在現代商業社會中，人們越來越認識到戰略管理（StrategicManagement）對企業的重要意義。從表面來看，戰略規劃的制定很簡單：分析當前的企業形勢和未來可能的環境，為企業未來的發展方向制定指導思想和行動的框架。但事實上這是一項復雜的系統工程，需要考慮、分析企業內外的各種因素以及企業自身的能力。據《財富》雜志統計，全球只有不足10％的企業制定的戰略規劃得到了有效的執行（Fortune,December,1997)。是哪些因素制約了企業戰略規劃的有效運作？

首先，企業高層管理人員缺乏對戰略的及時回顧和總結。企業戰略的制定立足于對未來市場的預測，而市場在不斷地變化，即使是細微的偏差也會對企業戰略規劃產生重要影響；其次，企業戰略規劃沒有與部門的行動目標相聯系；還有一點是企業的戰略規劃沒有同企業的預算工作相聯系。

正是基于戰略管理的重要性和在實際操作中的不盡人意，哈佛大學管理學教授RobertS.Kaplan和DavidP.Norton在90年代提出了綜合評估體系（BalancedScorecard）理論。這一以戰略管理為核心的理論目前已在全球成百上千的公司、組織和政府機構得到推廣，并被證明卓有成效。

綜合評估體系以企業的戰略管理為核心，從財務、客戶、內部運作、革新與成長四個戰略層面建立企業戰略管理模型。它將抽象的遠景戰略規劃轉化為具體的可操作指標，有效地將企業部門的運作、員工激勵機制同企業的戰略意圖掛鉤。

傳統上，我們對企業的評價往往僅側重于財務方面，如銷售收入、毛利、凈利潤等。而綜合評估體系將業績評價范圍拓展到客戶、內部管理和革新與成長的速度等，從而幫助企業高層管理人員全面地分析企業營運結果。

當然，戰略規劃的實現最終將體現在利潤的增長上，而企業利潤的增長直接源于銷售的增長和客戶的滿意程度。另一方面，企業硬件上臺階以及員工能力的提高又推動了內部管理的完善，從而能更快更好地滿足客戶的需要，導致市場占有率上升，并最終反映到利潤的增長上。

1我國目前郵政產業的發展狀況

1.1現行郵政產業管理體制

1998年3月，全國人大九屆一次會議審議通過了國務院機構改革方案，成立了國家郵政局，賦予國家郵政局主管全國郵政行業以及管理全國郵政企業的雙重職能。根據信息產業部的總體部署，國家郵政局積極配合，郵電系統實施了郵、電分營。

1.2郵政產業的主要業務類型

(1)函件類郵政服務。包括寄往國內或國際信函、報紙、雜志、期刊、小冊、傳單和其他類似的印刷品的收攬、運送及投遞。

(2)包裹類郵政服務。包括國內和國際包裹及小包的收攬、運遞及投遞。

我國財政國庫管理制度改革的目標是建立以國庫單一賬戶體為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。近兩年多來，統一規范的財政資金收付管理制度、健全的預算外資金收入收繳制度、相應的國庫收付執行機構已基本形成。政府財務行政作為政府行政的一項重要內容，其改革的目標必定要有利于實現我國深化行政管理體制改革的目標，即有利于在我國盡快形成一個行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。當前我國的改革已進入整體協調推進的新時期，各方面的改革都需要相互配套，進而整合地發揮作用，而財政國庫管理制度是為政府行政提供資金的一項制度保證，其本身就是政府的一項財務行政活動。因此，財政國庫管理制度改革必將對政府行政改革發揮重大的推動作用。

