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篇1

關鍵詞：依法行政；行政管理；執法；業務指導

1檔案行政管理職能沿革

在計劃經濟時代，檔案行政管理一直是以指令性的業務指導為主的管理模式，檔案行政管理的職能是以行政命令式的檔案業務指導來實現的。不可否認，指令性的業務指導行政管理模式在計劃經濟時代，對檔案事業的發展起到了關鍵的作用。在那時，雖然稱之為“業務指導”，但這種“指導”帶有指令性，這種指令性具有行政強制性，因而，它在某種程度上，就是“法”，就是“命令”，必須堅決執行，檔案工作和業務建設主要是靠行政規范性文件和行政命令式的業務指導強制執行的。這并不是檔案行政管理部門獨有的特征，而是計劃經濟時代，一切行政機關共有的行政特征。

隨著改革開放與社會主義市場經濟的發展，政府行政管理的方式發生了改變。指令性的管理模式漸漸地退出，取而代之的是依法行政。對于這種變化，應該說檔案部門還是很敏感的。在指令性管理向依法行政轉變的初期，就制定頒布了《檔案法》，為檔案行政管理機關轉變管理職能依法行政奠定了法律基礎。

隨著依法行政的實施，檔案行政管理職能由計劃經濟時代指令性的業務指導為主的管理模式逐漸向社會主義市場經濟時代的依法行政為主的管理模式轉變，行使檔案行政管理職能的部門，也由業務指導一個部門分為業務指導和法規兩個部門。但是，受傳統思維和習慣的影響，這種轉變基本上停留在口頭和表面上，尤其在基層，指令性的業務指導為主的管理模式依然大行其道。

2法定的檔案行政管理職能簡釋

檔案依法行政的核心是依法行使檔案行政管理職能。必須明確，檔案行政管理機關只能在憲法和法律、法規的范圍內活動，凡是超過法律規定的檔案行政權力和檔案行政行為都是非法和無效的。因此，正確理解和行使檔案行政管理法定的職能尤為重要。對縣級以上的檔案行政管理部門的主要職能，《檔案法》第六條作了明確規定，《檔案法實施辦法》第八條又進一步具體規定：“縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門依照《檔案法》第六條第二款的規定，履行下列職責：（一）貫徹執行有關法律、法規和國家有關方針政策；（二）制定本行政區域內的檔案事業發展計劃和檔案工作規章制度，并組織實施；（三）監督、指導本行政區域內的檔案工作，依法查處檔案違法行為；（四）組織、指導本行政區域內檔案理論與科學技術研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓。”對這些職能可歸納為兩種行政行為：一是抽象行政行為，即制定規章制度和方針政策；二是具體的行政行為，即對有關部門監督、指導、依法查處檔案違法行為。這里的“監督”，是指通過對法律、法規、規章實施情況的檢查，督促有關方面依法做好檔案工作。“指導”是指通過業務上的輔導、咨詢、政策的闡釋，使有關方面做好檔案工作。[1]作為檔案行政管理部門實施的具體的檔案行政行為來說，“監督”指的是檔案行政監督檢查；“指導”指的是檔案行政指導，而不是指令性的業務指導。檔案行政監督檢查屬于強制性行政行為，檔案行政指導屬于非強制性行政行為。

檔案法規規定的檔案行政管理的監督和指導職能，還有一層含義，就是上級檔案行政管理機關對下級檔案行政管理機關進行監督和指導的職能。這里的“監督”，是上級檔案行政管理機關對下級檔案行政管理機關及其工作人員的行政執法情況進行監督檢查，并及時糾正其違法或不當的執法行為的一種內部監督的法定職能。這種職能就是檔案行政執法監督，它的實施是多樣的，常用的有規范性文件備案審查、執法爭議協調、行政執法檢查，實行行政執法責任制、行政執法情況報告制等，其中，檔案行政執法檢查是最重要的檔案行政行為之一。但它不屬于行政執法，而屬于行政監督。這里的“指導”則仍是行政指導，上級檔案行政管理機關對下級檔案行政管理機關的行政指導不具有任何強制性。

檔案法規規定檔案行政管理部門負有對同級檔案館、下級檔案館和下級檔案行政管理部門進行檔案行政監督檢查和查處檔案違法案件的職能。

檔案法規還規定了檔案行政管理部門一些具體的行政職能，如，對出賣、轉讓、贈送屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案的審批等，對在利用檔案館的檔案中有損毀、丟失屬于國家所有的檔案行為的處罰等，這些具體的行政職能有：行政處罰、行政強制、行政許可、行政確認等。

3檔案行政管理的檔案法定范圍

檔案行政管理職能是有限的，檔案行政管理的檔案法定范圍是有邊界的，超出這個范圍就有違法之嫌。檔案行政管理的檔案法定范圍就是《檔案法》中規定的檔案范圍，《檔案法》第二條規定：“本法所稱的檔案是指過去和現在的國家機構、社會組織以及個人從事政治……活動直接形成的對國家和社會有保存價值的……歷史記錄。”也就是說，檔案行政管理部門管理的檔案范圍是“對國家和社會有保存價值的”檔案。這里，要注意兩個問題：一是檔案法定定義，不同于檔案的學理定義，它比檔案的學理定義的范圍要小。二是如何確定對國家和社會有保存價值的檔案范圍。按照《檔案法實施辦法》第二條規定：“《檔案法》第二條所稱對國家和社會有保存價值的檔案，屬于國家所有的，由國家檔案局會同國家有關部門確定具體范圍；屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的，由省、自治區、直轄市人民政府檔案行政管理部門征得國家檔案局同意后確定具體范圍。”那么，屬于國家所有的檔案是由國家檔案局或國家檔案局會同國家有關部門通過制定具有規章性質的辦法與標準，明確這類檔案的具體范圍。如，國家檔案局第8號令《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》及附件《文書檔案保管期限表》等，國家檔案局與最高人民法院共同制定的《關于人民法院訴訟檔案保管期限的規定》等。對于非國家所有的檔案具體范圍的確定，是由各省、自治區、直轄市檔案行政管理部門根據本地區的實際情況，制定檔案規范性文件，具體劃定本地區非國有檔案的范圍。如，《江蘇省非國家所有檔案管理辦法》等。

由于檔案行政管理的管理范圍只在“對國家和社會有保存價值的”檔案方面有效，因而，只有那些產生和保管“對國家和社會有保存價值的”檔案的國家機構、社會組織以及個人才是檔案行政管理相對人的范圍。這個范圍說明不是所有的產生檔案的領域和這些領域產生的所有檔案都是檔案行政管理部門管理的范圍。這個范圍是檔案行政管理部門依法行政行使職能的前提，這個前提必須清楚。對超出這個范圍而行使的檔案行政行為要慎重，否則，就有違法之嫌。

4檔案行政管理職能的辨析

4.1檔案業務指導職能辨析。檔案業務指導職能是計劃經濟時代指令性的業務指導管理模式的產物，隨著全面推進依法行政的深入，取而代之的是檔案依法行政職能。計劃經濟時代指令性的檔案業務指導職能已經壽終正寢，尤其是在檔案法規已經明確檔案行政管理職能的情況下，按照依法行政對行政機關是“法無授權不可為”的最基本要求，指令性的檔案業務指導就不再是合法的檔案行政管理職能，如果還要堅持行使這種職能，就有違法之嫌了。指令性的檔案業務指導基本上包含了檔案行政管理的所有職能，包括制定標準規范、監督、指導和執法等職能。依法行政下的檔案業務指導實際是行政指導，其內涵縮小職能弱化，檔案行政指導并不等于指令性的檔案業務指導。檔案行政管理部門的檔案行政指導主要是業務上的輔導、咨詢和政策的闡釋，對被指導單位不具有任何強制性，被指導單位沒有義務必須服從檔案行政指導，檔案行政指導表現出來的更多是服務。但是，由于種種原因，指令性的檔案業務指導職能并沒有退出歷史舞臺，依然盛行，尤其是對檔案業務指導和檔案執法的含義的理解上。檔案業務指導依舊是指令性業務指導的含義，要說有變化只是把執法的內容分了出來，而執法卻被理解為單純的查處檔案違法行為。由此，也就衍生出一些錯誤的觀念與認識。有檔案執法與檔案業務指導平行說、[2]檔案執法是業務指導保障說、[3]檔案業務指導是檔案執法基礎說，[4]硬是將檔案行政執法與檔案業務指導這兩個不是一個歷史時期的問題、不是同一性質的管理模式問題拉到一起。在檔案行政執法是檔案業務指導保障的思想驅使下，使檔案行政執法職能淪為保障檔案業務指導職能實施的輔助手段，使檔案行政執法失去了本來面貌，失去了應有的職能。造成這種情況的原因是：從《檔案法》頒布到《全面推行依法行政實施綱要》的實施，檔案行政管理部門并沒有完全實行行政職能的轉變。

4.2檔案行政執法職能辨析。轉變職能，就是檔案行政管理職能要轉到依法行政上，依法行政的核心是行政執法。檔案行政執法是行政執法的一部分，按照行政法學的說法，它有廣義和狹義之分。廣義的檔案行政執法，就是檔案行政機關為貫徹、執行法規而采取的一切行政行為，既包括檔案行政管理機關為貫徹、執行法規，而制定的規范性文件的行為，即抽象行政行為。也包括檔案行政管理機關依法針對特定的人和事，而直接采取的削弱權利、加重義務的行政處理行為，即具體行政行為。還包括檔案行政管理機關采取的檔案行政指導、行政獎勵等非強制性行政行為。狹義的檔案行政執法，指檔案行政管理機關的具體行政行為。主要有檔案行政監督檢查、行政許可、行政處罰、行政強制、行政確認等強制性行政行為。而檔案界一般認為的檔案行政執法，則僅指對具體違法行為的查處。此認識顯然有誤。

  檔案行政指導必須堅持合法、準確的原則，不能把檔案行政指導變成檔案行政誤導，檔案行政指導沒有法律約束力。但是，如果產生檔案行政誤導，造成行政相對人受損害時，檔案行政管理機關必須承擔相應的法律責任。

4.3檔案行政管理監督與指導職能的辨析。《檔案法》中規定的“監督”和“指導”是檔案行政管理部門日常行使的主要法定職能。檔案行政監督檢查屬于強制性行政行為，主要是解決機關、團體、企事業單位和其他組織的檔案工作做不做的問題，解決這些機構必須依法建立檔案工作、歸檔保存應當保存的檔案、確保檔案的安全等，解決“面”上檔案工作最基本的問題，是最低要求。檔案行政指導屬于非強制性行政行為，主要是解決機關、團體、企事業單位和其他組織的檔案工作會不會做、做得好不好的問題。對于會不會做的問題，主要是通過業務上的輔導、咨詢，提供多種檔案管理方法供其選擇而不能強制實行。檔案行業標準基本上都是推薦性標準，如《歸檔文件整理規則》就是推薦性標準。對于做得好不好的問題，實際是解決“點”上的問題，通過如機關檔案工作規范化管理認證等辦法來實現，起示范引導作用，是最高的發展方向。這些都是自愿的，不能強制實行。

