摘要：中國城市化進程的加快對公用事業提出了更高的要求，為增加融資渠道，補充政府在公用事業上投資的不足，民營企業參與公用事業已是大勢所趨。政府應加強在公用事業的市場準入、公共產品的價格形成、普遍服務與適度補償等方面的研究，以提供公平競爭環境并協調公用事業產品提供中的商業性和社會性原則，從而構建適合公用事業民營化的行政規制體制。

關鍵詞：公用事業，民營化，行政規制，規制改革

公用事業是現代社會賴以生存和發展的基礎，其價格水平和服務方式又與公眾的切身利益直接相關。因此，公用事業的改革是十分重要的。在公用事業發展的進程中，存在著市場失靈的方面，主要表現為公用事業不能完全通過市場機制供給，為了彌補市場的不足，政府不得不承擔較大的公用事業建設與運營管理責任。由于政府用于城市公用事業的財政支出有限，造成公用事業的發展滯后，阻礙了城市建設現代化的進程。然而，隨著市場功能的不斷強化，私人部門對公用事業領域的滲透也越來越強——民營化，這就為公用事業的發展開辟了一條新的途徑。目前，公用事業民營化已成為世界各國政府進一步改革公共產品供給體制的主要途徑之一，同時這也是新時期中國政府發展公用事業的基本取向。

一、公共行政改革與公用事業的民營化

20世紀80年代以來，一些國家掀起了聲勢浩大的公共行政改革運動，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現了政府的退縮和市場價值的回歸”，[i]于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來滿足社會的需要”[ii]的民營化方式受到了人們的青睞。民營化的優勢在于不僅使政府卸去了過多的不必要的職能，而且充分發揮了公民、企業與社會的力量，從而實現社會治理下的共贏，正如美國學者薩瓦斯所言的“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略。它根植于這樣一些最基本的哲學或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會。”[iii]一般認為，民營化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識而雷厲風行推行的公營事業民營化運動。而此后，有些國家如美國里根政府則竭力要求政府的部分功能實現民營化。本文的研究重點在于公用事業的民營化，因為“民營化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護等公共服務供給中引進競爭。”[iv]

所謂公用事業（publicutilities），是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產品、服務或由公眾使用的業務或行業。如依美國加利福尼亞州《公用事業法典》的規定，公用企業包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務或商品的電力公司、燃氣公司、自來水公司、電話公司、電報公司、運輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費征收公司等。在我國國家工商行政管理局的《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》中，將公用企業定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等公用事業或行業的經營者。作為從事公用事業的主要組織，公用企業既具有企業的一切特性，是從事某種生產經營的商品經濟組織，又有其特殊性：營業目標的公益性；市場地位的壟斷性；服務渠道的管網化和產品不可貯性；公用事業產品的生產與銷售不可分離，因其產品基本上不可貯存，只在存在消費需求時才能進行生產；運行的規模化和國家補貼等等。基于這些特征，傳統理論認為，公用事業屬于自然壟斷行業。所謂自然壟斷，是指單位產品或者服務的平均成本隨著產量的提高而下降，從而要求該行業從最小有效規模出發，只是由一個企業進行生產。因此，歷史上各國公用事業大多由國家壟斷經營，或者由國家管制下的私人企業壟斷經營，如美國。在公用事業壟斷經營的情況下，從維護社會公共利益出發，為克服市場失靈，防止壟斷企業濫用市場力量，保護消費者的利益，各國政府對公用企業普遍建立了行政規制制度，即行政機關依法通過審批或許可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關行為加以規制。[v]行政規制的實質，是國家干預經濟，以彌補市場調節的缺陷和不足。“實際上管制過程的目的在于創造一種人為的市場力量，而不是約束自然壟斷。”[vi]公用事業壟斷經營導致該領域產生了企業內部無效率、商品及服務價格偏高而消費者選擇偏少，政府財政負擔過重，企業不能適應社會經濟結構變化等一系列弊端。為此，20世紀80年代以美、英等國為先導，全球范圍內掀起了公用企業“放松規制，引入競爭”的改革浪潮。在此意義上，公用事業民營化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業民營化是指將國有、公營的公用事業的所有權或經營權轉移到民間，引入真正的市場機制。

