一、麥肯錫7S模型介紹

麥肯錫7S模型（Mckinsey7SModel），簡稱7s模型，是麥肯錫顧問公司研究中心設計的企業組織七要素，指出了企業在發展過程中必須全面地考慮各方面的情況。本文是對于精準扶貧資金的績效審計進行系統的分析研究，所以對于企業在發展過程中可以使用的7S模型，在關于扶貧資金績效審計的問題研究方面也是同樣適用的。該模型共有7個要素，其中戰略（strategy），制度（systems），結構（structure）被認為是硬件要素，而技能（skills）風格（style），人員（staff），以及共同價值觀（sharedvalue）被認為是軟件要素。其中共同價值觀是核心要素，但硬件要素和軟件要素是同樣重要的，各要素之間相互影響，相互作用。但是在現實情況中各要素之間往往不是平衡發展的，有的企業、組織可能“硬件”要素發展要更為迅速一些，但隨著經濟的發展“軟件”要素更是展現出了其重要性。在面對各組織、企業時麥肯錫7S模型應根據市場的發展變化，再結合組織或企業的自身情況將各要素嵌入其中，深入分析，制定出適合自己的發展戰略。自我國精準扶貧工作開展以來，雖然取得了很大的成績，數百萬貧困人口的生活狀況得到了改善，但在快速發展的現狀下仍然存在著不少問題，使用麥肯錫7S模型是為精準扶貧資金績效審計增添了一種新的、系統的、全方位的優化審計效果的績效審計方法，能夠使得精準扶貧資金績效審計更加完善，更加適應當前的扶貧資金使用現狀，能夠更好地起到監督、監察的作用，以及更精確的為精準扶貧資金的配置提供借鑒。

二、精準扶貧績效審計的現狀及存在的問題

（一）對精準扶貧資金績效審計的重視程度不夠。我國的精準扶貧資金績效審計大多是以扶貧項目完結之后的事后檢查為主，也就是說主要以檢查扶貧資金使用的合法性、合規性為主。但是項目前期的資金規劃，中期資金走向問題，都很少進行科學的規劃。對于后期扶貧項目的驗收也沒有考慮扶貧資金是否得到了有效的利用，只是關注該項目產生的經濟效益。這就導致了國家審計署在2016年開展的關于40個縣財政扶貧資金的審計結果中揭露出有8.43億元扶貧資金長期閑置，2.99億元資金未發揮效益或形成損失浪費?？梢娍冃徲媽τ谫Y金的使用以及管理是何等重要。如果以上40個縣都足夠重視資金的績效審計，在資金使用過程中，從資金的投入前、使用中以及項目結束后做好跟蹤審計工作，那么閑置資金以及損失浪費大量資金的請況很可能得到有效的改善。所以當前審計機關需要提高對資金績效審計的重視程度，進一步深化績效審計。（二）精準扶貧資金績效審計體系尚不健全。隨著大數據時代的到來，對于審計工作也產生了一定的影響。信息化、數字化的大數據思維和技術顯著提高了審計工作的效率和質量。但是對于精準扶貧績效審計來說，很多地區還未建立起大數據績效審計體系。主要是由于在很多偏遠、貧困地區基礎設施建設還未完善，很多地區還需完成通電、通網等基礎工作；而且貧困識別是一個復雜的、多因素的問題，具體如何精準識別，精準幫扶以及如何確定貧困等級，想要將這些問題數字化都是具有很大的難度的。（三）精準扶貧資金的監管力度不夠。由于扶貧項目項目繁多，資金申請、審核時間較長，造成了資金監管斷裂，對基層的申報材料失真情況，未能及時甄別。上述2016年開展的關于40個縣財政扶貧資金的審計結果中有1.38億元屬于被騙取、套取或違規使用。其中5573.13萬元由于偽造合同，虛假發票，編造到戶補貼發放表，虛報工程量等原因被騙取，套取的6091.35萬元是由于縣財政及鄉鎮政府擅自將扶貧用于平衡預算，市政建設等原因，還有2194.78萬元是用于彌補業務經費，發放福利等原因。由于以上種種原因，嚴重影響了扶貧效率，造成國家資源的浪費。加強對扶貧資金監管力度勢在必行，必須設立嚴格的追究問責機制，對各級政府在扶貧項目中的權限嚴格進行限制，制定出全面的，細致的資金監管機制。（四）對中小項目未做到有效審計。由于中國幅員遼闊，人口基數大，貧困人口以及扶貧項目依然數量巨大。審計需求與審計資源之間的不平衡造成了在扶貧項目審計過程中審計人員只著眼于大型的審計項目，對中小型審計項目只是簡單審計，甚至直接忽略不進行審計。但中小項目同樣會影響精準扶貧的效果，以及扶貧資金的使用效率，又因為國家加大扶貧的力度，對扶貧資金績效審計也十分重視，所以中小項目同樣應成為精準扶貧資金績效審計的重點對象。（五）對精準扶貧資金績效審計結果沒有充分利用。精準扶貧績效審計的結果不僅僅是為了給出一個結果來證明資金使用的合法性、合規性。從其結果中我們可以發現很多在精準扶貧管理過程中存在賬實不符、資金浪費、扶貧資金閑置等問題。由于諸多限制因素，很多不良現象只是給予了揭露，就事論事的進行了總結卻沒有在之后的扶貧資金管理過程起到警示作用，也就是說在制定新的扶貧計劃過程中很少考慮之前的績效審計所得出的結果。所以說這是對審計結果的利用不充分，浪費審計資源的現象。

