導語：如何才能寫好一篇城鎮社區養老服務，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關鍵詞】社區養老服務;特點;問題;對策

本質上“社區養老服務”主要是由政府扶持、社會參與、市場運作，逐步建立以家庭養老為核心，社區服務為依托，專業化服務為支撐，為社區里生活的老年人供生活照料、醫療保健、精神慰藉、文化娛樂等為主要內容的服務。社區養老模式是功能弱化的家庭養老模式和理想的機構養老模式之間的一個最佳結合點，既為老人提供了相應的照顧，又充分利用了老人家庭的資源，是一種適合中國國情的養老模式。

一、社區養老服務的特點

社區養老服務主要是在政府的支持下，由基層組織單位區、街道、居委會具體組織實施的社區養老服務計劃，服務目標對象以社區老年居民為主，為其提供能夠滿足基本養老需求的社區服務。社區養老模式主要有以下幾個特點：

（一）福利性與服務性并存。社區養老主要目的是向社區老年人提供養老服務，它是非營利機構組織。通常情況下是組織機構內部的工作人員無償或低償向社區老年人提供服務，以最小的成本運營，有很強的公益性。

（二）組織形式靈活，社會參與廣泛。社區養老服務模式不是正式的政府社會保障機構，其組織形式較為靈活，可以根據服務對象的特點，調整結構，提供多層次、差異化的社區福利，可以根據老年人的具體經濟情況、家庭結構及其身體素質等各方面考慮，提供差異化的服務。在其運營資金來源方面，社會資金來源廣泛，社會參與程度較深。有政府資金補貼、商業捐贈、慈善組織捐贈、社會公益基金等。

（三）綜合性。在社區養老服務具體運作過程中呈現出多種社會力量綜合參與。其服務的內容也是在不同程度上彌補了我國社會保障體系的一些不足，為其提供了有益補充。同時也得到了社會各界力量的參與。這就使社區養老服務能夠為居家老人提供全方位的支持，在不斷完善中呈現出鮮明的文化性和綜合性的特點。

二、城鎮社區養老服務存在的問題

（一）相關法律法規不健全。現階段，我國社區養老服務缺乏相應的扶持政策法規。目前我國關于城市社區養老的相關政策法規仍停留在建設層面上，而對于具體運作過程和扶持非營利組織、吸收民間資本投入的相關政策法規依據仍然缺失，阻礙了社區養老的發展。

（二）社區養老資金缺乏。社區養老服務的資金來源以國家和地方的財政撥款為主，社會資助和收費服務為輔。然而政府的財政資金有限，很難支撐社區養老建設發展;社區養老是一個長期的發展項目，龐大的資金數目也是社會公益組織不能長期支付的。資金上的短缺使社區養老的硬件設備和服務水平不能滿足老年人養老需求，制約了社區養老的發展。

（三）社區養老服務專業人才缺乏。目前，社區提供的老年服務需要相當數量的專職服務人員和社會工作者。但是由于這一行業社會地位和經濟收益都不高，對就業人群并不具有太大的吸引，尤其是專業人員。

三、完善城鎮社區養老服務發展的對策

（一）發揮政府作用，健全法律政策體系。社區養老能夠有效解決我國養老問題，政府應該充分認識到社區養老服務的重要性，并給予相應的法律法規和政策支持。政府要立法規范養老服務行業，維護老年人的權益，同時加大對社區養老服務的監管和管理力度，制定合理規章制度對其進行監管，保證社區養老服務的健康發展;同時需進一步完善老年人保護法，把一些道德規范上升為法律規范，使社區養老服務有法可依。

（二）建立多渠道資金籌措方式。構建社區養老模式最為關鍵的因素就是資金，資金是社區養老保障制度運行的最重要的物質基礎。首先，以財政補貼為基礎。一是繼續發揮政府在建設社區養老的主導作用，加大政府的財政撥款，為養老服務提供資金支持。確保對社區養老服務工作人員的培訓和基礎設施建設等，能夠為社區養老發展提供一個良好的環境。

（三）建立管理和服務人員的培養機制。做好社區養老工作需要有一支能夠提供全方位高質量服務的專業化的社區服務隊伍，而我國目前的社區養老服務恰好缺乏這樣的專業隊伍。所以政府應當建立完善社區養老管理以及服務人員的培養機制。首先應該加大專業隊伍人員的招募，目前中國養老服務人員缺口高達1000萬，人員招聘數量可根據老人的數量按一定比例配置。其次，應該在各大高校開設相應的專業，培養養老服務方面的高級服務與管理人才，為我國社區養老服務提供持續的智力支持。

四、結語

目前我國也正處于經濟結構轉型，社會人口年齡結構逐漸向老齡化社會過渡，社會養老負擔越來越沉重，因此必須認清楚我國社會養老目前的現狀，大膽創新新的養老模式。大力發展社區養老服務，是我國養老模式必須做出的改變，它是適應老齡化社會的，也符合養老模式轉型的規律。從一定意義上來說，社區養老服務，也是我國社會保障體系的重要組成部分。

參考文獻

[1] 王倩.城市社區養老服務問題及對策探究[J].成都紡織高等專科學校學報，2014（02）.

[2] 石德華，等.社會組織參與社區居家養老服務的模式構建研究[J].現代城市研究，2014（09）.

[3] 柳博會.推動社區養老服務設施規劃建設的舉措[J].城市開發，2014（14）.

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關鍵詞：養老模式 社區養老 家庭養老 以老養老 以房養老

《四川省城鄉養老模式研究》課題組通過對四川省城鄉中老年群體及養老服務機構的調查，分析研究了影響四川城鄉養老方式選擇的因素、農村養老模式現狀與對策等，在此進一步分析四川城鎮居民的養老模式。

一、四川省城鎮老年群體的總體特征

通過調查發現，四川省城鎮老年群體的現狀主要體現在以下幾個方面：

一是老年人口數量上升，農村遷入人口增加。據四川省統計局四川省2015年全國1%人口抽樣調查數據顯示，全省60歲及以上人口為1672萬人，占20.38%，較2010年上升4.08%，其中65歲及以上人口為1094萬人，占13.33%，較2010年上升2.38個百分點。課題組在本次調查中發現，隨著社會經濟的不斷發展，被調查者在問卷中表示自己的身份是農民，但其居住地為城鎮，購買的保險也為城鎮醫療保險，其原因主要是隨著第二產業和第三產業的快速發展，以及城鎮化進程的加快，大批農村老年人隨子女遷入生活條件更好的城鎮工作和生活。二是經濟收入普遍不高。不論是城鎮居民離退休職工，還是上述遷入的農村城鎮化居民，收入來源普遍不高，按照目前城鎮的居民收入水平及消費水平，大多數處于解決溫飽的水平。三是城鎮老年人養老意愿更傾向于居家養老。受傳統觀念的影響，老年人覺得非家庭養老有老無所依感，很沒有面子，或認為老年服務機構的服務質量差。大多數子女也認為讓父母入住養老院屬于不孝的行為，不能夠接受。四是現有養老服務業發展滯后。不論城鎮養老機構的數量還是養老機構的服務質量均嚴重不足，不能夠滿足城鎮養老生理及心理的需求。

二、四川省城鎮老年人群體生活與需求狀態

課題組通過對四川省老年人群以性別、年齡、月收入、健康狀況、職業、參加醫保等多維度的調查，基本有5（%以上的老年人愿意與子女共同生活，性別和年齡對養老意愿影響差別不大，而健康狀況、經濟條件和現有居住條件等對養老意愿的影響較大，具體而言，具有以下幾個方面的特點。

（一）四川省城鎮老年群體的健康狀況

2013年四川省60歲以上的老年人口中，身體健康和基本健康的共占80.98%，說明絕大多數老年人口健康狀況較好，生活能夠自理；不健康但生活能自理占15.71%，生活不能自理占3.31%，男性老年人口健康狀況普遍好于女性。即便是大多數年齡在70歲以上的老年人也表示自己身體健康、生活自理，需要靠他人照顧的較少；甚至90歲及以上的老年人中，健康和基本健康的比例占42.75%，不健康但生活能自理占32.00%，生活不能自理的較少。更多的老年人還承擔著幫助子女照顧小孩、家庭等情況，說明老年人在社會家庭生活中依然發揮著重要的作用。

（二）四川省城鎮老年群體經濟狀況

在收入來源方面，來源于家庭其他成員供養的老年人所占比例最高，達39.80%；其次為勞動收入，所占比例為36.04%，來源于離退休養老金的占比例為17.94%。老年群體因職業的差別存在較大的差異，城鎮老年人有較穩定的退休金或養老金，而農村遷入的老年人收入來源主要是子女給予的贍養費和較低的農保收入，當然城鎮老年人的開支一般也高于農村老年人的開支；在經濟保障安全感方面，則絕大部分老年人均表示，自己的收入不高，感覺不夠用，特別擔心生病所帶來的巨大開支。即沒有經濟保障方面的安全感，生活消費方面比較節儉。

