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（一）城市流浪乞討人員社會救助制度缺乏完整性和統一性社會救助制度在實際操作過程中應有完備、系統的救助體系，城市流浪乞討人員救助工作才能有序開展。目前我國現行的社會救助制度并沒有完整的體系結構和法律框架，社會救助的法律法規主要以政府部門的權能為基礎，其他職能部門協調配合，各部門間職能交叉，權力重復設置，這些法律法規效力單一，內容沖突。[5]另外，雖然我國覆蓋城鄉的新型社會救助體系已初步建立，但是由于還處在初級階段,尚不能有效地保障困難群眾的基本生活需求，廣大農村地區社會保障發展仍然嚴重滯后，一些基本保障制度覆蓋面比較窄，尤其是城鄉居民最低生活保障、農村五保供養、農村特困戶救助、災害救助、醫療教育住房救助、法律援助等制度發展緩慢，針對城市流浪乞討人員社會救助形式單一，救助體系還不完善，無法真正保障全國如此數量龐大的城市乞討群體。

（二）政府救助機構責任缺失從憲法學角度分析，社會救助權的權利主體是全體公民，責任和義務主體是政府和社會。流浪乞討人員作為弱勢群體中的特殊一員，政府對其實施救助責無旁貸。然而，我國社會救助國家責任的法治化有待進一步完善，權利義務資源的公平配置有待進一步提高，實踐中，政府的表現也不容樂觀。具體體現在以下兩方面：1.救助機構責任不明確。國家實行公共救助保障制度，目的是保護社會的貧困階層，政府在社會救助中應占主導地位。然而，一方面，國家救助責任不明確已經成為救助工作中的通病。根據《救助管理辦法》第2條的規定，我國縣級以上城市人民政府應當根據需要設立流浪乞討人員救助站，負責管理城市流浪乞討人員救助工作。但是，并未對救助的標準和方式作出明確規定，這給有些地方救助站管理混亂留下了隱患；另一方面，我國救助機構部門間協調不夠暢通。根據《救助管理辦法》第4條規定，公安、衛生、交通、鐵道、城管等部門在各自的職責范圍內做好相關的救助工作。然而這種原則性的責任劃分結果導致在實際操作中，各部門責任模糊，協調溝通不足，相互推諉扯皮現象嚴重，急需救助的流浪貧困人員得不到及時有效的救助。事實上，救助管理工作是一項多部門協同完成的系統工作，僅靠民政一家可謂“勢單力薄”。2.國家救助機構行使社會救助權的理念滯后。政府的救助理念與經濟發展水平決定一個國家社會的文明程度。盡管已有許多城市對城市流浪乞討人員進行治理或統一規劃，但效果卻不盡如人意。根據《救助管理辦法》有關規定，國家提供救助以流浪乞討人員的申請為前提，救助機構僅對自愿前來申請救助的符合條件的人提供救助,不強制流浪乞討人員接受救助。實踐中，救助機構主動上街對流浪人員進行主動救助的情況相對不多。

（三）城市流浪乞討人員權利救濟途徑缺失事實上，在傳統收容遣送管理體制和運行機制的影響下，一些地方的救助機構工作性質出現了偏差，突出表現在違法國家的法律法規、政策和有關規章制度，錯收、濫收現象嚴重，收容遣送工作方式簡單粗暴，拘禁、變相、打罵或者虐待拘禁受助人員的事件時有發生，被救助人員的人格尊嚴得不到應有的尊重，侵害了被救助者的合法權益?！坝袡嗬赜芯葷笔菣嗬暮诵囊?，權利體現了人的某種要求，而救濟則是這種要求得以實現的手段。[6]憲法對權利進行救濟的一個基本特征在于具有“可訴性”,應該通過具體訴訟來保障其權利實現。根據《救助管理辦法》的有關規定，救助站不履行救助職責的，求助人員可以向當地民政部門舉報；民政部門經查證屬實的，應當責令救助站及時提供救助，并對直接責任人員依法給予紀律處分。由此可見,當求助人不能獲救助時,其主要的救濟途徑是向主管部門舉報，而《辦法》并未規定主管部門的調查決定程序及期限，其后通過的《實施細則》對此也只字未提。這些法律法規只是規定了一系列強制規定，而對于在違反了法律規定的強制性規定時，如何對責任人進行責任追究卻沒有明確規定?？梢哉f，目前我國城市流浪乞討人員社會救助制度的法律救濟途徑和監督機制缺乏，不僅大大降低了社會救助的效果，而且導致了侵犯流浪乞討者權益的事件頻頻發生。

二、加強城市流浪乞討人員社會救助權的憲法保護

構建和諧社會需要加強城市流浪乞討人員社會救助權的憲法保護以創造和諧的社會基礎，城市流浪乞討人員社會救助權的憲法保護問題與憲法自身所具有的法律特征以及城市流浪乞討人員這一群體的特殊性均有關系。因此，我們應該站在國家建設的高度,在憲法理念指引下修訂相關法律制度，切實保障城市流浪乞討人員社會救助權。

（一）確立城市流浪乞討人員社會救助權的憲法地位。一項具體的權利在法定化過程中，首先應當在憲法條文中得到明確的肯定，才會受到憲法的保護和具有對抗國家權力的功能，城市流浪乞討人員的社會救助權應該得到憲法的確認從而獲得憲法以及基本法強有力的保護。由于“社會救助權”并不是一個在憲法學上已經很成熟的概念，加之我國現行憲法并沒有明確規定“社會救助權”，因此，“社會救助權”在憲法的地位并未真正確立。目前關于社會救助權概念的學術觀點涉及面比較廣泛。有學者們認為《憲法》第45條第1款的規定“：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”，是我國城市流浪乞討人員社會救助權的憲法依據，也稱為“獲得物質幫助權”。[7]此外，也有學者認為，社會救助權其性質是社會權，是每一個個人作為“社會的人”所必須具有的最低限度的“基本權利”，是居民生存、發展的基本保障。[8]筆者贊同這一觀點。社會權又稱生存權或受益權，它是指公民從社會獲得基本生活條件的權利，主要包括經濟權、受教育權和環境權三類。社會權概念有兩層含義，一是公民有依法從社會獲得其基本生活條件的權利；二是在這些條件不具備的情況下，公民有依法向國家要求提供這些生活條件的權利。最早使社會權作為公民基本權利進入憲法且加以詳細規定的是德國的《魏瑪憲法》（1919），該法第二編在規定德國人民的基本權利和義務時，以專章規定了國民的受教育權和經濟權，并明確規定了國家為保障之應積極作為的要求。社會權的核心部分是經濟權，在我國憲法中，經濟權主要包括勞動權、休息權、社會保障權、物質幫助權、社會保險權、社會救助權等權利。可見，城市流浪乞討人員的社會救助權是“社會權”衍生出來的子權利，一方面，它歸屬于社會權并具備社會權的基本屬性；另一方面，作為一項具體的權利，社會救助權仍具有其獨立性和特殊性，主要體現在該權利在“經濟權”體系中處于基礎性的地位。社會救助權是全體國民免于生存危機的權利，其功能在于維護社會成員的最低生活需要和社會安全，其擔負著解決特別脆弱社會成員的基本生存權利的重任，在現代社會保障體系中始終居于不可替代、不可或缺的基礎性地位，所以，應該在憲法具體條文中明確規定“社會救助權”，以獲得憲法地位的確認和保護。當公民在生活困難時，有權請求國家和政府幫助，如果國家和政府有關部門沒有履行或不適當履行法定義務，公民就可以請求法律救濟，這正是社會救助權在憲法中的體現。然而，此項權利能否實現受多種因素的制約，需要我們在制度上和基本法律上加以明確和保障。

(二)憲法要求明確國家和政府社會救助的責任。國家責任是保障公民社會救助權的要求，是政府存在的合法性基礎，是實現社會公平正義與建設服務型政府的必然要求。對城市流浪乞討人員的憲法保護，要求明確國家和政府社會救助的責任。1.國家賦予社會救助權的憲法地位符合國際人權觀的先進理念。目前，為了實現社會正義，越來越多的國家將弱勢群體的權利納入司法保護軌道，并將其憲法化。國家對弱勢群體的社會救助給予憲法地位上的確立，目的就在于保障和實現弱勢群體的人權，當弱勢群體最基本的生命或者生存發生危機，最需要的就是通過行使社會救助權來擺脫困境、以維護自己的人權，社會救助法律制度在保障個人或者群體人權上發揮著其他制度不可比擬的作用。2.明確社會救助權的責任義務主體。社會救助權的權利主體為流浪乞討人員，義務主體則為國家和社會。如前文所述，城市流浪乞討人員社會救助權在性質上是一種社會權，社會權對應的法律義務主體為國家，國家負有積極提供救助的義務。國家只有采取積極有效的措施才能保證公民社會救助權利的實現，如果國家不履行積極作為的義務，社會救助權的實現將成為無源之水，無本之木。城市流浪乞討人員社會救助權的實現依賴于國家的積極作為，即只有當國家對流浪乞討人員進行積極救助，流浪乞討人員的社會救助權才能得到切實保障。社會救助的國家責任主要表現為制度供給責任、財政責任、實施和監管責任、引導民間救助以及宣傳責任等?？傊@得社會救助是公民的基本權利，是國家應盡的義務和責任，這也是現代社會救助制度應有的理念。3.確立國家責任原則有助于構建完善的社會救助體系。社會救助與一個國家的經濟社會發展狀況密切相關，與民生事業和社會財富分配密切相關。隨著經濟社會的持續健康發展，我國應加大保障和改善民生的工作力度，逐步建立以城鄉低保、農村五保供養為核心，以醫療、住房、教育、司法等專項救助為輔助，覆蓋城鄉的社會救助體系，最終實現城市流浪乞討人員社會救助制度的規范化和體系化。

（三）憲法要求制定、完善相關法律制度，確保城市流浪乞討人員社會救助權的實現。為了使作為憲法權利的社會救助權轉變為具體法律權利，立法者有必在憲法確認流浪乞討人員社會救助權和政府職責的基礎上，圍繞落實憲法規定的這一權利，在憲法理念指引下制定、完善相應的救助法律制度，最終實現城市流浪乞討人員社會救助權的法治化。1.法治化是城市流浪乞討人員社會救助權利實現的保障。構建和諧的城市流浪乞討人員社會救助環境，必須完善救助的相關法律制度。通過立法，為形成統一、科學、規范的流浪乞討人員社會救助制度奠定法制基礎，實現城市流浪乞討人員的社會救助權從憲法權利到具體法定權利的轉化，從根本上保證城市流浪乞討人員社會救助制度的權威性、公平性和可持續性，從而建立起救助工作的長效機制，最終保障城市流浪乞討人員社會救助權利的實現。2.修改《救助管理辦法》及《實施細則》。《救助管理辦法》及其《實施細則》出臺后，城市流浪乞討人員救助制度依然暴露出諸多問題，根本原因在于《救助管理辦法》及其《實施細則》在制定原則和具體制度上存在一定的立法缺陷，因此，有必要進一步修改、完善。立法者可以借鑒國外先進立法經驗并結合我國的實際國情，準確理解我國社會救助制度的特點，在適當擴大救助對象、完善與救助制度相銜接的其他社會保障制度、規定受助人員的法律救濟途徑、打擊妨害社會秩序的流浪乞討行為、加強救助站行政救助行為程序性以及完善相關監督制度等方面加以完善。3.通過立法，構建覆蓋城鄉、全民共享的社會救助體系，確保城市流浪乞討人員社會救助權的實現。通過制定或者修改社會救助法律法規，建立和實施農村最低生活保障制度、城市生活無著的流浪乞討人員救助制度，完善災害救助、臨時救助等制度、社會慈善、社會捐贈、群眾互助等社會扶助活動，使社會保障覆蓋范圍從城鎮擴大到農村，讓越來越多的農村群體、工作無著落人員享有基本社會保障，城市流浪乞討人員社會救助權的憲法保護才有實現的基礎。

（四）完善權利救濟途徑，確保城市流浪乞討人員憲法權利的實現。和諧社會中的利益沖突是多樣性的，其糾紛解決機制及救濟手段也要多樣化?！皼]有救濟的權利不是權利”，這是一句古老的西方法律，它表明：社會救助制度“不僅應宣示權利，而且還應同時配置救濟的各種程序”，獲得權利救濟既是尊重和實現受助對象的生存權，也是受助對象的一項基本權利。

三、結語

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關鍵詞：和諧社會；市場主體；社會責任

一、和諧社會內涵

和諧社會是指全面系統的和諧，要求矛盾的雙方或矛盾的多方在運動過程中能達到并保持雙贏或多贏的結局。具體說，就是既要強調人與人的和諧，又要達到人與自然的和諧；既要達到內部各階層、各利益團體之間的和諧，又要爭取外部世界格局的和諧發展；既要培育微觀的各個社會組織細胞的和諧發展，又要促進宏觀的整個社會的和諧發展；既要經濟、政治、文化等各子系統內部的和諧，又要形成各子系統之間的和諧關系，使之共同發展。和諧社會的目標體系包括經濟和諧、階層和諧、政治和諧、區域和諧、民族和諧、文化和諧、代際和諧、生態和諧等內容。

