這兩件政府規章的修訂列入了2006年度政府立法項目計劃，修訂后的《杭州市行政執法責任制規定》將于近期出臺施行。

4、嚴格行政執法責任制評議考核。嚴格組織行政執法責任制評議考核是落實行政執法責任制的有效措施。自1997年以來，我市每年堅持對行政執法責任制單位進行評議考核。評議考核采取檢查為主、匯報為輔、召開座談會、素質測試、統一標準、量化打分的方式進行。為了確保行政執法責任制工作落實能夠與時俱進，我市按照國務院、省政府對依法行政工作的要求，結合加入世貿組織和新的法律法規的實施的實際，針對我市經濟和社會發展的具體特點，每年都要修訂行政執法責任制評議考核的標準，堅持做到每年的評議考核都能緊跟依法行政的形勢的需要，能夠跟上我市中心工作實際的需要，有效促進了行政執法單位行政執法水平逐年提高。由于，及時修訂評議考核標準，行政執法責任制逐年都被賦予了新的要求、新的內容和新辦法，使行政執法責任制更具有發展性、針對性和實踐性，其作為依法行政主要“抓手”的作用越來越“凸現”出來。同時，行政執法責任制評議考核堅持“注重實效”的原則，做到“四個結合”：一是把行政執法責任制同執法檢查相結合。把實施責任制的情況作為執法檢查的一項重要內容，進行綜合評分考評，推動了行政執法責任制的有效落實。二是把行政執法責任制同行政執法部門效能建設相結合。通過行政執法責任制的建立，行政執法部門和行政執法人員不斷增強依法行政的責任感，提高了依法辦事的自覺性行政執法效率。三是把行政執法責任制同行政執法公開相結合起來。實行行政執法公開是增強行政執法透明度的重要措施。各行政執法部門積極地把行政執法責任制的各項具體內容落實到公開的內容之中，建立起投訴電話、投訴信箱、網上投訴，自覺加強自我約束監督和接受群眾、輿論的監督。四是把行政執法責任制同政府目標管理考核相結合。市政府目標考核把行政執法責任制作為一項目標納入考核，將行政執法責任制任務有無完成，有無責任案件的發生，人民群眾是否滿意，同單位政績、獎懲等掛起鉤來，有效地促進了行政執法責任制落到實處。幾年來，通過嚴格開展行政執法責任制的評議考核制，行政執法行為逐步規范，違法行政行為明顯減少。

為了加強對行政執法部門行政執法行為的全面監督，2006年我市在對依法行政工作和推行行政執法責任制嚴密部署的同時，成立了杭州市依法行政（行政執法責任制）工作評議考核小組，出臺了杭州市依法行政工作考核辦法，與其配套制定了具體的評分細則，將行政執法責任制、改革行政執法體制、遵守行政執法程序、制定規范性文件等規范行政執法行為的內容列入了依法行政工作的考核，其考核結果在政府工作目標、機關效能建設、滿意不滿意單位綜合評價中得到應用。

（二）實行規范性文件“前置”審查，規范抽象行政行為。

規范性文件是行政機關實施法律法規、履行行政管理職能的一種重要載體和方式，對于政府推動改革、發展經濟、維護秩序、服務社會起著重要作用。從源頭上保證規范性文件的合法有效，將規范性文件的管理和制定納入法制化和規范化的軌道勢在必行。我市2003年10月1日施行的《杭州市政府規章制定辦法》中對政府工作部門制定規范性文件法律審查作出了明確的要求，市政府專門下發了《杭州市部門規范性文件審查辦法》文件，對規范性文件的制定作出了有關規定，我們主要基于以下四個方面的考慮：

1、充分發揚科學性和民主性。起草規范性文件，應當對制定規范性文件的必要性和可行性進行充分調查研究，并對規范性文件所要解決的問題，擬確立的主要制度或者擬規定的主要措施等內容的科學性、可行性進行充分論證，并對可能產生的消極影響制定預防和補救措施，切實防止制定規范性文件的隨意性。擬定的規范性文件與行政相對人切身利益密切和對本地區、本行業建設發展有重大影響的，必須通過座談會、論證會、聽證會和公開向社會征求意見等多種方式，充分聽取有關機關、組織和管理相對人或者專家的意見。對于有關單位和個人提出的意見和建議，起草部門應當認真研究。不予采納的，應當作出充分說明。建立健全集體討論制度。即根據民主集中制原則，凡是出臺的規范文件必須經過制定部門、審查部門集體討論決定。通過把握好調查研究、征求意見、集體討論“三個環節”，彰顯出政府在保證規范性文件合法性的同時，追求行政合理性和民主性的意識，體現出現代公共管理型政府的正當行政。轉貼于

2、充分發揮部門法制工作機構的作用。制定規范性文件，起草部門的法制機構應當就該規范性文件是否進行過科學論證和公開征求意見；有否超越本機關法定的職權范圍；是否與相關的規范性文件相協調、銜接；有否對重大分歧意見進行協調等情況進行審核，并出具書面意見。符合規定的，按有關公文辦理的規定，報請行政機關審批決定；不符合有關規定的，可以修改，也可以退回起草部門，或者要求起草部門修改、補充材料后再報請審核。未經起草部門的法制機構審核的，一律不得。充分發揮部門法制工作機構在制定規范性文件中的作用，可以最低限度地保證規范性文件的合法、合理。