（三）四川省城鎮老年群體的居住現狀及生活滿意度

在養老方式上，四川省城鎮老年人目前普遍采取的是居家養老的方式。在調查中，44%的老年人是和子女一起住，29%的老年人是和子女分居的，26%的老年人處于獨居狀態，城鎮老年人與子女分居的比例要高于農村老年人；在生活滿意度方面，老年人對醫療和基本生活設施基本滿意，認為生活還是比較方便，沒有遇到太大的困難，δ殼暗木幼肪郴本滿意。當然也有一些被調查者提出，在娛樂健身方面。城鎮老年人更多選擇跳舞、舞劍、看電視等娛樂方式，而農村老年人則更多是做務工、家務等來實現收入與健身的目的。

（四）四川省城鎮老年群體養老意愿

根據調查數據顯示，2/3以上的老年人及其子女認可的理想養老方式是居家養老（包括與子女共同生活、自己料理或請保姆），考慮生活中的一些特殊因素，部分老年人也能夠接受入住養老機構的養老方式。調查中，關于老年人能夠認可的養老方式而言，40%的老年人選擇與子女同住由子女照顧，48%的老年人贊成與子女分開居住，12%的老年人選擇住養老機構。數據顯示健康狀況、經濟收入、居住環境滿意度等因素是影響老年人養老方式選擇的重要因素，健康狀況和居住環境越差的老年人越愿意住養老院，經濟收入越高越愿意與子女同住。這種現象表明，老年人在選擇養老方式時，主要考慮的還是能對子女有更多的幫助和照顧，盡量減少子女的負擔等。

鑒于此，本文提出社區養老、家庭養老、以老養老、以房養老等幾種城鎮養老模式的思路。

三、四川省城鎮養老模式探析

（一）社區養老模式及保障措施

“社區養老”是以家庭養老為主，社區機構養老為輔，在為居家老人照料服務方面，又以上門服務為主、托老所服務為輔的整合社會各方力量的養老模式。這種模式的特點在于：讓老人住在自己家里，在繼續得到家人照顧的同時，由社區的有關服務機構和人士為老人提供上門服務或托老服務。

“社區養老”使老年人能夠養老不離家，符合城鎮老年人的最真實心理需求。然而在目前隨著生活水平的不斷提高，依靠微薄的養老保險收入無法滿足老年人的生活，社區養老模式的實施需建立個人養老保險預存金制度和多層次醫療保險制度，促進私人儲蓄養老金的發展，完善養老保險制度，特另q是農村人群的養老保險，提高老年人的收入以保障老年群體的居家養老開支。

“社區養老”要求在現有居住的小區內，應配套相應的具有老年服務功能公共用房，能提供針對老年人的居家服務、上門服務、日g照料等，在社區附近的醫療、交通、金融服務、精神慰籍等方面也應針對老年人的需求特征進行完善，如提供老年就醫綠色通道，在日益電子化的銀行服務中為老年人保留一些傳統服務，在社區開辦老年興趣培訓班，培養老年人的各種文化娛樂興趣愛好，陶冶情操，使老人們身心愉悅，提供老年人的健身設施和場地等。

（二）家庭養老模式及保障措施

家庭養老是就是中國傳統的養老模式，父母養育子女，兒女贍養父母，這種下一代對上一代予以反饋的模式在每兩代之間的取予是互惠均衡的，在家庭單位內形成一個天然的養老基金的繳納、積累、增值以及給付過程，是調查采訪中老年人最傾向的養老方式。依據城鄉老年人養老需求意愿，家庭養老既滿足老年人和子女的心理愿望，又能夠使老年人發揮余熱，為家庭及社會減輕負擔。

當然，對于居家養老存在的種種困難，諸如老年人的交友活動，出行設施、兩代人之間心理傾訴及工作、學習壓力導致的生活習慣差異等問題有待進一步解決，重點是加強以居家養老為主要養老模式的政策與設施建設，比如增強社會福利保障措施、提高養老收入、增加社區服務功能等。

（三）以老養老模式及保障措施

“以老養老”，就是讓身體健康的老人照顧生活不太方便的老人。從調查數據信息來看，大多數退休老年人身體健康，不論是工作能力或是生活經驗都比較豐富，另一方面大部分社區都設有社區活動中心，每天在活動中心聚集活動的也都是老年人群體。這些健康老年人。可以為孤寡老人、失獨老人、生活不便等老年人提供近距離的、針對性的生活幫助，發動有一技之長的低齡老人為高齡街坊鄰居老人義務或適當補償服務，都可以促進“以老養老”模式的實施。

“以老養老”模式的推廣可以從地緣、血緣關系展開推廣，便于老年群體的接受與推廣，從目前老年群體的心理、生理需求角度來講，這是一個可行性較強、效果較好的養老模式。但在起步階段需要政府層面的大力宣傳與推廣，需要社區提供引導與必要的醫療、公共設施方面的保障。

（四）以房養老模式及保障措施

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【論文摘要】上海已進入老齡化社會，老年護理需求增加，如何保證“老有所養”成為一個急迫的問題。與此同時。家庭結構的變遷、人口流動性的加大，傳統的家庭照顧模式又面臨挑戰。醫療護理與生活護理的邊界不清，帶來過度住院問題，造成醫療保險基金的嚴重壓力。建立老年護理制度，成為探索解決這一系列問題的一種途徑。

隨著經濟和社會發展，醫療衛生條件的不斷進步，人口預期壽命不斷提高，同時計劃生育政策的實施使生育率大幅下降，導致中國從1999年末就進入老齡化社會。老年社會的護理需求日益緊迫。

1老年護理保險制度建立的必要性

家庭養老難以為繼，而設施養老不僅不符合中國人“養兒防老”的傳統觀念，且嚴重不足。至2006年末，上海共有養老機構560家，床位6．98萬張。設施養老供求之間存在較大矛盾，只能以社會化的居家養老方式應對未來更為嚴重的老齡化趨勢。即使在發達國家，也以居家養老為主，90％以上的老人仍然生活在家庭之中，美國95％的老人過著家庭生活，英國只有占2％的老人住在養老院里，因此，我國探尋社會化的居家養老模式就成為一種必然。發達國家在以居家養老為主的同時，也建立相應的服務機構，提供老年人所需各種服務，進行社區照顧，這種家庭與社區結合的模式可以作為我國養老模式的借鑒。

目前我國社會化的居家養老存在兩個主要問題：一是老年護理服務提供不足；二是護理費用負擔沉重。據老齡辦13前的《我國城市居家養老服務研究》顯示，居家養老服務需求滿足率卻只有15．9％，其中家政服務滿足率為22．61％，護理服務則僅為8．3％。居家護理不足，導致老年人及家人常以醫院護理代替居家護理，符合出院指征但是拒絕出院的情況經常發生，理由就是出院后無人照料。僅以上海城鎮職工醫療保險基金為例，其所負擔的上海城鎮在職職工和退休職工的醫療費用比為1：3．5，醫改實施前為1：2。對2001年_2o07年醫保支付范圍內醫療費用分析可知，在職職工與退休職工的門診次均費用無顯著差別，而住院次均費用有顯著差別。老年人醫療費用高，既是生命周期規律的必然，也有可能是由于缺少其他護理途徑而過度住院，造成醫保基金的浪費。由于醫療護理和生活護理往往并無明確的邊界，導致監管困難，而過度監管又會造成社會矛盾，因此，為控制過度住院的費用必須另辟蹊徑。

在老年護理保險推出以前，各國無論社會保險還是商業保險均不負擔護理費用，參保人為轉移護理費用而過度住院，出現制度缺陷下的投機行為。投保疾病保險或養老保險之類保險的老年人將醫院當作護理場所，大量老年人長期的住院費用加劇了各國醫療保險支出。為規避道德風險，社會醫療保險和商業保險經營者也希望建立專門的老年護理保險。對此，美國、德國、日本等國家紛紛建立老年護理保險，通過護理保險將解決老年人的生活護理問題，既提高老年人的生活質量，同時也節約醫療保險基金。

相同的背景和需求，啟示我國建立老年護理保險既有必要也很可行。護理保險是指借助國家或社會力量，對需要照顧的老年人提供相應的生活護理服務。與養老退休金從經濟上保障老年人的生活不同，護理保險是集治療、護理、生活于一體的一種保障方式，通過對老年人的身心護理，使其度過愉快的晚年。通過建立護理保險制度，把護理問題納入社會保障制度體系，依靠全社會的力量來解決有護理需求的人員，特別是老年人的護理問題。由于國情和傳統不同，各國實施的方法也各具特點，大致有以下四種類型：(1)單獨作為法定的護理保險制度，這以德國、以色列等國為代表；(2)作為醫療保險制度的一部分，這以荷蘭等國為代表；(3)實施基本以實物給付的護理服務制度，這以丹麥等國為代表；(4)實行以公費負擔的護理津貼制度，這以英國、澳大利亞等國為代表。以上(1)、(2)都具法定地位；(3)是以法律作后盾(生活支援法等)，稅收作財源(居民稅)；(4)是以嚴格的給付條件為基礎，屬于老人社會福利的組成部分。有代表性的是美國、德國和日本。

