為促進我市城市交通與經濟社會的協調發展，根據《建設部關于優先發展城市公共交通的意見》（建城〔20**〕38號）和自治區人民政府《關于優先發展城市公共交通的意見》（新政發〔20**〕58號），結合我市實際，就優先發展我市城市公共交通提出如下意見：

一、充分認識優先發展城市公共交通的重要意義

城市公共交通是由公共汽車、出租汽車、軌道交通等交通方式組成的公共客運交通系統，是重要的城市基礎設施，是關系國計民生的社會公益事業。近年來，**市城市公共交通事業有了較快發展。截止目前，全市已有公共汽車3985輛，出租汽車6900輛，每萬人擁有公共交通車輛19.26標臺，在全國大中城市中居較高水平，公交運營線路達118條，運營線路網長度520公里，日公交客運量達142萬人次，城市公共交通在城市交通總出行方式中所占比重已超過35%，公共交通服務水平有了提高，市民乘車難的矛盾得到較大程度的緩解。但隨著經濟和社會的發展、城市面積的不斷擴大和人口的集聚，道路發展與機動車輛增長不相適應的矛盾日益凸顯，交通擁堵現象時有發生，影響了人民群眾的正常生活和城市經濟與社會的發展。

公共交通優先即“人民大眾優先”。優先發展城市公共交通是實踐“三個代表”重要思想和落實科學發展觀的具體體現，也是改善城市人居環境、完善城市功能、促進城市可持續發展的基礎工程。要通過公交規劃優先、場站建設優先、路權優先和公交政策優先確立公共交通在城市交通中的主體地位，為廣大市民群眾提供一個安全、方便、舒適、快捷、經濟的出行方式。各有關部門要加大對優先發展城市公共交通的宣傳力度，充分利用各種新聞媒體宣傳優先發展城市公共交通的重要意義，營造有利于城市公共交通持續、穩定、健康發展的社會氛圍。

二、優先發展城市公共交通的主要任務和目標

按照因地制宜、統籌規劃、分步實施、協調發展的原則，加大對城市公共交通的投入力度，采取有效措施，爭取用五年左右的時間基本確立公共交通在城市交通中的主體地位。到2010年全市公共交通線網密度達3.8公里/平方公里，公共汽車平均運營速度達到25公里/小時以上，準點率達到90%。站點覆蓋率按300米半徑計算，建成區大于50%，中心城區大于80%。建成區90%的兩點間公共交通可達時間不超過50分鐘，城市公共交通在城市交通總出行中的比重達到40%以上。完善公交線網，初步形成以大運量快速交通為骨干、常規公共汽車為主體、出租汽車等其他公共交通方式為補充的城市公共交通體系。建立城鄉一體化的公共交通體系，在**市與昌吉、米泉等周邊城市之間形成30分鐘至1小時交通圈，為發展融合經濟、加快區域經濟一體化進程提供保障。

一、問題提出

近些年，在我國高速發展的社會環境下，公共交通建設在各線城市的發展規劃中占據了極為重要的地位，一二線城市以地鐵等軌道交通為主要發展方向，三四線城市則以快速公交等公路交通為主，發展極為迅速。而這類以公共交通為對象的政府投資項目，由于政府公共交通投資項目通常財政投入大、耗用資源多，并且與百姓生活息息相關，因此，如何對此進行評價，不僅是政府績效審計實務工作的重點內容，也是績效審計理論研究的熱點之一。目前，學者們就政府公共交通投資項目績效評價理論及方法的創建提出了諸多有價值的觀點與結論，但尚未形成統一的認識，按照有關投資項目績效審計評價體系指標的基本內容，可將此領域的研究分為三個主要方向：基于“投入－產出”理論上的“3E”或“5E”評價指標體系研究、基于“受托責任”理論的政府績效責任審計評價體系研究以及借助以“因果關聯”為理論解釋的平衡計分卡及其應用原理構建評價指標體系的研究。但是這些評價方式在評價結果的客觀性與實用性上均存在改進空間。