4.4檔案行政管理職能的“越位”和“缺位”現象。由于檔案行政管理部門沒有實現職能轉變，也沒有厘清職能，造成履行職能上的一些“越位”和“缺位”現象。表現為：其一，對于民生、專門、民營企業、農村等檔案工作，一方面，在檔案業務指導管理模式下，對做好這些工作顯得力不從心，舉步維艱。另一方面，對這些檔案工作，國家、國家檔案局和有關部委頒布了大量的法律、行業規章和規范性文件作出了具體的要求和規定。據對《法律圖書館》（law-lib.com/）的不完全統計，從《檔案法》頒布至今，國家檔案局頒的行業規章和規范性文件有36部，國家檔案局與各部委合頒的行業規章和規范性文件有24部；部委頒布的行業檔案規章和規范性文件有139部，共199部。其中，大部分是民生和專門檔案范疇的。這些法律法規既是檔案行政管理機關依法行政的依據，也是監管的內容。檔案行政管理機關本應通過自己或者聯合有關部門依法行使檔案行政監督檢查等職能的方式來督促做好這些檔案工作，但是，在這方面幾乎是空白。其二，上級檔案行政管理機關本應對下級檔案行政管理機關及其工作人員的行政執法情況進行監督檢查，通過這種行政執法檢查糾正其違法或不當的執法行為，并促進其依法行政的實施。但是，這方面也幾乎是空白。其三，檔案行政管理部門負有對同級檔案館和下級檔案館、檔案行政管理部門進行檔案行政監督檢查和查處檔案違法案件的職責。但是，這方面的檔案行政執法還幾乎是空白。如果說，“局館合一”的體制是造成對同級檔案館的檔案行政執法空白的理由，那么，對下級檔案館、檔案行政管理部門的檔案行政執法空白就沒有理由了。面對如此多的空白，頗值得深思。

5對檔案行政管理機關內部職能劃分的思考

要實現依法行政職能的轉變，最終要落實到調整、厘清、明確檔案行政管理部門內部的職能上。

5.1在現有的機構內按照依法行政的職能重新劃分職責。現在，大部分檔案行政管理機關都內設有業務指導和法規部門，業務指導部門最好改變名稱，可改為“檔案管理指導處或檔案指導處（科、股）”，履行檔案行政指導、行政獎勵、培訓、宣傳教育等職責，主要行使非強制性的行政職能。法規處（科、股）履行檔案行政監督檢查、行政處罰、行政執法監督等職責，負責制定檔案業務標準、規范、政策等，主要行使強制性的行政職能。

5.2增加機構，加強內部監督。加強內部監督是保障依法行政，切實履行法定職責的必要環節。在條件允許的情況下，應增設檔案執法處（科、股），或者統稱“檔案執法隊”，專門履行強制性的行政職能，其中，對查處違法案件沒有決定處置權。法規處（科、股）則主要履行檔案行政監督、審批檔案執法隊查處的檔案違法案件、制定業務標準等職責，履行對同級檔案館和下級檔案部門的行政監督檢查、查處檔案違法案件和行政監督等職責。“檔案管理指導處（科、股）”履行檔案行政指導等非強制性的行政職能。

5.3縣級檔案行政管理機關的職能劃分。由于縣級檔案行政管理機關人員比較少，大部分未設法規部門，面對這種情況，也只有“一套人馬”行使不同性質的全部行政職能。當然，業務指導股應改名為“監督指導股”，但需要清楚地分清不同性質的行政行為職能，在一次實施行政行為時，不能實施兩種不同性質的行政行為。也即在實施檔案行政指導時不能同時實施檔案行政監督檢查等。否則，就有“釣魚執法”之嫌。這只是權宜之計，長遠辦法，只要條件成熟，應將強制性的行政職能與非強制性的行政職能分開。

注：本文為2007年國家社會科學基金項目《檔案法立法思想與立法原則研究》的階段性成果，項目批準號為07btq027

參考文獻：

[1]郭樹銀主編.中華人民共和國檔案法實施辦法釋解［m］.北京：中國法制出版社，2000.38.

[2]艾鴻舉.強化檔案執法監督 完善檔案業務指導[j].遼寧檔案，1993(11).

篇2

關鍵詞：服務型政府；解紛行政;行政裁決;行政仲裁

中圖分類號：DF31

文獻標識碼：A

一、行政裁決該何去何從

通說認為，行政裁決是指國家行政機關依據法律、法規的授權，以居間裁決者的身份，對特定范圍內與裁決機關行政管理職權密切相關的民事糾紛依法作出處理的具體行政行為［1］。在我國，行政裁決是行政法學上一個非常重要的概念，同時也是實務部門一項重要的行政職能。傳統理論一直認為，“由法律授權的行政機關對特定的民事糾紛進行裁決，是當今世界許多國家普遍存在的一個事實，也是現代行政表現出的一個顯著特點。行政裁決的產生和發展適應和滿足了社會經濟發展的需要，是對國家職能分工的調整和完善，也是歷史發展的一種趨勢。”［2］然而，從行政實務領域來看，行政裁決制度并沒有獲得普遍的認同，特定民事糾紛的當事人總是希望案件能夠由法院直接受理，行政機關也對于履行法定的裁決職能瞻前顧后，猶豫不定。總體來看，我國行政裁決的基本功能沒有得到很好的發揮，其原因主要有兩個方面：

首先，行政裁決派生于過去的計劃經濟體制，這使其在現實情況下的合理性受到質疑。建國以后，我們借鑒蘇聯模式，建立了各種政治、經濟、文化管理體制；國家對社會的控制非常嚴密，市民社會沒有生成的空間，大多數事項都首先甚至最終通過行政途徑獲得調控和解決。這樣的理念很自然體現到了國家制定的法律之中，在我國較早期出臺的《土地管理法》、《森林法》、《專利法》、《商標法》等法律當中都設置了一些“行政先行處理”程序。行政裁決就是行政干預民事糾紛的重要手段之一，但是，隨著我國市場經濟的發展，國家和社會日益分離，行政權逐漸退出了一些社會領域，社會及其成員的自利不斷豐富和完善。根據“私法自治”的原理，政府最佳的角色似乎是“調停者”而不是“決定者”。民事主體對于相互之間的法律糾紛不能協商解決的，應當根據民事法律向人民法院提起民事訴訟。然而現在依然有不少法律規定了某些民事糾紛如果與行政管理職權密切相關，公民不能直接提起民事訴訟，而必須經過行政裁決這樣的前置程序。但面對變化了的社會現實，人們不禁要問，行政裁決是否還有存在的必要呢？

其次，行政裁決長期缺乏健全的制度性規范。行政裁決面對的是與行政管理密切相關的民事糾紛，這就要求行政裁決機關既要具備專門的行政專業素養，又能保持客觀、中立的位置，理性的作出決定。此種要求必須通過建立完善的行政裁決制度予以保障。遺憾的是，目前我國既沒有統一的行政裁決法律，也沒有在專門的行政領域對行政裁決制度進行具體的規定，而僅僅在一些法律中作了模糊而籠統的規定。如《土地管理法》第16條第一、第二款規定“土地所有權和適用權爭議，有當事人協商解決，協商不成的，由人民政府處理”，“單位之間的爭議由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。”那么究竟行政機關應該如何受理土地權屬爭議，是否需要成立專門的裁決機構，裁決人員應當具備什么樣的資格，裁決應當怎么進行，是否應當聽取爭議雙方的意見，是否需要搜集證據、如何搜集證據，如何確認證據等規范都付闕如。這種嚴重缺乏具體規則的行政裁決所導致的后果是，既不能保證立案程序的公平性，也不能確保實體處理結果的合法與準確性。由于行政裁決是具體行政行為，根據《行政訴訟法》的規定，公民、法人或者其他組織對行政機關的具體行政行為不服的，有權依法向人民法院提起行政訴訟。不少行政機關實施行政裁決不但沒有及時消除社會矛盾，使民事糾紛偃旗息鼓，反而引發新的行政糾紛，這種“引火燒身”的結果著實讓一些行政機關感到困惑，行政機關裁決民事糾紛究竟是否還有必要呢？

二、服務型政府的功能定位

任何行政法律制度都根植于其生存的環境之中，并與之休戚相關。意欲判斷行政裁決在當代存在的必要性與合理性，就必須將其置身于我國目前正在積極構建的服務型政府的背景下，服務型政府的功能定位將決定著行政裁決的發展方向。

經過30年的改革開放，我國的市場經濟建設取得了舉世矚目的重大進展，社會和經濟結構都發生了重大的變化，怎樣改革行政管理體制，建設與之相匹配的政府管理模式業已成為關注的焦點問題。2005年總理在十屆人大三次會議上作的《政府工作報告》中正式提出建設服務型政府的目標，2007年總書記在黨的《十七大報告》中指出要加快行政管理體制改革，建設服務型政府。服務型政府已被確立為我國各級政府及其職能部門為社會經濟、文化發展提供更好的公共服務的基本價值目標。在公共行政學上，一種較為學者們普遍接受的觀點認為，服務型政府是“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為人民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。”［3］如此定義服務型政府顯然過于抽象與模糊，于是有學者提出服務型政府的基本內涵應當包括以下幾點：“以人為本”、 “執政為民”是服務型政府的治理理念；由“全能政府”向“有限政府”轉變是服務型政府的發展目標；“依法行政”是服務型政府的行為準則；“顧客導向”是服務型政府的服務模式；“違法必究”是服務型政府的問責機制［4］。服務型政府在經濟上主要職能是制定公平規則，確保市場經的有效運行，彌補市場之不足，為社會提供市場不能夠提供的公共產品和服務；在政治上樹立以民為本的治理理念，為社會各階層提供一個安全、平等和民主的制度環境；在社會問題上，從長遠眼光、全局利益出發，協調社會沖突，提供社會福利，確保社會健康發展［5］。

筆者認為，從行政法的視角看，就服務型政府的功能定位而言，首先應當將“服務”作為法的一般原則以指導公權力的行使，將為公民、法人或者其他組織提供良好的公共服務作為其行為的出發點和歸宿。為此，當其他的行政理念如秩序價值與服務理念相沖突時，應當以后者為優先考慮。其次，在服務理念或者原則的指引下，應當重構或者調整目前的行政法律體系。有些領域政府權力必須限制，給予行政相對人自由行動的空間，而政府只是通過制定行為規范，間接而消極地進行管理。在有些領域，政府就必須摒棄消極的立場轉而積極的通過自己的公權力行為進行直接的干預；但是不論何種立場，服務型政府與以往注重管制的政府形態都有天壤之別，這必然需要在政府行為上破除現有法制的“藩籬”，但脫離法制駕馭的“絕對權力”的任意馳騁無論如何將是一種危險，善良的行為也可能造成對行政相對人權利的傷害，因此，就需要新的行政法駕馭約束。

