我國財政國庫管理制度改革的目標是建立以國庫單一賬戶體為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。近兩年多來，統(tǒng)一規(guī)范的財政資金收付管理制度、健全的預(yù)算外資金收入收繳制度、相應(yīng)的國庫收付執(zhí)行機構(gòu)已基本形成。政府財務(wù)行政作為政府行政的一項重要內(nèi)容，其改革的目標必定要有利于實現(xiàn)我國深化行政管理體制改革的目標，即有利于在我國盡快形成一個行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。當前我國的改革已進入整體協(xié)調(diào)推進的新時期，各方面的改革都需要相互配套，進而整合地發(fā)揮作用，而財政國庫管理制度是為政府行政提供資金的一項制度保證，其本身就是政府的一項財務(wù)行政活動。因此，財政國庫管理制度改革必將對政府行政改革發(fā)揮重大的推動作用。

一、以規(guī)范的國庫管理制度規(guī)范政府財務(wù)行為

（一）我國現(xiàn)階段政府財務(wù)行為仍不規(guī)范

1.政府的“經(jīng)濟人”特性導(dǎo)致了政府財務(wù)行為的不規(guī)范。按照一般的經(jīng)濟理論，作為財政資金支配者和使用者的各級政府部門，同時也應(yīng)視為理性的“經(jīng)濟人”。“經(jīng)濟人”的行為特性，使得各級政府部門總有謀求局部或集團利益最大化的傾向，從而導(dǎo)致一些不規(guī)范的政府行為的出現(xiàn)。一方面，在組織收入時，一些政府部門熱衷于搞不規(guī)范的創(chuàng)收來提高小集團的利益，他們利用手中的收費權(quán)，以政府名義或政府批準名義，亂收費、亂罰款、亂攤派來謀取本集團和個人利益。另一方面，安排支出時，一些部門、單位為爭取更多的財政預(yù)算，任意截留、擠占、挪用、甚至侵吞財政資金，特別是一些部門、單位挪用經(jīng)常性資金、各種專項資金去搞“形象工程”、“政績工程”，最后以經(jīng)常性資金、專項資金不足為由要求增加財政預(yù)算，以預(yù)算套預(yù)算來滿足本集團利益。

2.不健全的財政資金收付管理制度助長了政府財務(wù)行為的不規(guī)范。在收入方面，由于這部分創(chuàng)收所得沒有及時足額上繳同級財政專戶而是進入單位私設(shè)的“小金庫”，被看成部門、單位的自有資金，從而助長了他們違規(guī)的創(chuàng)收活動。在支出方面，由于原來重復(fù)、分散設(shè)置賬戶，資金的撥付環(huán)節(jié)多，且只要財政資金撥付到預(yù)算單位的賬戶上后，其具體使用便是預(yù)算單位自己掌握，至于經(jīng)常性資金是否用于保證機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，專項資金是否專款專用，在支出過程中已基本失去監(jiān)管，從而為不規(guī)范的政府財務(wù)行為大開方便之門。

（二）以規(guī)范的國庫管理制度規(guī)范政府財務(wù)行為

1我國目前郵政產(chǎn)業(yè)的發(fā)展狀況

1.1現(xiàn)行郵政產(chǎn)業(yè)管理體制

1998年3月，全國人大九屆一次會議審議通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，成立了國家郵政局，賦予國家郵政局主管全國郵政行業(yè)以及管理全國郵政企業(yè)的雙重職能。根據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部的總體部署，國家郵政局積極配合，郵電系統(tǒng)實施了郵、電分營。

1.2郵政產(chǎn)業(yè)的主要業(yè)務(wù)類型

(1)函件類郵政服務(wù)。包括寄往國內(nèi)或國際信函、報紙、雜志、期刊、小冊、傳單和其他類似的印刷品的收攬、運送及投遞。

(2)包裹類郵政服務(wù)。包括國內(nèi)和國際包裹及小包的收攬、運遞及投遞。

1我國目前郵政產(chǎn)業(yè)的發(fā)展狀況

1.1現(xiàn)行郵政產(chǎn)業(yè)管理體制

1998年3月，全國人大九屆一次會議審議通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，成立了國家郵政局，賦予國家郵政局主管全國郵政行業(yè)以及管理全國郵政企業(yè)的雙重職能。根據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部的總體部署，國家郵政局積極配合，郵電系統(tǒng)實施了郵、電分營。