三、7S視角下的精準扶貧績效審計分析

現階段由于國家擴大精準扶貧的范圍和力度，但同時也強調扶貧資金的績效審計，使得扶貧資金績效審計的各方面都取得了一定的發展。麥肯錫7S系統管理模型是一套完整的系統管理模型，擁有很高的知名度，并且廣泛應用于各個領域。本文運用麥肯錫7S模型對我國當前的精準扶貧資金績效審計進行深入的分析，并結合當前精準扶貧資金績效審計的現狀。（一）共同價值觀方面。當前的扶貧資金審計工作中，鮮有形成真正的共同價值觀。不同級別的項目，不同級別的審計人員在審計過程中大多只關注當前項目的績效，以及某個審計期間的績效，這樣就會顯得扶貧審計工作零散，各持觀點，如果有一個共同價值觀將一個地區或者一個階段的審計工作串聯起來，就會為整個精準扶貧績效審計工作提供指引。有了共同的價值觀才能使得所有的扶貧資金績效審計工作奔向共同的、最終的目標，審計人員才能勁往一起使。另外共同價值觀作為麥肯錫7S系統管理模型的核心要素，在整個模型的運用過程中起著核心指導作用，要想使得其發揮價值最大化還需要其他的6個方面的要素相互配合，共同作用。（二）戰略方面。就戰略來說是整個共同價值觀的具體體現，被作為整個精準扶貧績效審計工作實施過程中的方向標，現階段對于扶貧資金的審計也已經不再是傳統的以政績、經濟效益為目標，而應以資金的有效利用，環境的可持續發展為目的，作為國家審計部門一定要以全面審計為目標，完善審計程序，擴大審計范圍，細化審計步驟，積極履行其職責，堅持做好事前、事中以及事后全方位審計工作。當然全方位審計并非是沒有重點的“一把抓”，而是在實事求是的基礎上全面考慮可能影響審計結果的因素，再根據具體問題具體分析的原則分配審計資源，這樣既保證了全面審計，又突出了重點情況。（三）結構方面。結構、戰略、制度被認為是麥肯錫7S系統管理模型的硬性要素，且健全的組織結構可以為戰略的實施提供有力的保證。組織結構是全體成員為了完成組織目標而進行的分工協作，不僅包括任務目標的分配，還包括人員分配等問題。也就是說審計人員在審計過程中不僅要明確被審計項目的組成結構，還要考慮該項目的人員配備，以檢查是否做到合理的分配項目的人力、物力資源使得資金投入以及人力投入發揮到了最大效益。另外在精準扶貧資金績效審計過程中，審計人員應深入到基層，深入到扶貧項目中去考察?！皩嵺`是檢驗真理的唯一標準”精準扶貧是為了改善貧困人民的生活狀況，只有深入到實踐中進行實地考察才能夠了解到扶貧項目的效果與資金的使用是否匹配，這對于審計人員得到精準的審計結果十分重要。（四）制度方面。如果健全的組織結構可以保證戰略的實施，那么制度則是要和組織戰略保持一致性。而且不論是戰略，結構還是組織制度都應該統一在共同價值觀之下，以共同價值觀為核心。另外是否依據制度辦事，有無逾矩的行為，也為審計人員審計提供了一定的標準，而且良好的制度也為工作人員高效的完成工作提供了一定的保障。當然好的制度一定要與時俱進，適應不斷發展和變化的復雜社會環境，這樣才能夠及時的為工作人員提供保障，且成為審計人員充當評判的標準。（五）風格方面。麥肯錫7S模型注重風格的建設和培養，而一個組織的風格則是代表外界對他的工作態度以及行為的感受，是共同價值觀的外在體現。審計部門應積極履行職責，有效幫助各扶貧項目組做好績效審計工作。因為在績效審計的同時也是在加強反腐倡廉，加強黨政干部的思想文化建設，學習和借鑒適用的關于反腐倡廉文化建設的成功案例的一個過程。培養基層干部廉潔勤奮，為人民服務的工作態度以及組織風格，在這樣的風格的長期影響下，關于之前精準扶貧資金使用過程中出現的套取、騙取以及違規使用扶貧資金的問題相信也一定會有好轉。（六）人員方面。人員是一個組織的戰略得以成功實施的關鍵因素，這些人員是否有較高的業務素質，是否有共同的價值觀，以及是否及時的參加業務培訓、提升自身實力等都對一個組織的綜合實力影響巨大。綜合實力高的企業其戰略得以成功實施的可能性就越大，因此在整個精準扶貧資金績效審計過程中應選擇能夠吃苦耐勞，具有較高專業水平，綜合業務能力強的人員。這樣也會增加項目實施成功的可能性。所以對于人員方面的要素在扶貧資金績效審計過程中也是屬于應該重點考慮的。（七）技能方面。上文中提到提高從業人員的專業水平，其實就是包括了在技能方面的提高，比如審計工作人員提高自己的專業水平，或者運用更加科學的以及先進的方法來完成扶貧資金的績效審計工作。且各扶貧資金績效審計工作人員不能“各自為政”只在自己負責的領域想辦法確認資金使用效率，還應該“顧全大局”遵守黨中央提出的整個扶貧工作的總戰略，以及自身所處地區的整個扶貧工作的發展環境。但同時很多違法犯罪人員也會使用自己高超的專業技能來為自己的違法行為做掩護，又因為高技能人才對于順利完成扶貧項目的不可或缺性，這就急需審計人員不斷提升自己的審計能力。