一、以規范的國庫管理制度規范政府財務行為

（一）我國現階段政府財務行為仍不規范

1.政府的“經濟人”特性導致了政府財務行為的不規范。按照一般的經濟理論，作為財政資金支配者和使用者的各級政府部門，同時也應視為理性的“經濟人”。“經濟人”的行為特性，使得各級政府部門總有謀求局部或集團利益最大化的傾向，從而導致一些不規范的政府行為的出現。一方面，在組織收入時，一些政府部門熱衷于搞不規范的創收來提高小集團的利益，他們利用手中的收費權，以政府名義或政府批準名義，亂收費、亂罰款、亂攤派來謀取本集團和個人利益。另一方面，安排支出時，一些部門、單位為爭取更多的財政預算，任意截留、擠占、挪用、甚至侵吞財政資金，特別是一些部門、單位挪用經常性資金、各種專項資金去搞“形象工程”、“政績工程”，最后以經常性資金、專項資金不足為由要求增加財政預算，以預算套預算來滿足本集團利益。

2.不健全的財政資金收付管理制度助長了政府財務行為的不規范。在收入方面，由于這部分創收所得沒有及時足額上繳同級財政專戶而是進入單位私設的“小金庫”，被看成部門、單位的自有資金，從而助長了他們違規的創收活動。在支出方面，由于原來重復、分散設置賬戶，資金的撥付環節多，且只要財政資金撥付到預算單位的賬戶上后，其具體使用便是預算單位自己掌握，至于經常性資金是否用于保證機構正常運轉，專項資金是否專款專用，在支出過程中已基本失去監管，從而為不規范的政府財務行為大開方便之門。

（二）以規范的國庫管理制度規范政府財務行為

摘要戰略成本管理包括從成本角度分析、選擇和優化企業戰略和對成本實施控制的戰略兩個層面的內容。戰略成本管理存在一個目標體系：第一，降低成本；第二，以成本為杠桿，利用成本與相關因素之間的關系，配合企業盡可能增加利潤；第三，通過獲取成本優勢幫助企業取得競爭優勢。戰略成本管理的基本思想包括成本的源流管理思想、與企業戰略相匹配思想、成本管理方法措施的融入思想和培養職工的成本意識。戰略成本管理的方法措施體系包括戰略成本分析體系、成本管理的戰略方法措施體系以及成本管理保障措施體系和績效評價體系。

關鍵詞戰略；成本；成本管理；成本控制

戰略成本管理的理論和方法正在發展探討過程之中，其基本理論問題還有待進一步研究。本文試圖從企業競爭戰略角度對企業戰略成本管理的基本涵義、基本目標、基本思想和方法措施體系作些探討。

一、戰略成本管理的涵義

戰略是對全局的發展目標和發展趨向所作的謀劃，是指導全局的計劃和策略。戰略一經確定，將在相當長的時期內對未來整體格局的發展演變起指導作用。在管理理論中，由于對戰略解釋的側重點不同，企業戰略理論可以歸納為競爭戰略學派、資源配置戰略學派和目標戰略學派。競爭戰略學派的基本觀點是，企業戰略的重點是確定企業的競爭優勢，代表人物是哈佛大學的邁克爾。波特（michaele.porter），其所著《競爭戰略》（1980年）和《競爭優勢》（1985年）兩書已成為戰略研究的經典著作。書中所提出的通用競爭戰略——成本領先戰略、差異化戰略和目標聚集戰略已經成為競爭戰略的經典理論。資源配置戰略學派的基本觀點是，企業戰略是現有資源和計劃資源的配置，以及外部環境相互作用的基本模式，這一觀點的核心是資源配置。目標戰略學派的基本觀點是，企業戰略的主題是確定和實施企業的長期目的和目標，認為戰略是由目標、意志或目的以及為達到這些目的而制定的方針、計劃所構成的一種模式。按照戰略的本義來判斷，關于企業戰略的上述三類觀點只是這些觀點分別強調了企業在不同環境、不同條件下企業戰略的不同側重點，相互之間并無本質的差別。在激烈競爭環境條件下，能否取得競爭優勢關系到企業的生死存亡，取得競爭優勢是影響企業全局發展的最核心的問題，企業戰略的重點自然是確定企業的競爭優勢。當競爭的強度不足以影響到企業的生存發展，或者競爭均勢已經形成，競爭者相互都無法擊敗競爭對手時，勵精圖治，積蓄力量，發展壯大自己便成為企業發展的重點。在此之時，企業戰略的重點理所當然地轉向根據外部環境的變化合理配置企業資源，謀求企業資源的有效利用方面。確定和實施企業的長期目的和目標離不開對競爭發展態勢的判斷和對企業資源配置的考慮，目標戰略理論只是抽象掉競爭重點或資源利用重點等具體情形而對企業戰略所作的抽象。它們的共同特質是都沒有脫離戰略的一般涵義。正因如此，在管理領域，一般將戰略理解為實現長期目標的方法，一個單位所應用的戰略是為使該單位的技能和資源與在外部環境中發現的機會相適應所作的謀劃。