美國以商業性的老年護理保險為主，一般采用現金直接給付護理費用。目前美國老年護理保險與醫療保險一樣，有向“管理式看護”方向發展的趨勢，許多保險公司介入護理服務市場，將保險服務與護理服務結合起來使得實物護理服務的給付增加。德國建立了單獨的老年護理保險制度，實行護理保險跟隨醫療保險的原則，所有參加法定醫療保險的人員都必須參加護理保險。護理保險提供在宅和住院兩類護理，并承擔一些相關的其它費用。日本實施強制性的護理保險，65歲以上人員保險費從養老金中直接扣除，4O～64歲人員在繳納醫療保險費時繳納護理保險費。護理保險采取實物給付為主，現金給付為輔，按照專門機構認定的等級提供相應的護理服務…。

2上海建立老年護理保險試點的設想

上海進入老齡化社會比全國平均水平更為提前，且呈現出高齡化、發展迅速等特點。根據市統計局2005年1％人口抽樣調查，常住人口中0～14歲的人口為158萬人，占總人口的8．9％；15～64歲的人口為1408萬人，占79．1％；65歲及以上的人口為212萬人，占11．9％。據上海市老年人口和老齡事業檢測統計信息的數據，至2006年末，全市15～59歲勞動年齡人口的老年撫養系數為28．1％。雖然尚處于社會經濟可承受的范圍之內，但對未來的挑戰不容忽視。

為解決高齡老人的養老問題，上海打造“9073”服務格局，即90％家庭養老、7％居家養老、3％機構養老。2008年起居家養老的對象從主要面對6O歲以上、生活自理困難并有低保的老人，放寬到8O周歲以上、獨居或純老家庭的本市城鎮戶籍、月養老金低于全市城鎮企業月平均養老金的老人，經過評估給與養老服務補貼和養老服務專項護理補貼。但相比城鎮職工醫療保險退休參保人員，符合目前居家養老申請的老人只占相當小比例，且有相當大部分人群并不重疊。因此，為從根本上解決目前退休職工普遍存在的居家養老問題，有必要進行老年護理保險試點，探索符合上海情況的老年護理保險制度。

2．1制度設計原則

上海從2001年起實行城鎮職工基本醫療保險制度改革，已形成城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險和新型農村合作醫療三大制度，實現了對戶籍人口的制度全覆蓋。醫療保險基本覆蓋戶籍人口，可以實行護理保險跟隨醫療保險制度，使護理保險成為繼醫療保險、養老保險、工傷保險、失業保險、生育保險后的第六大險種。護理保險可以先從城鎮職工醫療保險參保人員開始試行，首先覆蓋6O歲以上人員，同時服務有特殊需要的60歲以下。護理保險試點成熟后，向城鎮居民醫療保險和農村合作醫療保險的參保人群擴展，逐步將全部醫療保險參保人群納入護理保險中。

2．2主管部門

老年護理保險制度涉及到醫療、衛生、社會保障、民政等部門，在試行時可以由醫療保險機構主管，以城鎮職工醫療保險參保人員為原始參保數據。條件成熟后由社會保障機構統一管理，參保人員由城鎮職工醫療保險參保人員、城鎮居民醫療保險參保人員和新型農村合作醫療參保人員構成。

2．3資金籌集模式

參加護理保險暫不增加目前醫療保險繳費比例，而從個人醫療保險帳戶資金中劃撥，并從目前結余的工傷保險中劃撥一定比例資金，以增加基金利用率。目前上海城鎮職工醫保基金結構不合理．個人帳戶沉淀，嚴重削弱了基金統籌能力。個人賬戶由兩部分組成，個人按工資水平2％繳納部分和單位繳費部分。為了改變個人賬戶資金沉淀的結構，可以從個人賬戶資金中劃撥一部分，如1．5％作為護理保險基金，則有17．5億。以2007年末城鎮職工參保人員為基數，按照12％的退休人員需要護理、月平均護理費用800元、護理保險平均支付比例50％計算，護理保險基金年支出需17．6億。從職工醫療保險個人賬戶中劃撥的資金基本與護理保險的支出資金相等，而工傷保險中劃撥的資金可以作為風險保障資金。

2．4服務范圍

初步考慮護理保險提供的服務范圍包括為設施養老和居家養老的老人提供的醫療護理、生活護理服務項目。為了鼓勵居家養老，應把家庭護理，設施養老中的生活護理、醫療護理全部納入護理保險中。倡導社會化的居家養老模式，以社區為依托為有需要的老人提供保險服務。

2．5保險支付

護理保險的支付可以采用目前醫療保險的支付形式，確立由醫院、養老院、護理機構、社區等組成的定點機構，由護理保險按照一定比例支付向定點機構比例購買護理服務。其中生活護理可以借鑒目前社區提供的居家養老服務形式，以社區為依托，由助老服務人員上門進行護理服務，護理保險通過社區向助老人員支付費用。同時為鼓勵家庭成員照顧，向家庭成員和義工購買護理服務。為防止道德風險，鼓勵義工服務，向家庭成員和義工購買的服務不直接支付現金，而是以“時間儲蓄”的形式，為將來個人及直系親屬接受護理時抵沖護理時間。

2．1制度設計原則

上海從2001年起實行城鎮職工基本醫療保險制度改革，已形成城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險和新型農村合作醫療三大制度，實現了對戶籍人口的制度全覆蓋。醫療保險基本覆蓋戶籍人口，可以實行護理保險跟隨醫療保險制度，使護理保險成為繼醫療保險、養老保險、工傷保險、失業保險、生育保險后的第六大險種。護理保險可以先從城鎮職工醫療保險參保人員開始試行，首先覆蓋6O歲以上人員，同時服務有特殊需要的60歲以下。護理保險試點成熟后，向城鎮居民醫療保險和農村合作醫療保險的參保人群擴展，逐步將全部醫療保險參保人群納入護理保險中。 　2．2主管部門

老年護理保險制度涉及到醫療、衛生、社會保障、民政等部門，在試行時可以由醫療保險機構主管，以城鎮職工醫療保險參保人員為原始參保數據。條件成熟后由社會保障機構統一管理，參保人員由城鎮職工醫療保險參保人員、城鎮居民醫療保險參保人員和新型農村合作醫療參保人員構成。

2．3資金籌集模式

參加護理保險暫不增加目前醫療保險繳費比例，而從個人醫療保險帳戶資金中劃撥，并從目前結余的工傷保險中劃撥一定比例資金，以增加基金利用率。目前上海城鎮職工醫保基金結構不合理．個人帳戶沉淀，嚴重削弱了基金統籌能力。個人賬戶由兩部分組成，個人按工資水平2％繳納部分和單位繳費部分。為了改變個人賬戶資金沉淀的結構，可以從個人賬戶資金中劃撥一部分，如1．5％作為護理保險基金，則有17．5億。以2007年末城鎮職工參保人員為基數，按照12％的退休人員需要護理、月平均護理費用800元、護理保險平均支付比例50％計算，護理保險基金年支出需17．6億。從職工醫療保險個人賬戶中劃撥的資金基本與護理保險的支出資金相等，而工傷保險中劃撥的資金可以作為風險保障資金。

2．4服務范圍

初步考慮護理保險提供的服務范圍包括為設施養老和居家養老的老人提供的醫療護理、生活護理服務項目。為了鼓勵居家養老，應把家庭護理，設施養老中的生活護理、醫療護理全部納入護理保險中。倡導社會化的居家養老模式，以社區為依托為有需要的老人提供保險服務。

2．5保險支付

護理保險的支付可以采用目前醫療保險的支付形式，確立由醫院、養老院、護理機構、社區等組成的定點機構，由護理保險按照一定比例支付向定點機構比例購買護理服務。其中生活護理可以借鑒目前社區提供的居家養老服務形式，以社區為依托，由助老服務人員上門進行護理服務，護理保險通過社區向助老人員支付費用。同時為鼓勵家庭成員照顧，向家庭成員和義工購買護理服務。為防止道德風險，鼓勵義工服務，向家庭成員和義工購買的服務不直接支付現金，而是以“時間儲蓄”的形式，為將來個人及直系親屬接受護理時抵沖護理時間。

2．6給付條件

為了合理利用有限的資源，需要按照對參保對象的評估情況設立不同等級的給付比例和時限。評估必須堅持公平、公開，可以由醫療保險機構牽頭在醫院設立專門評估部門，并有一定的社區工作者參加。每～年或兩年重新進行一次評估，以使護理等級適應實際情況。可以參照日本模式，65歲申請護理的參保人必須在限定的情況種類中。65歲以上參保人申請護理時，經過專業機構評估護理等級。可以探討將ADL作為確定護理級別主要依據的可行性，制定科學合理的護理等級評估標準。護理保險按評估等級支付相應護理費用，并確定一定的自負比例。

2．7相關措施

護理保險不僅涉及到保險費用給付，更重要的是護理水平的提高和護理服務質量的提升，這就需要增加護理人員包括專業和非專業、增加護理培訓，以滿足護理需求。護理保險所籌措的資金使用分為三部分：一是支付專業護理機構護理費用；二是支付以社區服務為代表的非專業護理機構服務費用；三是購買其他護理服務。通過資金使用的導向作用，增加社會對護理服務的投入。