前述分析不難看出，服務型政府要求當代的公共行政必須具備以下幾種行政職能：第一，管制行政職能。傳統意義上的管制行政也有稱“規制行政”，是旨在通過限制私人的權利、自由，以實現行政目的的行政活動。“例如，交通規制、建筑規制、經濟規制等。這些都是通過規制個人及企業的活動，以維持秩序，或者實現防止危險的行政作用。”［6］規制行政經歷了從消極的維持社會秩序的警察行政，到當代消極行政兼有為形成良好的自然環境、社會環境，而展開對私人的權利、自由施加制約的積極行政。在市場經濟的條件下，政府的公共權力需要從市場和社會適當地退出，但其中又要保留一定的管理職能，為經濟活動和公民權利提供可靠的秩序保障。第二，給付行政職能。給付行政是從德國學者福斯多夫（E. Forsthoff）提出的“行政作為給付主體”之概念出發，針對人民生存條件及改善以保障及生存照顧為重心，所為直接之促進或分配之行政［7］。大陸法系國家和地區一般將給付行政細分為提供基礎設施之行政、社會行政、促進（助長）行政和資訊行政。強調現代國家的任務就是為行政相對人的生存和發展提供盡可能完善的公共產品和服務。經過多年工業化發展，雖然昔日的“生存照顧”的內涵已經發生了重大的發展，現在的“生存照顧概念強調政府及其它行政主體必須提供各種不同的服務措施，例如建立妥善的公共事業、社會救濟、文教事業、社會保險制度是公民在衣食住行之生活工作教育等方面，得到國家最多的服務與最大的照顧。同時也著眼于國家經濟之繁榮或衰頹，往往是國家命脈及民生福利所系。故振興國家之經濟，亦是國家行政責無旁貸之任務之一。”［8］規制行政和給付行政是政府的兩項基本職能，其比重會隨著政府管理領域的變化和行政方式的嬗變而發生變遷。不僅如此，在服務型政府的背景下，兩者都必須共同遵循一個共同的更高的行政理念，即服務行政。包括規制行政和給付行政在內的公共行政的活動空間、行為理念、行政方式的設置都是為了政府更好地實現履行服務的職能。第三，非權力行政。政府通過行政獎勵、行政指導、行政合同等方式與公民、法人或者其他組織形成公法法律關系，挖掘民間的潛能，通過政府與民間的協作，更好的達成行政目標。第四，解紛行政。現代社會利益主體多元化趨勢日益明顯，從而在社會生活和經濟生活中難免發生各種矛盾沖突，這些發生于公民之間或者公民與公權力主體之間的矛盾沖突涉及一些與政府管理有關的專門性問題，糾紛的數量龐大且呈不斷上升的趨勢，法院已經不能及時處置，這就需要通過賦予政府一定的權限，建立各種行政內部的糾紛解決機制。這就是為何當代法治發達國家和地區不斷建立并強化行政裁判所、訴愿委員會等行政裁決機構的緣由。我國的行政裁決制度就是行政系統為公民提供的一種廉價、高效的行政解決糾紛的手段，在服務型政府的背景下，在服務行政的框架內應該有其廣闊的發展空間。

三、 服務型政府的行政裁決職能

改革開放30年來，以市場經濟為取向、以“小政府、大社會”為模式的社會改革，正加快國家與社會的分化和社會主義條件下市民社會形成的步伐。盡管目前國家與市民社會相分離的進程尚未完成，甚至有人認為現在“國家權力已經基本上在微觀經濟領域退出，經濟領域獲得了較大的自主性。但在社會領域，政府仍然控制了大部分的社會權力”［9］；不過，國家與市民社會的這種二元有機互動架構的不斷形成和發展，將進一步改造國家的權力運作模式和促進市民社會走向成熟，并最終為社會主義民主和法治奠定堅實的社會基礎。“在社會主義條件下，消除了市民社會與國家的二元對立，因而能最大限度的貫徹國家服從服務于市民社會的‘民主契約’精神。”［10］就行政裁決制度而言，其產生之初衷出于公權力對私人權利進行干預、制約，進而達到國家秩序目標的需要；然而現在一方面通過行政改革，國家行政權力為公民讓出了相當大的活動空間，另一方面，根據中國的實際情況，行政裁決權在相關的領域被保留，其行為方式和價值理念似乎也隨著社會的發展正在發生悄然的改變。

這種變化體現在3個方面：第一，從行政機關壟斷行政裁決權到民間組織也可獲得裁決權。以民商事仲裁為例，（注：《仲裁法》規定的民商事仲裁本身是否屬于行政裁決，是一個可以單獨討論的問題。從公法理論分析，民間組織經過法律法規的授權可以成為行政主體，依法實施相應的行政權力。仲裁委員會對相應的民商事法律糾紛進行裁決，盡管爭議的雙方有很多選擇權，但是由于裁決本身具有強制性特征，在法律上應當認定其屬于行政裁決行為。）1994年的《仲裁法》出臺之前，公民因民商事糾紛需要有關的行政主管部門進行裁決。但是該法頒布以后，這種裁決權從行政機關剝離出來交由作為民間組織的仲裁委員會實施。根據《仲裁法》的規定，仲裁委員會由具有法定資格的獨立的專家組成，通過他們的中立地位和適應專業優勢，在保留仲裁權威的同時又適應了的專業特點。第二，行政裁決一般不再具有終局性。現在，盡管在一些行政領域行政裁決制度被保存下來，即一些民間糾紛仍然需要行政機關先行處理，但很多不再是終局決定；公民對行政裁決不服的還可以向人民法院提訟。如修改后的《商標法》和《專利法》都規定了對于商標評審委員會和專利復審委員會的行政裁決結果不服的，可以提訟，而之前上述機構的裁決在法律上屬于不可訴的終局行為。這樣做的意義在于，一方面發揮了行政機關在解決與行政管理密切相關的民事爭議上的專業性優勢，盡可能地為法院減少訟累，另一方面又能夠防止行政濫權，保證公民的“司法最終救濟權”。第三，行政裁決的價值類型發生變遷。從先前的管制型逐漸演變為服務型。從先前的重在通過行政權強制消除爭議，演變為注重保護權利人的合法權益，為及時高效地解決民間糾紛提供一種新的方式。筆者認為，如今的行政裁決盡管依然具有管制行政的功能，但其所體現的更為重要的價值在于政府通過利用自身熟悉行政專業事務的優勢為社會提供高效的糾紛裁決機制，及時解決糾紛，保障公民的合法權益，鼓勵并促進社會的文明進步和經濟文化發展。

可以肯定地說，在服務型政府建設的背景下，發展和完善行政裁決制度有重要的現實意義。除了需要保留并發揮現有的行政裁決服務功能外，在服務型政府的架構中，行政裁決應當具有更為廣闊的發展空間。在很多私人活動領域產生的民事糾紛，比如業主與開發商、物業管理公司之間的糾紛；顧客與生產者、經營者之間的糾紛；乘客與公交公司、鐵路部門、航空公司之間的糾紛等都可以嘗試設立并運用行政裁決制度；另外，也可以在一些行政管理方式上嘗試進行變革和創新，將原本調整行政審批或者行政許可、行政確認等方式調控的行政事項，轉變為通過行政裁決的方式調整。比如物價部門的價格審批制度可以通過采取行政裁決的方式進行。只要建立完善的行政裁決的程序制度，其實施效果應該比行政審批制度更好，更能保證價格管理方面做到公正、合理。不妨對英國的行政裁判制度作有益的制度借鑒。英國的行政裁判所制度引起我們的關注由來已久，但是以前我們常常是作為行政復議的參照物而去考察它，忽視了英國的行政裁判所的決定還可以包括類似我國行政法上的行政裁決行為。王名揚先生認為，“英國的行政裁判所不僅受理行政機關和公民之間的爭端，有些行政裁判所還受理公民之間的爭端，這是因為公民之間的某些爭端和社會政策密切聯系。”［11］由于兼有這兩種行為，所有英國的行政裁判所無論在數量上還是在受理案件的管轄范圍上都是大的。按照王名揚先生1980年代的統計，英國當時的行政裁判所中受行政裁判所和調查法支配的就有50多種，數目超過2000多個［12］，如果再算上不受該法調整的其他行政裁判所，其規模極為龐大。這些行政裁判所受理行政管理密切相關的民間糾紛，保證社會的穩定發展，保護公民的合法權益，減輕普通法院的訴訟壓力發揮關鍵性的作用。

四、行政裁決制度的規范化發展

學者們就行政裁決制度本身如何完善提出了很多有益的建議和意見。學者郭永長和楊素華認為，行政主體的行政裁決權只能由法律明確授權；行政裁決應堅持行政合法性原則、行政合理性原則、回避原則、行政調解原則、立裁分離、裁執分離原則、經濟效率原則；應當確定行政裁決事項的主管或管轄機關和建立專門的行政裁決機構；行政裁決程序應當法律化；應當建立行政裁決的行政附帶民事復議制度、行政附帶民事訴訟制度、對選擇復議或訴訟由當事人選擇，對復議決定不服的還可以提訟；應當加強國際性行政裁決的立法［12］。吳漢全先生認為，應當規范行政裁決機構、行政裁決人員的職權；行政裁決程序應當公開化；行政裁決過程應當透明化［13］。學者周佑勇、尹建國認為，應當建立重建獨立的層階式行政裁決機構體系；加強裁決人員專業化建設與強化獨立性保障措施；完善聽證、回避、職能分離與公開等基本的行政裁決程序制度；構建完備的行政裁決程序制度；改進行政裁決的司法審查制度［14］。上述學者對構建和完善我國的行政裁決制度提出的意見和建議其中不少無疑是建設性的，對于以后我們制定專門的行政裁決法律制度具有重要的理論參考價值。重復設計行政裁決法律體系并非本文的旨趣，然而一些有關行政裁決的基礎性問題的討論對規范我國的行政裁決制度可能更具有關鍵性的影響。