戰略成本管理包括兩個層面的內容：一是從成本角度分析、選擇和優化企業戰略；二是對成本實施控制的戰略。前者是企業戰略中的成本側面，后者是在前者的基礎上為了提高成本管理的有效性而對成本管理制度、方法和措施等所進行的謀劃。

首先，通信、軟件、集成電路等技術的進步為網絡融合創造了條件，尤其是軟交換技術將是網絡融合的關鍵技術。利用軟交換分組技術的優勢，能實現簡單、高效、靈活的網絡拓撲，降低運營成本，并開發新的業務，提供差異化服務。技術的不斷成熟意味著網絡融合時代越來越近。

其次，市場需求是融合的又一推動力，在用戶的多樣化、個性化需求推動下，操作簡便的一站式服務能夠屏蔽多種異構網絡間的差異，同時運營商也須依托于一個低成本的網絡和平臺，以降低成本和擴大經營。因此市場融合和業務融合推動了網絡融合。

第三，從上世紀80年代初開始，打破壟斷引入競爭成為電信業的共識。首先從發達國家開始放松電信管制，打破壟斷。1996年美國頒布《電信法》標志著美國電信業從壟斷性行業轉變為競爭性行業。歐盟成員國也于2000年全面放開電信市場。中國電信從1994年開始進行了一系列改革：改革電信管制機構，組建信息產業部，實行政企分開、管制與業務分開；打破壟斷，引入競爭。通過組建中國聯通以及先后兩次拆分重組中國電信，形成了包括中國電信、新網通、中國移動、中國聯通、中國鐵通和中國衛星通信等幾大公司在電信領域初步競爭的局面；加強電信管制的法律法規建設，出臺電信條例，在此框架下完成電信市場管制和電信企業行為管制。電信業的發展導致了客戶需求、業務創新、利潤分布的巨大變化，隨著管制的放松，進入者與在位者展開激烈的競爭，從而形成了網絡融合的內在動因。

網絡融合下政府管制面臨的挑戰

隨著新技術和新應用的不斷涌現,網絡融合在技術上已經不成問題。在融合過程中，企業間形成了兼并重組、競爭合作的局面。2000年世界最大的互聯網服務公司美國在線收購世界上最大的媒體公司時代華納，成為國際產業融合化發展的標志性事件。2004年，中央電視臺、中央人民廣播電臺和新華社等傳統媒體紛紛涉足網絡電視領域，中國聯通和中國移動也紛紛開始提供手機電視服務。交互式網絡電視（IPTV）集互聯網、多媒體、通訊等多種技術于一體，利用寬帶有線電視網，向家庭用戶提供包括數字電視在內的多種交互式服務。IPTV的出現對電信、廣電管制政策提出了嚴峻挑戰。

融合意味新進入者既可以來自非規制行業，也可以受其它規制體系的約束。那么市場準入、標準、產業相互滲透的程度、規制方式的連貫性等都是亟待解決的問題，網絡融合為政府管制提出了新挑戰。

國家管制，本文特指國家通過法律法規、公共政策等具體制度形式向農村基層社會下達的指令性計劃、任務或指標。對于基層政府來說，這些計劃、任務或指標都是必須不打折扣地完成的硬性命令。目前國家對農村社會的管制主要表現在計劃生育、公糧征收、9年義務教育等具體領域。客觀上，國家管制所造成的特殊政治治理結構為農民負擔的形成提供了條件，在一定程度上決定了農民負擔的實際狀況。國家管制不僅使政府通過不平等的制度安排提取了農業剩余，而且基層政府為解決自身財政嚴重不足的困境，往往在實施管制過程中巧立名目，向農村重復收費或安排種種不合理的攤派。如此一來，農民負擔沉重的問題也就不可避免了。