二、績效審計“階梯型”評價模式的內容框架

關于構建的公共交通投資項目的績效審計評價的基本框架，是反映績效評價內容的基本平臺。因此，為確定具體的指標用以具體衡量，首先應當確定該績效評價框架。“階梯型”的績效審計評價框架是基于不同生產要素在公共交通投資項目的不同階段中發揮的作用，在完成價值的形成與轉化中所體現出的“階梯型”的發展過程。參閱圖1。從圖1可以看出，這一“階梯型”的評價指標體系從橫向和縱向兩個角度進行系統的衡量。橫坐標上，表示審計階段，依據照審計客體的轉換，按“準備階段”、“建設階段”“、營運階段”劃分工程項目的生命周期，進行階段審計。縱坐標上，表示審計緯度，依據價值的形成過程，從“資源配置”“、職能行使”“、潛力發揮”“、貢獻效益”四個方面進行績效評價。四個維度之間存在內在邏輯關系參閱圖2。的。貨幣資金、實物資產、人力資源是項目建設和管理過程中初始價值形態，隨著項目建設和管理的不斷進行，實現資源配置、資源管理、資源增值，并最終發揮其社會價值，實現項目的最終目標。由于不同的項目階段，對應以不同的價值形成過程，并不是每一階段都需要對這四個緯度進行衡量，因此我們僅在事前項目的準備階段以“資源配置”和“職能行使”為審計緯度對項目進行審計評價，其審計客體為政府有關部門；在隨后的建設階段，就中標的建設單位，增加“潛力發揮”緯度，對施工的過程和竣工驗收進行審計；最終在交付使用的績效審計中，再添加以“貢獻效益”緯度，以公交公司等管理事業單位為審計客體，對建成后的公交項目綜合運行情況進行績效審計。“階梯型”評價模式以“貨幣、實物、人力”三大生產要素的價值的形成過程為導向，在不同的審計階段對應以“資源配置”、“職能行使”“、潛力發揮”“、貢獻效益”四個緯度進行績效審計。階梯的形態不僅體現體現了橫向審計階段與縱向審計緯度的有效結合，并且以上升的趨勢來體現審計過程的層層遞進，以是否滿足公共需求、實現社會效益為最高目標的評價導向。

三、績效審計“階梯型”評價模式的指標體系

（一）資源配置對應的指標體系設計在考慮建設過程中的價值元素時，不能忽略的是這三項價值要素本身即具有價值，因此在最底層設立“資源配置”這一緯度，來對項目在資源運用的經濟性方面進行績效審計與評價。并且在項目的不同審計階段，對于這三項生產要素的評價都是必須的，隨著項目建設的推進，對生產要素評價的內容也會隨之改變。具體參閱表1。（二）職能行使對應的指標體系設計由于在資源配置環節這三項生產要素處于相對靜態，價值較低，只有將其投入到動態的投資項目建設過程中才會發揮作用形成更大的價值，因此對投入使用的基本要素在項目的有關建設流程中行使職能的效用，我們需要設立“職能行使”這一緯度來對建設過程中的效率性進行績效審計評價。同樣的，職能行使的過程是每一審計階段都要經歷，對應我們也需要做出不同的評價。具體參閱表2。（三）潛力發揮對應的指標體系設計隨著項目的建成，在公共交通投資項目中體現為道路的修繕、交通工具的購置、站臺設施的建成等方面，三大要素的價值進一步上升，由于尚未投入運營使用，故仍在建設階段以“潛力發揮”這一緯度對其潛在的價值進行效率性的績效審計與評價。由于對“潛力發揮”的評價僅在項目建設完成之后，因而只在建設階段和營運階段進行評價，具體參閱表3。（四）貢獻效益對應的指標體系設計當公共交通項目投入運營，即為最終滿足公共需求、實現社會效益時，“貨幣資金”、“實物資產”、“人力資源”實現了其最終的價值，由此我們以“貢獻效益”對其進行綜合的效果性績效審計評價。具體參閱表4。

