一、傳統(tǒng)公共行政

(一)公共行政的含義及其由來

公共行政是指政府依法以一定的組織形式行使行政權力，管理公共事務，提供公共服務的活動［1］。從該含義可以看出，在公共行政管模式下，政府是公共行政領域的最主要主體與關注對象，政府行使行政權力的目的是管理公共事務，提供社會需求的公共服務，方式是通過權力的行使來實現(xiàn)。公共行政作為政府管理國家和社會事務的一種方式，有其產生和發(fā)展的歷史過程，公共行政學產生于西方國家，它最初是從工業(yè)化初期開始的，這一時期是指從18世紀80年代至19世紀70年代末將近一個世紀的時間。在這一階段，隨著資本主義經濟迅速發(fā)展，西方國家的政治生態(tài)發(fā)生了巨大的改變，人們普遍追求分權與法治，政治參與意識得到空前提高提高。在社會大環(huán)境的影響下，此時的公共行政奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的原則，政府只提供法律制度、公共秩序的維護等最基本的公共產品［1］。該時期由于資本主義國家還處于工業(yè)化的初期，社會成員的利益分化和國家經濟、管理事務還不是很復雜，在市場經濟自由競爭精神的感召下，政府來說給予了經濟發(fā)展的充分自由，政府自身的管理任務也相對較輕。從19世紀80年代至20世紀初，西方資本主義國家相繼完成了工業(yè)革命，隨著經濟的發(fā)展和交通條件的改善，城市化不斷加速推進，出現(xiàn)人口不斷向城市集中。隨著社會財富的壯大，資本主義國家階級矛盾出現(xiàn)。政府作為資產階級的利益代言人，必須在調整社會利益上做出一些努力。在歷史的推動下和現(xiàn)實社會的需要，公共行政學作為一門學科就應運而生了。公共行政學的產生可謂西方資本主義國家的“政府革命”，它在推動政府自身建設和調解社會矛盾上發(fā)揮了巨大作用。

(二)公共行政的基本特征

對于傳統(tǒng)公共行政特征的概括，理論界看法不一。B?蓋伊?彼德斯認為，傳統(tǒng)的公共行政的特征主要包括:(1)政治中立的公務員制度;(2)政府部門內部實行層級管理和規(guī)章制度式管理;(3)政府內部組織的永久性和穩(wěn)定性;(4)制度化的公務員制度;(5)內部管理;(6)結果上的平等。［2］歐文休斯將傳統(tǒng)公共行政的特征概括為:行政部門處于政治領導的正式控制下，建立在官僚制的嚴格的等級制模式的基礎之上，由常任的、中立的和無個性特征的官員任職，只受到公共利益的激勵，不偏不倚地為任何政黨服務，不是修飾政策，而僅僅是執(zhí)行被政治官員決定的政策。［3］據此，筆者認為傳統(tǒng)公共行政有以下特征:

1．政府的“一元”治理主體依據委托—人理論:“在現(xiàn)代市場經濟中，委托關系大量地表現(xiàn)為股份公司中資本所有者和企業(yè)最高決策者(董事會和總經理)之間的關系。但是，在如今，關系也不僅僅局限于這種領域，它可以‘存在于一切組織，一切合作性活動中，存在于企業(yè)的每一個管理層級上’。這說明，由私營部門管理產生而來的委托—理論可以被推廣到公共部門管理”。［4］因此，我們可以說政府與公民之間形成一種委托關系。所以說，政府對社會應該是一種責任而不是一種強制力量。我國封建小農經濟的社會經濟基礎，社會力量弱小，中央政府控制社會一切。計劃經濟體制下政府起資源配置的基礎性作用。直到現(xiàn)在我國政府的“一元”治理主體地位還沒有得到徹底地改變。

【內容提要】民主和責任，是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的兩項基本原則，也是支配政府行為的內在價值取向。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。本文從政府與公民的關系、政府內部間的關系等兩個層面，分析了公共行政的民主和責任取向的內涵和意蘊，對中西方公共行政實踐中若干問題進行了剖析，并提出了相應的對策建議。