衛生和民政部門需要聯合制定護理事業發展計劃表：首先理清上海目前專業設施護理總量、建立專業護理人員名冊。興辦一批專業護理機構，為生活嚴重不能自理或有特殊需求的老人提供服務。鼓勵民間資本投入護理產業，開辦民營護理機構，提升護理總量。其次增加專業護理人員，與衛生院校聯合培養專業護理人員，為居家養老的老人提供護理服務。第三，鼓勵家庭護理，發展和培訓非專業護理人員，推廣“時間儲蓄”概念，增加社會對護理事業的關注度和參與度。發展NGO組織和公益性社會團體，提供多種護理渠道。第四，增加社區老年護理服務設施，5年之內，做到2．5公里半徑內都設有一所老年人日間服務中心和助老服務社。

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為了有效緩解養老服務供需矛盾，上海市市政府近日出臺了《關于全面落實2005年市政府養老服務事實項目，進一步推進本市養老服務工作的意見》，提出了“未來幾年，上海養老床位將努力發展到10萬張，居家養老服務人數將擴大到10萬人”的目標，推出了包括加強養老服務設施建設與管理、養老財政補貼、支持養老機構、鼓勵到養老機構就業及醫療政策等五個方面的18條優惠政策和措施，鼓勵和扶持非公有資本進入養老服務領域，大力推動養老服務事業的發展。

措施規定，政府今后將對新增的按標準建設、依照規定運營的養老床位給予補貼5000元。補貼的資金主要來自上海市建設財力和市福利彩票公益金。對于吸納“雙困”（經濟困難、自理能力困難）人員占70％以上的社區公益性養老機構，參照“萬人就業項目”優惠扶持政策，由市、區縣促進就業專項資金酌情給予一次性開業補貼。今后上海的養老機構還將獲得更多政策支持。例如，新建養老機構可以設立20至49張床位的“外設服務區”，將養老機構向社區延伸。公益性養老機構除繼續享受免征稅收、養路費，以及水、電、電信資費、有線電視等優惠外，還將增加煤氣的優惠價格。

社區養老機構需要貸款的，可以按有關規定申請由上海市促進就業專項資金擔保的開業貸款，擔保的開業貸款金額最高50萬元，貸款期限最長可以放寬到5年。社區養老機構吸納勞動力符合規定條件并按期還本付息的，勞動保障部門可按時給予貼息支持，每人每年補貼額最高不超過2000元。享受社區助老服務補貼的對象入住社區公益性養老機構后，仍享受社區助老服務補貼。對行政區域內符合補貼的對象多、管理工作量大且區縣財政困難的，市財政按照轉移支付的規定酌情予以補助。

另外，近日上海市還出臺了《關于超過法定退休年齡的本市城鎮戶籍人員社會保險若干問題的通知》，超齡無保障人員在參保、續保、補保后，可以按規定享受相應的養老和醫療保障。

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[關鍵詞]農村；養老保障；社會養老保險

[中圖分類號]F320.2；F842.0 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2009)02-0034-02

健全農村社會保障體系是建設社會主義新農村的一項重要工作。老有所養一直是廣大農村群眾夢寐以求的愿望，也是政府十分關心的重要問題。然而，長期以來，受我國城鄉二元社會經濟結構的影響，農民利益沒有得到充分的保障，他們的生、老、病、死基本上由個人或家庭來承擔。近年來，由于農村家庭小型化、大量青壯年流向城市、老年農民地位下降等原因，造成了家庭養老功能逐漸淡化、弱化，而農村社會養老保險制度又存在著缺陷，使得農村養老這個隱性問題逐步顯性化，解決農村人口養老問題已成為我們不得不面對的重要挑戰。

一、農村養老保障的主要形式

1.家庭養老。家庭養老是我國農村最傳統的養老方式，就是以家庭為單位，由家庭成員主要是年輕的子女或孫子女贍養年老的家庭成員的養老方式。養老內容主要是經濟上供養、生活上照顧、精神上慰藉三個方面。家庭養老在我國有著悠久的歷史，也是我國的傳統美德。建國以來，伴隨著農村經濟的發展，經濟結構與社會結構發生了很大的變化，社會保障的形式也呈現出多元化，這種養老方式正面臨著嚴峻的挑戰。

2.土地養老。土地養老也是我國農民養老的一個重要保障方式，然而，進入老年后，農民退出生產領域，并不意味著放棄對生產資料的占有權，要從子女這種“積累”中提取養老支出，而子女要獲得土地的使用權，必須以贍養父母為前提。直至今日，土地養老在農村養老中還在發揮一定作用，擁有土地的農民還可以依靠土地的產出作物或有償讓渡給他人使用獲得收益來維持生活。

3.社區養老保障。隨著農村家庭結構的變化，獨居老人增加，針對老年人在就醫、購物、出行等方面的不便，社區助老服務逐步建立起來，服務人員集中料理、幫助老年人，為老年人排憂解難，以補充家庭結構變化帶來的家庭養老功能不足。社會助老服務機構，一般以農村養老協會為依托或以敬老院為主體增設及擴建的。服務方式多樣化，既有采用純福利的、半義務及鄰里互助的，也有收費方式的。老年人在熟悉的環境中生活，即使子女不在身邊，也能安度晚年。

4.商業養老保險。隨著農村部分居民生活日漸富裕和保險業的較快發展，一些富裕農民參加各種形式的農村養老保險。這可以成為將來社會養老保險的補充，也緩解了進入老齡化社會后社會所承受的巨大壓力。這種養老方式需要農民有較強的經濟實力，適合經濟比較發達的農村地區。

5.農村社會養老保險。現行的農村社會養老保險的主要形式是，從農村和農民的實際出發，政府組織引導，農民自愿參加，保險資金以農民個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持，實行儲備積累的模式，建立個人養老保險基金賬戶。它具有非盈利性、普遍性和強制性的特點。為了切合農村實際經濟狀況，農村社會養老保險在繳納方式上采取按月、季、半年、全年以及補繳、預繳等多樣化形式，在繳納標準和支付標準上實行多檔次。

二、農村養老保障存在的主要問題

1.農村人口老齡化日趨嚴重。2004年《中國統計年鑒》的數據表明，中國2003年的鄉村人口為76851萬人，占全國總人口的59.47%，鄉村人口中，年齡在65歲及以上的人口占到7.35%，遠大于同期城鎮人口中65歲及以上人口6.3%的比重。按照人口老齡化衡量標準，65歲及以上人口占總人口的比重達到7%的標準，農村已進入老齡化社會，且老齡化速度高于城鎮。

2.家庭養老功能弱化。據1991年中國老齡科研中心老年人供養調查資料表明，我國農村60歲以上的老年人完全依靠家庭養老的比例為73%，而據2004年國家生育計劃委員會農村家庭變化課題組調查，這一比例已下降為60%左右，可見，傳統的家庭養老功能正在逐漸削弱。

3.土地養老保障功能低。我國農村普遍實行土地承包責任制之后，作為獨立生產單位的家庭，依靠土地這種生產資料，自行解決家庭老年人的贍養問題。然而隨著經濟的發展，家庭承包經營土地的產出難以滿足農民養老需要，農村土地保障力度遠遠低于具有農民擁有土地所有權的發達國家和發展中國家。

4.農村社區服務幾乎是空白。在社區養老服務方面，我國許多大城市已建立了網絡化、系統化、社會化的老年服務社區，而在農村社區服務幾乎是空白。據2002年城鄉老年人口狀況一次性抽樣調查分析，農村老年人所在的社區，有“上門護理”的僅為4.4%，上門做家務的僅為4.1%，老年人依靠養老機構以及保姆照料的比例僅為0.4%。

5.農村社會養老保險存在諸多問題。一是農民參加養老保險覆蓋面窄，投保率低，保障水平有限。由于農民可支配收入有限，集體沒有資金承擔農村老齡人口養老的責任，國家主要制定法律和政策，未提供資金支持，這些因素導致農村社會養老保障及農村養老水平有限。二是現行的農村社會養老保險制度建立、運行以及保險金的發放，都不是按照嚴格的法律程序，而是按照地方政府部門的一些規章制度來執行的。三是農村養老保險基金保值增值的渠道單一，只限于存銀行、買國債，投資面窄，收益水平低。

三、完善農村養老保障的對策

1.大力發展農村經濟。農村經濟的發展是解決農村養老問題的經濟基礎，家庭、社區和社會養老都不同程度地受制于農村經濟發展水平。在家庭養老方面，家庭對老年人的贍養程度取決于子女的經濟支付能力；在社區養老方面農村經濟的好壞直接影響到社區養老的實現程度；在社會養老保險方面，經濟發展水平是社會保障制度建立和發展的基礎。

2.鞏固和完善家庭養老。現階段農村社會養老保障體系并不排斥家庭養老模式的基礎地位，要繼續鞏固和完善家庭養老模式。一是加強社會引導，切實維護農村老年人依法養老的權益，要宣傳敬老養老的傳統美德，形成濃厚的尊老愛老的社會氛圍。強化社會輿論功能，從道義上和制度上規范人們尊老敬老的行為。二是從法律上完善贍養協議書制度，鞏固家庭養老功能。從近幾年一些農村地區的實踐看，簽訂贍養協議書是目前強化欠發達地區家庭養老功能最有效的手段。通過簽訂贍養協議，使老年人的合法權益和子女應盡的義務公開化，使國家的老有所養政策便于監督、執行。