摘要：生活中常見的水費、電費、燃氣費等公用事業附加費，因其存在不透明、缺少監督、超期征收等亂象問題，一直以來都讓人民困惑與質疑，當前大多數人民缺少法律維權意識，盡管全國兩會上都曾有代表、委員對其提出取消,還曾導致訴訟,但從未引起對其納入法律及修訂制度的改革。直到2014年11月15日，國務院常務會議作出了關于取消沒有法律依據或未經批準設立行政事業性收費和政府基金項目的決定，這一決定便引發了專家、學者、媒體對其激烈的討論與調查。本文旨在通過現狀分析以及與外國關于公用事業收費制度的比較，對我國公用事業附加費進行了簡要解讀，研究如何進一步清理公用事業附加費，從而得出我國公用事業附加費的現狀對策與制度。

關鍵詞：公用事業附加費價格規定政策法規

一、公用事業附加費的概念及目前存在的問題

（一）公用事業附加費的概念

公用事業指為企業、居民等不特定人群提供服務，并為城市的經濟、社會、環境帶來一定效益的各項事業的總稱，通稱城市基礎設施或市政服務事業，為社會提供能源和服務等，受公共利益影響，針對該服務收取的費用，即公用事業收費。公用事業附加費主要對城市居民征收，包括工業用電、工業用水、公共汽車、公共電車、民用自來水、民用照明用電、電話、煤氣、輪渡等9項附加，它不可以單獨交費，是針對消費的電費、水費等而產生的相應的附加費,只有經國務院批準設市的城市，才能征收公用事業附加費，且不包括所屬縣鎮的非工業區。水費中有城市公共事業附加、排污費、水資源費等附加費。電費中一般有國家重大水利工程建設基金、水庫移民后期扶持基金、農網還貸基金、城市公用事業附加費、可再生能源電價附加費等五項附加費。

（二）收取公用事業附加費存在的問題

長期以來，我國城市公用事業（典型的如自來水、燃氣、公共交通等）一直采取國有國營、地方政府運作的發展模式。政企不分、政資不分問題比一般競爭性領域國有經濟更為典型。目前，我國的城市公用事業正在進行一場深刻的變革，主要包括公用事業企業公司制改革、政府規制體制改革、國有資產管理體制改革三個方面。三者相互影響、相互制約。其中，公用事業企業的公司制改革是改革的突破口和切入點，其改革的路徑、進程直接關系到改革的績效。而公用事業企業公司制改革的核心問題，則是如何適應現階段城市公用事業改革與發展的實際，建立和完善協調運轉、有效制衡的公司治理，使公用事業企業成為法人主體和市場競爭主體，在完善政府監管體制的同時，實現公用事業由政府運作向企業運作的過渡和轉變。

一、城市公用事業的經濟特征

城市公用事業是為生產、生活提供基礎設施及共同條件的產業，在經濟社會發展中扮演著不可或缺的角色。從經濟學的角度觀察，城市公用事業具有以下幾個方面的特征：第一，城市公用事業具有一定的自然壟斷性質。

城市公用事業的生產經營過程必須依賴網絡（自來水、煤氣管網，公交線路）才能得以完成。這種對網絡的依賴性決定了其自然壟斷的特點：一方面，網絡建設是公用事業領域固定成本的主要部分，具有顯著的規模經濟性，即平均成本和邊際成本在很大范圍內是遞減的；另一方面，公用事業生產的主要環節高度垂直相關（如自來水的制水、供水、排水、污水處理），主要產品結合緊密，又具有明顯的范圍經濟性。這兩個方面決定了公用事業生產經營的成本弱增性，即由一家企業生產全部產品（或多種產品）比由兩家以上企業生產，成本更低。城市公用事業的自然壟斷性，要求在某一特定區域內維持壟斷的市場結構，以保證較低的生產成本。同時，為了提高資源配置效率，這種壟斷的市場結構的形成應當是低成本的，其運行過程中還要防止企業的壟斷行為。因此，政府往往在市場結構、市場準入、產品價格、產品質量等方面對公用事業進行規制，規制的手段、方法不當很容易形成政企不分。