二、市場主體

在市場經濟社會，市場主體是市場經濟的重要組成部分，它分為三個層次：宏觀層次上指政府；中觀層次上指企業與中介組織，微觀層次上指居民。

首先，企業是所有市場主體中最重要的部分，這是由企業在國民經濟中的基礎地位所決定的。從一定意義上可以說，社會主義市場經濟體制建設的基礎工程也是企業作為市場主體地位的確立。

其次，市場主體不僅僅是企業，政府同樣是重要的市場主體，因為：一是政府作為國有企業的管理機構（可以說，國家或全民是所有者，政府是人），對國有企業的市場行為影響很大或較大；二是政府作為投資者，投資決策需要直接與市場相聯系；三是政府又是消費者，政府自身的購買行為也應該是在研究市場供求關系的基礎上，以盡量節省納稅人的錢而自我約束；四是政府還是調節者，政府這個市場主體對其他市場主體所實施的調控能力與效果，都對市場有著其他主體所不可比擬的作用。

再次，隨著改革的進程，我們產生了新的一類重要的市場主體，這就是市場的中介組織。通常講的中介有兩種：一種是企業，比如市場調查公司、會計師事務所等等；另一種是中介組織，最重要的是各種行業協會、行業公會。

最后，居民個人也是市場主體之一。居民在市場中最重要的特征是作為一個消費者和要素的所有者存在。居民單個個人在市場中的地位很微弱，力量很小。但是個體的數量和規模是巨大的。

在市場經濟條件下，政府、企業與中介組織、居民是市場的主要主體，也是社會的主體。和諧社會的構建當然也離不開這些主體。理所當然，構建和諧社會的重任就落在這些和諧社會的構建主體身上。

三、各市場主體的社會責任

1.政府的社會責任

市場經濟是一種典型的競爭經濟、法制經濟。在市場經濟下，市場運行有無秩序以及秩序的好壞程度，標志著市場發育的成熟程度。而維護和保護市場競爭法規的制定與實施，則有利于競爭秩序的形成，有利于促進各類市場主體的正當交易、生產要素的合理流動，從而形成一個有法可依、違法必究的良好市場秩序，所以作為國家機器方面的權力機關、執行機關必然是和諧社會的重要構建主體。

今天政府依法行政也就意味著政府應該承擔應有的社會責任。政府的權力和責任是緊密聯系、不可分割的，不存在無責任的權力，也不存在無權力的責任。政府在權力的行使過程中，應時時被社會責任所制約，在強烈的社會責任心理的驅使下做好每一項工作。責任是權力行使的前提，通過責任對政府權力的制約，會使政府的權力更加合理、正當并真正贏得民心。沒有責任的權力必然導致權力的放任和腐敗。沒有責任或者不負責任的政府，決不可能成為法治政府，結果必然會被人民所拋棄。肩負著全面建設小康社會任務的各級政府，社會責任十分重大，不能有絲毫的懈怠和絲毫的失責。要建設責任政府必須培養政府官員和公職人員的價值理性。強化其作為公共權力機構人員的公共職業責任和公共職業道德，形成高尚的具有強烈責任心的現代人格。

政府公職人員擔任公職不是一種純粹的雇傭關系，手中的權力決不是可以用來“尋租”的工具，而是一項肩負公民賦予的重任，有著崇高的倫理精神意義的崇高職業，應該具有為人民服務的個人獻身精神，努力謀求公共利益的最大化。政府公職人員只有明確自己的權利價值和權力地位，才能確定承擔公共責任，維護社會公正等行政道德和價值取向，形成健康、完善的道德人格，成為負責任的人民的忠實人。只有建立起負責任的政府，才能贏得民心對權力的信任，增強政府管理公共事務的權威性，形成良好有序的社會秩序。

2.企業的社會責任

隨著社會的發展，企業規模的逐漸擴大，企業在社會中的重要性和影響力越來越大。企業作為經濟活動的主體,是一國經濟發展的動力,是社會發展和經濟增長的決定性因素。企業對社會影響范圍涉及經濟、文化、環境、政治以及個人。企業既是生產者，也是消費者，構建和諧社會，企業對社會的責任至關重要。企業社會責任是指企業除了創造財富之外，還應對全體社會承擔責任，一般包括遵守商業道德、保護勞工權利、維護消費者權益、保護環境、發展慈善事業、捐助公益事業、保護弱勢群體等。企業的社會責任,不僅包括促進自身經濟增長和發展,而且還包括促進社會經濟福利的增加。因此企業主動、積極地承擔社會責任，對構建和諧社會作用非同小可。

3.中介組織的社會責任

中介組織是市場經濟條件下媒介政府與企業、企業與市場、政府與市場的重要主體。隨著政府行政體制改革，以行業協會等形式體現的中介組織越來越需要發展，并承擔過去由政府承擔的或未承擔的某些職能，但其承擔的方式不同于政府，而更多是做協調、組織、規范的工作。協調，包括對行業組織內部企業之間競爭與合作關系的協調，行業與政府關系的溝通、協調，行業與其他關聯行業關系的協調等等；組織，包括組織行業應對市場特別是國際市場的變化所帶來的機遇和挑戰，組織應對貿易與投資所遇到的磨擦與糾紛，組織制定行業的生產標準與管理要求等等；規范，包括對行業內企業市場行為的規范、監督，形成行業管理的自我約束機制等等。其社會責任就是充分發揮對行業內外產生強有力的深入行業業務的組織、協調、規范作用。

4.居民的社會責任

市場經濟首先是一種消費者經濟，在各種經濟活動中消費者具有主宰的權力，消費成為一切經濟活動的核心。只要生活在這個社會中的每個人，最終都是各方面、各種產品、服務的消費者。個人作為消費者每時每刻都要消費，在市場經濟中，消費行為是一個人重要的行為。不同的消費行為，對社會造成不同的影響。消費者責任的履行有利于社會中消費者之間的和諧。既然如此，消費者在社會中的地位影響非同一般。和諧社會包括消費和諧。消費和諧包括消費系統內部的和諧和消費系統外部的和諧。消費系統內部和諧包括家庭、政府等消費主體內部的和諧，外部和諧則包括消費與生產的和諧、消費與流通的和諧，消費與自然的和諧等。因此和諧社會的構建消費者責任重大。消費者責任是指消費者在購買、使用、消費商品獲得商品價值、滿足心理需要、得到感官享受的時候，應該承擔與消費該商品有關的連帶責任，這些責任包括保護環境的責任、保護資源的責任、維護社會公德的責任等。我們生活中的每一個人都是消費者，消費和諧了，社會自然就和諧了

四、市場主體社會責任對和諧社會的意義

在計劃經濟條件下，社會的和諧與否，關鍵在于中央政府和地方政府的高度集權的管理。和諧社會構建主體比較單一，在和諧社會的構建方面其他主體不夠積極主動，行政作用無所不及。在市場經濟條件下，市場主體是市場經濟發展的基本條件，和諧社會的構建主體很大程度上也就是各市場主體。政府、企業、個人三大經濟主體的行為，對經濟活動是否承擔社會責任是保持整個社會和諧的重要條件。這些主體的基本活動就是經濟活動，他們的經濟行為是其他任何行為的基礎。按照馬克思的政治經濟學理論，經濟是一切的基礎，所以在所有和諧的層面上，經濟上的和諧是基礎和關鍵。在市場經濟條件下，和諧社會的各方面各層次的各種構建主體最終都是以政府、企業、個人三大市場主體的形式出現。因此在市場經濟條件下，和諧社會的構建主體很大程度上就是各市場主體。因此，和諧社會的構建離不開市場主體的努力和作用，離不開市場主體各自自覺的、主動的承擔社會責任。

居民在市場中最重要的特征是作為一個消費者和要素的所有者存在。在市場中，個人則最大化其作為生產要素所有者的經濟收入，并在此基礎上進行消費選擇，最大化其消費效用。企業是生產者，提品和服務給消費者。企業則選擇生產技術，以最大化利潤為其目標。政府則是政策、法律法規的制定者和執行者，以追求社會效用和政治效用的最大化。作為市場主體的政府、企業和消費者在追求各自效用最大化的過程中，不忘對社會的責任。那么整個社會就會做到和諧有序。

一個社會總是在不停地消費和生產。生產的和諧、消費的和諧、生產和消費之間的和諧是和諧社會的主要內容，政府是和諧社會的基礎和保證。只有生產、消費以及相互之間和諧了，才有政治、文化的和諧，相反，政治、文化的和諧可以反作用于和促進生產和消費的和諧。和諧社會應是全方位的和諧：人與人之間的和諧，人與社會的和諧，人與自然的和諧；政治、經濟與文化各方面之間相互的和諧；城鄉的和諧發展。所有這些方面的和諧其最終的主體都是政府、企業與中介組織、個人。所有這些和諧，需要各市場主體各自盡到自己的社會責任。

參考文獻：

[1]董小麟.論當前推進市場主體建設的若干基本著力點[J].廣東經濟管理學院學報，2005，（1）.

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內容摘要:生態文明作為一種獨立的文明形態,是一個具有豐富內涵的理論體系。確立生態文明新目標,這是黨在樹立科學發展觀和實現科學發展道路上的重大新認識、新理念、新任務。社會主義生態文明建設應以落實科學發展觀為前提,著重從人們的思想觀念、生產發展方式、政府的政策、法律制度等方面著手,重點抓好“三個體系”建設。

關鍵詞:生態文明 科學發展觀

十七大報告把環境保護的基本國策,上升為建設生態文明的戰略目標,這是黨的生態觀、文明觀的升華。搞好生態文明建設,必須厘清生態文明的基本內涵、重大意義、實踐基礎和現實路徑等幾個層面的問題。本文就這些基本而重要的問題展開探討。

從生態文明運行軌跡把握其科學內涵

生態文明作為一種獨立的文明形態,是一個具有豐富內涵的理論體系。既有特殊的運行軌跡,同時又具有豐富的內涵。

從運行軌跡看,堅持科學發展觀,更加注重以人為本,就是要堅持以人為主體的生命與環境之間相互關系的協調發展,實現新一輪的“生態革命”,逆轉人類生態與自然生態的退化趨勢,恢復人與自然的生態關系,促進人與自然、人與社會、人際和代際之間的和諧協調,運行的是一條從對立型、征服型、污染型、破壞型向和睦型、協調型、恢復型、建設型演變的生態軌跡,貫穿的是能量轉化、物質循環、信息控制和生態平衡的生態規律。從社會線形繁榮走向以人為核心的社會、經濟和自然復合生態系統的立體繁榮;從高能耗、低產出、污染嚴重的工業文明,走向高效率、高科技、低消耗、低污染、整體協調、循環再生、健康持續的生態文明,從而推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

生態文明的科學內涵和基本概念可以從不同的角度理解。陳壽朋在《生態文明建設論》中指出,生態文明是指人類在生產生活實踐中,協調人與自然生態環境和社會生態環境的關系,正確處理整個生態關系問題方面的積極成果,包括精神成果和物化成果,實現生態系統的良性運行,實現人類自身的進步和改善,實現人類社會的全面、協調、可持續發展。另有學者認為,生態文明的科學內涵是:保護生態環境是倫理道德的首要準則;把追求知識、智慧和環境質量看作是人生的目的,人與自然關系的生態化要求人與人關系的生態化;馬克思、恩格斯的生態文明觀念在強調自然的優先地位的同時,更強調人類社會與自然界的辯證關系,主張人對自然的依賴是永恒的、全面的,人類要與自然共同進化,協調發展。生態文明價值觀強調人際公平、種際公平和代際公平。生態文明以實用節約為原則,謀求基本的生活需要,崇尚健康的生活方式。也有學者認為,生態文明是人類遵循人與自然和諧發展規律,推進經濟、政治和文化發展所取得的物質與精神成果的總和,它既是一種人與自然和諧的文化價值觀,也是一種生態系統可持續前提下的生產觀,同時還是一種滿足自身需要又不損害自然的消費觀。

發展生態文明是落實科學發展觀和建設和諧社會的必然要求

十七大提出要建設生態文明,并首次把這個概念寫入了黨代會報告。這一理論創新具有巨大實踐意義,它把環境建設從技術層面和就事論事的操作層面,上升到黨和國家發展目標和發展戰略的高度,符合現階段我國國情,代表了當今世界和國內發展的大勢。概括為以下兩個方面:

生態文明是文明系統的重要組成部分,是繼工業文明之后一個嶄新的文明形態,它是人類文明發展到一定階段的必然產物。隨著十七大報告中生態文明的提出,我國的生態文明建設迎來一個新的建設?！八拇笪拿鳌焙椭C協調統一發展,相互促進和制約,這樣的文明體系才是完整而全面的體系。四大文明系統中,生態文明是基礎和根本,有健康的生態文明,才有健康的物質文明、精神文明、政治文明,非文明的物質、精神、政治等行為的過錯會給生態環境造成嚴重的破壞損失。物質文明、精神文明和政治文明離不開生態文明,沒有良好的生態條件,人不可能有高度的物質享受、精神享受和政治享受,沒有生態安全,人類自身就會陷入不可逆轉的生存危機。

生態文明與和諧社會關系緊密。生態良好、生態平衡是建設和諧社會的基石,是構建和諧社會的必然選擇。一是為和諧社會建設奠定基礎保障。和諧社會的核心是人與人之間矛盾的真正解決。社會的政治、經濟、文化發展是實現人與人之間和諧的保障。而沒有一個穩定和平衡的生態環境,社會的政治、經濟、文化都難以提供人際關系和諧的保障。二是為和諧社會提供資源支撐。沒有自然資源,經濟發展就無從談起,沒有經濟發展,和諧社會發展就失去推動力。三是為和諧社會發展創造穩定的條件。自然資源的可持續利用、生態環境的公平享用是國際和國內社會和諧的前提條件。

總之,把社會主義生態文明建設和社會主義物質文明、政治文明、精神文明建設統一起來,作為建設中國特色社會主義現代化的四個目標,是落實科學發展觀的應有之義,也是建設和諧社會的基本要求。

從生態文明的實踐基礎構筑發展生態文明的現實路徑

生態危機的出現來自于工業化生產方式所產生的消極環境成果,而生態文明建設的基本要求就是要消除這種消極的環境成果,為此就需要對工業化的生產方式進行變革,以形成一種新的生產方式,即生態化生產方式。生態文明所要求的生產方式的一個最顯著的特點,就是在生產和社會發展中,始終把自然作為其發展的基礎和前提,并以實現和維護人與自然的和諧為宗旨,使人及社會的發展更符合生態發展的規律。因此,生態文明的實踐基礎―生產方式,實際上是對工業化生產方式的生態化改造過程,表現為一種生態化的生產方式。由此就決定了生態文明不僅僅是一個概念、一個指標性問題,而是一種新的發展理念、發展方略。結合我國的國情,生態文明建設應以落實科學發展觀為前提,著重從人們思想觀念、生產發展方式、政府的政策、法律制度等方面著手,重點抓好“三個體系”建設。

轉變傳統觀念,樹立科學的自然觀,培養全民的生態文明意識和生態價值體系。

改變經濟發展模式,尊重自然,樹立科學的社會發展觀,調整優化產業結構體系。首先必須深化產業結構的戰略性調整,第一產業的基礎地位不能動搖。要加快農業發展,側重發展能夠節能、保護自然資源、改善生態環境和提供無污染食品的生態農業,將畜牧、蔬菜、水果、水產等產業納入生態軌道。其次,改變過去那種靠高投入、高消耗為特征的傳統的工業化路子,走一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路。積極發展生態工業,推進高新技術產業化,通過科技創新實現生產力的跨越式發展,通過科技改造落后工業生產方式,實現生態化改造。再次,把循環經濟作為經濟發展的一個主流模式,把發展循環經濟作為走新型工業化道路的主導模式。最后,建立人與自然和諧的生態消費方式,開展生態旅游和生態休閑,培育人們的可持續發展的綠色生態觀念,完善旅游市場體系,注重旅游業的生態開發和生態管理。

構筑生態文明建設的社會法律保障機制,完善生態文明建設的制度和法律體系。當前應特別在落實科學發展觀的基礎上加強對黨政領導干部生態環保的責任審計,要把生態綠化、生態環保、生態修復等綠色GDP指標納入干部政績考核體系,建立生態目標責任制,使他們更進一步樹立和落實科學發展觀與生態文明觀。就政策制度方面來看,首先,要理順資源產權關系,制定可行的資源環境有償使用制度。其次,國家要實行補貼制度。對有利于保護環境和節約資源的企業和個人可以嘗試進行各種形式的補貼,以帶動他們投資環保產業的積極性。同時國家還應撥出更多的專項資金來資助生態產業和綠色產業,使得生態產業有足夠的資金來進行科研和技術創新,從而推動生態產業的盡快成長和壯大。再次,確實貫徹實施綠色GDP生態核算制度。就法制建設層面來看,根據環保立法的趨勢和生態環境保護的具體要求,逐步完善現行的資源管理和環境保護的立法空白,增強法律的可操作性顯得尤為必要。

一些學者特別指出,生態文明建設要求必須大力培育公民的生態意識,使人們對生態環境的保護轉化為自覺的行動,為生態文明的發展奠定堅實的基礎。根據我國的國情與公民的實際,通過一系列行之有效的手段,培育公民的生態意識,是生態文明建設的根本路徑。生態文明的誕生,是人類文化戰略的轉變,是人的思維方式、價值觀念的轉變,也是人類的生活方式、消費觀念的轉變。實現這種轉變需要全社會的共同努力。生態文明建設是一項長期、艱巨的歷史任務和走向可持續發展的漸進過程,是一場技術、體制、文化領域的社會變革,需要全社會的通力協作、潛心學習、銳意奉獻和持續推進。

參考文獻:

1.劉湘溶.生態文明論[M].湖南教育出版社,1999

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[關鍵詞] 社會主義新農村 農村金融 現狀 對策

當前,我國農村發展和改革己進入了工業反哺農業、城市支持農村的新階段,統籌城鄉發展,加大對農村發展的支持力度,理所當然。加快建立健全適應“三農”特點的多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系,對建設社會主義新農村和構建和諧社會具有重要的現實意義。本文試對陜西省建設社會主義新農村過程中的農村金融問題予以探討。

一、農村金融支持陜西省新農村建設的現狀

1.金融產品和服務手段不斷拓展。為了推動新農村建設,促進新農村發展,陜西省農村金融機構積極研究推廣農村信貸,探索多種形式的抵押、質押和聯保貸款的辦法,切實解決農業、農民貸款難問題,為陜西省農民提供全方位、多功能、多層次的服務,為楊凌農村金融市場提供多層次、差異化、精準化的金融服務產品,擴允服務功能,發揮對農村經濟強有力的拉動作用。

2.融資渠道不斷拓寬。陜西省金融機構開辦了個人、企業委托貸款業務,通過金融手段引導民間資本有序流動。陜西省政府鼓勵和積極培育農村小額信貸組織,大力發展非政府專業小額貸款機構,拓展了商業銀行的資金回流制,增加了農村使用的資金量。郵政儲蓄銀行楊凌在積極辦好儲蓄定期存單小額質押貸款業務的同時,也不失時機地開拓信貸服務品種,努力為陜西省農村發展提供更多的金融服務。

3.農村金融文化建設得到加強。通過適時開展金融知識普及活動,為金融業務開展奠定了群眾性基礎,營造了社會氛圍,也培養了農村金融專業人才。農村金融機構及時地構建農村金融政策和金融信息的傳導交流體系,增強了金融工作的透明度。通過制定自己的企業文化并進行宣傳教育,使企業明確自己的社會道德,使企業的每個員工都樹立高度的社會責任感,為新農村建設貢獻自己的一份力量。

4.產業投資基金在農村得到發展。為緩解新農村建設資金緊缺,農村基礎設施建設可以以招標的形式交由公司利用產業投資基金興建。這樣做,一方面給公司提供了更多的發展機會,創造更多的GDP;另一方面,有利于促進儲蓄向投資轉化,配介國家投資改變我國農村基礎設施建設滯后的局而,推動農村地區經濟發展,改善農村產業結構,促進新農村發展。

二、農村金融支持陜西省新農村建設中存在的主要問題

1.金融機構而向農村的業務萎縮。目前,農村金融機構從農村吸收的資金只有部分被用于新農村的建設。工商銀行從本世紀伊始就大規模從農村撤離,農業發展銀行基于而臨市場化改革,小愿意在農村開展過多的業務,農業銀行的涉農貸款僅占全部貸款的30%,而郵政儲蓄銀行更是只存小貸,大量抽走農村資金,使得農村融資難、貸款難問題得不到根本解決。

2.農村金融生態環境欠佳。農村金融生態環境的優劣直接決定金融支持新農村建設的績效的高低。當前,楊凌農村誠信教育和宣傳工作不足,信用文化缺失,農戶和農村企業的誠信意識淡薄,導致逃廢金融債務現象屢有發生,再加上適用于農村信貸的抵押物缺乏,貸款安全難以保證,從而影響了陜西省農村金融機構對新農村建設投入的積極性。

3.農村保險市場發展滯后。目前,陜西省農業保險的發展規模小,數量較少,供求結構失衡,農民的購買力較低,賠付率居高不下。陜西省只有人保公司于2008年開展農業保險業務,主要是豬、牛等養殖業保險,品種單一。陜西省農村小額人身保險試點工作剛剛展開。目前的現狀是陜西省農村保險市場發展的滯后,難以滿足新農村建設的需要。

4.農村金融體制改革落后。目前農村金融體制呈現出二元結構特征,即由農業發展銀行、農業銀行和農村信用社組成的主導型制度與由地下錢莊、高借貸等組成的民間金融并存,嚴重阻礙了農村經濟的發展,使農村長期存在嚴重的金融抑制。

三、農村金融支持社會主義新農村建設的對策

1.政府要加大力度扶植和支持農村金融發展。農村金融的發展離不開政府的支持。要以通過稅收優惠、財政補貼、金融政策支持、加強金融監管等途徑,支持農村金融機構壯大經營實力,全面促進農村金融的可持續發展。盡快制定適合農村金融發展的規章制度,為新農村建設中金融資源安全運行提供強有力的制度保障。在利率方面,對于支持農村發展的貸款要實行差別管理,通過宏觀調控引導資金流向農村。

2.進一步規范民間金融行為。要加強政府對農村金融機構風險的管理力度。要完善相關規章制度,明確民間借貸政策,規范民間融資合法經營。通過降低農村金融機構的準入門檻,參照國外經營理念,從農村的實際和農民的需要出發,進一步扶持專門為農業生產和農村經濟發展服務的農村金融投資公司,引導、規范民間互助會等互的融資形式,使更多的民間資本有組織、有計劃地注入農村金融市場。

3.鼓勵和吸引更多的金融機構進入農村金融市場。新農村建設要想得到充足的資金支持,除得到現有的農村金融機構支持外,還要充分利用農村自有優勢去吸引其他的金融機構進入農村金融市場。對于外資企業,可以吸引其在陜西省直接投資。

篇5

【關鍵詞】家庭暴力；婦女權益

一、社會背景

家庭暴力屬于家庭沖突的表現形式。在20世紀70年代之前，國際社會尚對這個問題的關注不多。而現在，家庭暴力已經成為一個不可忽視的社會問題，它是一個跨越種族和階層的全球性問題，無論是發達國家還是發展中國家都不同程度地存在，其中婦女是主要的受害者。因此，預防和制止家庭暴力，已成為當前世界各國維護婦女權益的重要內容之一。i

美國社會學家的調查研究表明：在美國，近1/4的被謀殺者與自己的家庭成員的暴力有關，所有婚姻中有2/3至少會發生一次暴力。ii在巴布亞新-幾內亞，67%的農村婦女和56%的城市低收入婦女遭受過虐待。在智利的圣地亞哥，80%的婦女承認自己是家庭暴力的受害者。在加拿大，每4個婦女就有一個人可能會在其一生中的某個時刻遭到擾。在法國，95%的暴力受害者是婦女，其中51%的暴力出自丈夫之手。在巴基斯坦，99%的家庭主婦和77%的職業婦女遭到過丈夫的毒打。iii

在我國，有關統計數據表明，中國內地的家庭暴力呈上升趨勢，20世紀90年代中國內地的家庭暴力較80年代上升了25.4%。全國婦聯處1995年共收到要求保護婦女權益的案件12.89萬件，其中涉及家庭暴力的約占30%左右。在中國2.7億個家庭中，約有30%的家庭存在不同程度的家庭暴力，其中施暴者九成為男性。iv在2002年《婦女權益保障法》頒布十周年之際，全國婦聯做了該法實施情況的抽樣調查，調查表明，在被調查者中，有16%的女性承認被自己的配偶動手打過，有14.4%的男性承認打過自己的配偶，因家庭暴力全國每年至少有10萬個家庭解體。v聯合國健康與人權委員會總干事唐·沙拉拉指出：當今婦女所遭受的最大災難就是“家庭暴力”。vi所以必須盡快在法律及社會救助方面采取措施，在社會上宣傳并喚醒廣大受暴婦女的自我保護意識，積極防治家庭暴力。