1.2郵政產(chǎn)業(yè)的主要業(yè)務(wù)類型

(1)函件類郵政服務(wù)。包括寄往國內(nèi)或國際信函、報紙、雜志、期刊、小冊、傳單和其他類似的印刷品的收攬、運送及投遞。

(2)包裹類郵政服務(wù)。包括國內(nèi)和國際包裹及小包的收攬、運遞及投遞。

為了適應(yīng)加入世貿(mào)組織的要求，近年來特別是近幾個月，我國政府做了大量工作。在法律法規(guī)方面，全國性的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的清理工作已基本完成，廢止和修改、制定了一批法律法規(guī)；在關(guān)稅削減方面，從2002年1月1日起，我國關(guān)稅總水平已由15.3％降到12％，涉及5300多個稅目；在行政審批制度方面，國家經(jīng)貿(mào)委、國家計委、財政部等部門取消了二十幾項行政審批項目，行業(yè)涉及水、電、建筑、房地產(chǎn)、農(nóng)林、金融等多個行業(yè)。

然而，與WTO的規(guī)則和我國經(jīng)濟內(nèi)在發(fā)展要求相比較，我國政府在減政放權(quán)、解除管制、減少政府對經(jīng)濟干預(yù)等方面的工作力度還很不夠。從朱總理在“兩會”期間的《政府工作報告》中也不難看出，今年八大工作重點中，有好幾個方面都涉及減少政府管制和干預(yù)問題。報告明確提出：努力推進壟斷行業(yè)改革。通過政企分開和企業(yè)重組，打破行業(yè)壟斷，引入競爭機制。盡快實施電信、電力、民航管理體制改革，抓緊研究制定鐵路管理體制改革方案。在加快政府職能轉(zhuǎn)變過程中，必須進一步解放思想，徹底擺脫傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的羈絆，切實把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。繼續(xù)理順政府部門職能分工，防止有些事情互相推諉和無人負責(zé)。進一步改革和減少行政審批，必須審批的也要規(guī)范操作，簡化程序，公開透明，明確責(zé)任。

可以說，管制改革已成為政府今后幾年的頭等大事，其進展將直接影響到與世貿(mào)規(guī)則的接軌，更關(guān)系到下一步的改革大局。這是一步“將軍”棋，世人都在關(guān)注。目前，中國的改革已經(jīng)到了一個非常時期，從國內(nèi)銀行、證券金融、會計行業(yè)、國有企業(yè)等領(lǐng)域反映出的許多棘手的重大問題看，很多矛盾和沖擊與行政管制有直接關(guān)系，因此管制這根鏈條到了非進行大幅度調(diào)整不可的時候了。基于此，本期報告我們選擇政府管制問題進行探討。為了行文的完整，首先概論政府管制的起因，然后深入分析當前在我國進一步解除政府管制過程中存在的障礙、難點，最后提出解除政府管制需要遵循的幾個原則和今后的工作重點。

政府管制的形成

一、什么是政府管制

政府管制（governmentregulations），就是政府行政機構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)，通過制定規(guī)章、設(shè)定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為，對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟的經(jīng)濟主體的活動進行限制和控制的行為。政府管制的一個根本特征，就是依法管制，也即通常所說的依法行政。但這里的“法”必須是合理的法，是所有利益相關(guān)集團都接受的法。否則依法行政或依法管制就成為少數(shù)強勢利益集團侵害弱勢利益集團的“合法”工具。

1研究方法

1.1模型的提出

近年來,制度經(jīng)濟學(xué)家提出了制度變遷的多種模型和假說,其中包括經(jīng)濟增長推動說、利益格局調(diào)整說、技術(shù)決定論、制度變遷自我循環(huán)累積論、技術(shù)與制度互動論、制度變遷二元并存論[5]、制度變遷三階段論[6]、制度變遷主體角色轉(zhuǎn)換說[7]、制度變遷多元并存、漸進轉(zhuǎn)換說[8]、誘致性制度變遷和強制性制度變遷模型等。雖然這些模型通常是在特定的背景下提出的,存在著較強的背景依賴性,但仍可從中提取出一些共識。段文斌等[9]將制度變遷的影響因素歸結(jié)為:①要素和產(chǎn)品相對價格的變化;②技術(shù)的變化;③其他制度的變遷;④社會科學(xué)的進步與擴散。本文在對中國電信產(chǎn)業(yè)改革進行案例研究的基礎(chǔ)上[10],提出了如圖1所示的電信產(chǎn)業(yè)制度變遷誘致模型假設(shè)樹,并圍繞這些基本假設(shè)進行了問卷調(diào)查和數(shù)據(jù)分析,為探討中國電信產(chǎn)業(yè)改革的驅(qū)動和路徑奠定了基礎(chǔ)。