3.發揮土地的保障功能。發揮土地保障功能，一是政府要規范征地制度，嚴格保護征地面積，遏制失地農民群體的擴大。二是切實保護失地農民的利益。征地補償要以土地的市場價格為依據，實行公正價格補償，嚴禁在征地中采取以犧牲農民利益為代價的傾斜政策。三是加大農村產業結構調整的力度，提高土地收益，增加農民的收入，制定切實可行的土地使用權轉讓制度，當農民遇到困難和養老的時候，可以及時長期有效地出租或轉讓土地使用權，將土地收益用于農民養老。四是加快城鎮化的速度。城鎮化是解決農村養老問題的關鍵。通過城鎮化，可以帶動城鎮周邊農村經濟發展，加快農村居民向城鎮居民的轉變，加快農業產業化進程。這樣，不僅增強了家庭養老功能，保障老年人生活水平的提高，而且提高了勞動者繳納養老保險費的能力和集體經濟補助支持社會養老保險的能力，有利于提高農村勞動者參加農村社會養老保險的積極性，從而有助于社會養老保險制度的建立。

4.加強社區養老文化建設。加大力度發展農村社會事業，逐漸擴大社區養老服務范圍，培訓社區養老服務人員的技能和服務理念，加大對貧困地區社區養老機構的財政投入，增強社區養老文化建設和人員素質的培養，提高農村老年人的生活水平。一是做好群居老人的集體服務。增加老年福利機構的數目，爭取每個鄉鎮至少有一個福利機構，為了減輕集體的經濟負擔，在經濟發達地區可將老年福利機構，如養老院等產業化，將個人或企業投資引導到這方面來，這樣既可提高服務質量，又可帶動第三產業的發展。應通過大力發展慈善事業，鼓勵一部分先富起來的人為孤寡老人們提供捐贈。二是搞好散居老人的社會服務。搞好居家老人的社會服務是今后社區養老發展的重點。要搞好社區醫療保健服務，可以通過增加農村社會福利服務機構，爭取每個地方至少有一個醫療點，以便更好地保障老年人的身體健康。要大力發展老年服務組織。一方面擴大老年協會的覆蓋面，另一方面，充分發揮協會的職能，在生活、娛樂、法制宣傳、醫療保健等方面提供完善的服務。

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【關鍵詞】城鎮化改革 城鄉一體化

一、當前河南省城鎮化發展的現狀

（一）城鎮化水平穩步上升

1978～2013年河南省城鎮化率及人均GDP情況

隨著河南省經濟與社會的高速發展，常住人口及城鎮人口迅速增加，預計到2020年，城鎮化率將達到80%。

（二）城市環境、基礎設施和配套設施得到改善

2011年河南城鎮基礎設施完成投資3080.58億元，比上年增長17.28%，居民生活條件大大改善，城市整體功能不斷提升。

（三）新型農村社區建設成效顯著，城鄉差異在不斷縮小

截至2012年7月底，河南省農村社區建設完成投資631.5億元，初步建成新型農村社區試點350個。

（四）中原城市群格局基本形成

河南省充分發揮中心區域和交通中心優勢，加快中原經濟區和鄭州航空港區建設，城鎮化發展空間得到進一步拓展，城鎮之間的聯系不斷加強。

二、河南省城鎮化過程中存在的主要問題

（一）城鎮化發展總體水平偏低

河南省2011年經濟總量26931.03億元，城鎮化率為 40.57%，全國排名第27位。2011年河南省一、二、三產業的比重為13∶57.3∶29.7，城鎮化率比工業化率低了16.73個百分點。

（二）城鎮化發展不平衡，地區差異明顯

河南省城鎮化在空間上呈現出“東慢西快”嚴重失衡的格局，各地經濟實力不同，城鎮化水平有很大差異。影響河南整體的經濟發展，不利于“十二五”城鎮化的整體推進。

（三）城鎮化質量不高，制約河南省城鎮化的進程

由于市政基礎設施和文化、教育、醫療、社會保障等公共服務資源長期投入不足，不能滿足社會發展的需要，城鎮綜合服務功能差。交通擁擠、生活質量下降、社會保障供給不足、失業率提高等城市病凸顯。

（四）城鄉居民收入和生活水平差距依然較大

2010～2013年河南省城鄉收入差距

單位：元

城鄉居民的基本物質生活、基礎設施和基本公共服務水平存在著較大差距，農村上學難、看病難等問題仍然十分突出。

（五）產業結構不合理，制約河南省城鎮化的發展

2011年一、二、三產業在國民經濟中的比重為13∶57.3∶29.7，仍然存在二、三產業不夠發達，第一產業比重過大的問題。

三、構建統籌城鄉一體化社會保障體系就加快河南省城鎮化建設的根本路徑

統籌城鄉社會保障的終期目標是：建立與經濟社會發展水平相適應、城鄉統籌、項目齊全、覆蓋全面、機制健全、公平公正和可持續的城鄉一體化社會保障制度，達成社會保障普惠和公平之目標。

（一）改善農村經濟條件和社會環境，為城鄉社會保障體系統籌奠定經濟和社會基礎

第一，通過農村內驅模式，增強農村經濟社會發展的內生動力。第二，通過工業反哺農業模式，公共財政適當向農村傾斜，促進農業現代化、特色化、規模化和產業化。第三，通過政府外推型模式，促進農業經濟轉型和合理布局。第四，創新城鎮化的方式和內涵，以城鎮化帶動農業人口的合理流動，平衡城鄉人口結構。

（二）強化政府責任，提高管理水平，為城鄉統籌社會保障提供制度基礎

一是完善多渠道籌資機制，加大對農村社會保障的財力支持。二是加強法制化建設，實現農村社會保障政策的連貫性和穩定性。三是健全農村社會保障管理體制，加強政府的監管職能。四是加強農村社會保障組織建設，提高農村社會保障機構的執行能力。五是通過構建農民退出農業、農村的新型機制、深化財政制度改革、加強農民工進城的有關綜合配套改革。

（三）以農村養老保險工作為重點，加大力度推進城鄉一體化的居民養老保險制度，全面實現城鄉居民的全覆蓋

一是加大政府支持力度，建立城鄉居民養老保險待遇與經濟發展和通貨膨脹掛鉤的機制。二是做好城鄉基本養老保險制度的銜接工作。要嚴格控制城市養老金水平的增長，提高農村養老金給付水平。三是實現養老金個人賬戶的全國聯網機制。

（四）逐步統一城鎮居民醫保和新型農村醫療保險制度

一是探索建立統一的城鄉居民醫療保險制度，二是提高城鄉居民醫療保險統籌層次，逐步做到全省城鄉醫療保險政策統一、標準統一、基金統一以及管理統一。三是優化城鄉醫療保險關系轉移續接辦法。

（五）建立城鄉一體化的社會救助體系

通過實現社會保險、新農合、醫療就診、社會福利、城鄉低保、優撫安置、社會救助和住房保障等民生保障業務的城鄉一卡通服務，最終實現河南省城鄉最低生活保障、城鄉醫療救助、農村五保供養、臨時社會救助、生活無著落流浪乞討人員救助等各類社會救助業務的一體化經辦。

（六）完善城鄉社會福利體系，不斷提高社會保障的社會化程度

一是明確政府責任，加大各級財政投入力度。成立專門的農村社會福利事業管理委員會，負責擬定政策法規、制定服務標準、審批執業資格以及開展執法監督工作。二是大力發展社區福利服務。在地方政府的組織和指導下，以街道或鄉鎮社區服務中心為主體，以社區志愿服務為基礎，為城鄉居民提供多種形式的社會福利服務。

（七）完善農業轉移人口工傷保險制度，建立城鄉平等的戶籍制度，解決農業轉移人口最需要的職業教育培訓、子女教育、住房改善、社會保障、戶籍改革和城市公共服務中心建設等問題，加強公共服務體制改革，讓農業轉移人口享受公共服務

逐步實現城鎮基本公共服務全覆蓋。推進土地制度和財政制度改革，提高全省社會保障信息化程度，啟動河南社保“一卡通”工程。

參考文獻

[1]耿小茜.淺析構建城鄉一體化的社會養老保險體系.經營管理者.2010.16.

[2]董克用，孫光德.社會保障概論.北京：中國人民大學出版社2013.

[3]穆懷中，社會保障國際比較.北京： 中國勞動社會保障出版社2007.

[4]河南省統計年鑒.