第一，行政裁決內涵的拓展。目前的行政法教科書一般都將行政裁決的領域限定在于權屬糾紛、侵權糾紛、損害賠償糾紛三大類（注：這是目前我國行政法學界的通說，（張正釗.行政法與行政訴訟法［M］.中國人民大學出版社，2004：172；姜明安.行政法與行政訴訟法，北京大學出版社，高等教育出版社，2005.）。筆者認為，這種界定過于模糊和狹隘。除上述3類糾紛外，其實還可以將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇。1994年《仲裁法》出臺之前，民商事糾紛和其他法律糾紛都由行政主管部門仲裁，該法頒布實施以后，我國的仲裁制度發生了重大變化。根據該法規定，《仲裁法》調整范圍是“平等主體的公民、法人和其他組織之間發生的合同糾紛和其他財產權益糾紛”，“婚姻、收養、監護、扶養、繼承糾紛；依法應當由行政機關處理的行政爭議”不能申請仲裁。繼而在地級市以上設立了相應的的仲裁委員會，對上述民商事糾紛實施仲裁。人們習慣性通過對仲裁委員會民間性法律身份的判斷，將《仲裁法》所規定的仲裁稱為“民間仲裁”。將其他仍然由行政機關實施的仲裁，如勞動爭議仲裁，稱為“行政仲裁”。行政仲裁目前主要包括兩大類，即行政系統外部的行政仲裁和行政系統內部的行政仲裁。外部的行政仲裁目前主要的是勞動爭議仲裁，根據《勞動法》、《勞動爭議仲裁條例》以及新近出臺的《勞動爭議調解仲裁法》的規定，對于企業和工人之間產生的勞動爭議，由勞動行政部門組成專門的勞動爭議仲裁委員會實施仲裁。目前類似這樣的行政仲裁正在不斷的增加，如競技體育領域正嘗試建立體育仲裁制度。內部行政仲裁是行政系統以及具有公共管理職能的事業組織內部建立的，針對公務人員與所在的行政機關或者事業組織之間的法律糾紛實施的仲裁活動。如2006年實施的《公務員法》規定，聘任制公務員與所在行政機關之間發生人事糾紛的，公務員可以向有關部門提起行政仲裁請求。

在理論和實務上，仲裁有民間仲裁和行政仲裁之說，前者適用《仲裁法》，后者依據其他單行的法律、法規規章。兩者在法律性質上究竟是否存有重大區別呢？他們針對的都是民事糾紛（民間仲裁針對的是民事主體之間的民商事糾紛，行政仲裁針對的是公民與其單位之間的民事糾紛）；兩者都是由仲裁機構居于中立者的地位實施仲裁。所不同者只在于民間仲裁由仲裁委員會實施，行政仲裁由行政機關（一般是行政機關內部成立的臨時性仲裁組織）實施。按《仲裁法》規定設立的仲裁委員會實施民商事仲裁，就該仲裁的法律性質而言，它是民間機構經過法律的授權實施的仲裁行為。從行政法理上分析，其組織的法律性質屬于法律法規授權組織，屬行政主體的范疇。既然仲裁委員會是行政主體，其實施的仲裁與行政機關實施的仲裁并無實質性的區別，應當就是行政仲裁。而行政仲裁在實施主體、行為對象等關鍵要素方面又與行政裁決無異；由此，將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇就變得順理成章了。

第二，行政裁決是否應當“司法化”或者一裁終局。針對有些行政裁決機關擔心成為行政訴訟被告，理論與實務界就有了一種主張將行政裁決司法化或者一裁終局的思潮，認為裁決的司法化或者終局性可以使行政裁決機關放心決斷而不必因裁決而成為被告。如果行政裁決是司法行為，公民對其不服向法院提出民事上訴。在近年出臺一些法律中就有公民對行政裁決結果不服的可以向人民法院提起民事訴訟的規定。如《勞動法》就規定，公民對勞動爭議仲裁委員會的裁決不服的，依法可以提起民事訴訟。《仲裁法》規定公民對仲裁委員會的仲裁決定不服，除仲裁決定存在法定的違法情形可以申請人民法院撤銷外，不能就仲裁決定提訟。這樣的做法并不符合行政法的基本原理。既然行政裁決在行政法上是行政機關實施的職權行為，是具體行政行為的種類之一，那么法律強制規定公民只能提起民事訴訟或者禁止訴訟都是沒有理由的。

對于這個問題，英國和美國行政界和法學界作過廣泛的討論。行政界認為行政裁判所應當是行政機構的一部分，幫助完成行政任務，應受行政機關控制。法學界包括弗蘭克斯委員會的成員則認為，行政裁判所應當成為司法機構的一部分，應按司法審判規則運作。從本質上看，行政裁判所是按議會旨意設立的審判機構，不是行政機構的一部分，當然也不能等同于法院［11］139。因此，這種主張并沒有被議會所接受。在2006年議會的《裁判所、法院和調查法》中，依然將裁判所確定為行政機構。美國聯邦最高法院認為，行政裁決是行政機關最為中立的第三方，利用其行政管理的專業知識對行政職務或者行政以及其他的正義作出的最后決定。1946年《聯邦行政程序法》規定，行政裁決是行政機關除制定法規以外所作出的最后決定的全部或一部，可以采取肯定的、否定的、禁止的、確認的形式（包括批準許可證在內）。由此可以認為，美國《聯邦行政程序法》所指的行政裁決是指行政機關作出能夠影響當事人的權利和義務的一切具體決定的行為［15］。英國和美國都傾向于將行政裁決確定為行政行為更有利于其功能的發揮。事實上，人們期望的通過行政裁決的“司法化”解決其裁決的公正性問題，完全可以通過在傳統的層級行政體系之外建立相對獨立的行政機構來實現。現代國家所擔負的任務不再只是典型的治安、外交、國防事務，因此“典型的、層級制的行政組織，就不能完全應付行政任務的需要，而必須發展出一些擺脫層級制行政體系的組織形態。”德國學者Frido Wagner就認為“假使行政組織所從事的工作具有‘不受指示拘束’（weisungsfrei）的必要性的話，就有可能賦予其某種組織上的獨立性。”［16］從目前我國的法治與社會發展的現狀看，將行政裁決機構從層級制行政系統獨立出來成為相對獨立的行政裁決機構，更利于該制度的發展及其功能的更好發揮。

第三，行政裁決的理念轉換。學者們提出的從實體法和程序法的角度規范行政裁決的設想固然有一定參考價值，但筆者認為，規范我國的行政裁決制度時還要考慮，或者更重要的應當考慮有關的理念問題。行政裁決的稱謂首先給人的一種感覺是：行政機關對民事糾紛的裁決是一種行政機關的單方決定行為，其中立性特點比較單薄，而管制行政的色彩較濃。這種理念體現到行政裁決實踐中，就表現為行政裁決人員缺少中立者意識和程序、證據觀念，從而在行政裁決時隨意作出裁決決定。筆者建議，可以進行適當的法概念轉換，將“行政裁決”改稱為“行政仲裁”，仲裁突出的中立性可能更有利于促使行政裁決機關及其人員養成公正裁判意識；并認識到自己應當居中裁判案件；嚴格依照法定程序和法定的證據規則裁判；調查事實，適用法律做出準確的決定，而不再將行政裁決行為等同于一般的行政職權行為。

綜上所述，建立行政裁決制度在我國服務型政府框架下不僅必要，而且它有著非常廣闊的活動空間，在很多領域可以廣泛地建立起行政裁決制度。當然，行政裁決功能的真正發揮還有賴于我們對一些基礎性問題的正確認識并予以制度規范。

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The Administrative Adjudication Function of Public

Service Oriented Government and Its Regulation

LU Weiming（Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 400031, China）

Abstract:

篇3

【關鍵詞】運輸行政；職能改革；實施措施

中圖分類號：U11 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0278（2013）08-067-01

一、交通行政職能現存的問題

（一）交通行政管理的社會管理和公共服務職能欠缺

由于各級交通系統目前還未完全將工作重心轉移到行業管理、市場監管和公共服務職能上來。過多的關注于項目建設和經營管理等微觀工作。因此在行業管理方式上仍熱衷于項目管理、審批管理，宏觀管理職能、行業管理能力、對外協調能力有待進一步加強。

（二）道路運政管理職責不清

實行成品油價格與稅費改革后，取消了道路運政管理機構的行政費征收職能，增加了對城市客運管理、汽車租賃管理、營運車輛綜合性能檢測管理以及物流市場的管理等職能。但是新增職能的承擔主體、管理機構或人員、具體的管理職責卻沒有落實。有的地方將新職能落實到運管機構，有的則另設管理機構，造成系統內部的職責交叉和多頭管理。

（三）重收費輕管理、重處罰輕服務

實行成品油價格與稅費改革以前，道路運輸管理機構為自收自支的預算管理制度，這導致基層運管機構“重收費、輕管理”和“以費養人”的現象；稅費改革之后，為了穩定隊伍，保障開支，有些運管機構仍然存在“重處罰、輕管理”、“以罰代管”等問題。一些運管機構給執法人員下達罰款任務，還將任務完成的情況與考核評優結合起來，這實際上是在縱容罰款。

二、新形勢下道路運政管理職能的重新界定

（一）發揮政府應有的調節職能

道路運輸管理部門作為道路運輸市場的調節者，其作用在于調控運輸的社會總需求和總供給，促進道路運輸經濟結構調整和優化；作為道路運輸市場的監管者，規范運輸市場，建立健全統一、開放、競爭、有序的現代道路運輸市場體系；作為社會管理者，制定規劃和相關道路運輸法規并依法管理，維護社會秩序穩定。

（二）部門職能的有效轉化

隨著交通行政職能的轉變，行業協會的作用越來越明顯。交通行業協會是交通運輸企業為了維護自身利益而組成的民間社團組織，是交通運輸領域中最為有效的一種社團組織。交通行業協會是整個交通系統的一個重要組成部分，它的完善與否是交通管理體系成熟與否的一個重要標志。

三、道路運政管理職能與方式的轉變

（一）促進道路運輸管理部門從“管理型”向“服務型”的轉變

首先，轉變管理觀念，創新管理手段。道路運政機構的管理理念要從運用行政手段向法律和經濟手段轉變，從“重收費、重處罰”向“重監管、重服務”轉變，從直接管理向間接管理轉變，重視行政規劃和指導。做好客運線路發展及運力投放規劃、公布和實施，完善客運線路布局和客運網絡體系，合理安排客運線路；引導運輸經營者合理投放車輛，調整和優化運力結構；解決跨市、縣等重點熱線班次運力難和運力投放不足等問題。

（二）避免多頭管理，強化行政管理的安全管理職能

我國的道路交通管理是由公安和交通部門共同負責的，這種道路交通多頭管理、職能交叉的管理模式極易造成交通安全管理的強度降低。雖然道路運輸管理部門與交通警察部門存在職能交叉，但是道路運輸管理部門可以發揮在營運車輛與安全性能的選擇、安全檢測、職業駕駛員的培訓及考核、制止超載違章、運輸企業的安全技術等諸多方面的優勢。因此管理工作中應強調和突出運輸管理部門抓安全的這項重要行政職能。

（三）強化道路運輸行業協會的作用

行業協會在溝通企業與市場的聯系，加強企業與企業之間的聯系、組織協調合作發揮群體優勢和中介作用等方面具有顯著作用。具體包括行業自律、從業人員培訓、經營咨詢、道路運輸技術咨詢信息服務等。道路運輸管理部門把現有的部分行政職能分離給中介組織去做，既能解放自己又能解放運輸經營者，從而將更多的精力用于解決市場機制本身所未能解決的各種矛盾。

四、保障道路運輸行政管理體制改革實施的建議

從國家構建交通運輸大部門制改革要求與趨勢，相關政府機構改革方案，以及促進道路運輸一體化管理與一體化發展要求，健全道路運輸體系等方面的綜合考慮，完善充實道路運輸管理職能，主要建議包括以下幾點：