在國際上，開始關注并探討家庭暴力問題，是從70年代開始的。聯合國1979年通過的《消除對婦女一切形式歧視公約》是一個涉及婦女權益的最重要的國際文書。公約雖然沒有直接論述暴力的條款，但它把對婦女的暴力當作一種歧視形式。第三次世界婦女大會通過的《內羅畢提高婦女地位前瞻性戰略》，對關于婦女所遭受的暴力問題作了比較全面的論述。包含的內容如下：一是揭示了暴力存在的普通性和危害性；二是強調應給予受害婦女以特別關注和綜合性援助；三是突出了政府在預防暴力及幫助受害婦女方面的作用。這一文件為各國政府和非政府組織采取反暴力行動提供了一個初步的框架。1985年聯合國通過了第一個關于對婦女施暴問題的決議；1993年世界人權大會又取得了兩項重要成果，一是婦女人權寫入了《維也納宣言和行動綱領》，二是通過了《消除對婦女暴力宣言》。這是婦女運動中帶有里程碑性質的文獻，它標志著維護婦女人權有了突破性的進展。1995年第四次世界婦女大會繼續高舉反對對婦女施暴的旗幟，其《行動綱領》將這一主題列為12個關切領域中的第四項。這表明，反對對婦女施暴已經成為全世界的優先領域。vii

許多國家對于防治家庭暴力已經形成完善的法律體系和卓有成效的社會救助體系。雖然我國為貫徹落實《中國婦女發展綱要》（2001—2010），為了維護遭受家庭暴力婦女的權益，由婦聯和民政部門倡導，在全國各地區的社會救助管理站內設立反家庭暴力的庇護所，為遭受家庭暴力的婦女提供生存、生活和安全的保障，但是我國在這方面的工作還處于探索的階段。

二、學術背景

目前，我國的學術界對家庭暴力的介入研究主要有兩種取向：一是從宏觀的角度，要求在社會、政治及法律改變的前提下，探討如何盡量從立法和司法上防止懲治家庭暴力；二是從微觀的角度，主張對家庭暴力受害者提供庇護所等直接針對案主的服務。

1.關于反家庭暴力的研究

通過文獻檢索表明，我國正處于反對家庭暴力研究的初級階段。關于反家庭暴力的研究以論文形式公開發表的以法律的角度主要是從家庭暴力存在的原因、類型、表現形式、消極后果和對策來探討家庭暴力。關于對家庭暴力進行實證研究以書籍形式出版的主要是香港大學劉夢的博士論文《中國婚姻暴力》，其系統地運用質性研究方法，對婚姻暴力進行了深入系統的研究。為中國的婚姻暴力現象提出了一個解釋性的框架。但是劉夢只是分析了婚姻暴力存在的原因、形式和婦女自身的主觀因素，并沒有涉及到社會力量怎樣幫助婚姻暴力中受虐婦女脫離困境。廈門大學的蔣月教授主持的福建省社科規劃項目《福建省家庭暴力現狀與對策研究》的階段性研究成果之一：《中國家庭暴力問題實證研究——以福建省為例》，以在福建五地實地調查所獲數據為主要依據，分析了大眾對家庭暴力的認知及對暴露在家庭暴力下未成年人的影響；但蔣月教授等人所做的研究并沒有涉及到反家庭暴力之社會救助方面的內容。

2.關于反家庭暴力社會救助機構的研究

國外學術界和法學界，關于反家庭暴力的社會救助研究及立法較我國進行得早，并經歷了多年的理論與實踐研究已形成了比較成熟的一整套系統和較成熟的理論、制度及措施。比如，美國的限制令或保護令的實行、丹麥庇護所的普遍設立（33家）、英國的多機構間合作以應對家庭暴力等成功的經驗，均值得我們借鑒。

西方國家反家庭暴力庇護所多由民間組織辦在高度保密的隱蔽處，并有經過系統培訓的專業人員進行醫療、心理治療、技能培訓等全程服務，令受害婦女更具安全感和可信度。viii從而對受害婦女起到切實的幫助作用。但是，受害婦女入住庇護所必須經過嚴格的程序，必要時，家庭暴力受害人可以向法官申請禁止令（保護令）。

目前，我國學術界關于反家庭暴力庇護所的研究尚處于探索階段。以論文公開發表的相關文章，主要有：上海社會科學院陳琪的碩士畢業論文《受暴婦女庇護救助研究》，陳琪通過對南京、徐州、鄭州、上海和河北等地的家庭暴力庇護所的實地調查研究，詳細分析了我國家庭暴力庇護所的現狀、運營機制、存在的問題并且與一些西方國家的家庭暴力庇護所進行了比較。陳琪將我國現在存在的受暴婦女庇護所形式分為四種：（1）無固定場所的庇護所。我國無固定場所的反家庭暴力庇護所模式在總的婦女庇護所中所占比例不高。在陳琪收集的資料中僅僅有兩所流動庇護所—河北遷西縣法律服務中心和陜西省婦女理論婚姻家庭研究會。無固定庇護所的運行機制為由婦聯組織出資為無家可歸的受害婦女提供一個短暫的住所。（2）依托企業模式的婦女庇護所。依托企業模式的婦女庇護所是具有中國特色的一種庇護所模式，大多由婦聯組織依托民間企業而創建的。所依托企業的負責人大多為女性。（3）社區庇護所。社區模式的婦女庇護所主要是由婦聯牽頭，依托街道和社區成立。婦聯主要負責婦女庇護所的工作思路、工作指導，而社區負責住宿、飲食、簡單的心理疏導、調節和聯系其它相關部門的工作。（4）婦女救助站。救助站模式的庇護所一般是由婦聯組織和民政局聯合創辦的。民政局下屬的救助站為受害婦女提供食宿、安全以及簡單的醫療服務，而婦聯組織主要負責夫妻調解，為受害婦女提供心理咨詢、法律援助以及協調相關機構。ix曾雪鳳《淺談家庭暴力中受害婦女的醫療社會救助》，從醫學社會學的角度論述了醫療救助的必要性和可行性，醫療救助現狀的不足之處，并為醫療救助的發展提出了建議。劉冉冉《家庭暴力法律救濟體系的研究》，針對我國現階段反家庭暴力法律救助體系在實踐操作上存在的問題，提出有針對性的措施，以形成一個配套、較為完善的預防和制止家庭暴力的保護制度，從而構建具有中國特色的反家庭暴力法律救助體系。x袁素玲《家庭暴力公共干預研究》，從社會性別的視角，在概述家庭暴力問題的基礎上，分析我國家庭暴力問題及公共干預的現狀，比較借鑒國際和我國香港、臺灣地區反家庭暴力的做法與經驗，從立法、司法、行政、社會救助等方面深入研究我國家庭暴力公共干預問題，提出進一步強化我國家庭暴力公共干預的對策。xi

三、文獻簡評

關于家庭暴力的研究大體可以分為三個方面。第一，從法律的角度研究家庭暴力僅僅是探討了家庭暴力產生的原因和方式，以及如何預防和懲治家庭暴力中施暴者。至于立法層面上，2001年4月頒布的《婚姻法》（修正案）首次將“家庭暴力”規定于法律中。但是，我國至今沒有反家庭暴力的全國性的專門立法，導致法律實踐中對受暴婦女的保護和救濟力度不夠。由此可見，我國家庭暴力問題是一個尚未解決并且需要進一步研究的重要課題。

第二，從社會學的角度來研究家庭暴力，主要是在家庭社會工作和家庭社會學的領域內有所建樹，但是關于家庭暴力的研究只是其中的小部分內容，并且沒有與其他如法律、醫療機構、政府部門等聯系起來，也沒有涉及到家庭暴力庇護所方面的內容，而現存的反家庭暴力庇護所卻缺乏經過專業訓練的社會工作者。

第三，少數研究我國反家庭暴力庇護所的資料顯示，并沒有對設在社會救助站內的反家庭暴力庇護所有專門系統的研究。

我國眾多學者從不同的學科角度對家庭暴力進行專門系統的研究，卻沒有學者對社會救助站內的反家庭暴力庇護所做過專門系統的研究。但是，前文文獻為本研究提供了比較豐厚的背景知識與研究啟示。家庭暴力的發生是由社會歷史的、現實和個人的等多種因素共同作用的結果，且家庭暴力本身具有隱蔽性和施暴主體親屬身份性，僅僅依靠法律的制裁并不能對防治家庭暴力有顯著的療效，以社會救助作為法律手段的補充則是挽救婚姻、穩定社會必不可少的措施。

注釋：

i高小賢.“擴大社會支持，預防和制止家庭暴力”；防止家庭暴力研究[M].群眾出版社，2000.

iiJ.羅斯·埃什爾曼.家庭導論[M].中國社會科學出版社，1991.

iii白潔.家庭暴力若干問題探析[J].中央政法管理干部學院學報，2001（1）.

iv吉朝瓏.家庭暴力受虐婦女庇護研究[J].河北法學，2009，27（9）.

v張紅艷.醫療機構參與干預家庭暴力的法律思考[J]，湘潮·理論政法論壇，2007（1）.

vi倪婷.關于家庭暴力所涉人權問題的國際法研究[J].婦女權利，2006（2）.

vii巫昌禎.關于家庭暴力的研究概況[M]. 防止家庭暴力研究.中國法學會、英國文化委員會、中國法學會婚姻法學研究會等主編..北京：群眾出版社，2000.

viii陳琪.受暴婦女庇護救助研究[D].上海社會科學院，2008.

ix陳琪.受暴婦女庇護救助研究[D].上海社會科學院，2008.

篇6

我國20多年的改革開放取得了前所未有的經濟發展成就，實現了社會財富的巨大增長。但隨著我國改革的不斷深入，經濟領域的制度變遷帶來了社會群體間利益結構的變化，社會財富的增長并沒有全面兼顧利益主體多元化的社會整體，致使一些社會群體承擔了更多的改革成本，享受了更少的改革利益，承受了更大的改革風險，這部分群體即所謂的“弱勢群體”。

中國社會學會會長鄭杭生將弱勢群體界定為“那些依靠自身的力量或能力無法保持個人及其家庭成員最基本的生活水準、需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體”。[1]而數量達到1.4億，超過了全國人口總數10％的流動人口大部分屬于弱勢群體。[2]流動人口的社會保障欠缺顯然有悖于社會的和諧，因而，我國和諧社會的構建必須解決他們的社會保障問題。從世界各國社會保障的發展歷程看，社會救助管理制度建設一般是先行的，它在社會保障體系中占有重要地位。本文主要探討流動人口中弱勢者(以下簡稱流動人口)的社會救助問題。

一、建立流動人口社會救助管理制度的現實意義

社會救助是指在公民因各種原因導致難以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的程序給予款物接濟和服務，以使其生活得到基本保障的制度。它是社會保障制度的重要組成部分，是對以市場機制為依托的社會保險制度的補充。[3]社會救助是構建和諧社會不可或缺的重要內容。

目前，我國以城市居民最低生活保障、農村困難戶救濟和“五保戶”救濟、災害救濟以及其他救濟為主要內容的社會救助體系建設已經取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、維護社會穩定方面發揮了重要作用。但由于長期以來我國社會結構存在著兩種獨立體系，即“二元社會結構”①，因而造成了不具有“本市常住戶口”的流動人口(主體是農民工)不僅在工作選擇、子女教育方面，而且在養老、醫療、住房等收入和支出保障方面都享受不到城鎮職工應有的福利保障待遇和公民權利。數量眾多的流動人口特別是農民工享受不到應有的基本社會保障與他們為城市經濟建設和社會發展所作出的貢獻完全不對稱，這是絕對不合理、不公平的，這種狀況在構建和諧社會的大背景下顯得尤為觸目驚心。從城鄉分割的戶籍制度入手，拆掉構成二元社會保障結構的社會基礎，建立和完善包括流動人口在內的城鄉一體的社會保障體系是徹底解決這個問題的根本之道，但如此浩大的工程在短時期內是難以實現的，因此要分清輕重緩急，分步驟、分階段、有重點地逐步實施。而盡快建立針對流動人口遇到特殊困難情況下的緊急社會救助制度，應該是目前最迫切，也最為可行的政策選擇和制度建設。

首先，建立流動人口社會救助制度具有很強的緊迫性和現實性。流動人口中的弱勢群體由家鄉來到城市，收入低、保障弱，脫離了地緣、親緣的社會支持系統，在城市時刻面臨著找不到工作、失業、財務丟失、傷病等風險，有時候還成為偷盜、詐騙、搶奪、傷害等不法侵害的對象；而且其中不少特殊群體面臨的風險更大，處境更為艱難，包括部分婦女、兒童、老年人、精神病人、患有嚴重疾病的人員、殘疾人、流浪乞討人員、刑滿釋放后無家可歸人員、呆傻智障人員、走失人員、上訪人員、拾荒人員等等。這些人幾乎隨時都有可能面臨各種困境和威脅，很容易陷入身無分文、舉目無親、生活無著的境地。政府和社會的救助，能夠使其人身最基本的生存和生活權益得到一定保障，有利于社會矛盾的緩解和人文環境的優化。