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在城市化發展與國家人口自由遷移政策雙重推動下，陜西城鎮化水平快速提高。據統計，2011年年底，陜西城鎮人口達到1770.2萬人，占總人口的47.3%，城鎮化率達到47%，到2012年城鎮化率達到49.9%。在陜西快速城鎮化過程中，由于與城鎮化相適應的一系列社會政策未能及時跟進，引發出了一系列社會問題，其中農村養老問題就是一個較為突出的問題。近10年，陜西省城鎮化進程處于加速期。“十一五”時期，陜西城鎮化率提升幅度超過全國平均水平，城鎮化率與全國的差距由2005年的5.3%縮小到4.3%。城鎮化率年均提高1.55%，比全國高0.17%。

陜西省的城鎮化主要是以農村青壯年勞動力人口流入城市打工就業為基本特征，絕大多數老年人被留在農村，農村“空心化”、“老年人家庭空巢化”已成為農村一種普遍現象。經調查，2010年陜西省本省流動人口492萬，占到常住人口的13.18%。在本省流動人口中，流動到外省市的161.2萬，占本省流動人口的32.76%，其中50%以上的人口流向了東南沿海經濟發達地區及北京等大城市；省內跨市流動的101.52萬，占20.6%。以上數據表明，隨著城鎮化進程的加快以及城鄉壁壘的消除，農村青壯年人口的大量外流，“空巢老人”大幅增加，加劇了農村人口老齡化趨勢，也使養老服務的需求大大增加，并且陜西農村老齡化程度明顯高于城鎮老齡化水平，這使農村養老問題更加突出。

二、新型城鎮進程中陜西農村社會養老保險存在的問題

（一）農村的社會養老保障法制監管體系不健全

目前，我國有關農村的社會養老保障法律體系不健全，致使各個地方政府在設立本地區的養老保障項目時，無法可依，無章可循，降低了地方政府實施養老保障制度的規范性和有效性。同時，農村養老保障管理部門各自為政，多頭管理，養老保險金的籌集和運用根據地方政府部門的意愿執行，導致基金的使用缺乏有效的監督和約束，基金的保值增值面臨更大的風險，不利于農村養老保障工作的推動。

（二）農村社會養老保障資金缺乏，來源單一

近年來，政府財政用于社會保障的支出基本保持在10%-11%之間，其中很大一部分給了城鎮居民，而農村居民只享受小部分份額。而且農民增收緩慢，當收入較少時，在維持正常的生產生活條件下，很難為養老支出一部分儲蓄資金，農村經濟發展速度的緩慢，導致資金來源減少。在新農保制度實施過程中，一些經濟欠發達、財力不足的地區，縣、區、鄉鎮和村集體對承擔的財政補貼普遍感到力不從心。且很多地區的財政投入實際上大部分沒有到位，統籌賬戶處于空賬運行狀態。

（三）城鄉老齡化倒置現象加劇了農村養老負擔

近年來，陜西老年人口比重逐漸增加，而且速度逐漸加快。2010年第六次人口普查數據，陜西總人口規模約為3732.74萬人，0-14歲人口占14.71%，60歲及以上人口占12.85%，其中65歲及以上人口占8.53%；與第五次人口普查相比，陜西0-14歲人口的比重下降了9.31個百分點，陜西60歲及以上人口上升了3.38個百分點，陜西65歲及以上人口上升了3.4個百分點，陜西已進入老齡化社會。這種人口老齡化以及我國特殊的老齡化城鄉倒置現象必然導致老年人口增多。特別是農村老年人口絕對和相對的增長，城鄉老齡化倒置的現象將更趨嚴重，農村養老負擔日益加重。

三、完善陜西社會養老保險的建議

（一）健全農村養老保險的法制監管體系

目前我國農村養老保障制度法律體系還不健全，對于已經出臺的養老保障法律、法規，立法層次普遍較低，缺乏權威性和必要的法律責任制度，且實際監管中政出多門。因此，陜西省政府應以法律規定為依據，在地方行政法規和農村社會養老保險條例中，對政府、企業和個人在養老保障中所享有的權利與承擔的義務做出明確的規定。將政府責任、參保農民權利與義務、養老保險、養老保險給付、養老保險基金管理辦法以及養老保險管理與監督等內容以法律方式明確規定。依照本省社會經濟發展的情況制定農村社會養老保險辦法，形成一個完整的農村養老保險法律體系，保障農村養老保險制度的良性運行。

（二）建立農村養老服務供給的多元化體系

首先，改變重城輕鄉的投入體制，加大對農村及貧困地區基本公共服務的財政投入，加大對農村地區財政轉移支付，將資源更多投入到農村養老服務基礎設施中去，減少農村養老服務產業的稅收等。同時建立省、市縣三級財政對經濟欠發達地區的配套投入機制，逐步提高農村居民養老保險水平。其次，在發展農村養老服務體系的過程中， 政府要綜合運用金融、土地的、稅收等手段來引導社會資金投向農村養老產業，實現農村養老服務供給主體的多元化，要消除體制性障礙，構建政府與企業、政府與社會的合作伙伴關系，加速農村養老服務業的發展。

（三）建立陜西農村特色的服務型居家養老模式

農村服務型居家養老模式是以農村家庭為載體，以子女履行法定贍養和照料義務為前提，由政府主導并依托農村社區和社會力量，向農村老年人口提供生活照料、醫療衛生保健、家政服務和精神慰藉的社會化養老服務。這種模式介于家庭養老和社會機構養老之間，較好地兼容了傳統養老模式和現代化養老模式的優勢。因此，陜西在發展農村服務型居家養老模式，應開展多元化的居家養老形式探索，將個人、家庭、農村集體社區和政府有機的結合起來，根據不同需求層次的老年提供多樣化的服務，形成適合當地農村居家養老體系。針對陜西省經濟狀況比較好居住集中地區農村社區，可設立的居家養老服務中心或站點，農村家庭經濟條件比較好，有較高層次的精神生活或物質生活需求的老人，可以采取自己付費的形式豐富自己的老年生活。

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【關鍵詞】城鎮職工；養老；社會養老保險

一、引言

對于各國政府來說，國民養老問題是政府面對的頭等問題。在國外，每次政府換屆各競選黨都會公布自己上臺后將會實行的養老改革方案，以獲取選民的支持。在我國，政府也在一直努力提高退休人員養老金，一直在進行著養老保險方面的改革。盡管養老金一直在提高，但養老金提高的速度卻遠遠趕不上物價上漲的速度。名義養老金增加而實際養老金減少，是我國退休人員面臨的最大現實。

二、我國社會養老保險制度的基本現狀

（1）社會基本養老保險現狀。從參保人數來看，我國社會養老保險的參保人數一直保持良好的增長勢頭，參保人數越來越多，覆蓋面越來越廣；從養老基金收入來看，我國的社會養老基金收入基本上以較快的速度遞增，遠遠超過同年的GDP增長水平。這一方面反映我國的社會養老保險制度發展較快，基金積累量增長后勁較足，另一方面也反映出我國社會養老保險體系不健全，發展水平較低，具有驚人的后發優勢；從養老基金支出來看，我國的社會養老保險基金支出快速逐年遞增，除享受養老金的退休人員越來越多外，我國的養老金水平逐年提高也是導致我國社會養老保險支出快速增長的原因。（2）補充養老保險的現狀。一是我國企業年金的現狀。從企業年金規模來看，盡管我國企業年金規模增速比較快，但仍改變不了我國企業年金規模總量小的事實。據報道，我國企業年金規模只有我國社會養老保險金規模的10%，而我國社會養老保險參保人數占城鎮人口比例本來就不高，基金規模本來就不大。從企業年金覆蓋面來看，我國參加企業年金的企業數和人數都很少，覆蓋面極窄；參加單位數雖然逐年在增加，但增加數度緩慢；參加人數增長速度也遠遠落后于社會養老保險參保人數增長速度。二是個人儲蓄保險的現狀。受資本市場、銀行利率、銀保渠道等因素的影響，2011年來我國壽險市場退保率出現歷史新高，壽險保費收入增速放緩。在股市持續低迷，資本市場收益率低，分紅保險收益不及銀行利率的艱苦大環境下，我國壽險市場盡管保費收入增速放緩，但沒出現保費規模下降的情況，這說明我國居民的保險意識越來越強，越來越重視保險的本質功能——保障作用，而不再僅僅看重保險的收益；同時也說明壽險作為我國社會保障體系的補充，在我國國計民生方面起到的作用也越來越大。（3）民間養老組織的養老現狀。一是我國社區養老的現狀。民間養老最早于20世紀50年代起源于英國，已經成為國外相當普遍的一種養老方式。我國雖自1986年就開展社區服務，1991年開展社區建設，但社區養老在我國的發展速度一直較慢，難以承擔養老重任。二是我國機構養老的現狀。目前，我國的機構養老主要有敬老院、福利養老院及老年公寓等形式，雖然機構養老近些年在我國有很大的發展，但還并不能緩解我國傳統的家庭養老方式的壓力。據調查，截至2009年底，我國各類老年福利機構3.81萬個，床位266.2萬張，養老床位總數僅占全國老年人口的1.59%，供給遠遠小于需求。我國機構養老的現狀是：數量少，公辦少、民辦多；公辦養老機構床位緊張無法入住，民辦養老機構條件好但收費太貴無法承受。（4）家庭養老的現狀。“百善孝為先”，孝敬老人一直是我國的的傳統美德。加之“養兒防老”的傳統觀念，導致家庭養老一直是我國最主要的養老方式，不光農村如此，城市也是如此。