3、變備案審查為前置審查。規范性文件的前置審查是對現行規范性文件備案審查制度的改革。其目的是通過同級政府法制部門的提前介入審查，最大限度地保證國家法制統一、政令暢通，防止規范性文件制定過程中部門之間各行其是、各自為政、違法或變相違法現象的產生。與事后備案審查相比，前置審查可以在規范性文件制定過程中及時發現問題并加以糾正，從而避免違法或不當的規范性文件一旦實施所造成的不良后果。前置審查，前置糾錯，實際上是對部門制定規范性文件的權限進行了一定的限制，從理論上來說，我們認為是符合“十六”大提出的“決策、執行、監督”相互分離的大方向的；從實踐上來看，前置審查可以解決長期以來困擾規范性文件備案審查工作中存在的“有件不備、有備不審、有錯難糾”現象；從政府法制部門的工作來看，規范性文件前置審查的主要內容，與規范性文件備案審查基本一樣，即主要審查規范性文件的內容是否合法；是否超越法定職權；是否依規定進行論證和公開征求意見；制定機關的法制機構是否進行了法律審核；文件的文字技術有無重大錯誤或者有無重大缺陷以妨礙對文件的準確理解等等，但卻能使各級政府法制部門的監督工作變得更加主動，更有力度，也更易于被各部門所接受和理解。

4、統一規范性文件形式。規范規范性文件，必須統一規范性文件形式。對審查合格的規范性文件，由市政府統一在《杭州政報》上，作為該規范性文件的正式文本。規范性文件在《杭州政報》上后，市政府工作部門還可以以其他方式公布該規范性文件。凡未經市政府法制部門審查和在《杭州政報》上，由市政府工作部門自行印發的規范性文件一律無效，并追究其主要負責人的行政責任。統一規范性文件形式，體現了行政行為公開、透明的原則。

自實行部門規范性文件“前置”法律審查以來，凡是發現報送審查的規范性文件與現行法律、法規、規章相抵觸的，一律不予通過發回修改，對私自的規范性文件的行政執法部門，市政府發出行政執法監督通知書，責令其撤消該文件，并在年終行政執法責任制評議考核時作扣分處理。2003年10月以來，共審查規范性文件251件，糾正不當文件12件，沒有發生一起因規范性文件制定在主體、依據、程序等方面存在問題而受到相對人質疑的現象。通過加大規范性文件法律審查的力度，及時糾正違法和不當的抽象行政行為，既保證政令的統一，又防止一些部門通過規范性文件隨意剝奪行政相對人的合法權利或擅自對行政相對人設定和增加義務、擴大責任，同時有效地避免行政機關因不合法的規范性文件而導致具體行政行為無效或被撤銷的被動局面。

二、全面規范行政執法行為的思考

依法行政原則對行政執法的集中要求可以表述為行政執法必須依據法律，也就是說，行政機關的行政行為，尤其是影響公民基本權利和義務的具體行政行為，必須有法律依據，必須依據法律作出。自《綱要》頒布實施以來，行政行為的規范取得了較大進展，依法執法的意識和能力得到了空前的提高，為全面推進依法行政打下了良好的基礎。但是，我們應該清醒地看到，目前行政執法也存在著一些與依法行政基本要求不相適應的問題，有的問題還比較突出。在作出具體行政行為時，行政機關爭管轄、爭處罰、越權處罰、重復處罰和扯皮漏罰的現象時有發生；對行政相對人隨意檢查、重復檢查、多頭檢查、多級檢查的現象隨處可見；越權執法和行政執法不作為的現象依然存在；受經濟利益所驅動而以行政執法權力為本部門、本單位甚至個人謀利益的現象屢禁不止；有法不依、執法不嚴、違法不糾的現象還比較嚴重；等等。在作出抽象行政行為，即行政執法部門制定規范性文件時，存在著制定主體、制定程序和規范事項上存在著“三亂”現象；違法設定行政審批事項、行政處罰；違法授權或委托行政管理、隨意規定部門職責或擅自擴大部門職權；不合理地設定行政相對人的義務和干預市場主體的獨立自主經營權；等等。這些問題的存在嚴重損害法律的尊嚴、嚴重敗壞政府在人民群眾中的威信。特別需要指出的是，從某種意義上說，規范性文件是政府意志的體現，事關國計民生、人民福祉。行政執法部門發出的規范性行政文件具有行政約束力的，一旦規范性文件本身違法，必然導致具體行政行為的大面積違法。一些部門之所以肆無忌憚地違法行政，往往以規范性文件為后盾。規范性文件違法現象不革除，依法行政就會成為一句空話，維護群眾利益更無從談起。因此，我們認為，在推行行政執法責任制強化對具體行政行為規范監督的同時，還要按照《綱要》關于“提高制度建設”的有關要求加強對行政執法部門抽象行政行為的規范監督，而且“兩手都要硬”。只有這樣才能真正確保行政執法部門做到依法行政，其意義應該是不言而喻的。