其次，建立流動人口社會救助制度社會效益高，在構建和諧社會中意義重大。這種救助是在受助者最為難的時候雪中送炭，施以援手，在各種社會保障措施中具有十分鮮明的兜底性特征。這種救助不但能夠維護特殊困難群體基本生活權益，而且能夠縮小貧富差距，緩和城鄉矛盾，協調社會關系，減輕城鄉二元社會結構的負面影響，樹立良好的政府形象和社會風氣，進而促進社會的公平、公正，消除和化解部分社會矛盾，因而成為維護社會穩定，構建社會主義和諧社會的不可或缺的重要力量。反之，如果相當多困難群眾難以獲得有效救助，困難得不到解決，就可能引發和加劇社會沖突，甚至影響改革開放和現代化建設的大局。

我國建立流動人口社會救助制度已具有良好的基礎，具有很強的可操作性和時效性。我國政府中的民政部門是開展社會救助的主要力量。2003年6月20日，國務院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《救助管理辦法》)，自同年8月1日起正式實施，同時廢止了1982年國務院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。這標志著我國城市生活無著的流浪乞討人員救助管理制度正式建立。這是一項針對城市流動人口而設立的社會救助制度。將強制性收容遣送改為關愛性救助管理，建立以自愿受助、無償救助為原則的新型社會救助制度，是我國社會救助制度的重大改革?！毒戎芾磙k法》實施以來，全國原有832個收容遣送站全部完成轉制，北京、湖南等省市新設立了救助管理站，截至2004年底全國共有救助管理站909個。據統計，從2003年8月1日到2004年11月30日，全國共救助城市生活無著的流浪乞討人員670404人。[4]目前，我國的流動人口社會救助制度在法規制度、機構設施、經費渠道等方面都已經初具規模，在此基礎上逐步進行完善就可以發揮更大的作用。

與建立城鄉一體的社會保障制度的其他制度安排相比，完善流動人口社會救助制度的成本低、基礎好、易操作、效益高、現實作用明顯，因此，目前我國應大力加強流動人口社會救助制度建設，并以此為突破口，逐步建立和完善流動人口的社會保障體系，促進社會的公正與和諧。

二、現行流動人口社會救助管理制度的進步與局限

我國現行流動人口社會救助管理制度是2003年6月20日國務院頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，辦法較建國以來不同時期多次頒布的救助管理辦法有明顯的進步，即由強制性的收容遣送轉變為關愛性的救助管理。這體現了社會的進步和政府執政理念的轉變，由過去的權力政府，強調控制、管理，轉變為責任政府、服務政府。第一，救助管理制度用平等的眼光去看待流浪乞討人員，認為他們在城市生活中遇到了暫時困難，而不是他們的本性有問題，不再把流動人口作為影響社會治安秩序的不穩定因素來看待。第二，在對對象看法發生變化的基礎上，工作方法也由管理轉變為服務，即幫助生活無著者度過困難，幫助他們恢復正常生活，而不是管制，救助機構不再有限制人身自由的權力。第三，該制度給予流浪乞討者向救助站求助的自由，規定他們的合法權益不能侵犯，從而把受助者的選擇置于重要地位，這體現了現代社會救助制度“以人為本”的人性化理念和對人的尊重。第四，該制度反映了政府的責任意識，從經費保障到提供服務，政府基本承擔了全部責任。該制度還通過對救助管理站工作人員行為準則的具體規定，進一步明確了救助站的責任義務，使被救助人員的人身權、財產權、人格權得到保障。體現了對流浪乞討人員進行救助是政府的責任，這在一定程度上摒棄了個人責任觀，這符合現代社會救助的主流的意識形態。

但《救助管理辦法》的形成時間較短，受到原有體制等方面的一些影響，特別是與構建和諧社會的目標、理念和需要相比，仍存在一定的局限性。

第一，該制度延續了城市和鄉村分別對待的路徑，明確指出救助對象僅為“城市”中的流浪乞討人員，但生活無著的流浪乞討人員雖然以城市中居多，但農村里也存在，如此規定未能公平對待所有的生活無著的流浪乞討人員。

第二，救助條件難以把握，沒有把生活無著的人員列入救助對象，而是規定為“流浪乞討人員”?！毒戎芾磙k法》中對什么是“生活無著的流浪乞討人員”作出明確的界定，但沒有明確“流浪”和“乞討”應該是二者兼備還是只具其一，受助人員的范圍依然模糊。按照民政部《實施細則》規定，救助對象必須同時具備四個條件：(1)自身無力解決食宿；(2)無親友投靠；(3)既不享受城市最低生活保障，又不享受農村“五?！惫B；(4)正在城市流浪乞討度日的人員?，F實中，真正同時符合上述四個條件的人員比例很小。因此，從工作實際出發，如何合理界定救助對象，做到“應該救助的得到救助，不應該救助的不予救助”還有待研究。

第三，對流浪乞討人員中未成年人的救助保護和管理教育工作有待加強。大多數流浪乞討未成年人常年脫離家庭在外流浪，歷經曲折，他們的生存環境也使他們養成了一些不良行為習慣，造成心理健康狀態不佳。為促使他們以健康的心態回到社會，需要進行必要的心理輔導和行為矯治。這方面應是今后我國著力加強的工作之一。

第四，《救助管理辦法實施細則》第十三條規定：對受助人員中的殘疾人、未成年人或者其他行動不便的人，救助站應當通知其親屬或者所在單位接回；親屬或者所在單位拒不接回的，省內的由流入地人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位；跨省的由流入地省級人民政府民政部門通知流出地省級人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位。但在實際工作中，雖然有關部門制定下發了相關的規范性文件，但由于各省市經濟發展水平差異很大等原因，還有一些受助人員家屬和部分流出地省市對于此項工作比較消極，跨省聯系接送難度較大，工作受到一定影響。

第五，該制度在一定程度上還延續了收容遣送制度將救助人員送返原籍，由戶籍所在地政府安置的思路。這是受目前形勢所限而作出的選擇，因此這項制度強調政府、家庭和社會三者責任有機結合，特別是流出地政府必須切實負起責任才能保證這項制度有效實施。然而目前我國流動人口的流出地多是經濟落后的地區，由他們負責解決返家受助人員的生產生活困難在主觀上和客觀上都有一定困難，這使得一些弱勢群體的權益無法得到十分有效的保障。如何建立起全國有效的救助網絡還需要做很多工作。而且，強調返回原籍使救助管理站傾向于提供其返回原籍的乘車憑證，限制了受助人員離開救助管理站后的去向。

此外，收容遣送制度廢止后，新的替代性的社會治安管理手段沒有跟上，致使職業乞討等現象大量增加，這也是各級政府十分關注但又難以很好解決的問題，需要通過完善城市管理手段才能解決。

三、對流動人口社會救助管理制度的改革與完善

在社會轉型期，我國大量農民流入城市的現象將長期存在，城市化進程仍將持續，因此流動人口的社會保障和社會救助具有十分重大的理論和現實意義。目前，我國應以構建和諧社會的理念全面指導流動人口社會救助制度建設，有效利用現有條件和資源，對現行的救助管理制度進行進一步改革和完善，充分發揮救助管理制度在維護流動人口基本生活權益，調整利益關系，維護社會穩定，促進社會和諧方面應有的作用。

第一，按照和諧社會的要求構建流動人口社會救助制度面臨的一個關鍵問題就是要調整和轉變觀念。要轉變對窮人的看法和態度，不能簡單地把窮人的貧窮歸結為個人原因，也不能把救助窮人單純地看作是增加政府和社會的負擔，而應看作是政府和社會的應盡之責，是保障公民基本生存權利的客觀需要。協調利益關系與緩解社會矛盾，是現代政府的重要職能。

我國憲法規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”這是弱勢群體有權利獲得社會支持與政府有責任制定有關保護弱勢群體社會政策的依據。我國長期以來習慣于將救助與慈善等同起來，提倡人道主義，這與我國傳統中儒家仁義學說、佛教的慈悲觀念和因果報應說以及民間的道教思想一脈相承，很容易推廣和被接受。但現代社會的社會救助作為一種社會制度，僅僅以人道主義作為思想理論基礎是遠遠不夠的，因為慈善雖然是一種善心、一種情操，卻無法持久，因為它不是經常的，也不是固定的，所以很難承擔起救苦救難的責任?，F代的社會救助制度則應強調是一種固定的、經常性的國家責任和社會責任。

人道主義的救助完全出于憐憫心、同情心和慈悲心，但有一些局限性：一是救助者需具有較高的道德修養，完全依靠其內在的道德、情感因素和主觀意愿實施救助，不具有強制性，因而救助行為具有主觀性，財物的來源沒有保證，無法制度化和規范化。二是救助多為個人行為，缺乏有效、充足的財力保障，救助者即使愿意提供救助，也要受到自身財力、能力的限制，無法持久、經常、固定地提供救助。三是即使救助者具有救助意愿和救助能力，也會因主觀因素對被救助者進行選擇，無法保障遇到困難的人都得到救助，具有一定的隨意性。四是救助者與被救助者不平等，救助者沒有救助的義務，救助行為顯得高尚，而被救助者是被憐憫、可憐、同情和施舍的對象，得到恩惠，因而有可能使救助帶有一定條件。

現代社會救助是政府行為，是政府的一項義不容辭的社會責任，強調社會救助是每個公民的基本權利；只要是窮人，無論什么原因，只要其收入低于貧困線，就有權利申請救助，或者說，個人需要時，接受社會救助是一種法定權利。建設面向和諧社會的社會救助體系，必須實現主導觀念從人道到人權的轉變，建立客觀、系統的現代救助制度，使流動人口的利益得到切實保障。

第二，要適應構建和諧社會的需要，完善救助管理制度，切實保障流動人口基本生活權益。在深入調查研究的基礎上，應適時進一步完善《救助管理辦法》，使之具有更強的操作性和指導性。擴大救助覆蓋面，將雖沒有流浪乞討行為，但因各種原因已經處于生活無著境地的流動人口都列入救助對象，積極予以救助；要盡快建立省際受助人員接送機制，逐步建立和完善人員接送的程序和規范，健全管理制度。

要大力發展慈善事業，建立救助管理工作的社會化參與機制；要鼓勵和支持民間組織、慈善團體、宗教組織和廣大市民通過義工服務、捐款捐物、告知引導和直接救助等多渠道、多形式參與救助工作。要呼吁全社會共同關心、關注、支持、參與救助事業，建立有效而又穩妥的社會化參與機制。

民政部門要從特殊困難群體的特殊需求出發，逐步探索全方位、多層次的救助方式，豐富救助內容，實施人性化的救助。除日常救助外，要針對不同類型受助人員的生理、心理、文化水平、個性特征進行必要的物質幫助，特別是積極開展心理輔導、行為矯治、精神慰藉、法律援助等特殊救助，爭取逐步做到“分類救助，按需施救”。要進一步完善規章制度建設，逐步實現人性化、專業化、規范化、標準化管理。

另外，還應研究制定對無民事行為能力和限制民事行為能力的受助人員實施救助管理的具體政策規定。要針對流浪乞討人員中的智障人員、精神病患者這一特殊群體制定保護性、約束性的救助服務、治療管理等方面的工作程序、工作標準和工作措施，推動工作的規范化，體現社會的溫暖。同時要強調建立流動人口的危重病人救治機制，明確責任主體，制定工作程序，疏通經費渠道。

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〔論文摘要〕農村養老保險制度和最低生活保降制度是農村養老保障體系中的基本組成部分。目前，我國農村養老保險制度和農村最低生活保障制度的基本支律條件都已基本具備，但仍存在主、客觀兩方面的制約。

國際經驗表明，只要具備了一定的經濟發展水平，每個國家和地區均可以建立與之相適應的農村養老保障體系。針對中國農村經濟發展的特點，我們要構建的合理有效的農村養老保障體系是按照“水平適度、覆蓋廣泛、層次多樣、逐步推進”的原則，首先以完善農村養老保險制度和最低生活保障制度為基本目標體系，因為它面向的是最廣泛的和最弱勢的群體，以保障這部分人的基本生活為宗旨，體現了追求社會公平和公正的人本精神。在此基礎上，努力發展商業人壽保險和個人養老保障方式，積極探索農村社區養老福利事業。目前，中國農村已基本步人總體小康，構建農村養老保障體系的經濟社會條件雖說不很充分，但顯然已經趨于成熟。