摘要：本文在闡述財政扶貧資金、政府績效審計、財政扶貧資金績效審計的基礎上，分析研究了財政扶貧資金績效審計的實施過程，并以利辛縣為例，詳細分析了財政扶貧資金績效審計的具體過程，運用績效評價體系評析了利辛縣財政扶貧資金績效審計成效，指出了使用財政扶貧資金存在的問題及整改建議。最后，就完善縣級財政扶貧資金績效審計，提出了改進對策和建議，從而保證財政扶貧資金發揮更大效益。

關鍵詞：財政扶貧資金;績效審計;精準扶貧

一、財政扶貧資金績效審計相關概念

（一）財政扶貧資金。財政扶貧資金主要指國家為達到扶貧目的，提高貧困地區生活生產條件，改善農村基礎設施，提升貧困人口生活水平和整體素質，支持貧困地區經濟社會發展撥付的財政專項資金。扶貧資金的用途主要是：一是扶持和培育特色優勢產業，重點發展種養殖業、民俗手工業、特色加工業、鄉村旅游業，等等。二是提高貧困地區生活生產條件，重點修建鄉村道路和橋梁，建設農田水利設施，破解人畜飲水困難，提高教育、醫療、文化水平，等等。三是增強貧困人口就業及生產能力，重點開展職業技能培訓、發放實用技術培訓補助，推廣農業科研技術，等等。四是扶持幫助貧困人口脫貧的企業生產項目等。五是緩解貧困人口缺少發展資金的問題。（二）政府績效審計。政府審計是政府審計機關獨立監督和檢查財政與財務收支是否合法真實，本質是政府部門獨立審查被委托單位履行經濟責任情況。當前，西方發達國家將政府審計內容，從一般真實性、合法性，拓展到效率性、經濟性和效果性，即稱為績效審計。結合國內實際，政府績效審計是指獨立政府審計機關受委托，審查使用公共資金位情況，采用分析方法評估效益情況，提出有關整改意見。重點包括經濟性、效率性和效果性三個方面。經濟性指保證質量的基礎上投入最小；效率性指用最少的投入獲取最大的產出；效果性指實施某一項目和花費一定資金達到預期效果。國內外己普遍接受“3E”審計，最近幾年一些專家學者提出“SE”，績效審計基于“3E”又納入環境性與公平性，涵蓋了環境審計與社會責任審計。（三）財政扶貧資金績效審計。財政扶貧資金績效審計是政府績效審計的項目之一，指政府審計機關對涉及扶貧資金的相關部門單位進行審查，評價扶貧資金實施的經濟性、效率性和效果性，發現被審計部門管理和使用扶貧資金過程中是否存在違法違規現象，提出有關整改建議，最大程度防止發生侵害貧困群眾利益的行為，確保財政扶貧資金取得最大的效益，盡最大程度幫助貧困人口快速脫貧，逐步提高生活生產水平。