篇4

（一）企業投資項目核準初審

1、能源交通類項目核準初審

法律依據：

《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[**]20號）第二款第二項：“規范政府核準制。要嚴格限定實行政府核準制的范圍，并根據變化的情況適時調整。《政府核準的投資項目目錄》（以下簡稱《目錄》）由國務院投資主管部門會同有關部門研究提出，報國務院批準后實施。未經國務院批準，各地區、各部門不得擅自增減《目錄》規定的范圍。

企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。政府對企業提交的項目申請報告，主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準。對于外商投資項目，政府還要從市場準入、資本項目管理等方面進行核準。政府有關部門要制定嚴格規范的核準制度，明確核準的范圍、內容、申報程序和辦理時限，并向社會公布，提高辦事效率，增強透明度。”

2、工業類項目核準初審

法律依據：

《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[**]20號）第二款第二項：“規范政府核準制。要嚴格限定實行政府核準制的范圍，并根據變化的情況適時調整。《政府核準的投資項目目錄》（以下簡稱《目錄》）由國務院投資主管部門會同有關部門研究提出，報國務院批準后實施。未經國務院批準，各地區、各部門不得擅自增減《目錄》規定的范圍。

企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。政府對企業提交的項目申請報告，主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準。對于外商投資項目，政府還要從市場準入、資本項目管理等方面進行核準。政府有關部門要制定嚴格規范的核準制度，明確核準的范圍、內容、申報程序和辦理時限，并向社會公布，提高辦事效率，增強透明度。”

3、城市建設類項目核準初審

法律依據：

《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[**]20號）第二款第二項：“規范政府核準制。要嚴格限定實行政府核準制的范圍，并根據變化的情況適時調整。《政府核準的投資項目目錄》（以下簡稱《目錄》）由國務院投資主管部門會同有關部門研究提出，報國務院批準后實施。未經國務院批準，各地區、各部門不得擅自增減《目錄》規定的范圍。

企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。政府對企業提交的項目申請報告，主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準。對于外商投資項目，政府還要從市場準入、資本項目管理等方面進行核準。政府有關部門要制定嚴格規范的核準制度，明確核準的范圍、內容、申報程序和辦理時限，并向社會公布，提高辦事效率，增強透明度。”

4、財貿流通類項目核準初審

法律依據：

《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[**]20號）第二款第二項：“規范政府核準制。要嚴格限定實行政府核準制的范圍，并根據變化的情況適時調整。《政府核準的投資項目目錄》（以下簡稱《目錄》）由國務院投資主管部門會同有關部門研究提出，報國務院批準后實施。未經國務院批準，各地區、各部門不得擅自增減《目錄》規定的范圍。

企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。政府對企業提交的項目申請報告，主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準。對于外商投資項目，政府還要從市場準入、資本項目管理等方面進行核準。政府有關部門要制定嚴格規范的核準制度，明確核準的范圍、內容、申報程序和辦理時限，并向社會公布，提高辦事效率，增強透明度。”

5、社會事業類項目核準初審

法律依據：

《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[**]20號）第二款第二項：“規范政府核準制。要嚴格限定實行政府核準制的范圍，并根據變化的情況適時調整。《政府核準的投資項目目錄》（以下簡稱《目錄》）由國務院投資主管部門會同有關部門研究提出，報國務院批準后實施。未經國務院批準，各地區、各部門不得擅自增減《目錄》規定的范圍。

企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。政府對企業提交的項目申請報告，主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準。對于外商投資項目，政府還要從市場準入、資本項目管理等方面進行核準。政府有關部門要制定嚴格規范的核準制度，明確核準范圍、內容、申報程序和辦理時限，并向社會公布，提高辦事效率，增強透明度。”

（二）外商投資項目核準初審

法律依據：

1、《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[**]20號）第二款第二項：“規范政府核準制。要嚴格限定實行政府核準制的范圍，并根據變化的情況適時調整。《政府核準的投資項目目錄》（以下簡稱《目錄》）由國務院投資主管部門會同有關部門研究提出，報國務院批準后實施。未經國務院批準，各地區、各部門不得擅自增減《目錄》規定的范圍。

企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。政府對企業提交的項目申請報告，主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準。對于外商投資項目，政府還要從市場準入、資本項目管理等方面進行核準。政府有關部門要制定嚴格規范的核準制度，明確核準的范圍、內容、申報程序和辦理時限，并向社會公布，提高辦事效率，增強透明度。

2、《外商投資項目核準暫行管理辦法》（國家發展和改革委員會令第22號）第二條：“本辦法適用于中外合資、中外合作、外商獨資、外商購并境內企業、外商投資企業增資等各類外商投資項目的核準。”

（三）境外投資項目核準初審

法律依據：

《境外投資項目核準暫行管理辦法》（國家發展和改革委員會令第21號）第二條：“本辦法適用于中華人民共和國境內各類法人（以下稱“投資主體”，及其通過在境外控股的企業或機構，在境外進行的投資（含新建、購并、參股、增資、再投資）項目的核準。”

二、國家鼓勵發展的內資項目確認初審

法律依據：

《國家發展改革委關于辦理內資項目國家鼓勵發展的內外資項目確認書有關問題的通知》（發改規劃[**]900號）第一款：“本通知適用于下列符合《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄》的投資項目（以下簡稱內資項目）的免稅確認工作。具體范圍包括：

（一）國務院和國家發展改革委批準的內資項目；

（二）原國家計委和原國家經貿委批準的內資基本建設和技術改造項目；

（三）按《國家計委關于取消部分行政審批事項的通知》（計辦[2001]2440號）規定，由有關單位批準的限額以上內資基本建設項目；

（四）國家發展改革委、原國家計委、原國家經貿委授權或委托有關單位批準的限額以上內資項目；

（五）國務院授權具有限額以下項目審批權、但無出具免稅確認書資格的有關企業批準的限額以下內資項目；

（六）國家發展改革委規定的其他內資項目。”

三、內資企業符合產業政策的技術改造項目確認初審

法律依據：

《國家發展改革委關于辦理技術改造項目<符合產業政策的技術改造項目確認書>有關問題的通知》（發改規劃[**]2105號）第一款：“所有限額以上技術改造投資項目，包括國務院、國家發展改革委、原國家經貿委、原國家計委授權或委托有關單位批準的限額以上技術改造項目，以及國務院有關部門批準的限額以下技術改造項目，《符合產業政策的技術改造項目確認書》出具工作，均由國家發展改革委辦理。

其他限額以下技術改造項目，包括有限額以下項目審批權限的國家試點企業集團、中央管理企業、國家計劃單列企業集團（以下簡稱有關企業集團）審批的限額以下技術改造項目，《符合產業政策的技術改造項目確認書》出具工作，由省級經貿委辦理；地方機構改革后，有關職能已轉入發展改革委的，由省級發展改革委辦理。各省、自治區、直轄市及計劃單列市發展改革委、經貿委，新疆生產建設兵團發展改革委（以下簡稱省級發展改革委、經貿委）的確認職責不得向下或橫向轉移。”

四、國家鼓勵發展的外資項目確認初審

法律依據：

1、《國務院關于調整進口設備稅收政策的通知》（國發[1997]37號）

2、《關于落實國務院調整進口設備稅收政策有關問題的通知》（計規劃[1998]250號）第二條：“外商投資項目要執行《外商投資產業指導目錄》和《外商投資項目不予免稅的進口商品目錄》。利用外國政府貸款項目、國際金融項目（世界銀行、亞洲開發銀行、農業發展基金）貸款項目進口的自用設備、以及加工貿易外商提供的不作價進口設備，除《外商投資項目不予免稅的進口商品目錄》所列商品外，免征進口關稅和進口環節增值稅。其他項目（包括利用國外商業貸款項目）一律執行《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄》和《國內投資項目不予免稅的進口商品目錄》。”

五、外資企業符合產業政策的技術改造項目確認初審

法律依據：

《國家發展改革委關于辦理技術改造項目<符合產業政策的技術改造項目確認書>有關問題的通知》（發改規劃[**]2105號）第一款：“所有限額以上技術改造投資項目，包括國務院、國家發展改革委、原國家經貿委、原國家計委授權或委托有關單位批準的限額以上技術改造項目，以及國務院有關部門批準的限額以下技術改造項目，《符合產業政策的技術改造項目確認書》出具工作，均由國家發展改革委辦理。

其他限額以下技術改造項目，包括有限額以下項目審批權限的國家試點企業集團、中央管理企業、國家計劃單列企業集團（以下簡稱有關企業集團）審批的限額以下技術改造項目，《符合產業政策的技術改造項目確認書》出具工作，由省級經貿委辦理；地方機構改革后，有關職能已轉入發展改革委的，由省級發展改革委辦理。各省、自治區、直轄市及計劃單列市發展改革委、經貿委，新疆生產建設兵團發展改革委（以下簡稱省級發展改革委、經貿委）的確認職責不得向下或橫向轉移。”

六、國有土地儲備項目備案初審

法律依據：

《**市人民政府關于實施土地儲備制度的通知》第一款：“土地儲備的范圍：

（一）應依法收回的國有土地。主要包括：用地單位已經撤銷或者遷移的；破產企業的；舊城改造的；未經原批準機關同意，連續兩年未使用的；土地使用者擅自改變土地用途，責令限期改正，逾期拒不改正的；土地使用者超過出讓合同約定的開發期限，滿兩年未動工開發的；土地使用者違反出讓合同規定，依法解除出讓合同的；違法占地建設，依法沒收的；長期閑置荒廢的；市內4區無主的；其他可以依法收回的土地等。

（二）可收購的國有土地。主要包括：因公共利益或政府特殊需要，將出讓的土地使用權作價收購的國有土地。

（三）在企業改制、舊城改造、污染企業外遷，城市規劃調整中可置換的土地。

（四）征用的集體土地和政府代征的土地。”

七、城市建設類企業投資項目備案初審

法律依據：

《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[**]20號）第二款第三項：“健全備案制。對于《目錄》以外的企業投資項目，實行備案制，除國家另有規定外，由企業按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。國務院投資主管部門要對備案工作加強指導和監督，防止以備案的名義變相審批。”

八、能源交通類企業投資項目備案初審

法律依據：

《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[**]20號）第二款第三項：“健全備案制。對于《目錄》以外的企業投資項目，實行備案制，除國家另有規定外，由企業按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。國務院投資主管部門要對備案工作加強指導和監督，防止以備案的名義變相審批。”

九、工業類企業投資項目備案初審

法律依據：

《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[**]20號）第二款第三項：“健全備案制。對于《目錄》以外的企業投資項目，實行備案制，除國家另有規定外，由企業按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。國務院投資主管部門要對備案工作加強指導和監督，防止以備案的名義變相審批。”

十、財貿流通企業投資項目備案初審

法律依據：

《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[**]20號）第二款第三項：“健全備案制。對于《目錄》以外的企業投資項目，實行備案制，除國家另有規定外，由企業按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。國務院投資主管部門要對備案工作加強指導和監督，防止以備案的名義變相審批。”