一、構建農村養老保險體系的基本支撐條件已基本其備

大量的研究顯示，構建一國農村養老保險制度需具備的基本支撐條件主要有:農業GDP的比重、農業勞動力的比重、人均GDP等經濟條件，農業人口比重等社會條件。

1.農業GDP的比重和農業勞動力的比重。1957年建立農村養老保險制度的聯邦德國，糊寸農業產值占GDP的比重僅為5.7%，農業勞動力結構份額為13.7%，而工業產值占GDP的比重為54.5%，工業勞動力結構份額為47.3% 。20世紀50年代的德國已是十分發達的工業化國家，農業的發展完全依賴工業剩余的支援;日本1971年建立農村養老保險制度時，農業占GDP的比重由20世紀50年代初的25.6%下降到8%，農業勞動力人數由50.9%下降到14.7%;北歐古老的農業國丹麥是世界上第一個建立農村養老保險制度的國家(1891年)，相對于英、德、法等國，其工業化要晚得多。20世紀印年代前后，隨著工業化進程加快，丹麥的農業份額也加速下滑，農業占GDP的比重由20世紀60年代的14%下降到1976年的6.9%。波蘭20世紀70年代中期建立農村養老保險時，農業份額相對于其他發達國家要高些，但也僅有14.5%。13個歐盟國家在建立農村養老保險制度時，農業GDP的比重在3. 1%一41%之間不等，平均數為16.2%。我們不能不注意到這樣一個事實，即各國在建立農村養老保險時，面臨的共性問題都是農業份額的銳減，農業在各部門中的地位已經顯著下降，農村社會問題日益嚴重。

改革開放近30年來，中國經濟快速發展，在工業化程度和國民經濟得以顯著提高的同時，也出現了類似發達國家的情況，即“三農”問題進一步加劇，對全面建設小康社會構成重大威脅。“三農”問題尤其是農村養老保障體系能否從根本上解決，成為全面小康社會能否實現的關鍵?！?004年中國統計年鑒》顯示，農業占GDP的比重已由1978年的28.1%下降到2003年的14.6%;農業勞動力人數也由1978年的70.5%下降到2000年的50%和2003年的49.1%。這說明，中國建立農村養老保險的基本農業條件已經具備。事實上，中國建立農村養老保險制度不算太早，因為像丹麥、瑞典、葡萄牙、西班牙、希臘等五個歐盟國家在類似中國上世紀90年代初或更低的經濟發展階段時便已開始建立農村養老保險制度。

2.人均GDP。從各國工業化發展的歷程看，只要人均GDP達到1000美元，就意味著一國完全走上了工業化發展的道路，即農業為工業提供剩余使命的結束。此時，為了使緩慢發展的農業與快速發展的工業和諧進步，就巫需用工業剩余來反哺農業。換言之，建立農村養老保險應該是工業反哺農業歷史階段的一個有機組成部分。一些典型國家和地區在建立農村養老保險時，除斯里蘭卡(1987年)人均GDP僅368.9美元、波蘭(19’77年)是1822美元外，其他國家人均GDP都在2000美元以上，有的甚至更高，如加拿大(1990年)、美國(1990年)均在20000美元以上，芬蘭(1977年)、中國臺灣地區(1994年)超過了10000美元，德國(1957年)、日本(1971年)均在7000美元以上。

按美元匯價計算，中國在2002年時人均GDP達到1000美元，初步具備了工業反哺農業即建立農村養老保險制度的經濟條件。1986年中國開始農村養老保險試點探索時，即已基本達到發達國家建立該項制度的最低起點。這說明，加世紀即年代中期的探索以及全面建設小康社會中農村養老保險體系的構建都是符合經濟發展的一般內在規律的。

發展中國家建立農村養老保險制度，中國并非特例。土耳其1983年建立了農民和農業工人的社會保險計劃，1999年將所有社會保障計劃整合，分別建立了公務員、雇員、自雇人(包括農場主和農業工人)的養老和醫療保障制度，農民按照核定收人的20%進行繳費，繳費方式靈活，繳費年限為15年，養老金出現赤字由財政提供補貼;與中國經濟發展水平相當甚至稍微落后的印度，有20%至30%的人口生活在貧困線下，作為扶貧政策，政府向低收人和沒有供養人的65歲以上老人(包括老年農民)每月提供5美元的生活補貼;實行“米保障”的越南(越南農民在退休前每年繳納4擔大米，退休后每年領取6擔大米)，則以特殊的食物方式建立起了農村養老保險制度;東帝墳也采取“養老糧”的農民食物養老金制度;在20世紀50年代，當時并不發達的日本也曾以類似“米保障”的方式建立過階段性農村養老保險制度。

3.農業人口比重。農業人口狀況是影響農村經濟發展的重要因素，也是是否適宜構建農村養老保險的社會支撐條件。各國建立農村養老保險制度時，農業人口在總人口中的比重都很低，如日本為24.1 %，丹麥為20 %，芬蘭為40 %，波蘭為42%。農業人口的比重雖低于非農業人口的比重，但仍面臨著因出生率和死亡率下降而導致的農業人口絕對量的增加、農業人口老齡化等問題。各國建立農民養老保險制度之時，往往正是老年人口壓力較大并處于上升的時期。中國農業人口在總人口中的比重已由1978年的82.08%下降到入幻3年的59.47%。如果中國的GDP每年按照7.2%的速度增長，總人口按照0.8%的年均增長率增長，預計到2021)年，農業人口比重將下降至40 %。這說明，中國建立農村養老保險的社會條件正趨于成熟。

這里需著重強調的是，和發達國家相比，中國構建農村養老保險制度，面臨著極為復雜的情況，即中國人口眾多、未富先老、進人高老齡化程度(65歲以上人口占到總人口的比例由7%上升到14%)時間短、城鎮養老保險渡蓋面還不高。由于上述因素的存在和影響，構建中國農村養老保險制度何談輕松。但是，無論是發達國家還是發展中國家的教訓都表明，養老保障渡蓋面不足或保障力度不夠，經濟發展水平似乎并不是主要障礙，而往往是由于政府管理不到位和制度的非規范化，例如保障制度過于政治化、制度設計缺乏科學性或待遇計算公式不合理等所致。從這個角度講，除了經濟發展水平這個硬性支撐條件外，支撐中國構建農村養老保險制度的非經濟條件還在于其本身的制度設計、政府的政策、籌資方法、資金的監管、保險資金的社會化管理能力以及法制建設進程等。中國城鎮養老保險覆蓋面過低、養老保險待遇結構上的極不平衡、“兩個確保”的存在以及“個人賬戶”的空賬運轉、逃費等等問題就是非經濟條件影響城鎮社會養老保險制度發揮應有功能的最突出的表現。農村養老保險制度的構建應力求注意避免這類問題的產生。

二、農村最低生活保障制度的墓本支撐條件也已墓本具備

最低生活保障制度在國際上被稱為社會救助制度。作為正式的社會救助制度被確定并實施是16世紀在歐洲出現的國家濟貧制度，它由國家通過立法，直接出面接管或興辦慈善事業，救濟貧民。當時，工業革命引發的激烈的社會變遷，使原本由教會或私人興辦的慈善事業無法解決層出不窮的貧困問題，國家不得不接替救濟貧民的使命。世界上普遍建立了社會救助制度的市場經濟國家的一個共同特點是，無不把貧困農民也列為社會救助對象。

關于社會救助制度的作用，除了扶貧濟困之外，還對經濟發展有拉動和緩沖的彈性作用。首先，在一個國家或地區經濟發展剛剛起步的時期，社會救助制度是一個較為“經濟實惠”的制度。發達國家工業化過程中，社會救助制度的創立都要早于社會保險制度，后崛起的亞洲和澳洲國家在經濟起飛時大多依仗社會救助制度;其次，在經濟發展遭遇波折的時候，社會救助制度的作用更為明顯。近年來發達國家為應付高失業率紛紛對社會救助制度委以重任。

社會救助屬于純公共產品，它不強調權利與義務的對等。為了防止和減少“搭便車”現象，其保障水平低于社會保險。西方國家支撐社會救助制度的資金，是通過“不論其個人特征如何，給一切窮人有保證的最低的收人”的現金轉移支付制度即“負所得稅制”實現的。在發達國家，個人所得稅約占整個財政收人的30%左右，主要用于社會保障的公共支出，大約也占到財政支出的20%一30 %。發達國家用于社會救助方面的開支是相當大的。1995年6月瑞典國際社會保障研討會提供的11個發達國家的資料顯示，受助者占總人口的比重一般為2%一25 %，平均數為9. 44%;救助經費占GDP的比重為0.5%一13%，平均數為3.2%;救助經費占社會保障開支的比例在5%一100%之間，平均數為29.12% 。

中國最低生活保障制度1999年僅在城鎮得以正式建立，2002年6月以后開始實現了“應保盡保”。這主要得益于中央財政的鼎力支持。1999年前，低保資金全部由地方財政開支，中央財政基本不出錢。1999年開始，中央撥出了4億多元，約占當年低?？傊С銮蓛|元的27 % 。 2001年，低保支出達到42億元，中央財政負擔了55%即23億元資金。

按照人均年收人627元的貧困線標準，2002年全國共有2820萬農村貧困人口，其中接受社會救濟的為2288.6萬人，占到81.08%。在接受社會救濟的人中，按傳統方式救濟的有1880.8萬人，占82 %，而按農村低保標準救濟的僅為404.8萬人，占到18%。這樣，農村社會救濟受助者占總人口的比重約為1.76%，如果按照低保救助者計算，受助者僅占總人口的0.3%，比城鎮低1.2個百分點。中國統計年鑒顯示，2002年和2003年，國家用于社會救濟福利費總支出分別為141.63億元、217.69億元，其中農村救濟費分別為44.38億元、79.80億元，僅占全國總支出的31.33%，36.66%。 2002年和2003年，全國城鎮低保金支出約占GDP的0.99%和1.33 %，農村就更低，大約比發達國家的平均數低約2個百分點。這表明，國家向農村投放低保資金仍有較大空間。

最低生活保障制度可以幫助農村居民減輕他們在移民過程中所承受的壓力和困難。因此，今后應考慮使城市和農村的最低生活保障制度接軌乃至合為一體。

三、構建農村養老保障體系的制約因素仍然存在

主觀制約因素:認識上的分歧。在對農村是否需要構建養老保障體系上，理論界和實際工作部門大都表示認同。認識上的分歧主要集中在對現有農村養老保險制度的定性定位和如何構建上。

1.農村養老保險定性定位之爭。主要有四種觀點:①中國目前不具備普遍建立農村養老保險的條件，應實行由國家倡導、農民自愿參加、以個人繳費為主(有條件的地方實行集體補助)、按照商業化原則運營的農民養老計劃。政府不直接參與組織實施和基金運營，不承擔經營風險。②現行的農村養老保險是具有中國特色的社會主義的農村養老保險，屬于基本養老保險范疇。政府在其中充當制度建設的倡導者和管理者角色，應在不加重國家財政負擔的條件下，由國家引導和管理農民實現養老保險自我保障。③現行制度具有商業養老保險性質，應由商業保險公司而非政府部門作為經營主體來接管和運營。④現行農村養老保險具有社會保險的性質，應繼續完善和推進。

2.現階段是否具備推行農村養老保險的經濟條件。一種觀點認為，很多農村地區已具備建立農村養老保險的條件，應積極著手建立多層次的農村養老保險制度。另一種觀點認為，大多數農村地區尚不具備建立農村養老保險的經濟條件，應該繼續堅持家庭養老方式為主。還有觀點認為，中國經濟發展水平極不平衡，應在有條件的東部經濟發達地區先行建立，中西部地區采取自愿方式、逐步過渡，重點仍應放在發展經濟上。

3.農村養老保險基金管理形式和經辦機構之爭。一種觀點認為，農民養老金應由商業性金融機構經辦，按商業化原則運營。另一種觀點認為，仍依靠原有機構管理，但要提高經辦人員素質，改變養老金以縣級為主運營的體制，逐步將基金集中到省和中央兩級管理。將業務經辦與基金運營分開，政府不直接運作基金，逐步將基金引入市場，委托金融機構運營，實行專家理財、比例控制。

4.農村養老保險風險之爭。一種觀點認為，由于制度設計存在問題，基金潛伏著支付風險;另一種觀點與之相反，認為運作和管理上的漏洞是工作問題，而非制度本身的問題，可通過加強和改善管理逐步予以解決。

5.農村養老保險去留之爭。有三種觀點:如果保留現行的農村養老保險制度，如何對之進行改革;如果停辦，如何保證已投保的農民的利益;如果維持現有制度，將出現養老金支付風險，可能會引發一系列社會問題;如果把當前業務合并到商業保險公司，必將牽涉到三方利益的協調和現有資源的重新配置，難度較大。

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論文摘要：香港養老保障體系以社會福利合作機制為主，包括養老保險、社會救助和養老服務三部分內容。在不同層次的養老保障體系中，政府和第三方機構、企業、個人都有明確分工，這一機制有效地整合了社會福利資源，極大地提高了福利水平?！跋愀勰Ｊ健苯o內地養老保障體系的完善提供了有益的啟示，即要建立養老保險、救助和服務為一體的養老保障體系，明確政府、企業和個人的責任;建立多方參與的養老保障體系，廣泛調動一切社會力量，充分發揮家庭、社會成員、企業和民間組織的作用，做到家庭養老和社會養老相互補充。