1.2樣本

本文在設(shè)計調(diào)查問卷和測量項目時,主要是根據(jù)對現(xiàn)有文獻的綜述和本文對管制制度變遷的案例和理論分析,以及對部分電信專家、信息產(chǎn)業(yè)部和各省電信管理局官員、電信企業(yè)中高級管理者的訪談而設(shè)計的,然后通過小樣本測試來修訂問卷。我們先在北京市發(fā)放30份問卷,其后在北京、錦州、河南等地以當面調(diào)查和電子郵件等方式共發(fā)放問卷300份,共獲得有效問卷223份。本次調(diào)研的對象主要為電信企業(yè)中高級管理者、信息產(chǎn)業(yè)部和各省電信管理局官員和電信領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者。

1.3變量的定義和測度

一、什么是政府管制

政府管制（governmentregulations），就是政府行政機構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)，通過制定規(guī)章、設(shè)定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為，對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟的經(jīng)濟主體的活動進行限制和控制的行為。政府管制的一個根本特征，就是依法管制，也即通常所說的依法行政。但這里的“法”必須是合理的法，是所有利益相關(guān)集團都接受的法。否則依法行政或依法管制就成為少數(shù)強勢利益集團侵害弱勢利益集團的“合法”工具。

經(jīng)濟學(xué)上把政府管制分為經(jīng)濟管制和社會管制兩類。

1．經(jīng)濟性管制。經(jīng)濟管制是指對價格、市場進入和退出條件、特殊行業(yè)服務(wù)標準的控制。一般來說，是對某一個特定行業(yè)、特定產(chǎn)業(yè)進行的一種縱向性管制。這些行業(yè)往往具有一些特點，如自然壟斷性。像電信中的本地網(wǎng)絡(luò)、電力中的配電和輸送、鐵路的軌道傳輸網(wǎng)絡(luò)等，這些環(huán)節(jié)獲得合法壟斷，有合理意義和社會效應(yīng)。如果他們的服務(wù)質(zhì)量和價格不合理，很可能危及到購買并使用這些產(chǎn)品的人的利益，在這個時候，政府要在準入管制的同時進行價格管制。此外，對運輸、金融證券、電臺電視臺等媒體的管制也屬于經(jīng)濟管制。

2．社會性管制。社會管制主要用來保護環(huán)境以及勞工和消費者的健康和安全。主要針對外部不經(jīng)濟和內(nèi)部不經(jīng)濟。前者是市場交易雙方在交易時，會產(chǎn)生一種由第三方或社會全體支付的成本。像環(huán)境污染，自然資源的掠奪性和枯竭性開采等。政府因此必須對交易主體進行準入、設(shè)定標準和收費等方面的管制。后者是交易雙方在交易過程中，一方控制信息但不向另一方完全公開，由此造成的非合約成本由信息不足方承擔(dān)。比如說假劣藥品的制售、隱瞞工作場所的安全衛(wèi)生隱患等。所以，政府要進行準入、標準以及信息披露方面的管制。

二、政府管制的理論依據(jù)

隨著我國市場化改革的深化，政府預(yù)算改革成為市場經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容。目前理論界與實際工作部門對此問題進行了多方面探討。現(xiàn)將主要觀點綜述如下。