（一）強化對抽象行政行為的監督，維護國家法制的統一。

由于抽象行政行為具有普遍約束力，可以在一定的時間內反復適用，并且是以國家強制力保證其實施的，涉及范圍廣，作用時間長。如果抽象行政行為違法，對公民、法人和其他組織合法權益造成的侵害，無論在廣度上和深度上，都要比一、兩個具體行政行為大得多。在依法行政的條件下，規范性文件的合法性是政府具體行政行為的前提。因此，保證規范性文件的合法性，實際成為政府依法行政的基礎。按照我國現行法律的規定，相對人對抽象政行為不得提起行政訴訟，從而把法院排除在對抽象行政行為法律監督的主體之外，這一任務主要靠政府自行監督來完成。為了保證憲法和國家法律法規在本行政區域內的遵守和執行，有必要建立健全行政執法部門制定規范性文件事前報送政府法制工作機構“前置”審查制度。重點審查制定規范性文件的主體有無超越權限;規范性文件的目的、精神和內容有無違反法律、行政法規、地方性法規、規章及其他較高效力的法律規范的規定;規范性文件之間對同一事項的規定是否存在交叉和沖突等。如果發現有與國家法律法規以及地方性法規、政府規章相抵觸或者不適當的，及時向制定部門提出書面審查意見，由制定機關提出是否修改的意見;如果制定機關不予修改，應當向本級政府提出書面審查意見和予以撤銷的建議，由本級政府決定予以撤銷，以維護國家法制的統一和權威。

（二）強化對具體行政行為的監督，保證國家法律法規的正確實施。

具體行政行為是國家行政機關及其工作人員在行政管理活動申，依照法律規定的職權或在法律授權的范圍內，針對特定的人和事，實施有關該公民、法人或其他組織權利、義務的單方行為，如行政處罰、行政許可、行政強制、行政給付、行政確認、行政裁決、行政征收、登記備案、其他行政行為具體行政行為。行政機關和依法擁有行政執法權的其他組織最經常、最大量的活動，就是實施具體行政行為，與公民、法人和其他組織關系最為密切。因此，按照《綱要》“強化行政程序建設，規范行政執法行為”和《若干意見》強化執法責任的要求，加強對具體行政行為的監督，同樣十分重要。

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論文關鍵詞 檢察機關 行政執法 監督

一、檢察機關行政執法監督的意義

當前，民行檢察的監督理念正在實現由單一的訴訟監督模式向多元化的監督格局轉變，參與社會管理已經納入了民行檢察工作的制度功能體系。以法律監督為核心，強化民行檢察工作的社會責任，推動完善民行檢察監督范圍和程序，不斷創新民行檢察監督機制和方式，實現民行檢察工作與行政執法和司法工作的互動和銜接，是民行檢察工作發展的題中之義，也是檢察機關推進社會管理創新的重要途徑。而行政執法監督，是檢察機關務實社會管理創新的一個有力的切入點。

近幾年來，隨著社會經濟的快速發展，社會矛盾也越來越趨于復雜化、多元化，對執政者的執政水平和能力要求也越來越高，但在現實中，行政部門在行政過程中暴露出來的問題和矛盾也越來越多。行政執法行為因其具有自由裁量性、單方意志性、直接效力性和直接強制性，涉及面廣等特征，直接涉及到廣大人民群眾的根本利益，而往往又因為行政機關在執法過程中的不合法、不恰當、不作為就更容易產生社會矛盾，其所引起的社會公共事件、突發事件已經屢見不鮮，如各地的強制拆遷問題，食品安全問題等等。檢察機關作為專門的法律監督機關，如何履行好法律監督職責，強化行政執法監督具有重大的現實意義和戰略意義。

二、檢察機關行政執法監督的現狀

（一）行政執法行為檢察監督的現有法律依據

就現有法律法規來說，檢察機關的行政執法監督并無一個明確詳盡的法律依據。《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”此外就是《刑法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》等單行法上的一些間接對行政執法監督權的規定，以及《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》規定的以檢察建議的形式提出意見，對行政執法行為進行監督，并未有具體程序操作的規定。總的來說，行政執法行為檢察監督的現有法律依據不夠具體明確，缺乏可操作性，亟待立法完善。

（二）行政執法行為檢察監督的司法實踐

相對于立法，在現實司法實踐中，檢察機關行政執法監督已走在了前面，多年探索已有了一定的實踐經驗。洛陽市人民檢察院在2004年提出對行政執法行為開展民事行政檢察監督，2006年4月，又制定下發了《關于進一步加強探索對行政執法行為開展民事行政檢察監督工作的意見》；2011年2月17日，寧夏回族自治區人民政府與寧夏回族自治區人民檢察院聯合了《寧夏回族自治區行政執法工作與檢察監督工作相銜接的若干規定》，明確規定了人民檢察院監督行政執法工作的職責；2011年5月3日，浙江省人民檢察院出臺《關于加強和改進民事行政檢察工作的意見》，強調要積極探索行政執法監督，促進行政機關依法行政，各級檢察機關在接待、受理各類申訴、投訴中發現有關行政機關的違法行為，損害國家利益和社會公共利益，或者嚴重損害不特定多數人的利益，難以通過其他途徑予以解決，或者如果不及時糾正將發生難以挽回的損失的，應當積極探索通過檢察建議、糾正意見等形式，督促行政機關依法有效地行使職權。

三、檢察機關行政執法監督實踐中的問題

（一）監督依據的問題

一如前文所述，行政執法行為檢察監督的現有法律依據缺乏可操作性，以及具體立法的缺失，所以在實踐中我們常遇到的是許多行政執法單位對我們的行政執法監督表現出的是不理解，或是理解錯誤。或是對我們的監督行為抱以深深的戒備，根據往常對我們檢察機關的理解，以為我們是來查案子的，表現出一種抵觸心理；或是對我們的監督行為抱以懷疑的態度，因為相關法律的缺失，認為我們僅憑一些原則性的法律規定就對他們的工作指手畫腳，有點不情愿。這也使得我們的行政執法監督工作處于一種不尷不尬的境地，因為事實上我們擔當著法律監督的職責，但實踐中又缺乏履行這一職責的“底氣”，行政執法監督工作也就在這尷尬的氣氛中倍為艱難地探索前進。