一、首先，對于當今農民來說，感受最直接、最深刻的國家管制是計劃生育。國家的計劃生育管制措施需要巨大的管制成本。對于國家來說，這種管制成本一般表現在管制機構設置、人力、物力等方面；而對于被管制的農民來說，管制成本則主要表現為計劃生育統籌費、以各種名目設立的檢查費用等等。在一些農村，計劃生育工作在很大程度上變成了地方政府亂收費的正當工具，成為農民負擔沉重的一個重要根源。筆者在山東農村做實地調查時看到，當地政府以計劃生育檢查的名義向農民進行不合理收費，具體情況如下：第一，計劃生育工作檢查。主要是對村里的計劃生育管理工作進行檢查，每次計劃生育檢查上面來人很多，如果趕到吃飯的時間，村里還要破費請吃飯。該項檢查每年少則10多次，多則20多次。第二，育齡婦女定期檢查。這是一種強制性的例行檢查，一般1年至少要檢查4次，每次交檢查費5元，一位育齡婦女1年至少要交給計生辦20元錢。而且，許多已經做了結扎手術的育齡婦女也不例外。其實這項檢查費用是重復收費，因為在每年的“五統”之中，已經包含了計劃生育檢查費用了。而且，1年之內檢查4次也是非常不合情理的。之所以頻繁檢查，主要目的還是看準了那筆數目不菲的檢查費。計劃生育工作不是在執行國家的基本政策，而是變成了地方政府的生財之道了。第三，懷孕婦女定期檢查。凡是符合國家政策的生育，首先必須到鎮里的計生辦領取生育證，并交納體檢費60元，這樣，懷孕婦女在例行體檢時就可以不再交費了。但事實并非如此，這筆早先上交的費用早已被挪為它用，醫院根本得不到一分錢。懷孕婦女到醫院檢查時還是要照常交費，在懷孕期間，一般要做3―5次檢查，每次為15元，又是一次重復收費。

其次是國家對農產品價格的管制，這種管制首先表現在公糧征收問題上。現行的公糧征收制度是一種典型的國家管制，在此管制下，農民必須按照國家規定以低于市場的價格向國家出售一定數量的糧食。國家為了確保糧食安全，一直對農民實行強制性的收購政策，即使在糧食收購市場化的過程中，政府對于糧食市場一直保持較強的行政干預。對糧食價格的嚴加管制，使得糧食難以真正走向市場，農民也就在這種管制中為國家做出了很多的貢獻。很多學者都注意到了這樣的問題。長期以來政府通過強制性的農村征收制度從農村提取農業剩余，據統計，在1979――1994年的16年間，政府通過工農業產品剪刀差從農民手中取走了大約15000億元收入，除去同期農業稅收總額1755億元，抵消各項支農支出3769億元，政府通過農村稅費制度提取農業剩余12986億元。

同時，按照國家在經濟上的宏觀調控政策，當經濟運行出現困難時，政府往往通過政策傾斜措施，采取價格、財政、金融等調節手段，優先保證工業發展和城市需求。在這樣的宏觀調控下，農業一般也要作出一定的犧牲。在上個世紀90年代中期，由于國有企業改革，大批的國有企業職工下崗，城市居民的收入相對減少。但是由于這一時期農產品價格下降，城市居民的基本生活基本沒有受到太大的影響。但是農產品價格下降，農民卻為此作出了相當大的貢獻。根據陸學藝的推算，1996年，大米、小麥、玉米3種農產品的平均價格是1．0355元／斤，農民糧食所得為10355億元。1999年，上述3種農產品價格是0．7075元／斤，農民糧食所得是7075億元，比1996年減少3284億元。如果把其他的農產品也粗算在內，1999年與1996年相比，農業收人要減少4000億元。2000年，農業減產又減收，農民從農業獲得的收入比起1996年來減少4000億元以上。從1997到2000的4年中，農民收入減少16000億元以上，這些是農民在這次國家宏觀調控中付出的貢獻。