一、我國預(yù)算管理制度方面存在的問題

第一種觀點認為，預(yù)算年度不合理。我國一直實行歷年制預(yù)算年度，（每年1月1日至同年12月31日）而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批，這種日歷年度與財政年度合一的做法導(dǎo)致的結(jié)果為；1、預(yù)算的實際編制時間較短。從每年11月前后布置預(yù)算編制工作到次年3月人代會討論預(yù)算草案，通常只有兩個月的編制時間。2、人代會審議政府預(yù)算的時間很短。如此倉促的時間內(nèi)，要想認真、逐項地審議預(yù)算很難做到，只能對預(yù)算進行總體性、一般性審查，最終流于形式。3、預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)法律空檔。預(yù)算年度的起始日先于人代會審批日，造成國家預(yù)算獲得批準并開始執(zhí)行的時間遠遠滯后于預(yù)算的編制，這意味著一年中有1/4的時間實際上沒有預(yù)算，或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟念A(yù)算，不僅沖擊了預(yù)算的正常進行，而且使國家預(yù)算的嚴肅性大打折扣。[1]

第二種觀點認為，預(yù)算編制方面存在的主要問題有如下幾個方面：

1、預(yù)算編制缺乏前瞻性。長期以來，我國的預(yù)算編制只是在既定的收支之間安排資金，缺乏科學(xué)的分析預(yù)測，沒有很好地將預(yù)算編制與經(jīng)濟預(yù)測結(jié)合起來，并以經(jīng)濟預(yù)測為基礎(chǔ)，通過對經(jīng)濟周期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化來確定預(yù)算收支總體水平的發(fā)展變化及收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整。我國盡管也編制財政發(fā)展的中長期計劃，但實際執(zhí)行中與年度預(yù)算基本上還是“兩張皮”，致使年度預(yù)算對財政經(jīng)濟的約束相當有限，不能瞻前顧后。

2、預(yù)算編制方法不盡科學(xué)。表現(xiàn)在：一是各部門經(jīng)費多少不是取決于事業(yè)發(fā)展的實際需要，而是取決于原來的基數(shù)。二是“基數(shù)法”固定了財政資金在部門間的分配格局，預(yù)算資金被套牢，財政無法根據(jù)機構(gòu)和人員變動情況，相應(yīng)調(diào)整支出規(guī)模，制約了財政對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和布局的宏觀調(diào)控。三是不利于控制支出規(guī)模。“基數(shù)法”實際上是增量預(yù)算，即財政支出只能在上年的基礎(chǔ)上增加，一般不能比上年基數(shù)減少。因此，不利于控制支出規(guī)模，長年使用“基數(shù)法”，經(jīng)過多年積累，基數(shù)成了常數(shù)，形成支出剛性，不管財政狀況如何，支出一味地增長，不利于調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。

以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的信息技術(shù)、信息產(chǎn)業(yè)正在以驚人的速度改變?nèi)祟惖纳罘绞健⒐ぷ鞣绞胶蜕虅?wù)方式。信息革命給傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提供了新的發(fā)展機遇，但同時也給企業(yè)的經(jīng)營運作模式、思想觀念等帶來前所未有的沖擊：全球網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略、電子商務(wù)、虛擬企業(yè)經(jīng)營等等。這些變化也給財務(wù)管理提出了挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的財務(wù)管理已經(jīng)跟不上信息時代的步伐，財務(wù)管理革新已經(jīng)不可避免，本文將站在信息時代的角度，分析財務(wù)管理的變革方向。

一、信息時代傳統(tǒng)財務(wù)管理的弊端信息時代

由于經(jīng)濟活動的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化，出現(xiàn)了許多新的媒體空間，如虛擬市場、虛擬銀行。許多傳統(tǒng)的商業(yè)運作方式將隨之消失，而代之以電子支付、電子采購和電子定單，商業(yè)活動將主要以電子商務(wù)的形式在互聯(lián)網(wǎng)上進行，使企業(yè)購銷活動更便捷，費用更低廉，對存貨的量化監(jiān)控更精確。這種特殊的商業(yè)模式，使得企業(yè)傳統(tǒng)的財務(wù)管理已不能適應(yīng)基于互聯(lián)網(wǎng)的商業(yè)交易結(jié)算。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）財務(wù)管理的網(wǎng)域維護問題首先是網(wǎng)絡(luò)安全問題。互聯(lián)網(wǎng)體系使用的是開放式的TCP/IP協(xié)議，它以廣播的形式進行傳播，易于攔截偵聽、口令試探和竊取、身份假冒，給網(wǎng)絡(luò)安全帶來極大威脅。而傳統(tǒng)的財務(wù)管理大多采用基于單機或者內(nèi)部網(wǎng)（Intranet）的財務(wù)軟件，沒有考慮到來自互聯(lián)網(wǎng)的安全威脅，特別是企業(yè)的財務(wù)數(shù)據(jù)屬重大商業(yè)機密，如遭破壞或泄密，將造成不可估量的損失。電子商務(wù)作為信息時代的主要交易手段，財務(wù)管理和業(yè)務(wù)管理必須一體化，電子單據(jù)、分布式操作使得可能受到非法攻擊的點增多。而目前的財務(wù)管理缺少與信息時代相適應(yīng)的法律規(guī)范體系和技術(shù)保障。例如，在電子商務(wù)中如何征稅、交易的安全性如何保證、數(shù)字簽名的確認、知識產(chǎn)權(quán)的保護等。因此，財務(wù)管理首先必須解決的是復(fù)雜的計算機網(wǎng)絡(luò)安全問題，這一點傳統(tǒng)財務(wù)管理是難以做到的。