第二，城市公用事業具有一定的公益性。

作為現代化城市的重要基礎設施，城市公用事業的公益性主要體現在其產品的特殊性上。城市公用事業所提供的產品（或服務），是一種介于公共物品和私人物品之間的準公共物品。作為最終消費品，它與城市居民的收入水平、消費水平、生活質量直接相關；作為要素投入，不僅關系到其他生產者成本狀況，還關系到能否正常、穩定地組織生產活動。也就是說，城市公用事業與生產生活的費用和生產生活的連續性、便捷性直接緊密地聯系在一起。城市公用事業的公益性，要求企業以合理的價格、優良的質量、較為充足的數量向社會穩定安全地提供產品，為經濟社會發展提供共同條件，從而促進社會總體經濟效率的提高及社會福利的增加。而具有一定自然壟斷性質的公用事業本身是難以自動滿足公益性目標的。，企業為獲得利潤最大化，往往憑借其壟斷地位，以較高的價格、相對較低的數量提供劣質的產品與服務。因此，政府必須對其提供的產品和服務的數量、質量、價格等進行規制，以更好地滿足社會公共利益的需要。

認真履行國有市政公用企業出資人責任，建立市政公用企業現代經營管理制度。市政公用行業主管部門要依照市政府授權。政府投入形成的資產依照產權明晰的原則折算為政府股份，確保國有資產保值增值。完善國有企業法人治理結構，引導市政公用企業采取現代管理模式，不時深化企業內部人事、用工和收入分配制度改革，降低運營本錢，提高管理效能，增強可繼續發展能力。

不時提高市政基礎設施承載能力和公用事業服務水平，為適應鄉村化發展需要。根據上級有關文件精神，現就加快市政公用事業發展提出如下意見。

一、總體要求和基本原則

緊緊圍繞“拓展鄉村發展空間、打造現代產業體系、建設宜業宜居環境”總體要求，1.總體要求。以科學發展觀為指導。牢牢掌握經濟發展轉型升級、鄉村建設跨越提升、社會事業全面突破的階段性特征，依照“補齊欠賬、適度超前，滿足需求、支撐發展”目標，著眼于增強鄉村承載能力和服務功能，不時深化市政公用行業體制機制改革創新，全面推動市政公用事業科學發展、和諧發展、創新發展和跨越發展。

加大政府投入力度，2.基本原則。堅持政府主導、公益優先的原則。完善市政基礎設施，提高公用事業保證水平；堅持適應發展、適度超前的原則，著力解決市政公用事業發展的單薄環節，不時增強市政公用事業支撐發展的能力；堅持分類指導、適度競爭的原則，區分不同行業特點，推進行業特許經營，強化政府監管，形成規范有序、監管有力的發展格局；堅持依法規范、政策支持的原則，貫徹執行國家有關行業規范規范，建立健全與市政公用事業發展相適應的法律法規體系和政策扶持體系，促進市政公用事業可持續發展。

推進老城區改造升級，3.發展目標。加快鄉村新區市政公用基礎設施建設。精心實施鄉村建設和綜合整治重點推進項目，十二五”末期，主城區范圍內市政公用基礎設施配套完善，市政公用事業公共服務滿足公眾需求，并實現適度超前發展。強化道路、排水防洪和污水處置等市政基礎設施建設，提高設施承載能力和運行水平，推動鄉村綜合服務功能明顯提升；加快供水、供熱、供氣設施建設，提高公共產品的供給能力，確保公用事業保證水平顯著增強；建立富有活力的企業經營機制、有序競爭的市場運作機制和規范完善的政府監管機制，打造服務品牌，提升服務質量，全面提高服務的規范化、規范化水平和人民群眾的滿意度。

為了認真貫徹全省建設工作會議精神和省委、省政府《關于加快城鎮化進程決定》推進我省市政公用事業改革向縱深發展按照今年我省城市建設和市政公用事業工作部署建設廳巡視員鄧留獻率領廳城建處、*市市政工程管理處、漯河市建委和市政管理處等單位一行7人于20*年*月*日至*日對山東省市政公用行業改革情況進行了考察學習考察組聽取了山東省建設廳、*、*等城市市政公用事業管理局有關領導和處室負責同志經驗介紹就市政公用事業改革有關問題進行了座談交流現將考察情況報告如下：一、基本情況

近年來山東省在省委、省政府正確領導下各級城市政府十分重視城市市政公用事業發展堅持以改革為動力以市場化為導向不斷加大投入強化管理市政公用設施總量和水平有了較大提高為促進經濟社會發展和人民群眾生活水平提高發揮了重要作用到20*年底全省市政公用事業從業人員達17.8萬人,城市供水普及率達98.*%,燃氣普及率達60.88%,城市集中供熱面積達17059萬平方米,,萬人擁有公共交通車輛9.59標臺,城市人均擁有道路面積8.91平方米,城市污水集中處理率*0.22%,城市垃圾無害化處理率77.26%,建成區綠化覆蓋率32.98%,人均公共綠地面積9.7*平方米