（二）線索信息來源問題

對行政執法行為進行監督，首先是要確定監督哪些行政執法行為。傳統的執法監督的線索信息來源就是群眾向檢察機關的舉報、申訴，也就是只有群眾向我們反映某一行政執法違法違規情況時，我們才可能據此進行監督，而且因為具體法律的缺失，致使只有少部分群眾知道檢察機關這一職能，進而向檢察機關反映。所以，僅僅依靠群眾向檢察機關的舉報、申訴，檢察機關仍舊面臨著線索孤立、成案率低等困難，難以切實履行行政執法監督的職責。因此，深入拓展群眾對行政行為的舉報、申訴渠道，掌握需要進行監督的行政執法信息自然成為檢察機關履行好法律監督職責的前提。

（三）對具體行政執法的合法性判斷問題

檢察機關行政執法監督是指檢察機關作為負有監督職責的專門的法律監督機關對行政執法行為實施的主體的合法性行以及政執法主體實施的行政執法行為，是否符合行政法律法規所規定的內容、程序進行監督。要對這幾方面進行監督，其實就是判斷其是否合法，雖然檢察機關作為法律監督機關，無論是從其法律專業素質還是綜合素質來說，對判斷一個行政執法是否合法，可以說都具有足夠的法律專業資格，但要對各個行政執法部門尤其是一些學科專業性較強的執法部門（如質量監督部門）的職能和具體程序做到了解判斷是比較困難的，沒有一定時間的學習了解是很難對其是否合法作出判斷的。例如，食品安全的執法行為就涉及到衛生、工商、質監等多個部門；又如城建部門對違章建筑的處理是否合法合理等等。

四、對構建檢察機關行政執法監督制度的建議

（一）完善立法

這是檢察機關行政執法監督工作面臨的首要問題。目前，法律未對行政執法監督的范圍、監督的方式、監督的程序作出規定，而具體行政執法行為所涉及的范圍又極為廣泛，行政行為項目繁多，數量也極為龐大，檢察機關無法對每項行政執法行為都做到實時監督，而且行政行為本身就有行政復議、行政訴訟等救濟手段的規定。所以，首先要明確行政執法監督的范圍，建議應針對有關行政機關的違法行為或不作為損害國家利益和社會公共利益，或者嚴重損害不特定多數人的利益，難以通過其他途徑予以解決，或者如果不及時糾正將發生難以挽回的損失的情況。其次，立法應對檢察機關進行監督的方式進行規定。現有法律規定的監督方式就是檢察建議，以及對涉及職務犯罪的進行立案調查。但就檢察建議來說，雖是法律明文規定的監督方式，其執行效力卻未有剛性規定，在司法實踐中，檢察機關發出的檢察建議，不少行政執法部門及人員往往因為自身利益而以種種理由和方式消極對待。所以應對檢察機關進行監督的方式進行明確剛性的規定，使檢察監督能有確實有效的作用。最后，就是要對檢察監督的程序，包括行政執法部門對收到檢察機關的監督建議后所需要做出應對的程序。檢察機關收到控告、申訴后如何處理，由什么職能科室處理，對監督的內容如何進行審查，監督意見如何做出以及行政執法部門收到檢察監督意見后如何應對，如何配合檢察機關監督，如何回復監督意見等等，這一系列的操作程序都需做出明確的規定。而且要明確一點，檢察機關行政執法監督工作并不是在具體問題上代替行政部門履行職能，而僅是對其工作合法性合理性上的監督。

（二）完善信息來源機制等相關制度

要隨時掌握群眾反映的行政執法的信息，要抽查監督行政執法行為等，都需要有一個及時準確的行政執法信息來源。實踐中比較成功的例子是浙江省某甲市人民檢察院的“執法信息庫”系統，通過網絡互聯，全市21個行政執法部門可以及時將各自執法信息通過網絡輸入信息庫，接受檢察機關的監督。類似的如某乙市人民檢察院建議設立全市統一行政投訴舉報中心，集中受理有關行政執法的群眾投訴舉報，并通過介入該舉報機制而對行政投訴舉報線索的處置情況進行跟蹤監督。這些機制的建立完善，一方面可以保證檢察機關能夠隨時掌握行政執法情況，更好地履行法律行政執法監督的職責；另一方面，也從根本上督促執法人員提高執法質量和執法水平，增強依法行政的意識，減少和避免執法差錯。

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伴隨著總結經驗、規范監督、完善監督、強化監督的實踐需要和立法需要，2010年全國第二次民事行政檢察工作會議上首次提出了民事行政檢察多元化監督格局的概念。最高人民檢察院隨后通過的《關于加強和改進民事行政檢察工作的決定》對構建民事行政檢察多元化監督格局提出了基本要求。應當說，多元化監督格局是民事行政檢察工作實現跨越式發展的有效路徑。

一、民事行政檢察多元化監督格局的概念

民事行政檢察多元化監督格局是指，在堅持以抗訴為中心的前提下，綜合運用抗訴、再審檢察建議、糾正違法通知、一般檢察建議、建議更換辦案人、移送違法犯罪線索等多種監督方式，全面開展對民事行政生效法律文書、法院訴訟活動及司法人員職務行為的監督，充分履行法律監督職能，最大限度實現監督效果的民事行政檢察模式。