第一章總則

第一條（目的和依據）

為了規范本市公共交通車輛、車站廣告設置，確保公共交通安全運營，維護乘客乘車環境，依據有關法律、法規、規章的規定，結合本市實際情況，制定本規定。

第二條（適用范圍）

本規定所稱的*市公共交通車輛、車站廣告，是指以本市公共汽車和電車（以下統稱公共汽電車）、出租汽車、軌道交通車輛、車站設施為載體的廣告。

本規定所稱的軌道交通車站，包括軌道交通站廳和站臺、軌道交通出入口、軌道交通通道。

各省、自治區建設廳，直轄市建委，北京市、重慶市交通委員會，上海市城市交通管理局：

為了貫徹落實黨的十六大精神和《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，促進城市交通與城市經濟社會的協調發展，現就優先發展城市公共交通提出如下意見：

一、充分認識優先發展城市公共交通的重大意義

城市公共交通是由公共汽車、電車、軌道交通、出租汽車、輪渡等交通方式組成的公共客運交通系統，是重要的城市基礎設施，是關系國計民生的社會公益事業。改革開放以來，我國城市公共交通有了較快發展，但隨著經濟的發展和城市的擴大，一些城市交通擁堵、出行不便等問題日益突出，嚴重影響了人民群眾的正常生活和城市的發展。優先發展城市公共交通，不僅是緩解城市交通擁堵的有效措施，也是改善城市人居環境，促進城市可持續發展的必然要求。

公共交通優先即“人民大眾優先”。各地城市人民政府要充分認識優先發展城市公共交通的重大意義，把大力發展公共交通，為城市居民提供安全、方便、舒適、快捷、經濟的出行方式，作為實踐“三個代表”重要思想，堅持立黨為公，執政為民的一項重要工作，擺到重要位置切實抓緊抓好。要在全社會廣泛宣傳實施“公交優先”的重要意義，營造有利于城市公共交通持續、穩定、健康發展的社會氛圍。

二、優先發展城市公共交通的主要任務和目標

一項復雜的社會系統工程。各級各部門要將該項工作作為疏通鄉村交通、改善人居環境、推動經濟社會發展的重要內容,優先發展鄉村公共交通.切實抓實抓好。為加強對優先發展鄉村公共交通工作的領導,市政府成立市優先發展鄉村公共交通工作領導小組(成員名單附后),負責優先發展鄉村公共交通工作的政策完善、協調推進和監督檢查。各有關部門要各負其責、加強配合,共同推動鄉村公共交通發展。要動員社會各界力量,充分利用各種宣傳媒體,廣泛宣傳優先發展鄉村公共交通的重要意義,推動“公交優先”理念深入人心,成為社會共識,營造有利于鄉村公共交通繼續、穩定和健康發展的良好社會氛圍,引導市民自覺選擇公共交通作為出行的主要方式,培育鄉村良性公共交通市場,保證工作有序推進。

貫徹落實科學發展觀、實施國家能源戰略、保證和改善民生的肯定要求。為加快我市現代化鄉村公共交通體系建設,鄉村公共交通是關系國計民生的社會公益性事業。優先發展鄉村公共交通.進一步緩解交通擁堵,優化人居環境,根據國家、省相關文件精神,現就優先發展鄉村公共交通工作提出如下意見:

一、優先發展鄉村公共交通的總體要求和目標任務

(一)總體要求。堅持“統籌規劃、政府主導、政策扶持、行業推進”原則.科學編制和完善公共交通規劃,統籌安排公交基礎設施及配套設施建設,推廣和普及節能環保型公交車輛,建立公交可繼續發展機制,大幅提高公共交通在出行總量中的分擔率,建立起結構合理、高效快捷、與鄉村經濟社會發展水平相適應的鄉村公共交通體系,保證公共交通在鄉村交通中的主導地位,努力打造“公交”全國優質服務品牌。

(二)目標任務。2015年.公交車停車供應能力提高到80%2020年,鄉村公共交通客運量占總出行比重達到40%;萬人擁有公交車達到20標臺以上;建成一級換乘樞紐站10個、二級換乘樞紐站20個,公交車停車供應能力提高到90%以上,基本形成以軌道交通和快速公交為骨干、普通公共汽(電)車為主體、出租汽車等其它公共交通方式為補充、城區公共交通與對外交通緊密銜接的鄉村公共交通體系,為人民群眾提供平安可靠、方便快捷、經濟舒適的公共交通服務。