再次，國家在農村推行的一些公益性事業。9年義務教育是國家的一項高瞻遠矚的決策，但對農村孩子來說，所謂義務教育只是一個夢想。國家法律只規定了農村學齡兒童的這項權利，卻沒有規定誰來支付這筆辦義務教育的經費，政府也沒有為這項法律規定提供財政預算。地方政府必須在教育經費問題上想方設法，最終還得由鄉村籌措。在鄉鎮政府的強制義務教育政策下，農民必須為諸如校舍修建、基本教學設施、教師工資等承擔全部費用。一些小學為解決經費嚴重短缺問題，常常對小學生收取一些不合理的費用。許多農村孩子因無力承擔過多的費用而輟學。從這方面來看，在農村地區，所謂9年義務教育也就間接地變成了一項很嚴重的農民負擔。曹錦清在中原地區做社會調查時也看到了同樣的問題：“中央把農村9年制義務教育的重任全部推給鄉鎮政府，這在工商經濟發達的沿海鄉村，問題不大。但在內地依然是一個以低效農業為主的地區，工商業極不發達。全鄉中小學教師的吃飯問題，就占去一級財政收入的百分之六七十，光這項負擔就把鄉政府壓得喘不過氣來。教師的工資，只是辦教育的一個方面，另外還有校舍，教學設備，辦公經費等等，都要花錢。這筆錢從哪里來？！就是把鄉財政的全部收入都用到教育這塊都還不夠呢。”上面制定一個法是很容易的，也可以制定得很理想，很好看，但制定法的部門并不出錢。出錢落實的是鄉與村，歸根結底是農戶。一方面叫減輕農民負擔，一方面又加重農民負擔，弄得我們工作很難辦。”因此，在現行教育制度下，鄉鎮政府和農民群眾承擔了發展農村9年義務教育的主要責任。然而，鄉財政用于農村義務教育的撥款幾乎全部來自農民交納的稅費。可見，農村義務教育的投入幾乎全部是由農民負擔的。

最后，基層政府的積極行政行為。積極行政一般強調政府應該在社會經濟發展中起主要作用。在發展農村經濟的過程中，這種積極行政往往以管制的方式而不是市場化的方式作用于農村，形成所謂“逼民致富”的現象。這與我們現行的政績考評體制有關。長期以來，我們在發展經濟的過程中逐步形成了物質至上、經濟至上等觀念，考察提拔政府主管的主要標準之一就是看他的政績水平。為此，一些地方政府就大做官樣文章，緊盯著GDP不放，層層制定社會經濟發展目標，不顧本地的自然條件和經濟條件，也不考慮市場需求狀況，強行上馬一些項目。在資金不足或根本沒有資金的情況下，為了在自己的任期內開展項目建設，就動用各種社會關系或政治關系，在資金問題上東借西湊，或者以地方群眾共同利益的名義強行向農民進行攤派。根據經濟規律，一個項目建設從投入到產出到取得效益需要一定的周期，有的周期還比較長。一個地方基層主管干部的任期一般是3年，這些主管干部往往在自己的任期還沒有到期就另有高就，他一手上馬的這些項目也就處于無人問津的困境。長期一往，在基層，這種政績至上的做法積累了大量的債務，造成了人為的農民負擔。

1我國目前郵政產業的發展狀況

1.1現行郵政產業管理體制

1998年3月，全國人大九屆一次會議審議通過了國務院機構改革方案，成立了國家郵政局，賦予國家郵政局主管全國郵政行業以及管理全國郵政企業的雙重職能。根據信息產業部的總體部署，國家郵政局積極配合，郵電系統實施了郵、電分營。