民事行政檢察多元化監督格局有以下特征：

（一）以抗訴為中心

從現行法律規定來看，抗訴是檢察機關對民事審判活動和行政訴訟活動實施監督的唯一法定手段。在實踐中，抗訴一直是民事行政檢察主要任務，抗訴數量一直是民事行政檢察監督力度的主要標志，抗訴案件再審改變率一直是民事行政檢察監督效果的主要體現。其他各種監督方式雖然也發揮了重要作用，但由于缺少具體的法律依據，監督效力不強，監督效果也難以保障。因此，堅持以抗訴為中心，不僅是現行立法規定的必然要求，也是民事行政檢察實踐的客觀需要。檢察機關在履行法律監督職能過程中，雖然有諸多探索和創新，但對抗訴這一主要業務應當堅守，應當在工作重心和力量投入上對抗訴工作有所偏重，而不能舍本逐末。

（二）監督對象的全面性

多元化監督格局著眼于對法院民事、行政司法活動的全面監督，不僅針對可通過再審程序糾正的錯誤生效裁判，而且針對不適于再審程序但確有錯誤的生效裁判；不僅針對生效裁判，而且針對法院在民事、行政司法活動中的各類法律文書；不僅針對法院司法活動結果，而且針對法院司法過程；不僅針對法院的違法行為，而且針對法院司法人員的職務違法犯罪行為。應當說，多元化監督格局的威力就在于監督對象的全面性。

（三）監督方式的多元化

監督對象的全面性和多樣性，以及抗訴方式的局限性，必然要求在抗訴方式之外另設其他監督方式。多元化監督格局的科學性之一就在于針對不同的監督對象采取不同的監督方式，這是唯物辯證法矛盾特殊性及具體問題具體分析的具體體現，也是民事行政檢察實踐經驗的總結及檢察人員智慧的體現。監督方式的多元化具體指，針對不同監督對象，分別采取抗訴、再審檢察建議、糾正違法通知、一般檢察建議、建議更換辦案人、移送違法犯罪線索等多種監督方式。

（四）監督方式之間銜接配合運用

在監督方式多元化的基礎上，為確保監督力度和監督效果，各種監督方式之間銜接配合成為必然選擇。多元化監督格局的另一科學性就在于強化監督方式之間的銜接配合。在同一案件中存在多個監督對象時，分別采取監督方式，數箭齊發；在對某一監督對象采取一種監督方式無法實現監督效果時，進一步采取更有力的監督方式。監督方式之間的銜接配合運用，反映了檢察機關在履行法律監督職能時的堅持和執著，也體現了檢察人員在監督過程中的監督技巧和智慧。

（五）監督效果的最大化

多元化監督格局的提出，主要目的是通過改進監督機制強化監督效果。無論是監督對象的全面性，還是監督方式的多元化，以及監督方式之間的銜接配合運用，都是為了全面而充分地發揮法律監督職能，科學而有力地采取監督措施，最大限度地實現監督效果。強化監督格局，是多元化監督格局的價值和功效所在，多元化監督格局的方案設計及完善都將圍繞著強化監督效果而展開。因此，強化監督效果是多元化監督格局的顯著特征。

二、構建民事行政檢察多元化監督格局的思路

（一）堅持抗訴工作的中心地位

從檢察實踐來看，堅持抗訴工作的中心地位可遵循以下路徑：一是明確抗訴范圍和標準。為便于檢察人員把握和操作，有必要對抗訴范圍進行細化，對抗訴標準進行統一。尤其是對于可適用抗訴方式監督的判決、裁定、調解的具體類型予以明確，對抗訴的法定標準之外的必要性標準進行研究。應區分抗訴案件與再審檢察建議的案件的標準，體現出兩種監督方式的不同特點。對于符合抗訴條件的案件限制降格采用其他方式監督。二是科學設計抗訴工作考評標準，將抗訴案件質量和效果作為考核民事行政檢察工作的主要指標。三是改進和完善抗訴工作機制，通過強化案件管理、流程控制、層級把關，提高抗訴工作質量和效率。在書面審查的基礎上，探索公開審查機制，以程序公開促程序和實體公正。四是強化抗訴案件出席再審法庭及后續跟蹤監督工作。兩高會簽文件明確了檢察機關對抗訴后再審活動的監督權，檢察機關應以此為立足點完善抗訴后跟蹤監督機制，并完善抗訴案件檢察長列席審判委員會制度，強化檢察監督效力。五是提高檢察人員辦理抗訴案件的水平，重點培養辦理商事案件、知識產權案件、行政案件的專門人才，以促進民事、行政抗訴工作深化發展。

（二）堅持監督方式的多元化，規范各種監督方式的適用范圍和標準

1．抗訴的適用范圍和標準。就法律現行規定及民事行政檢察現有實踐來看，檢察機關抗訴的范圍包括以下方面：①法院作出的生效判決，具體指法院依普通程序作出的生效判決。法院依特別程序、公示催告程序作出的生效判決暫時無法通過抗訴手段實施監督。解除婚姻關系和收養關系的生效判決不能抗訴，但對財產部分的處理可以通過抗訴手段實施監督。②法院作出的生效裁定，主要指不予受理裁定、駁回裁定、管轄權異議裁定（同時案件尚未作出生效判決）。根據《民事訴訟法》第140條，除該三種裁定以外，另有八種類型的裁定，但根據最高法院的現行意見，其中多數無法通過抗訴方式實施監督，而其中終結訴訟裁定應當可以抗訴。依照民事訴訟法第137條規定的4中情形作出的終結訴訟裁定，屬于法院對案件的最終處理結論，直接關系到當事人的訴訟權利和實體權利，應當屬于抗訴的范圍。③法院作出的損害國家利益、社會公共利益的生效調解書。違反法律強制性規定的調解內容，應屬于損害國家利益、社會公共利益的范疇。