十一、社會事業企業投資項目備案初審

法律依據：

《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[**]20號）第二款第三項：“健全備案制。對于《目錄》以外的企業投資項目，實行備案制，除國家另有規定外，由企業按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。國務院投資主管部門要對備案工作加強指導和監督，防止以備案的名義變相審批。”

十二、高技術項目（含產業化項目、重大裝備和產業技術開發項目、信息化項目、創新能力項目及其他高技術項目）備案初審

法律依據：

《國務院關于投資體制改革的決定（國發[**]20號）》第二款第三項：“健全備案制。對于《目錄》以外的企業投資項目，實行備案制，除國家另有規定外，由企業按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。國務院投資主管部門要對備案工作加強指導和監督，防止以備案的名義變相審批。”

十三、資源綜合利用企業（產品）項目可行性研究報告及資源節約綜合利用產品認定初審

法律依據：

《資源綜合利用認定管理辦法》（青經資源[**]160號）第二條：“本辦法所稱資源綜合利用認定，是指對享受資源綜合利用優惠政策的企業（分廠、車間）或者資源綜合利用產品、項目的認定。”

《資源綜合利用認定管理辦法》（青經資源[**]160號）第三條：“本辦法適用于本市行政區域內申請享受資源綜合利用稅收優惠政策的企業。”

十四、區內集貿市場開辦、變更、注銷的初審

法律依據：

1、《城鄉集市貿易管理辦法》（國發〔1983〕17號）第三條第二款：“為了協調、組織有關部門管好集市，當地人民政府可根據具體情況，在需要設立基層市場管理委員會的城鄉集市，由集市所在地的縣（市）、市轄區、鄉人民政府有關負責人主持，組織工商行政管理、商業、供銷、糧食、公安、稅務、物價、衛生、計量、農業、城建等有關部門建立基層市場管理委員會，監督、檢查有關政策執行情況，規劃市場建設，共同管好市場。”

2、《山東省城鄉集貿市場管理條例》第四條第二款：“縣級以上其他有關部門按照各自的職責，依法行使職能，并配合工商行政管理部門對集貿市場進行監督管理。”

3、《**市集貿市場管理辦法》第十五條：“開辦集貿市場，開辦者應當按照有關規定向商品流通主管部門提出申請，經批準后，到市場所在地工商行政管理部門申請辦理登記注冊手續。”

4、《**市集貿市場管理辦法》第十九條：“集貿市場因變更負責人、遷移、合并、分立、撤銷等，需改變集貿市場登記注冊事項的，開辦者應當在做出相關決定之日起三十日內向原登記注冊機關申請變更或注冊登記。”

十五、區屬企業改制（分立、出售、破產、重組）

法律依據：

1、《**市人民政府關于印發〈**市規范發展股份合作制企業的試行意見〉的通知》（青政發〔1998〕48號）第五條：“政府有關部門依照國家法律、法規和有關規定對股份合作制企業進行管理。**市市屬中小型企業改為股份合作制的,由**市體改委分別會同**市經委、財委、建委等部門審批;各區、市屬企業改為股份合作制的,分別由各區、市體改部門審批,報**市體改委備案。新設立的股份合作制企業的審批,按上述規定執行。”

2、《**市人民政府關于印發**市市屬中小型國有工業企業產權出售試行意見的通知》（青政發〔1998〕109號）第二條第五款：“企業提出出售申請和出售協議書，經出售方報市經委初審并下達同意實施產權出售的批復，此批復同時抄送市體改委、外經貿委、財政局、國資局、地稅局、國稅局、人民銀行、土地局、房產局、工商局、勞動局等部門。企業與出售方意見不一致時，可由企業直報市企業改革與組織結構調整領導小組協調解決。”

3、《**市人民政府關于印發**市市屬中小型國有工業企業產權出售試行意見的通知》（青政發〔1998〕109號第七條第三十二款：“市屬集體所有制中小型工業企業、各區、市屬中小型企業，市財貿、建設等系統中小型企業，出售企業產權，可參照本意見執行。”

篇5

2011年8月22日，順德新一輪深入改革動作頭炮——行政審批制度改革打響。其中最引起社會公眾和學者關注的是，整個改革方案中，部分審批事務將轉移給社會組織承擔，社會與政府共同管理，不再是政府全部大包大攬。

二、公眾行政參與理論

公眾參與是行政活動論的代表觀點，公眾可以為了自己的利益而利用行政。基于此，在行政的過程中，政府與公眾應當相互協助，一起實現公共利益與個人利益。

（一）公眾行政參與的重要性利益相關人的參與是行政程序的中心問題。一方面，在行政法中，公眾參與包含在程序正當原則中，后者是當代行政法的主要原則之一。行政機關做出重要的決定或者規定，應當聽取公民、法人和其他組織的意見，尤其是當行政機關擬作出對公民、法人和其他組織不利的決定前，要聽取他們的陳述和申辯。公眾參與不僅僅是事前的，如果掌控得當，有相關程序制度保障，事中與事后的監督也是必要且可行的。另一方面，公眾的行政參與涉及到方方面面，不僅包括行政決策，還有行政執法、行政監督等。

（二）公眾行政參與的主體理論在行政程序中，公眾參與是主體多元化的體現。多元主體參與行政決策可以促使行政機關考慮相關利益，這樣能夠促進行政決策的科學性與正當性，形成政府與公眾之間的良性互動。同時多元主體參與也促成多元利益主體之間的妥協與讓步，化解沖突與矛盾，提高辦事效率，努力追求社會公平，實現社會和諧。

（三）、政府職能的轉變公眾參與與社會積極倡導的政府職能的轉變在某種程度上相契合。公眾參與意味著政府壟斷權力的原有格局被打破，權力需要重新切割和配置，政府要將其手中權力讓渡出來，交與社會和公眾自我管理，以切斷行政權的無所不在，轉變行政權的無所不能。說到底，公眾權力的進與退在相當程度上取決于政府權力的放與收。

三、公眾行政參與下的政府職能轉變

（一）政府職能轉變的趨勢許多問題最終都可以歸結為度的把握問題，在很大程度上，需要在公眾參不參與之間，找到一個適宜點，這個點便是民意與法治之間需要達到的一個平衡點。對一問題的討論有時候不是有新的發現而是有必要重申這一問題的重要性。康德有一個重要命題就是：人應該作為目標而不是手段。公民絕不僅僅是政府提供公共服務的消極消費者，聽任行政機關的命令和“擺布”，富有積極能動精神的公民是表達自身愿景，影響行政政策乃至公共政策的有生力量。

（二）政府職能轉變的意義

1、促進社會自我管理、自我服務的功能的健全。公眾參與可以有效地實現自我的管理和自我的服務。改革開放以來，我國的經濟體制由計劃經濟向社會主義市場經濟體制轉變，社會的自我管理和自我服務功能也日益完善，且表現出與經濟發展水平同步的趨勢，經濟越發達的地區，社會功能越齊全；相反在一些落后地區，因社會自身功能不全，嚴重制約了政府職能轉變的速度。

2、從政府再造的層面來說，公眾行政參與是再造政府的推動力。一方面公眾行政參與可以強化政府責任與服務的理念。在各種行政行為當中，有了公眾的積極參與，政府便會認真對待權利，認真履行自己的職責。另一方面，公眾行政參與推動了政府從善政向善治的轉變，實際上是政府權力向公眾社會的回歸，是一個還政于民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公眾之間的良好合作，從社會的范圍來看，善治離不開政府，但更離不開公眾。當前我國正在深化行政管理體制改革，通過公眾參與可以增加政府決策和管理的透明度，提高決策的科學和民主性，增進公眾與政府之間關系的和諧，推動政府的再造。

篇6

農機監理具有行政執法職能,以河北省為例,其行政權力具體歸納分類及法律法規依據為:

一、行政許可權

1.拖拉機及駕駛員牌證照審核發放。依據①《中華人民共和國道路交通安全法》第一百二十一條、第八條、第九條、第十九條;②《河北省農業機械管理條例》第二十三、二十四條;③《河北省農業機械安全監督管理辦法》第九條、第十七條;④農業部第42號令《拖拉機駕駛證申領和使用規定》第二條;⑤農業部第43號令《拖拉機登記規定》第二條。2.聯合收割機及駕駛員牌照證照核發。依據:①《河北省農業機械管理條例》第二十三條、二十四條;②《河北省農業機械安全監督管理辦法》第九條、第十七條。③《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》第176項;④農業部72號令《聯合收割機及駕駛人安全監理規定》第五條、第三十七條。

二、行政處罰

1.對農業機械駕駛員、操作員的違法違章駕駛操作行為進行處罰。如違反操作規程駕駛操作等。依據:①《中華人民共和國農業機械化促進法》第三十一條;②《河北省農業機械化管理條例》第三十五條;③《河北省農業機械安全監督管理辦法》第二十七條、第二十八條。2.對違章使用拖拉機、聯合收割機等農業機械的單位和個人進行處罰。如拖拉機無牌照行駛、作業,未按時參加年度安全技術檢驗或經檢驗不合格上路行駛或作業,駕駛員無證駕駛操作等。依據:①《河北省農業機械化管理條例》第三十四條;②《河北省農業機械安全監督管理辦法》第二十七條。

三、行政強制

1.執行罰。對農業機械及駕駛操作人員不按規定領取牌、證等有關證件的;不按時參加檢驗的;駕駛操作人員不遵守農業機械操作規程、違章作業的罰款處罰,當事人到期不繳納罰款的加處罰款。依據:《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條第一款。2.財產強制。農機監理機關根據檢查、鑒定和處理農業機械事故的需要,可暫時留存肇事的農業機械及牌證。依據:《河北省農業機械事故處理暫行辦法》第十二條。進行農機安全監督檢查時,可對違法違章農業機械先行登記保存。依據:《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款。

四、行政收費:農機監理費

1.號牌(含號牌架、固封裝置)2.行駛證(含臨時)3.登記證書4.駕駛證5.安全檢驗6.駕駛許可考試以上收費項目依據:①《中華人民共和國道路交通安全法》第八十一條;②國家發改委、財政部《關于加強和規范車牌證工本費等收費標準管理有關問題的通知》(發改價格[2004]2831號);③省物價局、財政廳《關于拖拉機安全技術檢驗等收費標準的通知》(冀價行費[2005]71號);省財政廳、農業廳《河北省農機監理收費納入預算管理辦法的通知》(冀財農字[1995]73號)、《關于調整農機監理費分解比例的通知》(冀財農字[1996]12號)。

五、監督檢查

對農業機械安全生產狀況實施監督檢查和管理。依據:①《中華人民共和國安全生產法》第九條第二款、第五十六條;②《中華人民共和國農業機械化促進法》第二十一條第二款;③《河北省農業機械安全監督管理辦法》第六條。④《河北省安全生產委員會各成員單位安全生產監督管理主要職責》第二十二條。