人口老齡化是當今世界人口發展的主要趨勢，我國人口老齡化的速度更是前所未有。預計到21世紀中葉，我國60歲及以上老年人口將達4億左右，而目前80歲以上高齡老人已高達900萬，并以年均5. 4%的速度遞增。如此多的老年人生活誰來保障?在老年人的生活保障中，政府、企業和個人應該承擔什么樣的角色和責任?本文通過分析已建立相對完善養老保障體系的香港特別行政區的養老模式，試圖解讀其模式中政府、個人、企業和第三部門合作機制，從而為我國內地養老保障機制建設提供有益借鑒。

一、香港養老保障模式簡介

1.香港養老保障模式產生的背景

由于生育率降低和平均預期壽命延長，香港人口結構出現明顯老齡化。據聯合國人口基金(UNFPA)的報告顯示，香港男性的平均壽命為78. 9歲，名列全球第一。女性平均壽命為84. 9歲，排全球第二，但人口出生率卻全球最低。隨著香港老年人口的增加，老年人生活保障問題日益突出，老年人的經濟、生活和服務保障影響整個社會的穩定。尤其重要的是，隨著香港老年人平均壽命的不斷提高，75歲及以上的高齡老人越來越多，他們的健康、照顧以及經濟保障有別于其他群體，更需要社會各界給予高度的關懷和重視。

社會保障和社會福利是一個社會文明和進步的體現，也是一個社會倫理道德和價值取向的反映。正因為這樣，香港政府認為有責任采取提供社會福利服務的方法幫助其成員克服個人和社會問題，在《跨越九十年代香港社會福利白皮書》中，香港政府指出，香港“社會福利包括應基本社會需要而制定的各項法律、計劃、利益及服務，其宗旨是為解決現存和潛在的個人及社會問題。社會福利擔當一個重要的發展角色，通過有組織的服務及體制，協助個人及各特別人士充分發展自己的能力，建立良好的人際關系，達致美滿的人生，并切合家庭與社會的需要及期望”。根據這個宗旨，香港政府制訂了一系列針對老年人的保障措施和福利服務內容。200()年12月強制性公積金計劃的實施，標志著香港已經形成相對完善的養老保障體系，形成了養老保障的“香港模式”。這一養老模式的確立，為香港老年人的物質和精神生活提供了強大的制度保障和服務支持。

2.香港養老保障體系的基本結構

香港養老保障體系主要有以下幾部分組成:

(1)養老保險它由強制性公積金、職業退休、公務員退休、其他退休及個人儲蓄養老保險計劃組成，其中強制性公積金計劃占主導地位，由香港政府強制推行，要求香港在職者(除豁免人士外)及其雇主按其收人供款，是以累積資金為雇員或自雇人士退休后生活提供保障的養老保險計劃。養老保險為香港就業人士年老后的基本生活需要提供了制度保障，形成了香港老年人社會保障的第一張“安全網”。

(2)養老救助老年人社會救助從老年人的經濟、社會和心理需要各方面綜合考慮，建立了較為全面的救助網絡，形成香港老年人生活保障的第二張“安全網”。這是政府或社會為了滿足老年人的最低生活需要而提供的一系列資源保障與服務支持，由現金與實物援助、醫療救助、住房救助、法律援助和心理救助等5大類組成。

(3)養老服務其內容和方式包括老年活動中心、老年綜合服務中心、老年日間護理中心、家務助理服務、老年戶外康樂巴士服務、老年度假中心、義務工作計劃、老年義工計劃、老年社區網絡計劃、老年卡計劃、護理安老院、安老院、護養院、老年宿舍、療養院照顧補助金、臨時居所、老年住房以及私營安老院等。既滿足了老年人的基本生存需要，也滿足了老年人社交及自我實現的需要。在老年社區服務方面，全港有老年活動中心260多間，老年綜合服務中心28間，老年家務助理隊120多個。

3.香港養老模式中體現的政府、企業和個人責任

香港的多元文化造就了政府、社會、家庭、個人責任相結合的多元主義社會保障理念。香港養老保障的責任主體包括個人(家庭)、企業，也包括政府和第三部門(既不屬于政府公共部門，也不屬于以營利為目的的正式組織)，他們在這個多元化福利主體格局中，建立起了兩種形式的“三方伙伴機制”:“政府一企業一個人”的社會伙伴關系;“政府一企業一第三部門”的合作關系。

香港政府在老年社會保障和社會福利體系中的角色、職責主要集中在三個方面:第一，制定老年福利政策并監督其實施;第二，提供老人社會保障的法定服務以及緊急救濟等;第三，資助老人志愿福利機構，并對其服務進行評估、協調和監察。非政府民間機構在香港養老保障中也擔當重要角色，民間社會福利機構具有靈活自如、專業程度高、應變能力強等特點，可為社會提供較完善的社會福利服務。為此，香港政府通過宏觀規范管理、咨詢培訓、政策引導、經費資助等方式，大力扶持和發展民間社會福利機構。同時，香港政府也重視個人自助、家庭照顧在養老保障中的作用，他們不僅減輕了政府和社會機構的壓力，也更符合中國的文化道德傳統，有助于滿足老年人的心理需要。

在養老保險子系統中，個人和企業承擔主要責任，負責履行繳費的義務，他們是養老保險經費的主要來源;而政府則負責監督和建立補償基金。在老年社會救助子系統中，政府是主要責任主體，是救助經費的主要提供者，也是救助計劃的制定者、評估者和監管者，并負責對救助機構進行培訓、指導和監管;而企業通過無償捐助為救助機構提供經費支持;第三部門則負責社會救助的實施。在老年福利服務子系統中，政府負責服務項目的制定、評估、服務經費的資助和服務實施的監管和培訓，企業和第三部門負責服務的設施。香港的養老保障體系中，香港政府和第三部門、企業、個人和家庭都有明確的分工，使得福利資源得到了有效整合，實現了香港養老模式由“補救型”向“普救型”的轉變，極大地提高了香港的社會福利水平。

二、借鑒香港養老模式，探討內地養老保障中的三方責任

香港養老模式從“補救型”向“普救型”的有效轉型，一定程度上依賴于其較高的經濟發展水平;而我國內地的經濟條件決定了短期內還不能建立“福利國家”體制，不能實現“人人皆福利”的“普救型”福利模式。但是就像吳敬璉在2006年中國社會保障論壇首屆年會上所說的:“我國的財力完全可以做到全民低保”，因此，內地可以借鑒香港的養老模式，以較低標準的保障層次，充分發揮家庭養老功能普及養老保險，擴大養老服務覆蓋面，建立養老保險、養老救助和服務三種方式相結合的多層次的養老保障體系，實現老年人的經濟、服務以及精神保障。而在這個保障體系中，不同層次政府、企業和個人承擔的責任又各不相同。

1.養老保險中的政府、企業、個人責任定位

香港通過政府立法、企業繳費確立了較為完善的養老保險體系;而在我國內地，由于養老保險制度缺失、資金不足、權責不明確，加之市場的失靈，尚未建立全面的養老保險體系。世界銀行認為，為了應對老齡化危機對養老保險的不利影響，各國需要改革單一的養老保險制度，建立三個支柱的養老保險體系，這三個支柱包括:確保老年人獲得最低收人的公共養老保險制度，作為職業福利的企業年金制度和提供更高保障待遇的個人自愿儲蓄制度。對應養老保險的三個不同層次，我國分別建立了惠普式養老保險、職工養老保險和商業人壽保險。

對于公共養老保險制度而言，它通常以一般稅收為資金來源，以政府管理為主要管理手段，以滿足老年人基本生活為主要目標，因此政府在其中需要承擔全部責任，負責資金來源以及實施和監督管理。職工養老保險由企業和個人共同完成繳費，政府的責任是推動立法機構立法來強化養老保險的制度化和權威性，將養老保險的性質、覆蓋人群、繳費比率、受益比率等以法律的形式固定下來。而對于作為職業福利的企業年金而言，它以企業為單位建立，通過企業和個人的共同繳費籌集資金，目的在于為本企業職工提供較高的退休收人，是企業吸引和留住人才的一種手段。它一般采用市場化的運作方式，由獨立的管理委員會來管理，主要投資于股票和債券市場以獲得較高的收益率;政府則可以采取立法和稅收優惠政策，以吸引并鼓勵推行企業年金計劃，促進企業年金快速成長。對于不能被職工養老保險覆蓋的勞動人群，例如流動的農民工群體，政府應當擔負起主導責任，以政府資金補助，個人負責繳費的形式，引導他們個人賬戶的落實。作為第三層次的個人自愿儲蓄制度，它通常由個人自愿決定是否儲蓄或者儲蓄多少，目的是為了保證那些收人較高者能夠在年老以后獲得足夠的收人，政府可以通過宣傳和提倡來鼓勵個人為其老年積累儲蓄和財富。 轉貼于

2.養老救助中的政府、企業和個人責任

社會救助是政府的一項重要職能，目標是幫助社會脆弱群體擺脫生存危機。老年人作為特殊的弱勢群體，也是社會救助的對象之一。香港政府通過建立綜合社會保障援助計劃、公共福利金計劃、緊急救濟服務、老年醫療救助、法律救助等24個項目，建立了較為完善的老年人社會救助網絡。而在我國內地，由于社會救助資金投人不足，中央、地方財政救助資金分擔不夠合理，救助專業人員缺失，民間救助組織數量不足等原因，老年人救助水平還處在較低的層次。

社會救助作為一種公共品，應當由政府無償提供給公民。在老年人救助上，政府應當承擔的責任包括制度設計和規范、資金來源以及監督管理。首先，政府應當通過立法的手段，制定出符合實際情況的、具有可操作性的老年人救助政策，并組織實施;其次，政府應當負擔起與老年人社會救助有關的各種費用，諸如日常管理的經費、付給從事社會救助工作的人員的工資等等;再者，在社會救助具體事務實施過程中，政府還需承擔監管責任，保證救助到位;除此之外，加大對專業救助人員的培訓，提高老年人救助水平，也是政府應當承擔的責任之一。在老年人社會救助的主體結構中，政府固然是第一責任主體，但僅靠政府這一單一主體組織老年人救助的安全網是絕對不夠的，也是不現實的。除了政府救助之外，由慈善機構、社會救助團體等非政府組織和社會成員之間開展的社會互助，是老年人社會救助的另一重要主體。社會成員和企業以及民間組織應當發揚尊老愛老的傳統美德，主動關愛老人，通過捐款或志愿者工作，參與到老年人救助事業中來;政府則可以通過各類社會福利團體和慈善組織，開展社會募捐活動，發展各種慈善基金會，并對各類社會組織和個人的救捐助給予精神方面的認可和褒獎，逐漸形成一種以政府救助為主，社會互助和民間救助為補充的老年人社會救助格局。

3.養老服務中的政府、家庭和企業責任

香港老年社會服務體系主要是由政府、志愿福利機構、家庭和社區社會網絡三個層次構成。借鑒香港養老經驗，結合內地實際，可以建立以政府為導向，家庭養老為主和社會養老為輔的養老服務體系。

在養老服務上，政府應主要是籌資和指導的角色，而不是服務的實施者。在提供具體的養老服務時，家庭應承擔基本責任，在老年人的心理慰藉和精神支持上，家庭起著不可替代的作用，一方面政府可以通過財政補貼，支持家庭養老;另一方面，政府應該大量吸納非營利的民間組織參與。民間組織在社會化養老服務體系中的作用不可忽視，它可以提供生活照料服務、精神慰藉服務、醫療衛生服務、文化娛樂服務、體育旅游服務等多種服務類型，滿足老年人多元化的需求。我國內地的民間組織雖然規模日益擴大，但在登記注冊、組織自律、制度規范、人員資金、社會影響等方面都還處于發育階段，面臨一系列問題。因此，政府應在資金和政策上加大扶持、優化管理和監督，積極發展民間組織，促進養老服務的社會化。企業和個人在福利事業上，也應負起相應的社會責任，通過捐贈或者參與老年人志愿，為老年人福利事業貢獻一份力量。

三、香港養老模式的另一啟示:建立多方參與的養老保障體系

在香港政府還未介人社會福利事務之前，民間的福利工作是由一些熱心公益的人士、社團或宗教團體承擔的，他們本著慈善為懷的精神，出錢出力組成志愿機構，擔當救災濟貧的道義責任。政府介人后，在社會保障計劃的實施中，民間團體、熱心人士繼續發揮著積極的作用。與此同時，香港還專門培養出了一支“社工”隊伍，他們普遍接受過高等教育的專業訓練，持證上崗，帶領“義工”活躍在考察、咨詢、落實社會保障方案的第一線。在大學里，香港開設了社會服務?？疲_展社會福利服務研究，進行社會福利專業教育，培養專門人才。目前，香港已形成了包括專業教育、專業人士、專業機構、專門政策等在內的社會福利服務體系。此外，香港的福利經費來源也非常廣泛，除了政府撥款，公益金、政府獎券基金和各種形式的捐款等都為香港福利事業提供了物質支持。正因為社會各界人士廣泛參與福利事業，香港才得以一直保持著較高的社會福利水平。