檢察機關行使抗訴權，應嚴格掌握兩個標準，一是法定標準，二是必要性標準。法定標準，即指《民事訴訟法》第179條規定的民事抗訴標準和《行政訴訟法》第64條規定的行政抗訴標準。必要性標準，是指在符合法定抗訴標準的前提下，案件亦有抗訴的必要。實踐中，有些案件雖符合法定抗訴標準，但綜合考慮其他因素，案件沒有抗訴必要。對抗訴必要性的判斷，需權衡和比較多種利益和價值，包括當事人權益受影響的程度，裁判生效時間、訴訟經濟、程序價值、社會效果等多個方面。

2．再審檢察建議的適用范圍和標準。相較于抗訴的適用范圍，再審檢察建議的適用范圍可以適當寬泛，尤其對于無法采取抗訴方式監督的案件，可以嘗試再審檢察建議的監督方式。因此，再審檢察建議的適用范圍包括，經過普通程序和特別程序審判，以判決、裁定、調解審結的案件。

案件符合再審條件即是再審檢察建議的標準，再審檢察建議同樣需執行與抗訴標準無異的法定標準和必要性標準。實踐中，為保證再審檢察建議的效力，北京市檢察機關對再審檢察建議的運用，一般把握兩個標準，一是實體標準，即案件符合再審條件且有再審必要；二是程序標準，即檢法溝通后法院同意啟動再審。

3．糾正違法通知的適用范圍和標準。糾正違法通知的適用范圍比較寬泛，法院在審判和執行過程中的各種司法、執法行為，只要不適于通過抗訴和再審檢察建議方式監督，都可以納入糾正違法通知的適用范圍，不僅包括法院作出的裁定、決定，而且包括法院工作人員在司法、執法過程中的各種事實行為。

糾正違法通知應把握三個標準：一是違法性標準，即被監督的行為違反法律規定，如違反法律規定的權限范圍、違反法定程序和條件、違反法定期限等。二是可行性標準，即對于已經發生的違法行為，可以采取措施予以糾正。三是必要性標準，即既已發生的違法行為確有事后糾正必要。

4．改進工作檢察建議的適用范圍和標準。改進工作檢察建議是檢察監督的一種手段，適用范圍同樣應限于法院司法、執法活動及行政機關執法活動，一是法院在司法、執法活動中存在違法或不當行為，有必要采取改進措施，在今后工作中避免；二是行政案件中涉訴行政機關存在違法或不當行為，有必要采取改進措施，在今后工作中避免；三是涉訴案件暴露出行政管理部門存在管理漏洞，有必要采取改進措施，減少社會矛盾的出現。

檢察機關在運用改進工作檢察建議監督時，應掌握兩個標準，一是問題標準，二是必要性標準。問題標準是指法院在司法、執法活動中存在違法、錯誤或不當等問題，行政單位在執法、管理活動中存在違法、疏忽、制度漏洞

5．移送違法、犯罪、違紀線索的適用范圍和標準。移送違法、犯罪、違紀線索，主要針對兩種人的行為，一是案件當事人的可能構成違法、犯罪、違紀的行為，二是案件相關人的可能構成違法、犯罪、違紀的行為，案件相關人具體指原審法官、涉訴行政行為的公務人員、原訴訟中鑒定人和其他提供證據的人、原訴訟中律師、對原審施加影響的案外人等。

移送違法、犯罪、違紀線索的標準，是行為涉嫌違法、犯罪、違紀，是否構成違法、犯罪、違紀暫不確定，也無需確定，亦無權確定。在移送線索時，檢察機關應具體掌握兩個標準：一是移交的線索中有確定的前提，前提可以是行為、后果、表象，可以不是一個完整的行為而只是一個細節，但該前提必須是有證據證明的，而不能是無根據的臆測；二是從前提到結論存在可能性。

6．建議更換辦案人的適用范圍和標準。建議更換辦案人，主要適用于兩種情形：一是辦案人員嚴重違反法律規定或辦案紀律，損害了訴訟程序的公正性，被監督機關未更換辦案人的；二是辦案人員雖違法情節較輕或行為不當，但影響了當事人對程序公正性的信任，當事人要求更換辦案人，被監督機關未更換辦案人的。

檢察機關在建議法院更換辦案人時，應堅持有規有度的標準，即符合規則的要求且有建議更換的必要，具體指同時滿足以下條件：一是程序正在進行中，尚未有最終結論；二是辦案人員有違法、違紀或其他不當行為；三是辦案人員的行為已經構成對程序公正的嚴重損害，或雖未損害公正，但已影響了當事人對辦案人員公正立場及預期公正結果的懷疑，當事人明確要求更換辦案人；四是法院應當更換辦案人但并未更換。

（三）科學設計多種監督方式之間的協調配合關系

篇9

《健康管理》，《新英格蘭醫學雜志》新近一項研究報告稱，40-79歲的男性中，遲發性性腺功能減退癥的患病率是2.1％。您在臨床門診中看到的情況，和2.1％這個數值匹配嗎?