二、市政公用事業改革方面主要做法和經驗

（一）政府推動投資拉動為山東省市政公用事業改革打下良好基礎

山東省委、省政府對城市市政公用事業改革工作十分重視1997年省政府就出臺了《批轉省建委等部門〈關于加快我省城市市政公用事業改革與發展報告〉通知》加快了全省市政公用事業改革步伐隨后省委、省政府又相繼出臺了《關于加快城市化進程意見》、《關于搞好城市資產經營意見》、《關于加強城市規劃建設管理決定》等一系列文件都對城市市政公用事業改革問題提出了明確要求省政府不還多次組織了全省性市政公用項目招商引資活動都為推進市政公用事業改革創造了很好外部環境收到了一定成效為進一步深化改革初步打下了基礎

1、以市政公用設施招商引資為突破口實現投融資主體多元化促進管理體制和經營機制轉變為緩解資金嚴重不足矛盾全省各地注重把政府引導與市場運作結合起來把政府投入與招商引資結合起來積極運用BOT、TOT等方式盤活存量、優化增量加大了利用外資和各類社會資金力度多元化投資步伐進一步加快“十五”以來全省市政公用事業設施建設投資接近600億元政府財政投入約為1/3左右*、青島按照“制銷分開”思路將制水廠存量資產盤活融資外方資金3億元；山大華特公司與濰坊市坊子區政府合作由山大華特投入5000多萬元現金建設坊子區一座自來水廠一座污水處理廠及配套管網緩解了政府財政壓力；許多城市出讓、轉讓城市道路、橋梁冠名權和廣告經營權收回資金用于市政設施投資；諸城市運用BOT方式與青島銀河集團合作融資1.2億元建設污水處理廠

20**公用事業工作的指導思想是：全面貫徹科學發展觀,深入貫徹黨的十七屆三中全會精神，認真落實市委九屆五次全會精神，緊緊圍繞市委、市政府“保增長、渡難關、上水平”的工作部署和城市建設工作目標任務，在加快公用基礎設施建設上下功夫，在服務“三個層面”聯動協調發展上下功夫；在提升公用事業服務水平上下功夫；在提高行業監管能力上下功夫，努力實現公用事業又好又快發展。

一、全面落實規劃，加快公用基礎設施建設

1、加快中心城區公用基礎設施建設。繼續推進公交、出租車更新，全年更新公交車1000輛、出租車3000輛。全面啟動出租汽車和公共汽車GPS系統，實現運營調度智能化。建成公交修保基地、10處公交運營支持保障中心和中心城區4處出租汽車綜合生活服務區。18座新建改建公交場站投入運營。完成6萬戶自來水戶內管道和中心城區400處二次供水設施改造，完成200公里燃氣管道和5萬戶戶內燃氣管道改造，使中心城區公用事業基礎設施水平進一步提升。

2、加快濱海新區公用基礎設施建設。加快塘沽區公交整合步伐，更新改造公交車400輛，以塘沽外灘和中心站為重點，積極推進濱海新區公交場站建設。實現新建津濱水廠一期工程和泰達水廠擴建工程的通水運行，建設**大道供水供氣管網工程，開工建設津濱水廠至中心漁港和大港供水管道工程、大港地庫至開發區燃氣高壓管線工程，完成塘沽20萬立方米天然氣儲氣庫建設，使濱海新區公用事業基礎設施水平得到進一步完善。

3、加快新農村公用基礎設施建設。大力推進公交向新農村的延伸，配建津南、武清、靜海3處公交中心站，新增調整公交線路15條，新增區縣公交車150部，積極推進津南、寶坻、薊縣、寧河等區域內公交線路開通，加快公交服務對十八個區縣全覆蓋的進程。全面啟動環城四區供水城鄉一體化示范區供水管網工程，加快實施武清區楊村、汊沽港、王慶坨、上馬臺等鎮的供水管道工程，完成靜海縣大邱莊供水工程，全面推進區縣水廠向中心鎮、建制鎮延伸的供水管網工程，新增小城鎮自來水用戶10萬戶。完成永唐秦天然氣武清門站和寶坻門站，加快高壓天然氣管線和中低壓管網建設，新增天然氣用戶10萬戶。為區縣經濟社會發展提供公用基礎設施保障。