【關鍵詞】公共行政/民主/責任/價值取向

政府作為“一以公民的自愿聯(lián)合或本質上的強制性為基礎的組織”（注：參見斯蒂格利茨等《政府為什么干預經濟——政府在市場經濟中的角色》，中國物資出版社1998年版，第69頁。）其產生源于人民的公意達成和公意授權，其功能在于運用其他社會組織所不具備的強制性公共權威，承擔起無可替代的社會責任，這內在地決定了民主取向和責任取向，必然是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的兩項基本原則，以及支配政府行為的內在價值準則。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。

一

在迄今為止的各種類型國家中，擁有行政權力、履行行政職能的主體無疑都是政府，但對現(xiàn)代民主制國家而言，政府的這種行政主體地位又是有限的、有條件的，它必然受制于社會、公民或立法機關，由此決定了現(xiàn)代公共行政的民主取向。對此我們可以從以下兩個層面加以說明。

（一）政府與公民的關系

一、新公共管理的理論基礎

如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現(xiàn)代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業(yè)經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續(xù)、制訂并公布服務標準、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權，以適應變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

一、公共行政價值概述

（一）工具性價值

傳統(tǒng)公共行政強調行政的技術性、科學性和程序性，追求公共行政的“管理價值”；新公共行政將社會公平引入公共行政范疇，試圖在“管理價值”的基礎上實現(xiàn)公共行政的“憲政價值”；新公共管理主張通過引入競爭、引入私營部門的管理方法、通過公共服務的市場化和社會化以實現(xiàn)公共部門效率的最大化，偏重于追求公共行政的“管理價值”；新公共服務倡導民主、公民參與、回應性、公共利益等價值理念，它在對新公共管理批判繼承的基礎上試圖實現(xiàn)“管理價值”與“憲政價值”的和諧共處。

（二）終極性價值

憲政價值和管理價值都只是公共行政的工具性價值，效率和公平都不是公共行政的終極目標，從本質上來講它們都應該服務于公共行政的“終極性價值”，這種“終極性價值”體現(xiàn)為有效地解決社會問題、促進社會發(fā)展和實現(xiàn)人類幸福等。因此，關于公共行政究竟應該追求效率還是追求公平的爭論完全沒有必要，“效率”和“公平”本是一組不帶任何感情色彩的中性詞，只有在其能有效地服務于公共行政的“終極性價值”時才具有實質性意義。公共行政在未來的發(fā)展過程中不應局限于處理工具性價值內部的“管理價值”與“憲政價值”之間的關系，更應該注重處理好“工具性價值”與“終極性價值”二者之間的關系，讓工具性價值更好地服務于終極性價值，從而實現(xiàn)公共行政的終極目標。

二、公共行政之終極性價值闡釋

1、公共行政管理主義之內涵

從1980年代以后，在西方大部分發(fā)達國家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運動，這一運動被冠以不同的稱號，如管理主義(managerialism)、以市場為基礎的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業(yè)型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)官僚體制已經被新型態(tài)的以市場為基礎的治理模式所取代，并認為公共部門正浮現(xiàn)出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內涵呢？依據OECD（經濟合作與發(fā)展組織）所作的界定，西方國家所展現(xiàn)的政府改革的共同內涵，包括以下幾個方面：

（1）企業(yè)管理技術的采用；

（2）服務以及顧客導向的強化；

（3）公共行政體系內的市場機制以及競爭功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認為，它包括：（1）視人民為顧客，并強調顧客的價值；（2）創(chuàng)造市場或準市場的競爭機制；（3）擴大個人以及私部門自理的范圍；（4）購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場來測定績效目標；（7）彈性工資。