三、當前我國城鎮養老體系存在的問題

（1）基本養老不足。目前，我國企業社會養老保險繳費占職工工資比例是28%，其中單位繳20%，個人繳8%，這繳費比例在全世界居首位。然而，如此高的繳費率卻沒有換來高水平的退休金。據人力資源和社會保障部公布的數字顯示，2009年全國企業退休人員月人均養老金僅1200元。很顯然，在當今通貨不斷、物價持續上漲的今天，每月1200元的養老金是遠遠不夠的，基本養老明顯不足。（2）企業年金覆蓋面窄、替代率低。我國企業年金覆蓋面窄，基本上除了一些壟斷行業的大型國有企業為職工辦理企業年金外，其他的中小民營企業根本沒有條件為職工繳納企業年金。在替代率方面，我國企業年金的替代率約為5%，而在OECD國家，企業年金的目標替代率一般達到20%～30%。同時，經驗數據顯示，一國養老保險體系中“三個支柱”的替代率較為合理的比例是4：3：2。（3）民間養老組織缺乏。家庭養老、社區養老和機構養老是我國目前主要的養老方式，但家庭養老以成本較低、覆蓋面廣、服務方式靈活等諸多優點，成為目前最主要的養老方式。這除了跟傳統觀念有關外，還跟我國民間養老組織缺乏，社區養老服務機構缺乏專業知識和專業技能的服務人員，養老機構數量少，床位緊張，收費高都有關。（4）家庭養老功能減弱。首先，機器大生產的發展和我國特有的計劃生育政策導致家庭結構小型化，各家庭子女數越來越少，子女贍養父母的負擔越來越重。其次，隨著市場經濟快速發展，我國勞動力流動性增加，很多子女遠離家鄉到外地工作，無法留在老人身邊。最后，隨著人們觀念的改變，很多年輕人不愿與父母同住，甚至有些父母也不愿跟子女同住。

四、當前城鎮職工養老保障體系難以養老的原因分析

（1）繳費基數低。在我國，職工的工資一般由多部分組成，有崗位工資、薪級工資、崗位津貼、補貼等，此外，還有獎金、績效工資或其他福利收入。而我國大部分單位在給員工繳納社會保險費時都只是以工資收入的某幾項作為基數進行計算繳納。（2）財政投入少。早在2004年，當時的勞動和社會保障部部長鄭斯林就表示：我國將積極調整政府財政支出結構，特別是加大地方政府對社會保障的財政投入，逐步把社會保障支出占財政支出的比例提高到15%～20%。近年來，我國財政支出結構雖然得到進一步調整和優化，支出效率雖然得到提高，但在社會保障方面的投入還是不夠，社會保障支出占財政支出比例一直在7%～8%左右徘徊。（3）養老保險基金收益低。按照現行國家政策規定，地方養老金必須存入銀行和購買國家債券。這就導致了多年以來我國地方養老金收益極度偏低的局面。10年來，我國地方養老金年均投資收益率還不足2%，而2001年至2010年的通貨膨脹率為2.14%，養老基金資產實際處于不斷縮水中。（4）企業經濟實力弱小。除少數國有壟斷型企業經濟實力比較雄厚外，大部分中小民營企業經濟實力弱小；它們面臨著技術裝備水平不高，創新能力弱，產品質量差，附加產值不高，缺乏市場競爭力等困境，沒有能力為職工繳納社會養老保險費和企業年金。（5）歷史文化習慣不重視民間養老。延續了幾千年的家庭養老觀念在我國根深蒂固，老人無法割舍自己曾多年生活的環境，不愿到養老機構度過晚年，他們認為在養老院度過晚年就意味著被子女和家庭所拋棄，渴望能夠不離開家就能養老，能夠在家享受天倫之樂。這在一定程度上也使我國民間養老的發展受到了一定的阻力。

五、如何完善城鎮職工多層次的養老保障體系

（1）擴大繳費基數。在我國很多單位，其他獎金、績效工資加起來往往是基本工資收入的數倍，把獎金、績效工資這些目前沒算入社會保險費繳費基數內的收入統統計算進來，而繳費比例保持不變，這可以在很到程度上提高我國城鎮職工養老繳費水平，更加強化個人、企業在養老中的責任。（2）加大養老保險的財政支持力度。眾所周知，目前我國機關公務員采用的是福利退休制度，他們的退休金由財政全額撥款，不用每個月繳納養老保險費，退休后的退休金可以達到在崗時的90%左右。這一制度是一很大的社會不公，近年來社會對此的批判聲也是越來愈大，政府廢除雙軌制養老制度迫在眉睫。將機關公務員的養老制度跟城鎮職工養老金制度并軌，實行統一的城鎮社會養老制度，這樣必然會減少國家財政對機關公務員養老的投入，把這部分資金增加到統一的城鎮職工養老體系中去。此外，隨著我國歷年的財政收入不斷增長，政府可以在財政增加的部分劃撥一筆資金增加到社會養老保險的投入中，讓百姓更多的享受到經濟發展的成果，讓我國的稅收制度真正做到“取之于民，用之于民”，加大財政返還于民的力度。（3）提高養老保險基金投資收益。為了解決這一問題，近兩年來，國內很多專家建議養老金入市，股市雖然可以帶來很高的收益，但同時也存在很高的風險，養老金投資股市一旦虧損，這虧損的都是老百姓的養命錢，最終受害的還是老百姓。正因為如此，養老金入市的提議暫時被擱淺。尋求到一種提高養老金收益的好方法迫在眉睫。（4）政府積極改善民營企業生存環境。民營企業是我國社會主義市場經濟的重要組成部分。加強為中小民營企業科技服務的工作，使其得到技術支撐和資金支持；加強中小民營企業科技創新人才培養，提高創新能力，最終把科技創新轉化為生產力。（5）政府積極鼓勵民間養老組織發展壯大。一方面，我國政府可以在加強社區衛生服務機構建設的同時，加強社區養老建設，將社區衛生服務機構建設跟社區養老機構建設結合起來，資源共享；另一面，不少地方政府為了支持當地養老機構的發展，鼓勵養老機構降低服務收費，對其進行財政補貼。（6）豐富家庭養老的內涵，加強子女養老責任。當今社會，盡管家庭養老功能不斷減弱已是一種趨勢，但家庭養老的內涵卻在不斷擴大和延伸。父母子女雖然已經不在居住同一屋檐下，但交通和信息通訊的發展可以讓父母子女雖然身處異地，但卻能經常見面和天天通話，通過這種方式也可以加強子女對父母的情感關懷，避免老年人情感上的孤獨。此外，據調查，在我國，女兒要比兒子更孝順。養育女兒的老年人所得到的回報要優于兒子。所以，我國應該繼續加強男女平等觀念的宣傳和普及，消除重男輕女的觀念，扭轉出生性別比升高的危險趨勢。

六、結論

在我國快速進入老齡化社會的今天，養老已不再僅僅是個人、家庭或國家的責任，而是整個社會的責任。解決其最根本的途徑是發展經濟。只有經濟發展了，國家才有更多的財政投入到養老事業中，各中小企業發展才能發展，才有經濟能力為員工繳納社會養老費和辦理企業年金業務；也只有經濟發展了，個人收入提高了，員工繳納社會養老保險費的基數才會擴大，繳費金額才會提高，才有能力進行個人儲蓄養老。

參 考 文 獻

[1]黃子平.《對中國養老保險現狀的思考與建議》.改革點評說.2010（2）

[2]劉笠萍.城鎮養老的現狀及對策[J].河南教育學院學報.2000，（1）：19

[3]蘇小和.《養老體系背后的反市場邏輯》.南海網.2010，11（10）

[4]劉明輝.21世紀我國養老的現狀與思考[J].廈門科技.2001（6）

[5]譚櫻芳.社區養老—城鎮養老服務保障的新選擇[J].重慶城市管理職業學院學報.2006（12）

[6]齊海麗.養老保險近社區—中國城市養老保障模式的新選擇[J].武漢學刊.2009（3）

[7]丁潔.養老保障籌資模式困境分析及優化對策[J].企業導報.2010（6）

篇9

論文摘要：我國是農業大國，隨著人口老齡化的加深，農民養老是我國現代化過程中不可避免的問題，雖然我國農村社會養老保障建設已經初步取得了一定成效，但是仍有很多問題，要解決廣大農民老有所養、老有所靠的問題，就需要加快建立和完善農村社會養老保障制度。

    改革開放以來，我國社會主義建設取得了重大成就，廣大人民群眾生活水平不斷提高，人口老齡化日益加重，養老問題也日益凸顯。贍養老人是中華民族的傳統美德，也是法律賦予各級政府、社會團體和每個公民的責任和義務。農村養老保障問題關系到廣大農民的基本生活權益，關系到農村的繁榮和穩定，關系到我國可持續發展戰略。農村養老保障問題的基本問題就是養老保障方式，農村家庭養老保障、農民社區養老保障和新型農村社會養老保險制度是我國目前己有的主要農村養老保障方式。下文將對這三種方式進行分析研究。