二、科學編制鄉村公共交通發展規劃

編者按：本文主要從我國公共交通的現狀分析；國外公共交通的經驗借鑒；構建服務公眾的公共交通；結語四個方面進行論述。其中，主要包括：我國汽車工業的發展也進入了前所未有的“黃金時期”、公共交通的吸引力不強、全國民用汽車保有量達到4329萬輛、我國城市空間資源有限、我國大城市目前公交承擔的客流比重一般在10%～20%、歐美，大城市都建有完善的公共交通設施、車站出口，就設有公共汽車站和出租汽車站、降低單人小汽車的出行和使用、給予公交車輛優先行駛的“特權”、全面發展地面公交，完善公交網絡、強化樞紐功能，提供便捷的換乘平臺、公共交通及設施的人性化改造、利用信息技術提高公共交通的服務質量等，具體材料請詳見。

摘要：隨著我國私人小汽車擁有量的快速增長，城市交通擁堵等問題日益突出，優先發展公共交通已成共識。但對發展公共交通的探討通常過于注重如何降低居民出行的經濟成本，片面強調公交優先是對工薪階層和低收入人群的優先。為了引起人們對私人小汽車與公共交通競爭發展條件下被忽視的“公共理念”的關注，使公共交通真正成為所有人的選擇，必須在“公共理念”的基礎上，針對我國現狀提出一系列發展公共交通的舉措。

關鍵詞：公共交通；公共理念；全體公眾；吸引力

當前城市交通發展的狀況，可以概括地分為以小汽車為主導和以公共交通為主導的兩種典型的交通發展模式。以小汽車為導向的交通需要更多的土地用于道路和停車，這種交通方式鼓勵低密度的城市擴張，即所謂的“蔓延”方式，它增加了人均土地開發量，同時還帶來了各種成本開支，包括建設公路設施而增加的經濟成本、因道路土地增加導致綠色空間減少而引起的環境和美學成本、因低密度開發而提高的人均市政和公用設施成本。

在我國城市化進程及城市空間擴展進入高速發展時期的同時，我國汽車工業的發展也進入了前所未有的“黃金時期”。居民人均收入大幅提高，導致近年來城市機動車數量快速增加并呈現出加速發展的趨勢。作為城市人口密集的發展中國家，積極發展公共交通是解決土地資源匱乏、道路面積率相對較低、城市交通污染嚴重等一系列城市交通問題的最佳選擇。于是，各城市試圖大力發展公交，推崇公交優先政策，但效果不盡如人意。公共交通的吸引力不強，最主要的癥結之一在于忽視了公共交通最重要的理念——服務全體公眾。多年以來，改善公共交通條件的探討比較注重于如何降低居民出行經濟成本，以增加公共交通的吸引力。過于強調出行成本往往導致公共交通乘坐的舒適性下降，從而逐漸成為工薪階層和低收入人群不得已的選擇。因此，有必要增強公交出行的舒適性和便捷性，“以人文本”、以全體公眾為本，為所有人服務，而絕不僅僅針對普通百姓或者低收入者；有必要全方位建設更具吸引力的公共交通系統，使公共交通具備真正的公共理念。

一、我國公共交通的現狀分析

一、充分認識優先發展城市公共交通的重大意義

城市公共交通是重要的城市基礎設施，是關系國計民生的社會公益事業。優先發展城市公共交通，是改善城市人居環境、構建和諧社會、促進城市可持續發展的必然要求。也是由我國土地資源稀缺、城市人口密集、群眾收入水平總體不高這樣的基本國情所決定的。各級政府、部門要認真學習、深刻領會總理關于“優先發展城市公共交通是符合中國實際的城市發展和交通發展的正確戰略思想”的指示精神，提高對優先發展城市公共交通和“公交優先”就是“人民大眾優先”的重要性的認識。把優先發展城市公共交通作為實踐“三個代表”重要思想、貫徹落實科學發展觀和建設和諧社會的一項重要工作，列入政府的重要議事日程，認真實施優先發展城市公共交通戰略，切實加強領導、管理和監督。進一步營造有利于城市公共交通持續、穩定、健康發展的社會氛圍，促進城市公共交通與城市經濟社會協調發展。