二、財政扶貧資金績效審計的實施

（一）財政扶貧資金績效審計主客體。《審計法》明確指出，國家審計機關有權審計國家財政資金及國有資產，而財政扶貧資金是財政資金其中之一，所以其審計主體是政府審計部門和審計人員，審計客體是實施經濟活動或項目的單位和人員。就財政扶貧資金績效審計來講，其審計客體指使用扶貧資金的有關部門和單位。（二）財政扶貧資金績效審計的目標、范圍及內容。財政扶貧資金績效審計目標是保證財政扶貧資金使用和監管的經濟性、效率性和效果性，即審計機關審查扶貧資金使用績效情況，發現使用和監管過程中存在的問題，制定有效措施防止監管漏洞、避免資金浪費，提升扶貧資金的經濟效益。財政扶貧資金績效審計的范圍包括開展扶貧工作的有關政府機關、金融部門和扶貧對象，重點是全面審查扶貧政策的落實情況、扶貧項目審批立項情況、扶貧資金使用監管情況和扶貧效果。財政扶貧資金績效審計內容包括：扶貧項目申報立項、資金項目監管、資金籌集撥付、資金監管使用和資金效益等五個方面的審計。項目申報立項審計，重點是審核扶貧項目立項的規范性，是否符合國家政策，是否存在虛報項目，是否符合客觀實際，等等。資金項目監管審計，重點是審核扶貧項目是否按審批要求實施，是否違規改變計劃、改變施工單位，等等。資金籌集撥付審計，重點是審核扶貧資金是否根據審批標準來籌集，各級財政是否根據要求配套資金；資金撥付是否足額及時，是否存在截留挪用等問題。資金監管使用審計，重點是審核項目管理單位是否按規定進行監管，資金使用是否合理合法合規，項目支出是否符合計劃，等等。扶貧資金效益審計，重點是審核評價扶貧資金達到的效果，評價其經濟效益、社會效益和生態效益。（三）財政扶貧資金績效審計方法、標準及評價指標。審計方法指審計師為實現審計目標所采用的措施，搜集證據和評析信息是整個審計過程的中心，可將審計方法分為搜集證據和評析信息兩個方面的方法。第一類，搜集證據的方法。具體有五種方法：一是審閱法，指審計師審核和查閱關于財政扶貧資金績效審計對象的各種書面資料，了解財政扶貧資金相關情況。二是實地觀察法，指到被審計單位工地或被審計項目實施現場進行查看，非常直觀地掌握第一手資料，進一步實地核實書面材料。三是訪談法，指以座談會或訪談的形式，組織相關人員進行面對面地溝通交流，進一步驗證所得證據的真實可靠性。四是統計抽樣法，主要運用于數量較大的項目。由于財政扶貧資金績效審計數量較大，不能全面覆蓋被審計對象，只能采取抽樣調查的方式。五是問卷調查法，指按照審計目標制定科學有效的調查問卷，發給有關人員填寫，并收回進行分析，扶貧滿意度調查可采取這種方式。第二類，評析證據的方法。具體有三種方法：一是比較分析法，指審計師把搜集的有關證據與有關規定標準進行比較，評析被審計項目的實施情況。二是專家評分法，指聘請有關方面的專家，對搜集的信息打分，得到定量的評價結果，從而定量評價扶貧項目。三是統計分析法，指審計師采用建立數學模型的方式，將搜集的各類審計信息通過數學模型進行評析，得出評價結果。另外，隨著信息化進程的加快，處理龐大的扶貧信息，需要借助計算機審計技術，提高審計效率和質量。審計標準是審計師實施審計時用來明辨是非、分清優劣的依據，即審計單位開展經營活動所遵循的規則。就審計標準性質來講，審計標準分為法規類、政策類、制度類、計劃和合同類四類審計標準。法規類審計標準，主要指國家立法機關頒布的關于財政扶貧資金審計方面的法律法規，如《憲法》、《民法》、《審計法》等。政策類審計標準，主要是指國家為完成一個時期的目標任務，制定的關于財政扶貧資金審計方面的行為準則，如《中國扶貧開發綱要（2015-2020）》等。制度類標準，主要指國家機關、企事業單位制定的關于財政扶貧資金方面的規章制度，如《財政專項扶貧資金管理辦法》等。計劃和合同類標準，主要指被審計單位制定的項目計劃以及被審計單位同合作單位簽訂的經營合同。財政扶貧資金審計評價指標可包括社會、管理、經濟、生態環境四個方面的指標。社會效益主要是不能給貧困人口帶來經濟利益，但可以改善生產生活水平、提供公共服務，重點包含貧困人口降低比率、貧困戶收入增長率、投入教育資金情況、投入醫療衛生資金情況、建設基礎設施情況等指標。管理效益主要是財政扶貧資金管理使用是否合規合法，是否存在虛報項目、挪用資金等問題，重點包含到位資金率、市縣配套扶貧資金情況、違紀違規情況、年內扶貧項目完成情況、貧困人口滿意度等指標。經濟效益主要是扶貧資金帶來的經濟利益，重點包括貧困人口純收入增長比率、貧困人口人均生產總值增長比率、就業增長比率等指標。生態環境效益主要是不能給貧困人口帶來經濟利益，但能保護環境提高質量，重點包括土地利用率、植被保護率、節能減排情況等指標。