李江源教授：實際生活中遲發性性腺功能減退癥的患病率肯定要比2.1％高。但是呢，我對”40-79歲的男性中，遲發性性腺功能減退癥的患病率是2.1％”這種籠統的提法有異議。

這個報告中研究的對象是40-79歲的男性，包括了中年和老年的男性。我們知道，男性的雄激素水平，總體上是和年齡呈反比的。也就是說，年齡越大，雄激素水平越低。四十多歲的男性，得遲發性性腺功能減退癥的比例可能很低，七十多歲的男性患病率可能很高。

這兩個年齡段的人，情況肯定不一樣。就好比兩個人，一個的月收入是2000塊錢，一個是10000塊錢。您說：“這個地方的收入水平是6000塊錢。”這種一勺燴的方式怎么能行呢？所以，我認為要確定性腺功能減退癥的比率，得分年齡段來進行調查。實際上，《新英格蘭醫學雜志》的這篇報告顯示，40多歲的人中，遲發性性腺功能減退癥的患病率是0.1％；70多歲的人中，患病率是5.1％。因此，籠統提中老年人的患病率，可能會引起誤導。

《健康管理》，有學者指出，目前遲發性性腺功能減退癥的發病年齡有提前的趨勢。您在臨床工作中也發現了這種趨勢嗎？

李江源教授：遲發性性腺功能減退癥的發病年齡肯定是推后的。六十幾年前，咱們的平均壽命只有四十多歲。現在呢，都七十多歲了。這說明現代人的生活質量在提高，和過去的同齡人相比，現代人應該是越來越年輕了。因此，說遲發性性腺功能減退癥發病年齡有提前的趨勢，恐怕不準確。

《健康管理》：2002年，一項對上海、江蘇、安徽兩千多名40-70歲男性的調查顯示，55，28％的被調查者有睪酮部分缺乏的相關癥狀，但被調查者對睪酮缺乏的知曉率不到四成，接受治療的比例則更低。這項調查顯示出，中老年男性對自身健康的關注度不夠，也缺乏必要的保健知識。這和您在實際工作中的感受一致嗎？

李江源教授：這個調查結果一點兒也不稀奇。我做了這么多年的臨床工作，大概只有三四個病人對這個病有所了解。這些病人大都是因為出現了潮熱、出汗多這樣的癥狀，很難受，才來就醫的。不要說普通人，就連一些醫務工作者，對遲發性性腺功能減退癥的認識也有偏差。

目前，遲發性性腺功能減退癥在醫生中的認識程度還不高，在學術界也有爭議。老百姓知道得很少并不奇怪。

《健康管理》：如果有人懷疑自己的雄激素水平低下，應該到具備什么條件的醫院去檢查呢？內分泌激素檢查的項目比較多，好像很多醫院并沒有這樣的檢測條件?

李江源教授：一般的三級、二級醫院都可以做檢測。現在的問題是，檢測的方法沒有一個統一的標準。

上世紀三四十年代，有學者提出了“男性更年期”這個概念。此后就一直存在爭議。因為“男性更年期”這個概念相當于和“女性更年期”等同起來了。但是，我們都知道，男性和女性在中老年階段的生理變化差別是非常大的。所以，1994年奧地利泌尿學會提出了“中老年男子雄激素部分缺乏綜合征”這個概念。前幾年，國際男科學會、國際老年男子研究協會、歐洲泌尿協會，美國男科學會等幾大權威學會才確定了“遲發性性腺功能減退癥”這個概念，等于是承認有這個病。但是，關于這個病的診斷，還是提出了很多嚴格的條件。

《健康管理》：也就是說，我們現在對遲發性性腺功能減退癥的認識還是很有限的?

李江源教授：是的，關于遲發性性腺功能減退癥，還有很多需要進一步研究的問題。比如，我們懷疑一個病人得了這個病，首先需要給他做睪酮水平的測定。但是，目前睪酮水平的測定方法還沒有標準化。關于遲發性性腺功能減退癥，現在各個國家都缺乏大樣本的、前瞻性的、循證醫學的研究。很多東西都沒有明確證據。細節上也存在很多爭論。

《健康管理》：這么說來，診斷遲發性性腺功能減退癥，是非常考驗醫生水平的？

李江源教授：是的。醫生的認識水平非常關鍵。醫生的認識包括對檢查方法、診斷標準的認識，對治療方法的選擇，對治療益處和風險的評估等。

《健康管理》：看樣子，遲發性性腺功能減退癥的情況，真的是非常復雜。因此，有人就建議，對中老年男性進行遲發性性腺功能減退癥的篩查。

李江源教授：很復雜。這個和男性的生理情況有關。我并不完全反對篩查，關鍵要看怎么做。就和糖尿病的檢測一樣，不能只憑一次的檢測結果就下結論。我們在檢測前，要有量表的評估。為了確定診斷，還要查好幾項指標。

有一點要特別強調。遲發性性腺功能減退癥，可能有總睪酮水平的下降，也可能沒有總睪酮水平的明顯下降。比如，有的人測一下總睪酮的水平，發現并不低。再多做幾項檢查，發現雖然總睪酮的水平不低，但是，有活性的睪酮水平已經很低了。所以呢，對這個病，不能只看總睪酮水平的高低。另外，要確定診斷，還必須有相關的癥狀。有時還可以進行實驗性治療，補充雄激素三個月看看。三個月后如果癥狀出現了明顯的改善，就會進一步證實醫生的判斷。

《健康管理》：現在，在很多高端人士中流行一種”抗衰老治療”。說是采用雄激素補充的方法，可以延緩衰老。您怎么看待這個問題?