4、加快公用事業基礎設施項目庫建設。完成公共交通20**-2020年規劃編制工作，并以公用事業各專項規劃近期建設項目為重點，積極做好項目前期工作，建立公用事業基礎設施建設項目庫，為加快建設步伐創造條件。

內容提要:西方國家公用事業領域的改革取得了顯著的成效,積累了相當豐富的經驗。在我國公用事業領域改革過程中,借鑒國外公用事業民營化的成功經驗,在政府宏觀規制下,通過引入競爭機制,實現公用事業的民營化改造,有利于公用事業擺脫困境,實現企業效率和公共福利的共贏。

關鍵詞:公用事業,壟斷,民營化

公用事業部門通常是指郵政、電信、電力、供氣、供熱、供水、排水、公共交通等與人民生活和國民經濟密切相關的領域;由于公用事業領域具有網絡式服務和政治敏感性等特點,存在規模經濟和進入門檻高、投資回報期長等特征,因而往往被認為屬于經濟自然壟斷的領域。目前,我國公用事業的發展狀況日益成為各項事業發展的瓶頸性因素。借鑒西方國家公用事業民營化改革的成功經驗,有利于推動我國公用事業的改革,促進經濟和社會的持續性發展。

一、公用事業民營化的可行性及西方各國的經驗

由于財政壓力、經濟績效和服務質量等原因,自1980年代開始,西方各國在公用事業領域都不同程度地開始了民營化的改革實驗。所謂“民營化”,大體指政府從總體上減少介入的程度,更多地依靠民間機構、多樣化的所有制形式與運作關系,滿足公眾對產品和服務的需求的運動,與“市場化”、“公司化”等概念相近。

美國學者薩瓦斯根據排他和消費兩個變量對人類所享用的物品和服務進行分類,認為公用事業領域所提供的物品和服務屬于排他完全可行的純共同消費品,即可收費物品。這類物品由于排他是可行的,使用者只有付費,提供者才愿意供應物品,因而能夠由市場來提供。我國學者郭劍鳴也認為,公用事業領域屬于公民基本生活、生產所必須,須有償向社會提供的“基本贏利型”服務。因此,這類服務可以通過市場機制提供具體服務。運用市場機制,在公用事業服務領域引入競爭,有助于彌補政府功能缺陷,克服政府壟斷經營所帶來的諸多弊端,如縮減政府開支,增加稅收,促進信息公開化等。然而,公用事業行業由于存在投資巨大、準入門檻高、回收期長等特點,確實易于出現自然壟斷的問題。加之,公用事業與人民生活有密切的關系,具有很強的公共性,因此相對于其他公共服務領域的民營化,需要政府更多的關注。

為了認真貫徹全省建設工作會議精神和省委、省政府《關于加快城鎮化進程的決定》，推進我省市政公用事業改革向縱深發展，按照今年我省城市建設和市政公用事業工作部署，建設廳巡視員率領廳城建處、市市政工程管理處、市建委和市政管理處等單位一行7人，于年月日至日對省市政公用行業改革情況進行了考察學習。考察組聽取了省建設廳、、等城市市政公用事業管理局的有關領導和處室負責同志的經驗介紹，就市政公用事業改革有關問題進行了座談交流。現將考察情況報告如下：

一、基本情況

近年來，省在省委、省政府的正確領導下，各級城市政府十分重視城市市政公用事業的發展，堅持以改革為動力，以市場化為導向，不斷加大投入，強化管理，市政公用設施總量和水平有了較大的提高，為促進經濟社會發展和人民群眾生活水平的提高發揮了重要作用。到2003年底，全省市政公用事業從業人員達17.8萬人,城市供水普及率達98.03%,燃氣普及率達60.88%,城市集中供熱面積達17059萬平方米,,萬人擁有公共交通車輛9.59標臺,城市人均擁有道路面積8.91平方米,城市污水集中處理率40.22%,城市垃圾無害化處理率77.26%,建成區綠化覆蓋率32.98%,人均公共綠地面積9.74平方米。

二、市政公用事業改革方面的主要做法和經驗

（一）政府推動，投資拉動，為省市政公用事業改革打下良好基礎

省委、省政府對城市市政公用事業的改革工作十分重視，1997年省政府就出臺了《批轉省建委等部門〈關于加快我省城市市政公用事業改革與發展的報告〉的通知》（魯政辦發[1997]99號），加快了全省市政公用事業改革步伐。隨后，省委、省政府又相繼出臺了《關于加快城市化進程的意見》、《關于搞好城市資產經營的意見》、《關于加強城市規劃建設管理的決定》等一系列文件，都對城市市政公用事業改革問題提出了明確要求，省政府不還多次組織了全省性的市政公用項目招商引資活動，都為推進市政公用事業改革創造了很好的外部環境，收到了一定成效，為進一步深化改革初步打下了基礎。