六、行政裁決

損害賠償裁決。在查明農機事故原因、認定責任并確定損失情況后,對損害賠償進行調解。依據:①《河北省農業機械安全監督管理辦法》第二十五條;②《河北省農業機械事故處理暫行辦法》第二十三條。

七、行政確認

1.公安行政確認。對肇事的農業機械和有關環境狀況以及當事人的生理、精神狀態或尸體進行檢查鑒定,必要時聘請專業人員進行鑒定;認定當事人的責任;確認事故等級。依據:《河北省農業機械事故處理暫行辦法》第九條、第十三條、第五條。2.經濟行政確認。對拖拉機、聯合收割機進行定期安全技術檢驗和駕駛員審驗。依據:《中華人民共和國道路交通安全法》第一百二十一條、第十三條、第二十三條;《河北省農業機械管理條例》第二十三條第二款、第二十四條第二款;《河北省農業機械安全監督管理辦法》第十條、第十七條;《拖拉機登記規定》第三十三條。

篇7

（總投資額在5000萬美元以下國家鼓勵類、允許類外商投資企業合同、章程；總投資額在1000萬美元以下國家限制類外商投資企業合同、章程；特殊行業除外）

法律依據：

1．《中華人民共和國公司法》第二百一十八條：外商投資的有限責任公司和股份有限公司適用本法；有關外商投資的法律另有規定的，適用其規定。

2．《中華人民共和國中外合作經營企業法》第五條：申請設立合作企業，應當將中外合作者簽訂的協議、合同、章程等文件報國務院對外經濟貿易主管部門或者國務院授權的部門和地方政府審查批準。

3．《中華人民共和國中外合作經營企業法實施細則》第六條：設立合作企業由對外貿易經濟合作部或者國務院授權的部門和地方人民政府審查批準。

4．《中華人民共和國外資企業法》第六條：設立外資企業的申請，由國務院對外經濟貿易主管部門或者國務院授權的機關審查批準。審查批準機關應當在接到申請之日起九十天內決定批準或者不批準。

5．《中華人民共和國外資企業法實施細則》第七條：設立外資企業的申請，由中華人民共和國對外貿易經濟合作部審查批準后，發給批準證書。設立外資企業的申請屬于下列情形的，國務院授權省、自治區、直轄市和計劃單列市、經濟特區人民政府審查批準后，發給批準證書：（一）投資總額在國務院規定的投資審批權限以內的；（二）不需要國家調撥原材料，不影響能源、交通運輸、外貿出口配額等全國綜合平衡的。省、自治區、直轄市和計劃單列市、經濟特區人民政府在國務院授權范圍內批準設立外資企業，應當在批準后15天內報對外貿易經濟合作部備案（對外貿易經濟合作部和省、自治區、直轄市和計劃單列市、經濟特區人民政府，以下統稱審批機關）。

6．《中華人民共和國合資經營企業法》第三條：合營各方簽訂的合營協議、合同、章程，應報國家對外經濟貿易主管部門審查批準。審查批準機關應在三個月內決定批準或不批準。合營企業經批準后，向國家工商行政管理主管部門登記，領取營業執照，開始營業。

7．《中華人民共和國合資經營企業法實施條例》第六條：在中國境內設立合營企業，必須經中華人民共和國對外貿易經濟合作部審查批準。批準后，由對外貿易經濟合作部發給批準證書。

凡具備下列條件的，國務院授權省、自治區、直轄市人民政府或者國務院有關部門審批：

（一）投資總額在國務院規定的投資審批權限以內，中國合營者的資金來源已經落實的；

（二）不需要國家增撥原材料，不影響燃料、動力、交通運輸、外貿出口配額等方面的全國平衡的。

依照前款批準設立的合營企業，應當報對外貿易經濟合作部備案。

對外貿易經濟合作部和國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府或者國務院有關部門，以下統稱審批機構。

8．《外商投資企業投資者股權變更的若干規定》第七條：企業投資者股權變更的審批機關為批準設立該企業的審批機關，如果中外合資、合作中方投資者的股權變更而使企業變成外資企業，且該企業從事《外資細則》所規定的限制設立外資企業的行業，則該企業中方投資者的股權變更必須中華人民共和國對外貿易經濟合作部批準。

二、權限外外商投資企業合同章程審核

法律依據：

1．《中華人民共和國公司法》第二百一十八條：外商投資的有限責任公司和股份有限公司適用本法；有關外商投資的法律另有規定的，適用其規定。

2．《中華人民共和國中外合作經營企業法》第五條：申請設立合作企業，應當將中外合作者簽訂的協議、合同、章程等文件報國務院對外經濟貿易主管部門或者國務院授權的部門和地方政府審查批準。

3．《中華人民共和國外資企業法》第六條：設立外資企業的申請，由國務院對外經濟貿易主管部門或者國務院授權的機關審查批準。

4．《中華人民共和國中外合資經營企業法實施條例》第六條：在中國境內設立合營企業，必須經中華人民共和國對外貿易經濟合作部審查批準。批準后，由對外貿易經濟合作部發給批準證書。

5．《中華人民共和國中外合作經營企業法實施細則》第六條：設立合作企業由對外貿易經濟合作部或者國務院授權的部門和地方人民政府審查批準。

6．《中華人民共和國外資企業法實施細則》第七條：設立外資企業的申請，由中華人民共和國對外貿易經濟合作部審查批準后，發給批準證書。

7．《關于外商投資企業合并與分立的規定》第七條：公司合并或分立，須經公司原審批機關批準并到登記機關辦理有關公司設立，變更或注銷登記。擬合并公司的原審批機關或登記機關有兩個以上的，由合并后公司住所地對外經濟貿易主管部門和國家工商行政管理總局授權的登記機關作為審批和登記機關。擬合并公司的投資總額之和超過公司原審批機關或合并后公司住所地審批機關審批權限的，由具有相應權限的審批機關審批。擬合并的公司至少有一家為股份有限公司的，由中華人民共和國對外貿易經濟合作部審批。

第八條：因公司合并或分立而解散原公司或新設異地公司，須征求擬解散或擬設立公司的所在地審批機關的意見。

8．《外國投資者并購境內企業暫行規定》第六條：本規定中的審批機關為中華人民共和國對外貿易經濟合作部或省級對外貿易經濟主管部門，登記管理機關為中華人民共和國國家工商行政管理總局或其授權的地方工商行政管理局。

9．《外商投資企業清算辦法》第三條：……企業不能自行組織清算委員會進行清算或者依照普通清算的規定進行清算出現嚴重障礙的，企業董事會或者聯合管理委員會等權力機構、投資者或者債權人可以向企業審批機關申請進行特別清算。企業審批機關批準進行特別清算的，依照本辦法關于特別清算的規定辦理。

三、加工貿易審批

法律依據：

《加工貿易審批管理暫行辦法》第四條：經營企業開展加工貿易，必須先報外經貿主管部門審批。對外貿易經濟合作部負責管理全國的加工貿易業務審批工作。

第五條：各省級外經貿主管部門負責管理、審批本地區的加工貿易業務，并可根據實際需要，授予部分地（市）和縣（市）級外經貿主管部門加工貿易審批權，但需事先報外經貿部備案。

其他具體行政行為（共3項）

一、國內企業在境外開辦企業（金融企業除外）審查初審

法律依據：

1．《關于境外投資開辦企業核準事項的規定》第四條：商務部核準國內企業在境外投資開辦企業（金融類企業除外）。商務部委托各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府商務行政主管部門核準中央企業之外的其他企業在附件所列國家投資開辦企業。

2．《關于內地企業赴香港、澳門特別行政區投資開辦企業核準事項的規定》第五條：商務部是核準內地企業赴港澳地區投資開辦企業（金融類除外）的實施機關。省級人民政府商務行政主管部門根據商務部委托，對本地區企業赴港澳地區投資開辦企業進行初步審查或核準。

3．**市外經貿局關于轉發商務部《關于境外投資開辦企業核準事項的規定》的通知：國內企業申請在境外開辦企業按轄屬將材料上報至各區市外經貿局，各區市處經貿局確認企業報報材料完整無誤后，加蓋單位公章并登記，報市外經貿局。

二、兩用物項和技術進出口審查初審

法律依據：

1．《易制毒化學品管理條例》第三條：……縣級以上地方各級人民政府有關行政主管部門在各自的職責范圍內，負責本行政區域內的易制毒化學品有關管理工作。

2．《商務部關于兩用物項和技術進出口行政許可制度改革的補充通知》：自2006年3月1日起，增加委托計劃單列市負責本地區兩用物項和技術進出口管制相關工作。

3．**市外經貿局《關于兩用物項和技術進出口行政許可制度改革有關問題的通知》：各區、市外經貿局應對本地區企業有關兩用物項和技術出口許可、易制毒化學品的進出口許可申請實施預審，審查完畢后在企業的申請報告上簽署審查意見并加蓋公章，與企業其它申請材料一并送**市外經貿局。同時要加強業務檔案管理，以備日后查詢，分清責任。

三、對外貿易經營者備案登記審查

法律依據：

1．《中華人民共和國對外貿易法》第九條：從事貨物進出口或者技術進出口的對外貿易經營者，應當向國務院對外貿易主管部門或者其委托的機構辦理備案登記；但是，法律、行政法規和國務院對外貿易主管部門規定不需要備案登記的除外。

篇8

行政執法，有廣義和狹義之分。廣義是指所有行政執法主體在行政管理的一切活動中遵守和依照法律、法規、規章和規范性文件進行行政管理的活動。它可以發生在抽象行政行為和具體行政行為之中。狹義是指法律、法規、規章所規定的行政執法主體，把法律、法規、規章和規范性文件的規定適用于具體對象或案件的活動，它一般只能發生在具體的行政行為中。

對于檢驗檢疫機構的檢務部門來說，主要體現在行政許可和行政處罰兩大方面。根據《中華人民共和國進出口商品檢驗法》及其實施條例、國家質檢總局規章、規范性文件的規定，賦予出入境檢驗檢疫機構的檢務部門接受報檢單位注冊、報檢員管理、審核有關報檢資料的真實性、一致性、完整性等行政執法職權。隨著檢驗檢疫業務的增長，檢務工作中的報檢管理功能也在不斷完善。從技術手段（ciq系統的功能完善和ciq執法系統的運行）上實現了對報檢企業的執法監督管理。在規范報檢員行為和防止因報檢員疏忽或故意引起的違法行為上起到了不可低估的作用。

對于違反報檢規定的罰則，體現在有關法律、法規中。按照《中華人民共和國進出口商品檢驗法實施條例》第四十八條規定，對報檢單位、出入境快件運營企業、報檢人員未盡合理注意義務，導致逃漏檢、騙取檢驗檢疫證單等違法行為有著明確的處罰規定。這里的合理注意義務，是指有關報檢主體有提供或審查報檢資料真實性的義務。第四十九條，對偽造、變造、買賣或者盜竊檢驗證單、印章、標志、封識、貨物通關單，根據情節進行相應的處罰。另外，對于報檢企業、報檢員擾亂報檢秩序，出入境檢驗檢疫機構除了責令改正外，根據情節可以實施沒收違法所得，并處罰款，暫停報檢等行政處罰。在一些規范性文件中，也有對報檢員的行政處罰的具體規定。