李江源教授：靠激素補充來抗衰老，是不可能的。這種抗衰老方法，還會帶來很多健康風險。

《健康管理》：那么，如果進行雄激素補充治療呢，安全嗎？

李江源教授：前面我說了，醫生的認識水平非常關鍵。三個月的實驗性治療很重要。假如進行雄激素補充治療三個月后，發現癥狀改善不明顯，就要馬上停止，從別的方面查找原因。同時，隨訪也很重要。第一年可以三個月做一次隨訪。第二年就可以半年做一次隨訪。如果做到了很好的界定和評估，多數情況下。效果還是很好的。

《健康管理》：看得出來，您對診斷，治療遲發性性腺功能減退癥是非常嚴格的。

李江源教授：必須要嚴格。如果有雄激素補充治療的禁忌癥(參見本期第34頁《雄激素補充治療Q&A》一文)，就不能接受這種治療方法了。關于遲發性性腺功能減退癥，我有一個總的觀點。有關這個病的知識，我們要普及。但是，我們對它的認識目前還有限，所以，一定要謹慎對待，千萬不要走歪了。

本文精要：

很多醫務工作者對遲發性性腺功能減退癥的認識也有偏差。

篇10

一、污點證人概念

污點證人豁免，根據美國《布萊克法律詞典》的規定，是指證人提供案件的關鍵性證據，以換取司法機關不對其刑事追訴的權利。進一步解釋為通過刑事豁免，司法機關可以不受反對強迫自證其罪原則的限制，強迫該證人出庭作證。

二、構建污點證人豁免制度的必要性

( 一) 改變取證困難、打擊犯罪的需要

隨著科技的不斷發展，犯罪手段翻迭更新，犯罪方式日益隱蔽，犯罪嫌疑人反偵查的能力也越來越高。污點證人豁免制度可以有效地解決上述問題。通過賦予證人豁免權，證言的真實性與可靠性大大提高，并且偵查機關也能夠以該證言為線索繼續深入調查，增加了司法機關的取證渠道，大大提高了對首要分子定罪量刑的可能性。

( 二) 提高訴訟效率的需要

如果沒有污點證人豁免制度，司法機關將會源源不斷地投入本就有限的人力、財力來獲取從其他合法途徑取證相當困難的關鍵證據，造成司法資源的浪費。適用污點證人豁免制度后，司法機關便能迅速獲得污點證人提供的相關證據，從而盡快偵破案件，成功將罪行嚴重的犯罪嫌疑人繩之以法，迅速結案，減少司法資源的持續浪費，使有限的司法資源得到合理配置，降低訴訟成本，提高訴訟效率。

二、構建污點證人豁免制度的可行性

( 一) 理論基礎

1、反對強迫自證其罪

污點證人豁免制度的法理前提即是反對強迫自證其罪原則。我國2012 年新修訂的《刑事訴訟法》明確規定了反對強迫自證其罪原則。該原則是指任何人都可以拒絕回答可能使自己自證其罪的問題，即所有人都沒有義務幫助司法機關證實自己的罪行，司法機關也不能采取強迫的手段獲取有罪供述。反對強迫自證其罪原則包含兩個主要內容: 一是犯罪嫌疑人的特權，即在無罪推定的基礎上，被告人有權利拒絕回答可能使自身自證其罪的問題; 二是證人的特權，出庭作證的證人對司法機關提出的可能引起刑事追訴的問題可以不予回應。起初該原則適用的對象僅為被告人，但隨著刑事案件的不斷增多以及取證工作的難度增大，反對強迫自證其罪原則便被擴大了適用范圍。

2、利益權衡

利益權衡原則要求: 兩種甚至多種利益發生沖突時，盡可能將摩擦和犧牲降低到最小限度，以滿足更大更多的利益。在污點證人豁免制度保障下，污點證人得到了豁免承諾，可以放心的提供證言，基本權益得到了有效保障; 而司法機關雖然放棄了對污點證人的刑事追訴，卻獲得了追訴更嚴重犯罪行為的關鍵證據，最大限度地實現了國家的刑罰權。因此，污點證人豁免制度不僅為快速打擊犯罪另辟蹊徑，同時還體現了反對強迫自證其罪原則的精神實質，它在公正與效率、打擊犯罪與保障人權之間尋求到了一個最佳的契合點，無疑是利益權衡原則的最好體現。

3、公正與效率

污點證人豁免制度的建立，可以有效調和公正與效率之間的矛盾。司法機關賦予污點證人豁免，可以促使污點證人積極與國家機關合作，減輕控方取證負擔，使得追訴機關集中主要力量打擊罪行嚴重的犯罪分子，有效避免了因證據不足而致使這些被告人逃脫法律制裁的可能性，實現了司法公正; 另一方面，獲取證據更為迅速和便捷，提升了訴訟效率。

( 二) 法律基礎

新《刑事訴訟法》中不得強迫自證其罪原則的規定，是污點證人豁免制度的重要法律基礎。我國1998 年10 月簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，該公約中規定了公民有權不被強迫做不利于自己的證言或被迫承認犯罪，這一反對自我歸罪的原則不利于犯罪證據的取得，但是為污點證人與控訴機關討論通過積極作證提供證詞從而免除其自身刑罰提供了前提和保障。