學者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項要點，認為新公共管理的特質為：

在我國，80年代中期恢復和重建行政學的時候，我們是在行政管理學的名義下來進行學科規(guī)劃和理論建構的。近些年來，由于公共行政概念的引入，關于公共性的概念以及其所指稱的內涵引起了人們的關注和討論。這一討論不僅是有理論意義的，而且具有直接的實踐價值。因為,它關系到對行政的性質的認識和界定，如何認識和界定行政的性質又對政府目標的實現(xiàn)，政府行為的規(guī)范以及行政體制和程序的設計,都有著直接的指導意義。或者說公共性這個概念所標示的是最為基本的行政理念,是整個行政體系和行政行為模式建構出發(fā)點和原則。在行政發(fā)展史上，公共性的概念是與公共行政這一行政模式聯(lián)系在一起的。只有對于公共行政來說才有公共性的問題。然而，在這個問題上的認識混亂，往往使我們在考察行政管理歷史的時候誤用公共行政的概念。從我國的情況來看，學術界在概念使用上的混亂是驚人的，人們甚至談論所謂奴隸社會的公共行政封建社會的公共行政。在這些社會歷史階段中，有行政是毫無疑問的。但這時的行政在多大程度上屬于公共的(顯然應當作出否定的問答。同樣，人們對publicadministrationandpublicmanagement:也不加區(qū)分.要么將兩者都稱作為公共行政,要么將兩者都稱作為公共管理.這實際上是在橫向的維度把公共行政的公共性與公共領域的公共性加以混淆了，而在縱向的維度上則把不同的社會治理模式的公共性混淆了.如果我們在這些概念上經常出現(xiàn)誤用或亂用的情況的話，說明我們的理論是缺乏系統(tǒng)性和一致性的.說明我們關于現(xiàn)實的認識是混亂的，說明我們提出的行政改革方案在目標上是不明確的或有著錯誤導向的可見，需要對“公共性”的概念進行討論。

一、公共性問題的由來

哈貝馬斯是一位在公共性問題研究中作出了突出貢獻的學者，它在《公共領域中的結構轉型》這部著作中對公共性的生成進行了耐心細致的考證根據哈貝馬斯的研究，公共性的問題并不是歷來就有的，而是與近代社會一道成長起來的，在公共性問題的早期存在中，只能到咖啡館、信息欄、俱樂部小報中去發(fā)現(xiàn)公共性的雛形至于人們對公共性問題的認識則更晚得多就“公共”(Public)這個詞語來看，在英國，大致是從17世紀中葉才開始使用雖然英國這個時候使用了。公共。這個詞語，卻往往是在。世界。或者。人類。這個意義來使用這個詞語的，也就是說，它尚不具有現(xiàn)代語匯中“公共”一詞的內涵在法語中，“公共”(lepublic)一詞最早是用來指稱“公眾”，這與現(xiàn)代語匯中的。公共。一詞已經有了一定的相近性，考慮到“公共”一詞與“公眾”一詞在現(xiàn)代社會的一定程度上的相關性，應當說，法國人是較早開始覺知到有著公共性問題的存在的大約17世紀末，法語中的。Publicity。被借用到英語里，變成了。Publicity。在德語中，直到18世紀才開始出現(xiàn)這個詞當這個詞被移植到德語中的時候，主要是從屬于批判的目的，大概是指“公眾典論”。這也就像當代中國有人使用“善治”這個詞來達到批判目的，即批判某種治理是“惡治”一樣至于法語中的。公眾典論。(opinionpublique)和德語中的“公眾典論”(ffentlicheMeinung)一詞，則是到了18世紀下半葉才被造出來。

哈貝馬斯的書是一部哲學著作，他的目的是從哲學的角度考察公共領域的生成及其轉型所以，它在這里所作出的考證還是屬于對公共領域中公共性生成的考古學發(fā)掘在哲學的意義上，公共性只能是一種形態(tài)或屬性，即公共領域的屬性但是，對于一些具體的學科來說，公共性就需要在與某些實體性存在相對應的關系中來加以把握考慮到公共行政是公共領域的一個實體性的構成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈貝馬斯關于公共性生成的歷史中來加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)這個概念是美國人的創(chuàng)造，是在威爾遜提出了“政治一行政二分”原則之后才被創(chuàng)造出來的。起初，它所表明的是行政的’價值中立”和工具性。到了20世紀中期以后，“公共行政”這個概念開始向早期的“公共”一詞回歸，有了廣泛而充分的“代表性”的涵義，即充分地反映公眾意志、積極地回應公眾要求、以一切特殊利益背后的社會普通利益為目標取向等內容。這樣一來，“公共”一詞所指稱的就是行政的性質，即具有公共性的行政，它即不同于“政黨分肥制”條件下的服務于階級或階層利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原則下的工具性行政，而是一種具有公共性的行政所以，公共行政這個概念的出現(xiàn)已經有了100多年的歷史，但其內涵卻發(fā)生了變化，我們大致可以把20世紀60年代末和70年代初看作為公共行政的轉型期，在此之前的公共行政與在此之后的公共行政是有著不同內容的也就是說，是經歷了這樣一個轉型過程，公共行政才進入了自覺建構公共性的歷史階段在這之前，雖然包含著公共性內容和有著公共性的問題，但一直處在一個不自覺的狀態(tài)這也就是弗雷德里克森所說的:。簡而言之，第二代行為主義者與其先驅相比，不太偏重于‘一般的’，而較偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而較偏重于‘顧客影響導向的’;不太偏重于‘中立的’，而較偏重于‘規(guī)范的’并且按照人們的愿望，它并非是不太科學的。.