摘要：扶貧工作是我國的一項長期性工作，在扶貧工作中，扶貧資金的來源較之過去更加廣泛，用途也更加廣泛，在扶貧工作的長期建設與發展中，已經取得了一定成效。但也不可忽視扶貧資金使用質量不高的問題，當前在扶貧資金利用上存在一定不足，這與扶貧資金的管理有效性有直接關系。受到扶貧資金管理模式的影響，扶貧資金的有效利用受到了限制，為了能夠較好改善這一問題，還需要從扶貧資金的管理工作中入手，創新管理模式，提高管理有效性。

關鍵詞：扶貧資金；管理模式；創新

扶貧資金的管理模式創新是保證扶貧資金高效使用，能夠獲得較高使用效益的主要方式，在扶貧資金的管理模式創新意識中，應充分利用政務系統提高資金利用與管理的公開性與透明性，加強群眾的監督力度，這樣有利于改善原有的粗放型管理模式，形成精準管理，也有利于保障群眾利益，調動扶貧工作的積極性，更好地開展扶貧工作，實現精準扶貧。

一、扶貧資金管理工作的積極意義

扶貧資金對于貧困地區與貧困戶的經濟水平能夠起到一定的改善作用，但扶貧不僅是資金上的扶持，也是經濟建設與發展上的扶持。為了能夠實現精準扶貧，實現農村經濟發展與建設，需要在扶貧工作中做好相關的管理工作，以管理質量的提高強化扶貧資金的使用效益，在扶貧資金管理工作中提高扶貧資金的使用的準確性。由于扶貧資金使用的范圍廣、項目內容多、耗時長，因此需要通過管理工作進行流程管理，這樣不僅能夠有效提高資金的使用準確性，還能夠減少資金浪費，在使用過程中進行監督與管理，提高扶貧資金使用效益，為扶貧工作奠定資金基礎，避免資金的濫用。另外，扶貧資金的管理還能夠提高貧困地區居民對于政府的信任與認可。由于扶貧資金是為貧困地區相關貧困戶與地區建設所使用的資金，因此受到地區貧困居民的關注是較高的，但當前許多居民并不了解扶貧資金的使用目的與核撥方式，這可能造成資金的濫用與誤用，沒有真正落實到貧困地區建設與貧困戶身上，反而會造成貧困居民對于政府的不信任。通過扶貧資金管理，能夠減少資金的濫用問題，也能夠提高扶貧資金的使用的公開性與透明性，有利于加強貧困居民對于政府的信任與支持，提高了政府公信力。同時，扶貧資金管理還能夠增強政府部門的協調統一性。過去在扶貧資金管理不規范、工作不到位的情況下，與扶貧資金使用、管理相關的部門在資金的管理上過于混亂，多頭管理的問題也時有發生，這不僅造成扶貧資金難以有效利用于扶貧，也造成了相關部門間的溝通失調，影響政府部門的和諧性，也不利于扶貧工作的有序開展。統一扶貧資金管理，能夠提高部門間的溝通與互動，提高信息交流，減少扶貧資金的重復使用，增強政府部門間的協調統一性，提高政府部門工作效率。

二、扶貧資金管理模式的創新

財政扶貧資金是國家設立的用于改變貧困地區、經濟不發達地區落后面貌、改善貧困群眾生產、生活條件，提高貧困農民收入水平，促進經濟和社會全面發展的專項資金。加強財政扶貧資金管理是財政體制改革中的一項重要內容，提高財政扶貧資金的使用效益則是進一步深化財政管理所面臨的一項重要課題。筆者下面就當前財政扶貧資金管理中存在的問題，產生問題的原因及解決問題的辦法談點粗淺的認識。