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論文關鍵詞：社會保障問題；農村貧困居民；研究；公平

一、初識農村社會保障

農村社會保障是社會保障制度的重要組成部分。社會保障是國家通過法律手段，采取強制性措施對國民收入進行再分配形成特殊的社會消費基金，當社會成員喪失勞動能力或基本生活發生困難時，給予物質上的幫助，以保證社會安定的一系列有組織的措施、制度和事業的總稱。社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置。社會保障制度保障了大多數人的最低經濟要求和社會需要，對保持社會的相對穩定，起到了一種“社會安全網”的作用，通過社會產品的再分配，使許多不能依靠個人來維持生活的生、老、病、死、傷、殘等，有了基本的生活保障，緩和了階級矛盾，為社會的發展創造了一個相當穩定的社會環境，因此世界各國都在不斷的發展和完善社會保障體系。健全和完善社會保障制度是促進社會和諧、構建社會主義和諧社會的必然要求。

建立新農保制度是深入貫徹科學發展觀、加快建設覆蓋城鄉居民社會保障體系的重大決策，是應對國際金融危機、擴大國內消費需求的重大舉措，是逐步縮小城鄉差距、改變城鄉二元結構、推進基本公共服務均等化的重要基礎性工程，是實現廣大農村居民老有所養、促進家庭和諧、增加農民收入的重大惠民政策。

二、貴州新型農村社會保障的現狀及存在的問題

農村社會保障是中國社會保障制度的重要組成部分，也是我國社會保障領域亟待研究的薄弱領域。農村社會保障問題是一項周期長、工程大、風險高的事業，如何將風險降到最低程度，也是當今世界各國改革社會保障制度所要考慮的重要問題。改革開放以來貴州經過幾十年的努力，我省的社會保障建設已經取得巨大進步，在養老保險、失業保險、醫療保險等方面更是成績突出，但是上層建筑怎么能脫離經濟基礎呢？貴州“兩欠”省情的現狀，決定了貴州省社會保障體系要有很多問題，與國外發達國家和國內其它社會保障制度比較完善的省份相比，貴州的社會保障體系建設和完善，還有很長的一段路要走，有許多的問題等著去解決。

（一）貴州農村社會保障形式單一，社會化程度低，城鄉收入差距進一步擴大

貴州有80%的居民住在農村，但農村始終處于社會保障的邊緣，有相當一部分社會保障的內容將整個農村人口排擠在保障體制之外，而城鄉居民收入之比卻在不斷擴大，養老、醫療和失業保險的覆蓋面分別占全體居民的18.3%、10.7%和13%，還沒有達到國際上20%的最低標準。

（二）社會保障基金不足，基金來源單一，抗風險能力弱

1、我省經濟發展水平低，不能為社會保障體系提供充足的資金來源。

2、社會保障起步晚、無積累、包袱沉重等歷史的原因外，相關立法的欠缺導致社會保障基金籌集沒有統一的機構和方式，致使社會保障基金在征繳、運行、組織、管理、信息披露，等一系列重要的環節上無章可循和存在制度性漏洞，這種狀況還進一步導致基金籌集進程中大量逃避繳費等現象的發生。資金管理部門管理不夠規范與完善。缺乏有效的監督和制約，各地擠占、挪用和非法占用基金的情況時有發生，基金的安全得不到保障。資金運營不能保值增值。

（三）新農合制度落實不到位，運行模式不完全適應農村社會新的變化

1、體現在學習、宣傳、普及等工作不到位。對新農合的宣傳力度不夠，農民對新農合的有關的各項規定不甚了解；制度的普及與執行力度不夠，導致各醫療定點機構對新農合制度也未嚴格執行。

2、體現在相關機構對新農合重視不夠。農村醫療衛生體系不健全不是新農合組織完全能解決的，需要相關部門予以資金上的支持與幫助。

三、貴州新型農村社會保障制度的發展前景及對策

農村社會保障，是國家為了保障公民在各種突發性自然災害，如年老、疾病、缺乏勞動能力等情況下，從國家和社會獲得足夠的物質幫助而建立起來的援助制度。我國“七五”計劃中明確規定:“要適應對內搞活經濟，對外進一步改革開放的新情況，從我國當前的國力出發，按照有利生產、保障生活的原則，有步驟地建立起具有中國特色的社會主義社會保障雛形?！边@些年來，在各級黨委及政府的領導下，在包括農村在內的社會保障領域，如社會保險、社會福利、社會救濟等方面做了大量工作和有益的探索，并取得不少成就和成功的經驗。但，必須同時承認，在農村基層，特別是象貴州這樣少邊窮地區的農村基層，社會保障事業的發展還任重道遠。 轉貼于

（一）地、縣兩級要認真貫徹落實2004年貴州省人民政府辦公廳《關于進一步做好農村特困群眾救助工作的通知》中關于“全省所需農村特困群眾救助經費采取分級負責，省、地(州、市)、縣(市、區)按4:2:4的比例分擔”的規定，全額落實所承擔的特困群眾救助經費，建立農村居民最低生活保障制度的地可以將這部分資金轉為農村最低生活保障資金。地、縣兩級不能因為省級加大了扶持力度而減少本級財政的投入，要按照比例足額將救助資金納入財政專戶，堅決杜絕擠占、挪用、截留的現象。

（二）切實解決城鄉低保工作專項經費，并進一步完善社會救助體系。做好城鄉低保與醫療救助、臨時困難救助工作的銜接配套工作，逐步建立以民為本、為民解困、為民服務長效工作機制，確保城鄉社會救助工作真正成為保障困難群眾基本生活的“安全網”。加強有關部門的密切配合與協作，注重各項救助制度銜接與配套，完善工作體制和運行機制，全面搭建以城鄉低保為依托的社會救助體系工作平臺。加強社會救助工作人員上崗的政策和業務培訓，提高基層民政干部隊伍素質，強化為民服務意識，規范操作程序，提高社會救助效益。

（三）全面建立農村最低生活保障制度，建立最低生活保障制度是盡快建立農村社會保障制度的關鍵所在。最低生活保障制度是農村社會保障中最低層次的保障，是一種直接消滅絕對貧困現象的重要舉措，是政府為農民設立的最后一道安全網。因此，建立農村最低生活保障制度是重中之重，必須盡快啟動與實施。

（四）在實施過程中要堅持“更加注重公平”的原則。社會保障的產生與建立這種制度的根本目的，是為了維護社會穩定、矯正“市場失靈”、實現經濟社會的協調發展，它受整個社會經濟關系的制約，但自身卻必須是公平優先，在此基礎上兼顧效率，實現可持續發展。黨的十六屆五中全會提出了“堅持效率優先，更加注重公平”的原則，這對于盡快建立健全農村社會保障體系具有重要的指導意義。在建立健全農村社會保障過程中，堅持效率優先，就是要優先解決農民最關心、最直接、最現實的問題，優先安排農村社會保障制度中最急需、最實惠、最見效的資金項目，努力提高社會保障資金的投入產出率或成本收益率，以實現現有財力約束下社會保障的綜合效益最大化。在堅持效率優先的前提下，要更加注重公平，在公平與效率之間保持張力。

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關鍵詞：社會福利檔案，綜合性管理

 

社會福利是指專門針對特殊困難群體，如貧困者、殘疾人、孤寡老人和孤兒的社會救濟和專門化的服務。社會福利檔案是社會福利主體在社會福利審核、審批、日常管理和服務工作中形成的具有保存價值的文字、圖表、聲像、電子數據等不同形式和載體的歷史記錄。

1.社會福利檔案的基本內容

社會福利檔案的內容是指所有應當歸檔的文件材料，根據社會福利文件的保存價值，具體分為審批類和日常管理類文件材料，現根據不同領域分述如下：

1.1社會福利養老檔案。各級政府民政部門批準的老年社會福利機構的審批表，職能部門對申報機構的調查表，申報機構的申請書、法人登記證明、法定代表人的證明文書等；在對老年社會福利機構日常管理中產生的各養老機構的綜合性匯總表格和有關基本情況及它應當歸檔的材料。

1.2社會救助檔案。縣級民政部門批準救助對象的審批表，鄉鎮人民政府及村（居）委會的證明材料，救助對象的請書及本人的戶口簿或身份證復印件等；救助管理機構日常工作中的匯總表格，陽光救助活動開展工作的記錄等其它應當歸檔的材料。

1.3孤殘兒童救助檔案。針對孤殘兒童開展的唇腭裂康復、先天性心臟病治療等活動中村（居）委會、鄉鎮人民政府的證明文書、縣級以上人民醫院出具的診斷證明書，法定監護人戶口簿或身份證復印件等；救助管理機構在日常工作中的匯總表格以及對孤殘兒童開展生活救助活動情況記錄和其它應當歸檔的材料。

1.4殘疾人福利服務檔案。主要是針對殘疾人開展醫療康復、促進就業實現平等參與的權利活動中記錄的具有保存價值的文字材料。

2. 社會福利檔案綜合性管理的內涵

從總體上來說，對貧困者、殘疾人、孤寡老人和孤兒的社會救濟和專門化的社會福利服務雖然都歸屬民政部門管理，但是以上幾類社會福利服務又分屬于不同的科室，每個科室對其工作檔案的管理分散不集中，不能充分發揮社會福利檔案應有的作用，須在民政檔案室內專辟區域，并安排專人管理社會福利檔案。

檔案管理工作實行統一領導，分級管理。社會福利檔案工作的管理體制既應當與國家檔案工作的管理體制相一致，同時又有自身的特點，對社會福利檔案的綜合性管理體現在以下幾五個“統一”：

2.1社會福利檔案的統一領導。各個承擔社會福利職能的科室對專業的檔案歸檔之后，交由專門的檔案管理員專人管理，并由專門領導統一領導、組織協調該項工作。

2.2統一規章制度。按照黨和國家有關民政工作、檔案工作的方針政策，結合本單位實際，建立健全本單位社會福利檔案管理的各項規章制度。

2.3統一業務規范。對不同門類和載體社會福利檔案的收集、分類、排列、編號、檢索工具的編制、保管期限的劃分等檔案管理的基礎業務制定統一的業務規范，并在具體工作中嚴格執行，保證社會福利檔案的規范化管理。

2.4統一保管。各社會福利職能科室工作中形成的各種門類和載體的檔案材料，定期向綜合檔案室交移，由社會福利綜合檔案室統一保管。

2.5統一開發利用。隨著國家社會福利政策由社會救濟型向社會保障型的轉變，大量的社會福利檔案需統一開發利用，將社會福利檔案室作開發利用中心，綜合開發檔案信息，編制檢索工具和參考資料，滿足民政部門乃至社會各方面的利用需要。

3. 綜合性管理的意義

社會福利檔案綜合性管理的意義有以下幾點：

3.1能夠為領導決策提供準確無誤的信息依據，提高社會福利服務水平。論文參考網。社會福利檔案的綜合管理，打破了民政內部各社會福利部門檔案管理上的孤立、分散和各自為政的局面，將記載各種社會福利活動的檔案材料定期集中于檔案室統管，既客觀地反映了社會福利活動的歷史發展狀況，又反映了社會福利工作的真實面貌。通過對檔案的分析，可以縱觀全局，總結經驗，吸取教訓，探索社會福利活動的規律，為領導科學決策提供信息依據。

3.1能夠進一步推進民生檔案工作的開展, 改善民生，促進社會和諧。論文參考網。論文參考網。黨的十七大明確提出了加快推進以改善民生為重點的社會建設。為此，國家檔案局印發了《關于加強民生檔案工作的意見》，要求各級檔案部門建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系，確保民生檔案齊全完整；建立服務人民群眾的檔案利用體系，確保民生檔案造福民生。社會福利活動是民生工程，各級民政部門有責任配合國家檔案局建立健全社會福利檔案制度，保證社會福利文件材料歸檔齊全、整理科學、保管安全、利用方便。對社會福利檔案的綜合性管理正是迎合了國家檔案局的這一要求，必將進一步規范社會福利檔案的管理，從而推進民生檔案工作。

3.3能夠形成動態開放的檔案管理體系，最大限度的發揮社會福利檔案的作用。檔案由各社會福利職能部門自管自用，使機關檔案在結構層次上不統一、不協調，實現不了整體功能的優化。綜合管理不僅保證了內容多元的各類社會福利檔案之間的相對獨立，而且將原來多元的檔案材料轉變成綜合的系統性成果。通過綜合檔案管理可以適時向領導提供系統而有針對性的各類業務檔案資料，為加強民政機關監督職能，搞好宏觀管理創造了條件，同時按機關需要和社會需要，對各類檔案資料所載信息進行分析、加工與輸出，迅速實現檔案現資料的轉化，形成了一個與外界進行信息交換的動態開放系統，擴大社會福利檔案的利用面，提高社會福利檔案的社會效益和經濟效益。

3.4能夠促進社會福利檔案的標準化、規范化，進而實現檔案信息的電子化管理。社會福利檔案的綜合管理可按統一的標準和規范收集、整理、保管，進一步運用現代設備存貯和輸出檔案信息，實現社會福利檔案信息的電子化建設。