正如哈貝馬斯在考察公共領域時回溯到14世紀一樣，對公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出現(xiàn)，即回溯到根據啟蒙思想家的設計原則而建立起來的政府。有了國家，也就有了政府。在人類文明史的早期歷史階段中，國家與政府并沒有得到分化，而是合為一體的，以至于直到今天，人們還會在國家的意義上使用政府的概念或在政府的意義上使用國家的概念或者，人們?yōu)榱税褔液驼畢^(qū)別開來而把國家稱作為廣義的政府，而把實現(xiàn)了與國家分化的政府稱作為狹義的政府其實，國家與政府未分化狀態(tài)下的政府是近代社會出現(xiàn)以前普遍存在的政府形式，對于這種政府和國家的關系，我們己經沒有必要在今天的學術語境中來加以嚴格區(qū)分了，因為它已經失去了作為建構對象的學術探討價值但是，對于這種政府及其行政的性質進行定位卻是有意義的，它可以幫助我們認識近代以來的政府及其行政的性質，也有益于我們需要致力于建構的走向未來的政府及其行政的性質。

根據馬克思階級分析的理論，國家、政府及其行政是在社會分化為不同階級而且階級斗爭日益激烈的歷史條件下出現(xiàn)的社會分化為不同的階級，意味著階級不l{益的出現(xiàn)，而不同階級的利益之間的沖突和矛盾，則是階級斗爭的總根源，為了把階級斗爭控制在一定的范圍內，就出現(xiàn)了國家、政府及其行政表面看來，國家、政府及其行政出于維護一個社會的秩序目的而控制階級斗爭，擁有了公共性的內容;實質上，這種類型的國家、政府及其行政是出于統(tǒng)治階級利益實現(xiàn)的目的事實上，在世界各國的歷史中，我們都可以看到，統(tǒng)治階級在其利益能夠得到實現(xiàn)的時候，會表現(xiàn)出維護社會秩序的主動性，而一旦其利益得不到有效的實現(xiàn)時，總會首先破壞秩序對于這一類型的國家和政府來說，它的行政目標完全是從屬于統(tǒng)治階級利益的實現(xiàn)的，行政就是階級的行政，是階級統(tǒng)治和階級壓迫的工具，根本不具有“公共”性質，也不存在所謂公共性的問題所以，我們把這種行政稱作為“統(tǒng)治行政”。對于這種行政，是決不可以使用公共行政為一概念來加以指稱的。

1引言

當代著名行政學家里格斯在其所著的《行政生態(tài)學》一書中，提出了一個重要的觀點，即要了解一個國家的公共行政，不能只是從行政本身作孤立的描述和比較，必須進一步了解它與周圍環(huán)境的相互關系。他認為影響一個國家的生態(tài)因素是多種多樣的，影響程度也是不同的，在書中他歸納出了最重要的五種：經濟、社會、溝通網、符號系統(tǒng)、政治架構，并深度剖析了這幾種生態(tài)因素與公共行政之間的關系，當然他的闡述主要是結合其另一主要理論———即根據不同的社會形態(tài)，里格斯提出了三種不同的行政模式：融合的行政模式、棱柱的行政模式和衍射的行政模式，并分別以這三種行政模式的代表國家古代泰國、現(xiàn)代泰國、現(xiàn)代美國為例。本文主要是通過解析美國的生態(tài)因素與公共行政之間復雜的關系，從而達到對中國公共行政模式的認識以及指導的目的。