一、存在的問題

1、賬目管理不規范。一是有些單位財政扶貧資金沒有實行單獨記賬、專賬管理，而是與一般的收支混在一起記賬，致使扶貧資金不能一目了然，結算也無法正常體現；二是扶貧資金的票據不合規，現金收支管理不規范；三是形成的固定資產沒有及時入賬管理。

2、擠占挪用資金。一是將扶貧資金挪用于其他項目；二是造假賬，將資金挪作它用；三是串項移位，改變資金立項時要求的建設內容和地點，造成扶貧資金的擠占挪用。

3、虛報冒領套取資金。一是無中生有造假項目，從中套取國家扶貧資金；二是多報補貼對象和擴大補貼基數，冒領扶貧資金。

4、損失浪費資金。一是立項不科學，致使所建設的項目無效益，或項目夭折，或設備閑置，造成資金的損失浪費；二是建設項目施工方高估冒算工程價款，造成資金的損失浪費；三是有些項目主管單位滯留扶貧資金，不能正常發揮扶貧資金應有的效益。

一、績效目標分解下達情況

1.財政專項扶貧資金下達預算及項目情況。

區2020年庭院經濟補助項目專項資金299.9萬元，覆蓋全區11個鄉（鎮），131個村。對進行種植庭院以及在庭院發展養殖的貧困戶進行補助。

2.財政專項扶貧資金項目績效目標設定情況。

2020年種植水稻136.12畝、玉米1225.33畝、蔬菜2541.42畝、土豆635.36畝；發展家養殖雞72500只、豬273頭；種植補貼標準達到1333元/畝、養殖豬100元/頭，雞5元/只；帶動貧困人口全年總收入689.6萬元，受益建檔立卡貧困戶5352人，帶動建檔立卡貧苦戶脫貧5352人，受益建檔立卡貧困戶人口滿意度98%。。

二、績效自評開展情況

【摘要】文章首先分析了扶貧政策跟蹤審計的特點，對政策跟蹤審計研究作了簡要回顧，然后通過選取脫貧率等變量建立回歸分析模型，研究南寧市政策跟蹤審計對扶貧資金績效的影響，得出扶貧審計對脫貧率有顯著正相關影響的結論，最后提出了專用扶貧資金、盤活閑置資金、加強項目考核、產業多元發展、統籌服務激勵等建議。

【關鍵詞】扶貧政策跟蹤審計；資金績效；影響

黨的十八大以后，中央推行精準扶貧重大政策，加大對貧困地區的支持力度。與此同時，審計署大力開展政策跟蹤審計，監督各級政府的政策落實情況。政策跟蹤審計是為了保障黨和政府制定的政策有效落實，審計機關對政策執行主體的政策執行情況所進行的審計。本文以南寧市為例，研究扶貧政策跟蹤審計對扶貧資金績效的影響。

一、扶貧政策跟蹤審計的特點

（一）持續性。傳統企業審計是在企業公布會計年度報告后進行審計或者年中的一些事項委托會計師事務所進行審計，大部分屬于事后審計和一次性審計。而政策跟蹤審計是對某個政策的貫徹落實情況進行審計、發現問題后要求執行者整改、整改后繼續審計的持續過程。（二）治理性。傳統審計發揮的主要是監督職能，對相關責任人起督促威懾作用。政策跟蹤審計收集政策執行結果的相關信息，反饋給政策制定者，利于其決策的合理性和科學性。政策執行審計也能發現政策本身的問題，對政策的優化給出建議，直接服務于國家治理。（三）多類性。政策跟蹤審計是一個審計體系，包括項目審計、經濟責任審計、重大工程建設審計、財政收支審計等。由于一項政策涉及的相關方和相關事項非常多，只有多類別的審計，才能應對政策的復雜性。

二、研究回顧

【摘要】財政扶貧是我國的重要舉措，而加強財政扶貧資金審計是“十三五”時期審計工作的重點內在要求。本文結合財政扶貧與績效審計的特點，在引入整體性治理理論的基礎上，探究我國財政扶貧資金監管機制的相關構成特征，從“三項效應”、“四類指標”、“五個結合”3個層面梳理解析我國財政專項扶貧資金績效審計的重點內容，并提出了完善財政專項扶貧資金績效審計的政策建議。

【關鍵詞】財政扶貧;扶貧資金;績效審計;整體性

貧困是阻礙社會經濟發展的關鍵點所在，我國一直把基本消除貧困作為作為扶貧開發的戰略目標。經過多年的實踐探索，我國貧困人口由1978年7.71億下降到2015年5675萬，貧困發生率由97.%下降到5.7%，特別在2000年以來，貧困減緩的步伐明顯加快，總體上已基本消除絕對貧困。我國貧困減緩的主要措施是通過政府間的轉移支付，穩步增加對貧困地區的財政專項扶貧資金投入。財政扶貧專項資金是貧困群眾的“救命錢”和減貧脫貧的“助推劑”。然而，因于監管部門間存在的合作治理缺陷，扶貧監管的體制機制方面存在的諸多弊端，導致扶貧資金存在邊際效應降低、非優化配置、利用效率低下、弄虛作假等風險，使扶貧開發面臨“援助困境”。因此，必須加強政府財政扶貧資金審計的研究，以促進財政扶貧績效的整體提升。