摘要：中國城市化進程的加快對公用事業提出了更高的要求，為增加融資渠道，補充政府在公用事業上投資的不足，民營企業參與公用事業已是大勢所趨。政府應加強在公用事業的市場準入、公共產品的價格形成、普遍服務與適度補償等方面的研究，以提供公平競爭環境并協調公用事業產品提供中的商業性和社會性原則，從而構建適合公用事業民營化的行政規制體制。

關鍵詞：公用事業，民營化，行政規制，規制改革

公用事業是現代社會賴以生存和發展的基礎，其價格水平和服務方式又與公眾的切身利益直接相關。因此，公用事業的改革是十分重要的。在公用事業發展的進程中，存在著市場失靈的方面，主要表現為公用事業不能完全通過市場機制供給，為了彌補市場的不足，政府不得不承擔較大的公用事業建設與運營管理責任。由于政府用于城市公用事業的財政支出有限，造成公用事業的發展滯后，阻礙了城市建設現代化的進程。然而，隨著市場功能的不斷強化，私人部門對公用事業領域的滲透也越來越強——民營化，這就為公用事業的發展開辟了一條新的途徑。目前，公用事業民營化已成為世界各國政府進一步改革公共產品供給體制的主要途徑之一，同時這也是新時期中國政府發展公用事業的基本取向。

一、公共行政改革與公用事業的民營化

20世紀80年代以來，一些國家掀起了聲勢浩大的公共行政改革運動，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現了政府的退縮和市場價值的回歸”，[i]于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來滿足社會的需要”[ii]的民營化方式受到了人們的青睞。民營化的優勢在于不僅使政府卸去了過多的不必要的職能，而且充分發揮了公民、企業與社會的力量，從而實現社會治理下的共贏，正如美國學者薩瓦斯所言的“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略。它根植于這樣一些最基本的哲學或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會。”[iii]一般認為，民營化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識而雷厲風行推行的公營事業民營化運動。而此后，有些國家如美國里根政府則竭力要求政府的部分功能實現民營化。本文的研究重點在于公用事業的民營化，因為“民營化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護等公共服務供給中引進競爭。”[iv]

所謂公用事業（publicutilities），是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產品、服務或由公眾使用的業務或行業。如依美國加利福尼亞州《公用事業法典》的規定，公用企業包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務或商品的電力公司、燃氣公司、自來水公司、電話公司、電報公司、運輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費征收公司等。在我國國家工商行政管理局的《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》中，將公用企業定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等公用事業或行業的經營者。作為從事公用事業的主要組織，公用企業既具有企業的一切特性，是從事某種生產經營的商品經濟組織，又有其特殊性：營業目標的公益性；市場地位的壟斷性；服務渠道的管網化和產品不可貯性；公用事業產品的生產與銷售不可分離，因其產品基本上不可貯存，只在存在消費需求時才能進行生產；運行的規模化和國家補貼等等。基于這些特征，傳統理論認為，公用事業屬于自然壟斷行業。所謂自然壟斷，是指單位產品或者服務的平均成本隨著產量的提高而下降，從而要求該行業從最小有效規模出發，只是由一個企業進行生產。因此，歷史上各國公用事業大多由國家壟斷經營，或者由國家管制下的私人企業壟斷經營，如美國。在公用事業壟斷經營的情況下，從維護社會公共利益出發，為克服市場失靈，防止壟斷企業濫用市場力量，保護消費者的利益，各國政府對公用企業普遍建立了行政規制制度，即行政機關依法通過審批或許可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關行為加以規制。[v]行政規制的實質，是國家干預經濟，以彌補市場調節的缺陷和不足。“實際上管制過程的目的在于創造一種人為的市場力量，而不是約束自然壟斷。”[vi]公用事業壟斷經營導致該領域產生了企業內部無效率、商品及服務價格偏高而消費者選擇偏少，政府財政負擔過重，企業不能適應社會經濟結構變化等一系列弊端。為此，20世紀80年代以美、英等國為先導，全球范圍內掀起了公用企業“放松規制，引入競爭”的改革浪潮。在此意義上，公用事業民營化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業民營化是指將國有、公營的公用事業的所有權或經營權轉移到民間，引入真正的市場機制。