2美國行政生態(tài)環(huán)境與公共行政的關系

2．1經濟因素與公共行政

在像美國這種現(xiàn)代工業(yè)社會中，經濟結構是“市場—企業(yè)”的結構，即社會經濟運作遵守價值規(guī)律，用最少的投入獲得最大的產出。在這種經濟結構下，整個美國的行政制度也呈現(xiàn)出市場化、商品化的特點。例如，公共行政人員的“才力”就相當于商品，他們出售自己的才力服務于行政，公務員的身份只被看作是一個職業(yè)，他們與政府的關系是“契約式”。因此可以把美國行政機構看做是一個市場，在這個市場里，每個行政官員用最經濟有效的方法，最大限度地完成其規(guī)定的任務，實現(xiàn)其特定的目標，簡而言之，行政機構就是經濟市場的相對物，二者都是功利理性的、經濟有效的。但同時我們也必須認識到美國自由的經濟市場亦需要專業(yè)的公共行政的監(jiān)督管理。所以說美國的市場經濟制度與其特有的公共行政是相互依賴，相輔相成的，無市場經濟制度的支持，則行政制度不能自存；反之，無行政制度的支持，則市場經濟制度亦趨于崩潰。

2．2社會因素與公共行政

【內容提要】民主和責任，是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的兩項基本原則，也是支配政府行為的內在價值取向。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。本文從政府與公民的關系、政府內部間的關系等兩個層面，分析了公共行政的民主和責任取向的內涵和意蘊，對中西方公共行政實踐中若干問題進行了剖析，并提出了相應的對策建議。

【關鍵詞】公共行政/民主/責任/價值取向

政府作為“一以公民的自愿聯(lián)合或本質上的強制性為基礎的組織”（注：參見斯蒂格利茨等《政府為什么干預經濟——政府在市場經濟中的角色》，中國物資出版社1998年版，第69頁。）其產生源于人民的公意達成和公意授權，其功能在于運用其他社會組織所不具備的強制性公共權威，承擔起無可替代的社會責任，這內在地決定了民主取向和責任取向，必然是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的兩項基本原則，以及支配政府行為的內在價值準則。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。

一

在迄今為止的各種類型國家中，擁有行政權力、履行行政職能的主體無疑都是政府，但對現(xiàn)代民主制國家而言，政府的這種行政主體地位又是有限的、有條件的，它必然受制于社會、公民或立法機關，由此決定了現(xiàn)代公共行政的民主取向。對此我們可以從以下兩個層面加以說明。

（一）政府與公民的關系

公共行政文化是行政管理之魂，是指導、規(guī)范、約束行政主體的動機與行為的內在力量，是人們在從事公共行政活動過程中所具有的行政心理、行政思想和行政道德等的總和。隨著新經濟時代的到來，我國公共行政受全球化、知識化和信息化等發(fā)展變化的影響不斷加深，加強公共行政文化創(chuàng)新具有非常重大的現(xiàn)實意義。

一、公共行政文化創(chuàng)新的現(xiàn)實意義

1、公共行政文化創(chuàng)新是推進行政制度變遷的心理基礎。制度是調整人類行為的規(guī)則，是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范。行政制度變遷離不開行政文化的創(chuàng)新，它是推進行政制度變遷的心理基礎。人們只有認清舊有行政制度的弊端，以及理想行政制度的優(yōu)越性，并且及時轉變行政思想、價值觀念、行政情感和行政態(tài)度，進行行政文化的創(chuàng)新與轉變，才會使人們積極主動地去觀察、選擇、采納和制定新的行政制度與政策，才會使行政制度變遷更為科學，更為有效，才會使行政制度變遷更易于人們的理解與支持。