在《國家質檢總局第33號令》第二十三條，“報檢員有下列行為之一的，由檢驗檢疫機構取消其報檢資格，吊銷《報檢員證》：（一）不如實報檢，造成嚴重后果的”。出入境檢驗檢疫機構簽發的檢驗檢疫證單是具有法律效力的官方證明文件，在各級檢驗檢疫機構的嚴打態勢下，通過偽造、變造、買賣等方式擾亂正常的檢驗檢疫秩序的違法行為得到了有效遏制。但是，有些行政違法行為有新的特點。從具體的案例看，有些檢驗檢疫機構發現了部分不守法、不誠信企業利用出口電子監管，通過虛報、瞞報等方式騙取檢驗檢疫單證的行為。對此，檢務部門也應該有相應的措施進行源頭控制，比如說檢務部門與檢驗部門協作，可采取檢驗部門對電子監管企業未攔截情況進行核實，并將核實情況通知檢務部門。還有就是“飛單”的出現，也對檢務部門加強報檢公司和報檢員管理提出了新的要求。

報檢員、報檢單位以及原產地注冊是檢務重點工作之一，從申請到授予報檢資格以及注冊的后續管理，都應按照《行政許可法》及檢驗檢疫行政許可規定來辦理。從實踐的情況看，在報檢員注冊、定期審核方面，由于檢務部門把關得力，絕大多數企業能遵守法律、法規的規定。在對報檢員的監督管理上，特別是對報檢員實行的差錯登記制度還有待加強。行政處罰不是行政執法的最終目的，行政執法是為了督促相關行政相對人能遵守行政法規、規章等的規定，有效防止行政違法行為的經常發生。

檢務部門在報檢管理中恰當的行使法定職權，不僅有利于維護國家利益，鞏固檢驗檢疫機構的行政執法地位，而且還起到穩定報檢秩序，規范報檢員行為的作用。在質檢系統建設法治質檢樣板區的形勢下，將檢務工作和法治緊密結合起來，凸顯檢務部門行政執法把關地位，確保檢驗檢疫證單的質量有著重要意義。筆者認為，應從以下幾個方面體現檢驗檢疫執法職能，減少企業的行政違法行為。

首先，加強對進出口企業的法律、法規宣傳，引導企業守法經營，誠信報檢。具體可以采取“送法上門”以及通過培訓使企業了解檢驗檢疫法律、法規的方式來實現。

篇9

一是地方政府強力推進經濟發展的要求。經過25年的改革開放,我國的社會主義現代化建設已經進入全面建設小康社會的新階段。就國內而言,市場經濟發展過程中的競爭正日益體現為區域發展競爭的白熱化,地區間的招商引資空前激烈,并在一定程度上已經演變為相互間的“搶商”、“挖商”。工商機關作為與經濟發展密切相關的重要職能部門,幾乎無一例外地會受到當地黨委、政府的重視和關注,在廣泛參與到營造經濟發展環境、爭創區域競爭優勢的過程中,更多地被要求充分履行職能和賦予一些“額外的工作”也就成為十分自然之事。在地方政府要求下出現的工商行政管理職能的泛化,是現有情況下客觀且廣泛存在的政府“強勢的表現”。

二是工商機關的迎合。垂管后,雖說地方工商局人財物都上劃到省進行統一的管理,但機關的所在地、人員的工作地都沒有變,行使的職能、管轄的范圍、服務的對象、工作的要求也沒有變,“屬地”仍是工商行政管理工作開展的基本要求和取向。地方組織的人大代表和政協委員的評議、行風的民主測評、文明單位和文明行業的考評與推薦、地方營造良好發展環境的檢查等都是不間斷、交叉地進行,稍有不慎,所做的工作、所有的努力都可能“前功盡棄”。地方各級工商機關面對這種態勢,一方面必須對地方黨委、政府的工作安排和要求盡心盡責地做好完成；另一方面更要主動迎合、主動要求多做一些工作、多擔一些任務,且不論是職能之外的,還是職能之內的。因此,在工商機關迎合下出現的工商行政管理職能的泛化,在一定意義上也是一種“既主動又無奈的選擇”。

三是政府職能轉變不到位的必然。在實行改革開放、發展社會主義市場經濟和促進行政管理體制改革的進程中,雖然已歷經數次以職能轉變為主要內容的政府機構改革,但并沒有徹底改變政府在經濟和社會事務管理中的強勢地位,政府職能轉變也沒有完全到位,依賴、依靠政府的觀念仍根深蒂固,“找市長而不找市場”隨處可見,對行政權的約束、規范也仍處于過程之中。正是政府職能轉變的不到位,使政府及其組成部分在計劃經濟體制下形成的運作習性依舊、慣性仍在,并給工商行政管理職能的泛化提供了適宜的環境和“土壤”,導致地方政府的要求和工商機關的主動迎合之間的對接。這樣看來,在政府職能轉變不到位的情況下出現的工商行政管理職能的泛化,是一種舊體制、舊機制運行“習慣的使然”。

雖然工商行政管理職能泛化有著深厚復雜的社會背景,有著諸多看似合理的理由,但阜陽“奶粉事件”的發生應使我們警醒:即加快遏制職能泛化,盡心盡責履行好自身職能。

引起國人廣泛關注的阜陽“奶粉事件”經媒體公開后,特別是實行“問責制”后,在系統內引起了先做工作還是先避責的爭論,也帶來了難以回避的困惑與紛擾,有很多人在感嘆:奶粉并不是在進人流通領域后,由于環境、情勢的改變而成劣質的,而是生產成產品、在進入流通領域成為商品之前已經不合格了；工商機關在檢測手段、專門人才和專業知識上存在的“先天性不足”導致了監管上的“后天性缺陷”......但是,現代公共行政的理念要求權力與責任的對等,既然工商機關承擔了流通領域商品質量的監管職能,就必須承擔相應的責任。因此,我們必須專注于法定職能、演好規定性“角色”,并在現有條件下積極而有效地努力改進工商行政管理職能的泛化現象。

1.確立“陣地”意識,鎮應守之土。當前,防止工商行政管理職能的泛化,就要牢固確立“陣地”意識,鎮應守之土:一是在思想觀念上要從職能的外延擴張轉向內涵的挖掘。工商機關的工作重點已經不在于通過攬事攬責來得到更多的“陣地”,而在于立足現有“陣地”,通過選擇“突擊”方向、合理“火力”配備、構筑“防御”工事等,形成“進可攻、退可守”的“攻守自如”的平衡體系。二是要把法定的職責作為鎮守的“主陣地”。一方面是國務院“三定”方案對工商機關的職能配置,即“各級工商行政管理機關是政府主管市場監督管理和行政執法的職能部門”的定位,以及由此而明確的基本任務,這是工商工作開展和工商事業發展的基礎。另一方面是“公司法”、“商標法”、“廣告法”、“反不正當競爭法”等一系列明確把工商機關列為執法主體的法律法規,這是實施監督管理和行政執法的依據。三是遇到“結合部”或“新問題”,可以劃清的職能堅決劃清,不能劃清的職能要通過請示匯報來界定,或通過協商、合作等方式來妥善處理,而非不適當、不合理地衍生職能、延伸職能或進行職能的自我界定。

需要特別指出的是,隨著社會主義市場經濟體制的建立、運行機制的規范和法律法規體系的逐步完備,行政部門的職能配置將會得到不斷的調整和充實,比如:“保監委”的“三定”方案確定后,將查處保險行業的商業賄賂行為從工商機關的監督職能中予以了剝離。筆者以為,工商機關應該按照實事求是、與時俱進的原則和要求,在立足當前,明確職能和責任的前提下,按照“強化、弱化、轉化”和“有所為,有所不為”的原則,堅持著眼長遠,主動地開展職能界定:一是對不管的堅決予以剔除；二是對有交叉的職能要進行分解和移交；三是參照“行政許可法”,對“公民、法人或者其他組織自主決定的,市場競爭機制能夠有效調節的,行業組織或者中介機構能夠自律管理的,行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決”等進行實事求是的分離；四是對確屬工商機關承擔的市場監管和行政執法職能進行分解細化,確保落實并在實踐中顯現成效。

篇10

無論從黨的性質和任務，還是從當前的形勢要求看，機關效能建設都具有十分重要的意義。開展機關效能建設是實現黨的根本宗旨的有效途徑，是鞏固機構改革成果的重要措施，有利于三個代表重要思想的落實，進一步增強為人民服務的意識；開展機關效能建設是公共行政管理行為的一種變革，既講求效率，又追求質量，是一項創新性的實踐活動，是落實中央關于建立高效行政管理體系和建設一支高素質干部隊伍的重要措施，是改變當前機關管理中不良現狀的迫切需要；開展機關效能建設是廉政的重要舉措，有利于從源頭上治理和預防腐敗行為，是標本兼治、加強廉政建設的一項綜合性措施。

加強效能建設，提高工作效能，最終是依靠人來實現的，作為一名地稅人，我應該按照效能建設的具體要求，為地稅事業的輝煌、為滁州經濟“東向戰略”的大發展，立足本職崗位，做好以下四個方面工作：

一是認真抓好學習，牢固樹立大局意識。豐富的稅收理論知識和嫻熟的業務技能是做好稅收工作的根本保證，應牢固樹立“終身學習”和“工作學習化，學習工作化”的理念，做一名學習型、知識型、實干型的稅務干部。隨著社會經濟的發展，稅收理論和業務知識也在不斷完善與更新，征收方式、管理方法也在向多元化發展，如果我們不加強學習，更新知識，就會跟不上形勢發展的要求。尤其是目前許多企業實行集約化管理和廣泛應用財務管理軟件，許多商業和服務行業實行電腦收銀系統，如果我們不具備相當的會計知識和電腦應用能力，就不能對企業實行有效的管理、稽查和服務，更談不上做好本職工作了。另外，要牢固樹立大局意識，并根據新形勢、新發展的要求，對省委、省政府提出的“開展全民創業、加快奮力崛起”的戰略號召，對省局提出的“十一五”全省地方稅收“5551”發展目標、“規范管理年”活動等重點工作結合自身崗位做出深刻思考；

二是要愛崗敬業。我們肩負著聚財為國的重任，地方經濟的發展，需要有強大的財力支持，同時，企業的發展也需要我們扶持。所以，我們要熱愛地稅事業，熱愛本職工作，踏踏實實，勤勤懇懇，盡職盡責，利用黨和人民賦予我們的權利，好好地服務人民群眾，服務地方經濟。

三是要規范執法，在提高服務效率上下功夫。堅持依法治稅，依法執行和貫徹落實各項稅收政策，依率計征，應收盡收，嚴格減免稅管理，認真執行好各項稅收優惠政策，扶持下崗再就業工程。防止和糾正稅收不當行為，切實改進工作作風和部門行風。