1.2郵政產業的主要業務類型

(1)函件類郵政服務。包括寄往國內或國際信函、報紙、雜志、期刊、小冊、傳單和其他類似的印刷品的收攬、運送及投遞。

(2)包裹類郵政服務。包括國內和國際包裹及小包的收攬、運遞及投遞。

不久前，政府提高了能源價格（這一次幅度還很大，超出預期），既然已經選擇了釋放通脹的壓力，著眼于長遠的經濟結構調整，但似乎又對短期的價格沖擊耿耿于懷，忍受不了。市場傳央行再次大幅加息之聲日盛。央行行長也表示，或將出臺更強的緊縮政策。果真作出如此政策選擇，中國經濟只可能走上“滯”與“脹”的不歸之路。

從總量上看，中國的流動性壓力的確巨大。1.8萬億美元外匯儲備和高達18%的貨幣增速，讓人輕松不起來。但是請大家永遠不要忘了中國經濟的特殊性，那是一個比美國經濟復雜得多的結構－－所謂二元經濟。簡單說，就是我們常講的體制內和體制外。從體制外看，或者說從市場流動性看，我們大多數的私人部門的企業恰恰是缺錢的，企業發展的融資需求在現有高度壟斷的金融體系內根本得不到滿足；我們的居民部門也是缺錢，收入增長受到通脹擠壓而減速，企業不好了、股市在持續下跌、財富在縮水。

那么多錢到底都到哪里去了？你只要看看體制內那些活動就明白了，如火如荼的土地拍賣、龐大的各級政府開支、政府直接或間接控制的那些壟斷部門企業缺錢嗎？中石油、太保等大型國企一次性就從市場上拿走數百億、上千億，這些錢大多趴在企業的賬上，沒有多少具體的對應項目，資金邊際效率極低。此外還有一塊，那就是有海外背景的，有外資來源的企業，包括熱錢。這些都不是貨幣政策所能左右的。

直接講吧，央行加了十幾次準備金，加六七次息、發了好幾千億的定向票據，把經濟體中最需要錢的部門的流動性都收走了，但對體制內部門卻無能為力。一個直接的后果必然是，更加嚴重的經濟資源錯配，整個社會的財富分配更加向著政府（包括壟斷部門）、向著外資傾斜。

從經濟學意義上講，壟斷部門的生產率是最低的，吸收要素成本上漲能力也最差，一旦遇到成本漲價壓力之后，就傾向于外移，基礎的能源、原材料行業的壟斷放大了整個經濟體通脹的壓力。這些部門對貨幣政策不敏感，意味著它們能夠更容易、更大份額地占有信貸資源。

而真正抵御通貨膨脹壓力的能力最強的制造業部門，卻承受最嚴厲的信貸緊縮，盈利下降的實質是企業生產率下降，是整個經濟體抵御通脹能力下降。當內資企業（特別是中小企業）在信貸緊縮下紛紛凋敝，事實上也就給蜂擁而至的外資廉價收購中國企業和國內資源提供更大的機會。從這個角度講，中國的宏觀調控不能再把央行推到最前沿了，應該強烈呼吁要為央行的職責松綁，不能讓央行為中國的通脹負責，更準確地講，它也負不了這個責。過多、過于頻繁的貨幣政策操作不僅作用有限，而且滋生的副作用已經嚴重損害到了整個經濟體的效率，傷害到整個經濟體“扛”住通脹的能力。

為了適應加入世貿組織的要求，近年來特別是近幾個月，我國政府做了大量工作。在法律法規方面，全國性的相關法規、規章的清理工作已基本完成，廢止和修改、制定了一批法律法規；在關稅削減方面，從2002年1月1日起，我國關稅總水平已由15.3％降到12％，涉及5300多個稅目；在行政審批制度方面，國家經貿委、國家計委、財政部等部門取消了二十幾項行政審批項目，行業涉及水、電、建筑、房地產、農林、金融等多個行業。