2、公共行政文化創(chuàng)新是降低公共政策執(zhí)行成本的有效手段。所謂公共政策執(zhí)行成本是指在政策整個執(zhí)行過程中所消耗的人力、物力、財力、時間等費用的總和，也稱之為“政策運行成本”。它既包括直接的實際耗費，也包含間接的財富損失，尤其是執(zhí)行部門在實施政策中因宣傳、解釋、傳達等所消耗的資源，以及政策對象抵制和削弱執(zhí)行效率、加大政策投入而引起的損耗部分。加強行政文化創(chuàng)新有利于降低政策執(zhí)行成本，政策制定者和執(zhí)行者能及時轉變觀念，解放思想，實事求是，與時俱進，認清社會發(fā)展的趨勢和現(xiàn)時迫切需要解決的社會問題，科學地制定合理有效的公共政策，有利于加深政策執(zhí)行者對公共政策的理解程度，從而增加政策執(zhí)行的主動性、積極性和有效性，有利于降低政策執(zhí)行的宣傳、解釋和傳達成本，有利于調動廣大人民群眾對政策制定和執(zhí)行的參與度和支持度，使人們思想緊跟時代步伐，認清實際情況，增加對政策及其執(zhí)行的理解和配合，從而有效地降低政策的執(zhí)行成本。

3、公共行政文化創(chuàng)新是塑造現(xiàn)代政府形象的重要途徑。政府形象作為人們對政府提供“公共產品”的直觀評價和內心體驗，作為人們對政府客觀存在的整體印象和自我認同，作為人們對公共行政的信任度和支持度，良好的政府形象是政府宏觀調控、市場監(jiān)控、社會管理和公共服務的重要資源，是減少政策制定壓力和政策執(zhí)行阻力、提高政策評估動力和政策實施效益的取之不盡的源泉。在信息化社會的今天，政府將由權力行政轉變?yōu)榉招姓藗兊囊庠负屠嬉蟪蔀檎姓某霭l(fā)點和歸宿點。因此要塑造現(xiàn)代政府形象，就必須進行行政文化創(chuàng)新，通過轉變行政思想和行政價值觀，樹立現(xiàn)代行政理念，充分重視每個公民的政治地位和合法權利，促進公眾與政府的平等交流與互動，提高公眾對政府的合法性認同、有效性認可、全面性參與，以此來構建全新的現(xiàn)代政府形象。

4、加快行政文化建設有利于行政改革的深化。行政文化是促使行政系統(tǒng)內部有效整合的“凝聚劑”。我國的行政改革不僅包括政府體制的革新、政府機構的精簡和政府職能的轉變,而且在更深層意義上還蘊含著行政文化環(huán)境的變革。行政文化建設能夠引導行政改革的發(fā)展方向,可以保證行政改革沿著正確健康的軌道順利發(fā)展,從而促進和推動行政改革的深化。

內容提要本文運用比較研究的方法通過對中西方不同法治理念的比較分析,在較深入的層次上研究了法治與政府公共行政的關系,揭示了不同的法治就會有不同的政府公共行政。在此基礎上,結合當今世界經濟一體化、市場化和政治民主化的發(fā)展趨勢,分析和論證了我國轉軌時期的法制建設與政府公共行政改革,轉變政府職能、重塑政府機構、謀求政府工作效率和對社會公眾負責的公共行政改革,最終都取決于法制建設的成功。

關鍵詞法治法治理念政府公共行政

一、中西方法治理念的比較分析

法治(TheRuleofLaw)作為西方國家政治法律制度首要的、普遍的原則,也是西方國家政府公共行政的核心原則。法律最高和政府權力要受法律限制與約束,是它最基本的理念。其基本內涵是指政府行政機關及其工作人員,在組織、職權以及公共行政活動的原則、制度、程序、方式等各個方面,都由憲法、法律加以規(guī)定,政府行政機關嚴格依照規(guī)定設置機構、劃分職權、配備人員,依法組織與管理國家和社會公共事務,以及政府行政組織內部事務。這充分體現(xiàn)了法律既獨立于政府和它的執(zhí)行者之外,又與國家公共權力密切相聯(lián)的關系。

概括起來,西方國家法治的內容主要表現(xiàn)為:

第一,維護社會公眾的基本權利是法的根本目的。法治原則在承認法律的最高權威、要求政府依法行使行政權力的同時,提出了一切法律必須以保護人類固有的權利為目的;否則法律只會成為專制統(tǒng)治的工具,同法治的目的背道而馳。規(guī)定公民享有基本權利,是作為一切立法必須遵循的標準和政府權力行使的限制。