一、政府財政專項扶貧資金投入及績效審計的現狀

（一）政府財政專項扶貧資金投入的基本狀況自1980年開始國家實施財政扶貧政策以來，我國政府財政多渠道增加扶貧開發投入，逐步構建了包括發展資金、以工代賑資金、“三西”資金等六個層面的綜合財政扶貧政策體系。具體講：一是財政扶貧開發工作起步階段（1980年-1984年），國家設立支援經濟不發達地區發展資金，重點支持貧困地區，累計安排財政扶貧資金近30億，年均增長率超過10%；二是大規模開發式扶貧起步階段（1985年-1993年），按照扶貧起步階段的政策及規劃要求，國家成立了專門的扶貧機構，累計安排了超過200億的專項扶貧資金，年均增長率達到16.91%，農村貧困人口比重由1986年的14.8%下降到1993年的8.7%，年均減少貧困人口達640萬人，貧困標準提高到483.7元；三是“八七”扶貧攻堅實施階段（1994-2000年），這一階段國家大力推進市場經濟發展，政府累計安排財政專項扶貧資金531.81億元投入貧困區域的二、三產業，通過工業化和市場化帶動區域經濟的發展，改變貧困人口地緣性分布、貧困發生率向中西部傾斜的局面；四是《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》實施階段（2001-2010年），國家累計投入扶貧資金2043.8億元，其中財政專項扶貧資金累計1440.34億元，年均增長率超過9%，到2010年底，整體脫貧貧困村達到12.6萬個，扶貧標準提高到1274元；五是《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》攻堅階段（2011年至今），“十二五”期間國家財政專項扶貧資金投入從2011年的272億元增加到2015年的467.45億元，貧困農民人均純收入增幅高于全國農村平均水平。“十三五”國家為實現精準扶貧戰略良好開局，2016年安排政府財政專項扶貧資金投入更是首次超過1000億元，其中，中央667億元，省級400億元。（二）政府財政專項扶貧資金績效審計的現狀我國政府緊緊圍繞財政扶貧、精準脫貧基本方略，通過安排多層次、多形式的審計項目，突出重點單位、重點項目和資金使用的關鍵環節，不斷加強扶貧審計監督。具體來說：一是在審計監管力度上，國家于2013年、2015年組織開展了兩次扶貧項目資金的分配、管理、使用、效益等規范性的系列審計工作，扶貧項目資金包括政府財政投入、金融扶貧貸款、國際性機構支持扶貧資金以及其他民生項目中涉及到的扶貧資金。同時，2010年以后，部分地方審計機關如河南、廣西、重慶、陜西、青海等也加強了對扶貧資金進行了專項審計，開展的審計內容包括項目的開發執行、專項資金的管理使用情況等。二是在審計區域范圍上，為促進中央扶貧開發工作會議精神的貫徹落實，近年來，國家審計組織沿著資金分配、管理、使用的各個環節，深入貧困村、走訪貧困戶、查看扶貧項目現場，對河北、河南、廣西、重慶等17個省、直轄市的40個縣、區2013-2015年財政扶貧資金管理使用情況進行了審計，重點事項延伸審計了其他有關市縣和單位，涉及364個鄉鎮、1794個行政村和3046個項目，嚴謹細致地開展系列審計工作。三是在審計法律制度建設上，根據扶貧項目的類別性和針對性，我國扶貧資金審計的法律制度包括兩種類型，一種是審計監督的范圍包括但不限于扶貧資金的一般性的國家層面的審計立法，審計覆蓋層面更為廣泛；另一種是以扶貧資金作為審計監督對象的專門性審計立法，具有特殊性的審計使命。但總體來看，目前我國扶貧資金審計主要以一般性審計法律法規為依據。

二、政府財政轉型扶貧資金績效審計中存在的問題

摘要：近年來，中央就統籌盤活財政專項資金多次作出部署，明確鼓勵整合那些目標基本一致、投向相近、用途類似、管理方式接近的財政專項資金。涉農扶貧資金作為財政專項資金的一部分，也將面臨如何整合提升使用效益的問題。當前財政扶貧資金還存在項目設置碎片化、分配部門化、使用效益不高、績效管理空虛化等問題，為解決這些問題，各級政府加快了統籌整合涉農扶貧專項資金的步伐，但在過程中，也曝露了許多問題亟待解決，本文從揭示涉農扶貧資金整合使用中出現的問題入手，梳理出涉農扶貧資金整合的有效路徑，更好發揮財政資金扶貧作用，助力精準扶貧。