二、充分發揮規劃的調控保障作用

城市公共交通規劃是城市總體規劃的重要組成部分。要以科學配置和利用交通資源為目標，建立以公共交通為導向的城市發展和土地配置模式，保證城市交通規劃與城市總體布局和人口、產業分布相協調，重點確定公共交通結構、線網分布、場站布局、用地規模、建設計劃。同時，《*中心城區城市綜合交通系統規劃》、《*中心城區城市公共交通專項規劃》、《*中心城區城市交通管理規劃》編制完成按程序報市政府批準后，要保證其嚴肅性和穩定性，認真組織實施，并定期進行監督檢查。

三、加大投入，進一步完善城市公共交通基礎設施

（一）從規劃建設管理的源頭上，保障公交場站和配套設施建設的規范與完善。政府相關部門要按照城市公共交通規劃的要求，把公共交通場站與配套設施納入城市的舊城改造和新城建設計劃，對公交客運場站設施給予必要的資金和政策支持。公共交通場站作為新建居住小區、開發區、大型公共活動場所等工程項目配套建設的一項必需內容，實行同步設計、同步建設、同步竣工、同步交付使用。已經投入使用的公共交通場站設施，不得隨意改變用途。對符合公共交通車輛通行條件的居住區，應設置公共交通線路及相應站點。在市區設置公交專用道的主要交通干道上，建設港灣式停靠站，配套完善站點、候車亭等設施。按照“滿足群眾要求，不干擾正常通行”的原則，合理規劃、科學設置單位通勤車和出租汽車停靠點。新建主干道必須同步設置港灣式公交車站；新建住宅小區、城市道路必須配套完善公交設施，對未按規定配套建設公交場站等城市公共交通設施的項目不予審批，不予驗收。

一、立足全局，切實把城市公共交通擺在優先發展的位置

（一）牢固樹立優先發展城市公共交通的指導思想。全面貫徹落實科學發展觀，堅持統籌規劃、分步實施、政府主導、優先發展的原則，按照“財政安排優先、政策扶持優先、土地配置優先、路權使用優先”的要求，以滿足廣大人民群眾出行需求為出發點，統一規劃指導，強化基礎設施，優化運營結構，加大政策扶持，不斷深化改革，健全保障機制，建立與城市規模和未來發展相適應的結構合理、設施配套、高效快捷的公共交通體系，促進全市經濟社會協調發展。

（二）明確城市公共交通發展的目標任務。力爭到2010年，全市公共交通車輛平均運營速度達到20公里/小時以上，準點率達到90%，兩點間換乘不超過兩次。中心區的公交線網密度每平方公里達到2．5公里，邊緣地區線網密度達到1．6公里。城市公共交通在城市交通總出行中的比重達到30%以上。萬人公交車擁有率達到12標臺以上。初步建立以常規公共汽車為主體、出租汽車等其他交通方式為補充的城市公共交通體系,基本確立公共交通在城市交通中的主體地位。

二、規劃先行，為優先發展公共交通提供指導

（一）完善城市綜合交通規劃。規劃部門要結合第四版城市總體規劃的修編，修訂完善《城市綜合交通規劃》，突出公交優先的地位，做好規劃控制及動態完善等方面的工作。

（二）加快城市公共交通專項規劃的修改完善工作。在廣泛征求意見，贏得社會各界認知和支持的基礎上，盡快進入報批程序，及早公布實施。

交通發展戰略是城市綜合交通規劃首要的組成部分，它在對城市交通未來發展趨勢的總體預測和判斷的基礎上，宏觀地把握城市交通發展的方向，關注城市交通發展的大局。*市是全國重要的工業城市、交通通信樞紐和貿易口岸，是長江上游最大的經濟中心。然而，*城市交通在系統建設、模式選擇、建設標準和供需管理等方面與一些先進城市仍然存在差距，所以*城市交通發展需要立足于城市功能、布局與交通的協調發展，尋求可持續的發展道路。