    一、農村家庭養老保障

    1.農村家庭養老保障

    家庭養老是我國社會的傳統養老習慣，無論我國社會制度如何變遷，_傳統的“父母養育子女，子女贍養父母”的觀點是始終不變的。家庭養老保障作為一種非正式的制度安排，它的存在具有一定的合理性。首先，家庭養老保障能夠彌補社會養老的不足。雖然社會養老和家庭養老在經濟上有一定的替代性，但是就中國的養老保障事業的發展程度來看，城鄉和供養標準都存在差別，并且按照普惠制養老保障模式的選擇，社會的養老保障體系只能滿足老年人的基本生活，目前還達不到滿足老年人的全面要求，所以家庭養老對于老年人經濟方面的支撐是十分重要的。其次，家庭養老所帶給老年人的更多的是精神上的慰藉和關懷，這點是農村社會養老所無能為力的。也就是說，單純的物質保障并不能完全滿足老年人的養老需求，所以許多國家都曾經將養老方式定為:以家庭養老保障為主，以社會養老保障為輔。

    2.農村家庭養老保障方式的衰退及問題

    農村家庭養老保障的衰退主要源自全球人口老齡化的趨勢，家庭養老在養老的內容和力度上都有明顯的衰落趨勢。從國家統計局的數據來看，農村老年人的撫養比例從1982年的7. 97%上升到2009年的11. 3%，專家預測到2013年，總體撫養比占勞動年齡人口的比例會達到最低點38. 8%，隨后將因老年撫養比大幅度提高而使社會總體養老負擔迅速加重。

    這說明養老保障的代際支撐己經出現問題，況且我國目前還未達到人口老齡化的高發期。農民選擇家庭養老保險具有必然性。政府在引導和保證家庭養老保障的主要職責有強化家庭養老的道德教育力度，以法律法規來約束家庭成員的行為，對有老年人的家庭提供所需的幫助，建立農村養老服務機構，同時建立家庭養老的激勵機制，在社會輿論層面給予大力的宣傳，弘揚中華民族傳統美德。所以說我國應當探索出多元化、服務性強、普惠與個性化需求相結合的農村養老保障模式。

    二、農民社區型養老保障

    1.農民社區型養老保障

    農村社區型養老保障模式是一種靈活性強以集體經濟為依托的集體養老保障方式，是對家庭養老保障弱化的有力補充。農村社區是農村老年人生活的村莊，根據農村社區的條件為農村社區內的老人提供必需的養老保障和社區公共服務，社區的組織者主要是村民委員會及群眾團體組織。

   2.農村社區型養老保障的作用

    (1)有利于降低養老成本，社區服務居家養老把經濟責任分散到每一個家庭，減少了養老對國家的過多依賴。而且，家庭收入和養老水平有機的結合到了一起。另外，社區型養老便于各村莊、各社區結合自身的實際情況靈活多變的進行養老服務項目的開展，便于在廣大的農村開展。

    (2)農村社區型養老保障適應農村管理改革的形勢，有利于農村社區管理水平的提高。社區是老年人社會活動的主要場所。作為社會管理的基層單位社區，努力提高拓展社區內服務范圍和管理范圍是其應盡的責任。通過社區管理的努力和建設，能以最小的成本完成農村老人的精神文化建設。

    三、新型農村社會養老保險制度

    1.新型農村養老保險概況

    從2009年起開展新型農村社會養老保險試點開始實行。新農保試點的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。我國新農保建設的主要目標是探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農村居民老年基本生活。新型農村養老保障的資金來源主要有三個部分:個人繳費、集體補助和政府補貼。

    2.新型農村養老保險試點工作評述

    我國部分經濟發達地區在探索建立新型的農村社會養老保險制度的過程中創新了許多可以借鑒的模式，雖然各地做法不完全相同，但是其核心內容、基本的制度框架還是基本和國務院對我國新型農村養老保險試點工作的方案一致。新型的農村社會養老保險模式的特征主要有以下幾個方面:

    (1)建立了“個人繳費、集體補助和地方財政補貼”三方分擔保險費的籌資機制。這是新型的農村社會養老保險模式最為顯著的特點，也是新農保和老農保的一個根本的區別。

    (2)對象的明確和細化。新型的農村社會養老保險制度明確以從事農業生產的農村勞動力為主，對農村各類企業及其從業人員，要求參加城鎮企業職工基本養老保險。

    (3)新型農村養老保險與城鎮社會養老保險制度可銜接。新型的農村社會養老保險與城鎮社會養老保險主要區別在于繳費基數的不同，通過調節繳費基數可以實現城鄉養老保險制度的銜接。

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一、保基本，廣覆蓋，建立全民醫保制度

2000年8月，焦作市建立城鎮職工基本醫療保險制度；2008年，建立城鎮居民基本醫療保險制度；2011年10月，實現城鎮基本醫療保險市級統籌；2017年1月，統籌城鄉，建立城鄉居民基本醫療保險制度。經過不斷努力，基本醫療保險覆蓋范圍不斷擴大，截至目前，全市城鄉基本醫療保險參保人數338萬人，參保率達到97%，基本實現人人享有基本醫療保障。特別是城鄉居民制度整合后優勢明顯：一是制度覆蓋范圍更廣；二是診療用藥范圍更寬；三是鄉村醫生多勞多得，待遇得到保障；四是參保病人待遇大幅提升。

二、多層次，惠民生，健全醫療保障體系

通過構建“以基本醫療保險為主體，大病保險為補充，困難群眾大病補充醫療保險為托底”的三個層次的醫療保障體系，滿足不同人群的醫療保障需求。1.城鎮職工大額醫療費用補充保險實行上不封頂制度。2014年5月，焦作市印發了《關于實施焦作市城鎮醫療保險按比例報銷上不封頂制度的通知》，實施城鎮醫療保險按比例報銷上不封頂制度。城鎮職工大額醫療費用補充保險的參保人員其醫療費用在一個年度內的報銷額度超過基本醫療保險規定的標準，進入大額補充醫療保險報銷范圍后，不再設立最高支付限額，對符合醫療保險政策規定的費用，報銷比例為90%。焦作市成為全省首家實現醫療保險按比例報銷上不封頂的城市，走在了全國的前列。2.城鄉居民大病保險政策全省統一。城鄉居民大病保險實行全省統一政策，大病保險資金從城鄉居民醫保基金中劃撥，不再額外向城鄉居民收取費用。參保居民一個保險年度內發生的住院醫療費用經城鄉居民醫保基金按規定支付后，個人累計負擔的合規醫療費用超過大病保險起付線（1.5萬元）的部分，由大病保險資金按比例分段支付，費用越多報銷比例越高，年度最高支付限額為40萬元。3.在全省率先啟動困難群眾大病補充醫療保險工作。2014年以來，焦作市在全省率先啟動困難群眾大病補充醫療保險試點，通過精準識別保障對象、科學設置階梯式比例、報銷額度上不封頂、全面推行一站式結算服務等辦法，有效緩解了因病致貧、因病返貧問題。目前，焦作市困難群眾大病補充醫療保險運行平穩，并取得了較好成效。2017年1~5月，享受待遇困難群眾3985人次，報銷金額765萬元。河南省在總結焦作市近年經驗的基礎上全面展開困難群眾大病補充醫療保險工作，作為精準扶貧的重要手段，對減輕困難群眾大病醫療費用負擔，進一步發揮醫療保障托底保障功能具有重要意義。

三、調比例，優服務，實現分級診療格局

1.打造醫療與醫保一體化運行載體。焦作市自城鎮居民基本醫療保險制度建立以來，以社區衛生服務中心為載體，創新居民參保和社區首診一肩挑的焦作模式，充分發揮社區衛生服務中心“守門人”作用，實現“小病在社區，大病進醫院”的分級診療格局。2.通過政策傾斜，引導社區首診和雙向轉診。一是降低起付標準和自付比例。城鎮職工住院醫療費用醫保基金起付標準為：一級（含社區衛生服務中心）、二級、三級定點醫療機構分別為200元、600元、800元。城鎮職工基本醫療保險起付標準以上、最高支付限額以下的部分，醫保基金支付比例為：一級（含社區衛生服務中心）、二級、三級定點醫療機構分別為90%、85%、80%。二是政策明確提出“參保居民應首先就近在基層定點醫療機構就醫”，強調首診制的是基于為居民提供可及性、快捷性的醫療服務，并充分尊重患者的選擇權，形成首診在社區、雙向轉診的良性互動局面。三是建立門診慢性病分級診療制度。堅持患者自選、政策引導，以慢性病、常見病、多發病為突破口，逐步建立基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療制度。

四、傾政策，強基層，推動醫療聯合體建設

2014年5月，焦作市人社局印發《關于轉發<焦作市深化醫藥衛生體制改革領導小組關于在全市全面推行醫療聯合體工作的意見（試行）>的通知》（焦人社〔2016〕146號）文件，通過對參加醫聯體的試點醫療機構，適當提高總額預付（預算）額度，提高醫療機構構建醫聯體的積極性，推動焦作市醫聯體建設。近期，焦作市人社局擬出臺《關于建立焦作市門診重癥慢性病分級診療制度的實施意見（試行）》文件，明確規定基層醫療機構要和上級醫療機構建立醫療聯合體，確保上級醫院資深專家定期到基層醫療機構坐診。基層醫療機構為簽約患者提供優先轉診服務，幫助預約上級醫院專家診療。上級醫療機構對基層簽約患者開設綠色通道。

五、促合作，便結算，發展健康養老服務