其次是身份確認和文件的管理方式問題。信息時代企業(yè)的很多商業(yè)交易在互聯(lián)網(wǎng)上進行，雙方互不見面，這就需要通過一定的技術(shù)手段相互認證，保證電子商務(wù)交易的安全。而傳統(tǒng)的財務(wù)管理軟件一般采用口令來確認身份，不同的用戶有不同的口令。如果繼續(xù)沿用這種口令身份驗證方式，那么隨著互聯(lián)網(wǎng)用戶和應(yīng)用的增加，口令維護工作將耗費大量的人力和財力，顯然這種身份驗證技術(shù)已不適合基于互聯(lián)網(wǎng)的財務(wù)管理。另外，傳統(tǒng)的財務(wù)管理一直使用手寫簽名來證明文件的原作者或同意文件的內(nèi)容。而在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，電子報表、電子合同等無紙介質(zhì)的使用，無法沿用傳統(tǒng)的簽字方式，從而在辨別真?zhèn)紊洗嬖谛碌娘L(fēng)險。

（二）難以滿足電子商務(wù)要求電子商務(wù)的貿(mào)易雙方從貿(mào)易磋商、簽訂合同到支付等均通過互聯(lián)網(wǎng)完成，使整個交易遠程化、實時化、虛擬化。這些變化，首先對財務(wù)管理方法的及時性、適應(yīng)性、彈性等提出了更高的要求。傳統(tǒng)的財務(wù)管理沒有實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)在線辦公、電子支付、電子貨幣等手段，使得財務(wù)預(yù)測、計劃、決策等各個環(huán)節(jié)工作的時間相對較長，不能適應(yīng)電子商務(wù)發(fā)展的需要。再者，分散的財務(wù)管理模式不利于電子商務(wù)的發(fā)展。在信息時代，要求企業(yè)通過網(wǎng)絡(luò)對其下屬分支機構(gòu)實行數(shù)據(jù)處理和財務(wù)資源的集中管理，包括集中記賬、算賬、登賬、報表生成和匯總，并可將眾多的財務(wù)數(shù)據(jù)進行集中處理，集中調(diào)配集團內(nèi)的所有資金。然而，傳統(tǒng)的財務(wù)管理由于受到網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的限制，不得不采用分散的管理模式，造成監(jiān)管信息反饋滯后、對下屬機構(gòu)控制不力、工作效率低等不良后果，無法適應(yīng)信息時展的要求。

摘要：政府社會性管制改革事關(guān)重大，涉及面廣，情況復(fù)雜，必須統(tǒng)籌安排，整體推進。為此，必須完善會性管制的法律體系，健全社會性管制的行為主體，設(shè)置社會性管制的合理目標，構(gòu)建“適度型”社會性管制式，綜合運用強制型和激勵型管制方法，強化安全、健康、環(huán)境管制，實現(xiàn)對管制者的有效管制。

關(guān)鍵詞：政府干預(yù)社會性管制整體改革

政府管制也稱為政府規(guī)制，是市場經(jīng)濟條件下國家干預(yù)政策的重要組成部分．是政府為實現(xiàn)一定的公共政策目標，由具有法律地位的政府管制機構(gòu)，依照一定的法律法規(guī)對被管制者所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。政府管制按管制性質(zhì)和內(nèi)容一般可分為經(jīng)濟性管制和社會性管制兩大類。經(jīng)濟性管制“主要是指政府對企業(yè)在價格、產(chǎn)量、進入和退出等方面的決策進行限制。”會性管制是指為保障全體公民的安全、健康、衛(wèi)生和防止公害、保護環(huán)境及確保教育、文化等社會福利而對社會經(jīng)濟主體各種特定行為進行規(guī)范和限制的政府干預(yù)。