然而，與WTO的規則和我國經濟內在發展要求相比較，我國政府在減政放權、解除管制、減少政府對經濟干預等方面的工作力度還很不夠。從朱總理在“兩會”期間的《政府工作報告》中也不難看出，今年八大工作重點中，有好幾個方面都涉及減少政府管制和干預問題。報告明確提出：努力推進壟斷行業改革。通過政企分開和企業重組，打破行業壟斷，引入競爭機制。盡快實施電信、電力、民航管理體制改革，抓緊研究制定鐵路管理體制改革方案。在加快政府職能轉變過程中，必須進一步解放思想，徹底擺脫傳統計劃經濟的羈絆，切實把政府職能轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。繼續理順政府部門職能分工，防止有些事情互相推諉和無人負責。進一步改革和減少行政審批，必須審批的也要規范操作，簡化程序，公開透明，明確責任。

可以說，管制改革已成為政府今后幾年的頭等大事，其進展將直接影響到與世貿規則的接軌，更關系到下一步的改革大局。這是一步“將軍”棋，世人都在關注。目前，中國的改革已經到了一個非常時期，從國內銀行、證券金融、會計行業、國有企業等領域反映出的許多棘手的重大問題看，很多矛盾和沖擊與行政管制有直接關系，因此管制這根鏈條到了非進行大幅度調整不可的時候了。基于此，本期報告我們選擇政府管制問題進行探討。為了行文的完整，首先概論政府管制的起因，然后深入分析當前在我國進一步解除政府管制過程中存在的障礙、難點，最后提出解除政府管制需要遵循的幾個原則和今后的工作重點。

政府管制的形成

一、什么是政府管制

政府管制（governmentregulations），就是政府行政機構依據法律授權，通過制定規章、設定許可、監督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為，對構成特定社會的個人和構成特定經濟的經濟主體的活動進行限制和控制的行為。政府管制的一個根本特征，就是依法管制，也即通常所說的依法行政。但這里的“法”必須是合理的法，是所有利益相關集團都接受的法。否則依法行政或依法管制就成為少數強勢利益集團侵害弱勢利益集團的“合法”工具。

網絡融合已成為信息技術發展的必然趨勢

近年來，隨著信息通信技術（ICT）的發展，出現電信網、計算機網和廣播電視網等網絡的融合趨勢。根據國際電信聯盟（ITU）描述，網絡融合就是通過互聯、互操作的電信網、計算機網和電視網等網絡資源的無縫融合，構成一個具有統一接入和應用界面的高效網絡，使人類能在任何時間和地點，以一種可以接受的費用和質量，安全地享受多種方式的信息應用。如圖1所示，從內容到終端，融合發生在價值鏈上的每一個環節。

推動網絡融合的重要因素有技術進步、市場需求和放松管制。

首先，通信、軟件、集成電路等技術的進步為網絡融合創造了條件，尤其是軟交換技術將是網絡融合的關鍵技術。利用軟交換分組技術的優勢，能實現簡單、高效、靈活的網絡拓撲，降低運營成本，并開發新的業務，提供差異化服務。技術的不斷成熟意味著網絡融合時代越來越近。

其次，市場需求是融合的又一推動力，在用戶的多樣化、個性化需求推動下，操作簡便的一站式服務能夠屏蔽多種異構網絡間的差異，同時運營商也須依托于一個低成本的網絡和平臺，以降低成本和擴大經營。因此市場融合和業務融合推動了網絡融合。

第三，從上世紀80年代初開始，打破壟斷引入競爭成為電信業的共識。首先從發達國家開始放松電信管制，打破壟斷。1996年美國頒布《電信法》標志著美國電信業從壟斷性行業轉變為競爭性行業。歐盟成員國也于2000年全面放開電信市場。中國電信從1994年開始進行了一系列改革：改革電信管制機構，組建信息產業部，實行政企分開、管制與業務分開；打破壟斷，引入競爭。通過組建中國聯通以及先后兩次拆分重組中國電信，形成了包括中國電信、新網通、中國移動、中國聯通、中國鐵通和中國衛星通信等幾大公司在電信領域初步競爭的局面；加強電信管制的法律法規建設，出臺電信條例，在此框架下完成電信市場管制和電信企業行為管制。電信業的發展導致了客戶需求、業務創新、利潤分布的巨大變化，隨著管制的放松，進入者與在位者展開激烈的競爭，從而形成了網絡融合的內在動因。