論文關鍵詞：跨區域兼并，有效競爭，公用事業，市場績效

論文摘要：馬歇爾“建設性競爭和聯合形式優越論”啟示了一個要素市場化方向：以跨區域經營權競爭兼并整合市場，區際割據向規模集中的業態演進過程，要素流動形成溢出效應同時產生累積強化機能。運用績效模型分析與深圳水務業實證表明，跨區域兼并是激發公用事業生產力集約潛能，增進公共服務協同化合意的市場化路徑。公用事業市場化改革的核心是引入有效競爭機制，使規模經濟與競爭活力相溶以實現市場績效優化。

我國公用事業運行體制變革的根本出路，應當是一種引入有效競爭機制的市場導向式改革。具體機制設計的困難在于，競爭與壟斷這組對立因素如何統一在同一經濟系統內，既要充分利用公用事業的規模經濟效應，又要發揮競爭機制對推動企業和產業績效改進的激勵作用。這一兩難選擇也反映在“馬歇爾沖突”上，核心是找出競爭活力與規模經濟之間合理均衡的適度邊界，以使生產效率和社會福利最優化。

以自然壟斷和經濟規制理論變遷的視角審視，面對真實世界從“市場失靈”到“規制失靈”，理性認知水平的不斷提高昭示，效率與福利改進單純依靠政府管制手段，仍會帶來權力尋租、規制俘獲和信息不對稱下的逆向選擇與道德風險。公用事業市場化問題本身是復雜的經濟范疇，它包涵自然壟斷與競爭機制、經濟效率與公共福利等沖突。公用事業的發展、產業績效的提升包括普遍服務等福利目標的實現，客觀上離不開競爭的促進作用。于是，競爭治理模式就演化為公用事業市場化改革的創新思路。當前我國公用事業基本現狀是市場化程度低，生產經營高度行政化，缺乏制度化的激勵約束，條塊分割屬地壟斷，管轄壁壘阻隔，要素流動受限，地區發展差異大，資源利用和配置不均衡，產品與服務水平參差，產業總體運行績效有待優化。由此論證指出，基于要素市場化路徑的競爭治理模式，分散割據的公用企業通過兼并，組建大規模集中化公用事業集團，以跨區域經營權競爭的資本運作整合市場，形成橫向一體化的空間并置結構，特別在當今經濟全球化跨國兼并浪潮的沖擊下，對打破產業行政壟斷，提升本土企業市場競爭力，實現公共服務均等化等福利目標，有持續的促進作用。

一、要素市場化與有效競爭：公用事業跨區域兼并的理論邏輯

公用事業的自然壟斷主要是由規模經濟性決定的，克拉克森（1982）以規模經濟來描述自然壟斷特征：生產函數呈規模收益遞增，一家廠商大規模生產與幾家較小規模的廠商同時生產相較，更能有效利用資源。新福利經濟學的“可競爭市場理論”進一步拓展了自然壟斷理論：壟斷不一定破壞市場的競爭特性，潛在競爭的可能性會自動促使原有自然壟斷企業消除生產和管理的低效率，從而依靠潛在競爭力量可以達到社會資源的最優配置和經濟效率的最大化。按照鮑莫爾（1982）進退無障礙理論的具體闡析，若市場中存在潛在進入者的威脅，必然迫使在位廠商努力降低成本、增加技術創新、擴大經營規模，提高效率，從而在改變市場結構的同時，也影響了經濟運行的績效。一個可行和有效率的競爭思想始于克拉克提出的“有效競爭”概念，繼后，哈佛學派基于結構主義思想分析了市場集中度、進入壁壘對市場績效的影響，進一步發展了有效競爭理論。其中梅森歸納了有效競爭的“市場效果基準”：市場上存在著不斷改進產品和生產工藝的壓力；生產集中在最有效率的規模單位下進行；不存在資源浪費現象。總之，公用事業引入競爭機制，不宜選擇產品與服務市場化模式，摧毀植根于規模效益的壟斷結構基礎，產品市場過度、無序的多頭競爭，帶來更多的是重復建設的配置低效率。合乎資源合理利用和要素優化配置的有效競爭，應當是一種保持壟斷效率優勢的要素市場化模式，它具有上述潛在競爭的績效特質。