建立以軌道公共交通為主的交通模式

交通模式反映了城市交通的發展戰略。交通模式是在用地布局、人口密度、經濟水平以及社會環境等特定條件下形成的交通方式結構，即各種交通方式承擔出行量的比例分配。

以日本東京為例。東京是世界上著名的交通繁忙城市，城軌系統和鐵路系統是公共交通的主導方式。從東京市區范圍出行的交通結構來看，東京市區公共交通比重最高，而小汽車比重最低。從可持續發展角度看，東京的公共交通比重高于*，尤其是軌道交通比重相差甚遠。在世界先進城市中，東京以發達的、極具吸引力的軌道交通而成為特大城市交通可持續發展的成功典范，東京的城市交通發展模式應該成為*城市交通發展的首選模式。

2007年5月，*市政府常務會議審議通過了《主城區軌道交通線網控制性詳細規劃》，規劃在主城區2737平方公里范圍內修建“九線一環”共十條軌道交通線路。“九線一環”遠景線網線路總長513公里，其中地下線220.9公里，高架線（含地面線）292.1公里，遠景線規劃期限為2050年。“九線一環”建成后，主城每平方公里范圍內軌道交通線網密度將達到0.65公里。

本文從可持續發展的要求出發，結合*自身特點，充分考慮城市土地和交通資源以及環境上的約束條件，認為*城市交通發展模式應該是：優先發展能滿足大部分交通需求的以軌道交通為主體的公共交通體系，大幅提高公共交通的客運分擔比重；同時努力引導和控制小汽車的使用，壓縮出租汽車的所占比例。

1公共交通管理法規建設必要性

近年來，隨著機動車輛的增加，交通擁擠狀況也迅速加劇，交通擁擠已成為城市管理的一大難題，這對公共交通的管理提出新的要求。我們知道，公共交通管理是一個高度綜合而復雜的問題，涉及到政策、機構、體制、管理、收費與價格、基礎設施建設和投資等各個方面。而解決這一問題的關鍵，首先應從公共管理的法規建設入手。公共交通法規建設的必要性有以下幾點：

（1）加強交通法規建設是建設有中國特色社會主義法律體系的一部分。中共十五大提出“2010年形成有中國特色社會主義法律體系”的立法目標,這一立法目標是我國建立社會主義法治國家的前提。有中國特色社會主義法律體系的構成,必須門類齊全、結構嚴謹、內部和諧、體例科學。其中門類齊全就是指在經濟、政治、文化等社會生活各方面起到調節的作用。交通行業尤其是公共交通對于經濟發展、社會秩序和人民生活方面起到越來越重要的作用。因此，交通法規理應是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，理應健全和完善。

（2）加強交通法規建設是依法治國、依法治交通的需求。隨著依法治國和依法行政觀念的不斷深入，充分發揮法律的導控功能已成為公共交通管理部門加強交通管理的一個重要手段。依法行政和依法管理交通的一個前提是“有法可依”。目前公共交通管理部門執法依據數量很少，幾乎沒有成文的法律法規，其中還有相當數量是計劃經濟體制下制定的，已經遠遠不能適應市場經濟條件下道路交通管理執法的實際需要，所以要盡快加強交通管理法規的建設。

（3）加強交通法規建設是交通運輸實現大發展的需求。目前，隨著市場經濟的日益完善，交通行業也已經開始向市場經濟轉軌，交通體制改革也在社會主義市場經濟原則指導下進一步深化，以提高效率為主要的目的。因此，公共交通的管理中引入了競爭機制，允許私營部門可以在公共交通服務的供給和經營領域中補充和替代現行的政府職能，公共交通服務的合理定價、公共交通企業的所有權、經營權和管理法規等方面都會出現很大的變動，這對公共交通管理而言既是挑戰也是機遇。競爭機制的引入必定會使得我國的交通運輸出現大發展的局面，而如果想要成功地跨越這道坎，實現大發展，交通法規建設勢必先行。

2我國公共交通管理的立法現狀