政府管制體制改革是政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的結(jié)合點．而社會性管制改革又是管制革的一大重點。目前我國政府社會性管制改革明顯滯后，社會性管制本身存在不少嚴重問題。當前我國日益加劇的環(huán)境污染問題，禁而不止的煤礦礦難問題，層出不窮的假酒、假藥和有毒食品問題等的存在，反映了我國政府社會性管制職能的缺失和社會性管制能力的不足，不利于社會主義和諧社會的建設(shè)。構(gòu)建和諧社會要求政府轉(zhuǎn)變以GDP為中心、片面追求經(jīng)濟增長速度的傳統(tǒng)做法。把注意力更多地轉(zhuǎn)移到解決國民健康、環(huán)境保護、社會公平等基本問題上來，這些問題都屬于政府社會性管制職能的范疇。這就迫切要求我們加快政府社會性管制改革步伐，完善社會性管制職能政府社會性管制改革事關(guān)重大，涉及面廣，情況復(fù)雜，必須統(tǒng)籌安排，整體推進。在和諧社會構(gòu)建背景下我國政府社會性管制的整體改革，應(yīng)從以下七個方面協(xié)調(diào)推進。

一、完善政府社會性管制的法律體系

政府社會性管制必須以相關(guān)的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，法律體系的健全與否直接決定著政府社會性管制職能的有效性。改革開放以來，我國相繼頒布了一系列針對健康、環(huán)境、安全、教育、文化等領(lǐng)域的社會性管制法律，如《中華人民共和國藥品管理法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等。應(yīng)當說，經(jīng)過30年的發(fā)展．我國已經(jīng)初步形成了涵蓋健康衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、災(zāi)害防治、文化教育等各方面內(nèi)容的政府社會性管制法律體系。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，無論是與市場經(jīng)濟發(fā)達國家相比，還是從政府社會性管制職能的現(xiàn)實需要上看，我國政府社會性管制的法律體系還很不完善，與社會性管制的廣泛性、深人性和重要性不相適應(yīng)。因此，必須堅持修法與立法并重，細化相關(guān)法律條文，建構(gòu)系統(tǒng)規(guī)范的法律法規(guī)群體，增強法律的懲處力度和可操作性．以完善我國政府社會性管制的法律體系。

自然壟斷是一個特殊的領(lǐng)域，即由于自然條件和經(jīng)濟環(huán)境的限制，使行業(yè)中只需一個或幾個生產(chǎn)者就能滿足市場需求并達到最佳經(jīng)濟狀態(tài)。許多基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)業(yè)，如電信、電力、鐵路運輸?shù)榷即嬖谧匀粔艛嗵卣鳌Ｗ匀粔艛喈a(chǎn)業(yè)的存在體現(xiàn)了壟斷的兩面性，決定了壟斷并不能一概而論地反對，某種程度上競爭的消極方面正是壟斷的積極方面。因此自然壟斷體現(xiàn)為反壟斷法的豁免條款，只能通過政府管制。

自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟特征

對自然壟斷產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟特征的認識體現(xiàn)了自然壟斷理論的演進過程。

（一）規(guī)模經(jīng)濟性

傳統(tǒng)理論認為，自然壟斷是市場經(jīng)濟中不應(yīng)當競爭的領(lǐng)域，該領(lǐng)域的競爭會導(dǎo)致浪費性或破壞性競爭，而如果把某種產(chǎn)品的全部生產(chǎn)交給一家企業(yè)進行壟斷生產(chǎn)，對全社會來說，總成本最小，獨家壟斷能產(chǎn)生最大的規(guī)模經(jīng)濟效益。因此，為了實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟、維護社會公益，政府必須對自然壟斷進行管制，即政府運用行政權(quán)力，以一定條件選擇一家或幾家企業(yè)生產(chǎn)而限制其他廠商進入，這就是市場準入限制。

（二）范圍經(jīng)濟性