關鍵詞：涉農扶貧資金；資金整合；精準扶貧

長期以來，受政府財力的制約，用于扶貧的財政資金投入十分有限。同時受限于財政管理體制的影響，財政涉農扶貧資金分別由農業農村、水利、財政、發改、糧食、交通等多個部門管理支配，導致資金使用零星分散、項目低水平重復建設，有限的財力資源被肢解，資金效益發揮不明顯。因此，從推進脫貧攻堅、全面建設小康社會的大局出發，從集中力量辦大事促進縣域經濟發展的角度出發，推進財政涉農扶貧資金整合勢在必行。

一、溫州財政涉農扶貧資金投入分析

（一）上級財政補助資金投入逐步減少，不能滿足區縣扶貧項目的資金需求從近兩年針對加快發展縣的財政專項扶貧資金投入總量上分析，省級財政補助資金在逐步減少，主要還是以幫扶基礎設施改善為主，市本級占比也很少。各縣市區投入情況也如此，重點以基礎設施的改善為主，也呈逐年遞減趨勢。財政扶貧資金補助項目單一，扶貧發展項目與扶貧小額信貸補助都要靠縣級財政自己籌集。因此僅僅靠上級財政資金補助，還是遠遠不能滿足當前扶貧項目的資金總量需求。

（二）渠道多金額小項目多，涉農扶貧資金具有整合的現實必要性扶貧資金來源渠道多，包括了中央、省級、市、縣四級財政安排的所有可以用于扶貧的資金，涉及發改、資規、水利、農業農村、交通、住建等部門。資金管理部門各自為政，資金分配碎片化傾向比較嚴重，只重輸血不重造血，資金預期的使用效果不佳。如瑞安每年有大小扶貧項目上百個，每個項目資金由幾萬到十幾萬不等。針對這些來自不同渠道、金額大小不一的各類財政資金要整合使用，促進盡快發揮效益。

按照縣委縣政府督查室《關于開展扶貧專項資金督查工作的通知》的文件要求，鄉黨委政府高度重視，積極開展扶貧專項資金自查自糾，現將工作開展的自查情況報告如下。

一、工作推進情況

（一）2016年省級少數民族發展資金中，涉及我鄉的有晏如村5、7組環境提升工程，項目資金為30萬。項目嚴格按照要求規定實施開展，目前項目已經驗收完工，工程款已支付27萬元，還有3萬質量保證金未支付。

（二）貧困村產業扶持資金方面，根據《市農業局關于開展農業產業扶貧基金存在問題對照檢查和整改落實的通知》文件要求，我鄉積極開展產業扶貧基金存在問題自查，并整改落實相關問題，現就存在問題和整改落實的情況做如下報告。

1、存在的主要問題

政策上宣傳不夠到位。我鄉沒有把農業產業扶貧基金的相關使用管理辦法及時完全的給貧困戶宣傳，導致部分貧困戶對農業產業扶貧基金沒有概念，不知道這個惠民政策。我鄉農業產業扶貧資金使用范圍超過方案規定的范圍，直接將資金投入國資公司。

各鎮人民政府，各管理區，縣政府各部門：

根據《省人民政府辦公廳關于做好全省社會保障資金審計工作的通知》（政辦電[2012]18號）要求，省審計廳決定自2012年2月21日起，對我縣社會保障資金、扶貧資金的籌集、管理、分配、使用等情況進行審計。現將有關事項通知如下：

一、審計對象、范圍和時間

（一）社會保障資金審計的主要對象是縣財政、人社、民政、衛生等管理部門、社會保障經辦機構及地稅、殘聯等單位，必要時延伸到相關單位和個人；審計范圍包含社會保險基金、社會救助資金和社會福利資金；審計時間主要是年，同時對2005年以來各年度的相關情況進行審計，重大事項追溯到相關年度。

（二）扶貧資金審計的對象是扶貧、財政、發展改革等部門、負責發放扶貧貼息貸款的金融機構，以及接受、使用扶貧資金或負責項目實施的鄉鎮、村組、農戶及其他用款單位；審計的時間及范圍：對至年管理使用的扶貧資金及實施的扶貧項目進行審計，對扶貧貼息貸款投放和使用情況進行審計調查。

二、組織領導